余超文

摘? ?要：農(nóng)村公共權(quán)力日漸呈現(xiàn)異化的趨勢。通過長期實(shí)際的考察和對典型案例的分析發(fā)現(xiàn)，自治制度的不完善、基層治理體制機(jī)制的不順、鄉(xiāng)村社會(huì)的無主體性以及諸多歷史與現(xiàn)實(shí)的因素等是導(dǎo)致農(nóng)村公共權(quán)力異化的主要原因。在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，要不斷完善村民自治制度落實(shí)“四個(gè)民主”、改善基層治理體制機(jī)制構(gòu)建“鄉(xiāng)政村治”新格局、強(qiáng)化村民教育實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化以及深化集體產(chǎn)權(quán)改革壯大集體經(jīng)濟(jì)等，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共權(quán)力的理性回歸。

關(guān)鍵詞：村民自治;農(nóng)村公共權(quán)力;異化;治理;回歸

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2020）01-0037-07

基于權(quán)利讓渡而產(chǎn)生的公共權(quán)力，其本質(zhì)的存在即是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。農(nóng)村公共權(quán)力來源于廣大村民的選舉和授權(quán)，其存在目的是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大村民的公共利益。然而一個(gè)值得關(guān)注的問題是，農(nóng)村公共權(quán)力的行使者村委會(huì)及村委會(huì)干部，在行使公共權(quán)力的過程中，傾向于背離“公共利益”這一基本價(jià)值準(zhǔn)則，使公共權(quán)力成為其謀取私利的工具，公權(quán)變成了私權(quán)。也就是說，來自于村民權(quán)利并致力于維護(hù)村集體利益的公共權(quán)力，最終卻凌駕于村民權(quán)利之上甚至走向了公共利益的反面，從而公共權(quán)力走向異化。本文所涉及到的問題、素材和相關(guān)思考，均來自于筆者三年多來在粵北駐村扶貧擔(dān)任第一書記的親身經(jīng)歷。對這一問題的關(guān)注和研究，無論是對基層治理水平的提升還是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)，都具有積極的意義。

一、農(nóng)村公共權(quán)力異化的現(xiàn)實(shí)透視

中共十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深推進(jìn)、向基層延伸，一些基層腐敗案件得以逐漸查實(shí)和披露，涉及一些村干部的賄選舞弊、侵占集體資產(chǎn)、倒賣土地山林、騙取各種補(bǔ)貼或扶貧款項(xiàng)等。這些基層腐敗案件的發(fā)生，都直指農(nóng)村公共權(quán)力的異化現(xiàn)實(shí)。從筆者近幾年來在粵北地區(qū)所調(diào)查了解的情況來看，農(nóng)村公共權(quán)力的異化問題由來已久，且呈普遍化的趨向。

首先是農(nóng)村公共權(quán)力主體的異化。權(quán)力的主體包括權(quán)力的所有者和行使者。農(nóng)村公共權(quán)力的所有者是全體村民，全體村民的選舉和授權(quán)是農(nóng)村公共權(quán)力合法性的唯一來源。然而大量的事實(shí)表明，作為權(quán)利所有者的村民一旦讓渡了自己的權(quán)力便被邊緣化，村民自治很大程度演變成了村委會(huì)自治甚至是村支部書記或村委會(huì)主任自治。從權(quán)力的行使者來看，本該忠實(shí)于全體村民和村公共利益的村委會(huì)干部，一旦擁有了公共權(quán)力便一頭撲向了一己私利或賄選出資者以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，全然不顧選舉拉票時(shí)對村民的種種承諾，上臺(tái)前后判若兩人。

其次是農(nóng)村公共權(quán)力本質(zhì)的異化。公共權(quán)力的本質(zhì)在于其公共性，即公共權(quán)力的實(shí)施要以公共利益為原點(diǎn)，體現(xiàn)公共價(jià)值和公共行政精神;農(nóng)村公共權(quán)力的本質(zhì)也即在村級(jí)公共事務(wù)的管理過程中，以全體村民的共同利益為出發(fā)點(diǎn)并實(shí)現(xiàn)公共效用的最大化。然而在當(dāng)前的基層治理實(shí)踐中，一些村干部尤其是村支書或村委會(huì)主任，將本屬于全體村民的公共權(quán)力理所當(dāng)然地?fù)?jù)為己有，成為其謀取私利的工具。在一些被披露的案例中，公共權(quán)力儼然已成為村干部們的私有之物，并異化為全體村民及其公共利益的“敵對力量”。值得注意的是，農(nóng)村公共權(quán)力私有化之后還出現(xiàn)了權(quán)力的團(tuán)體化和家族化的現(xiàn)象，如有的村干部與不法商人的集團(tuán)式腐敗、村干部的集體腐敗和相關(guān)案例中的宗族、家族腐敗等。

再次是農(nóng)村公共權(quán)力價(jià)值的異化。從動(dòng)機(jī)理論的視角來看，有些人競選村干部是出于對事業(yè)與成就的渴望，希望帶領(lǐng)村民干出一番事業(yè)來;有些人是出于權(quán)威與影響力的崇拜，享受權(quán)力本身帶來的榮耀;還有些人則是純粹以公權(quán)力為手段攫取私利。在已披露的相關(guān)案例中，有些村干部通過籌款賄選直接將公權(quán)力利益化、商品化，其競選的初衷一覽無遺。在此情況下，農(nóng)村公共權(quán)力服務(wù)村民、維護(hù)村民共同利益的價(jià)值訴求，便被異化為愚弄村民和對公共利益肆無忌憚地掠奪了。

農(nóng)村公共權(quán)力的異化必然導(dǎo)致公共權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果違背公共權(quán)力設(shè)置的初衷。權(quán)力的行使者以村民自治為幌子、以公共權(quán)力為手段、以攫取私利為目的，不僅損害了村民利益和公共利益，而且對長期以來的基層民主化進(jìn)程及其成果產(chǎn)生巨大沖擊。更為嚴(yán)重的是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府或?yàn)E用權(quán)力直接干預(yù)選舉，或聽之任之不作為，或隱瞞包庇求穩(wěn)定，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象及其公信力，最終動(dòng)搖的是黨的執(zhí)政根基。

二、農(nóng)村公共權(quán)力異化的原因分析

農(nóng)村公共權(quán)力異化最直接的表象是公共權(quán)力的私有化或私人化，更明確的指向是村干部的信仰問題、素質(zhì)問題或道德問題。然而從現(xiàn)實(shí)的、更為寬廣的視角來看，農(nóng)村基層治理體制機(jī)制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷等才是農(nóng)村公共權(quán)力異化癥結(jié)所在。

（一）村民自治制度流于形式

村民自治的兩個(gè)重要主體即村民與村委會(huì)干部之間，存在著實(shí)際的委托-代理關(guān)系。作為委托人的村民和作為代理人的村干部，通過《村民委員會(huì)組織法》訂立契約，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。但如果訂立契約的雙方不是出于公共利益最大化的目標(biāo)追求，而是以“經(jīng)濟(jì)人”的理性作出行為選擇，就會(huì)為雙方的機(jī)會(huì)主義傾向創(chuàng)造條件，雙方契約從訂立開始就不具有實(shí)質(zhì)性的約束力，最終導(dǎo)致委托代理失靈，最直接的體現(xiàn)就是農(nóng)村公共權(quán)力的異化。

2017年6月29日《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》披露的幾起違反換屆紀(jì)律的典型案例，其中發(fā)生在廣東省江門市新會(huì)區(qū)古井鎮(zhèn)洋邊村的一起案例發(fā)人深省[1]。該村原黨支部書記、村委會(huì)主任林文聰通過向不法商人籌款獲得賄選資金，當(dāng)選后不僅出賣村集體利益給不法商人，而且伙同其他村干部大肆巧取豪奪，嚴(yán)重?fù)p害村民利益，造成嚴(yán)重社會(huì)影響。在這個(gè)案例中我們不難看出該村選舉中的亂象，民主選舉儼然變成了金錢交易：村民為獲取賄賂而出賣選舉權(quán)給村干部，村干部為獲得選票而出賣集體利益給不法商人，最后村干部通過手中的權(quán)力大肆攫取私人利益。同樣在上述案例中我們也絲毫看不出有民主管理的跡象。通過筆者近年來對粵北地區(qū)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地考察后發(fā)現(xiàn)，所有行政村幾乎沒有召開過村民會(huì)議，而村民代表會(huì)議則大多處于形式化的尷尬境地，究其原因：一是村民代表大多是村委會(huì)指定人選，而且每次開會(huì)皆有誤工費(fèi)和一頓豐盛的午餐，因此他們對村民代表會(huì)議所討論的事項(xiàng)不想提也不敢提;二是只要不損傷自身利益村民代表們也就沒有了參與熱情，畢竟“槍打出頭鳥”，以個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)去爭取集體利益是他們所不愿意的，而且所討論的事項(xiàng)大都是村委會(huì)已經(jīng)決定了，僅僅是通報(bào)一聲，然后拍拍照走走過場而已。而作為民主監(jiān)督重要內(nèi)容的村務(wù)公開則更是困難重重。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的村務(wù)公開內(nèi)容陳舊、數(shù)據(jù)模糊、無關(guān)痛癢。對于涉及到重大和實(shí)質(zhì)性的事項(xiàng)且按規(guī)定又必須要公開的，通常的做法則是公開張貼、迅速拍照，然后立馬撕下，以免群眾知曉。就筆者對所駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)九個(gè)行政村一個(gè)居委會(huì)的調(diào)查情況來看，絕大多數(shù)村民不清楚村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開情況，其中表示清楚的只占3.6%，比較清楚的占4.1%，不清楚的占92.3%。而按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定所建立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)則大多形同虛設(shè)，村監(jiān)委成員要么指定，要么“吃人嘴短，拿人手軟”。

民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村民自治的四個(gè)基本環(huán)節(jié)，廣大村民也相應(yīng)地?fù)碛羞x舉權(quán)（被選舉權(quán)）、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四項(xiàng)基本權(quán)利。落實(shí)“四個(gè)民主”、確?！八捻?xiàng)權(quán)利”既是實(shí)現(xiàn)村民有效自治的根本保證，也是防范農(nóng)村公共權(quán)力異化的關(guān)鍵所在。而實(shí)踐中出現(xiàn)的上述自治制度不同程度的形式化和運(yùn)行失范，成為導(dǎo)致農(nóng)村公共權(quán)力異化的首要因素。

（二）基層治理體制不順

從法理上來講，作為群眾性自治組織的村委會(huì)，其成員所擁有的公共權(quán)力均來自于自治體的授權(quán)。但出于國家治理體系對鄉(xiāng)村社會(huì)的管控需要，致使村委會(huì)的行政色彩越來越濃厚。尤其是21世紀(jì)以來，村委會(huì)的行政化不斷得到強(qiáng)化，儼然已變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。也就是說，在現(xiàn)實(shí)中村干部的權(quán)力來源于兩個(gè)方面：一個(gè)是社會(huì)自治體的授權(quán)，即自治權(quán);另一個(gè)是國家行政體系的授權(quán)，即行政權(quán)[2]。從自治權(quán)來看，村委會(huì)及村干部依法擁有管理村級(jí)公共事務(wù)的權(quán)力，包括集體資金、資產(chǎn)和資源的管理、分配和使用的權(quán)力等。自治權(quán)來源于社會(huì)自治體，它自然擁有一定的民意基礎(chǔ)和特定的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即法定權(quán)力之外的影響他人行為的社會(huì)權(quán)威。從行政權(quán)來看，隨著政府行政職能向基層延伸，政府在基層的職能變?yōu)榇逦瘯?huì)的職能，政府在基層的權(quán)力也實(shí)際上成為村委會(huì)的權(quán)力。由此，村委會(huì)干部將自治權(quán)與行政權(quán)集于一身，于是便具有了雙重身份：他既是自治組織的代理人，同時(shí)也是國家政權(quán)的代理人;面對政府他是個(gè)有社會(huì)勢力的人，面對自治體他是個(gè)有行政權(quán)力的人[3]。

為了更有效地控制基層社會(huì)和完成上級(jí)政府下壓的各項(xiàng)行政任務(wù)，各地普遍的做法是通過村黨支部對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和掌控來貫徹執(zhí)政意圖。因此大多地方都推行了村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”、兩委干部交叉任職等方式，并且以實(shí)現(xiàn)“一肩挑”和交叉任職的比例作為上級(jí)黨委對下級(jí)黨委換屆選舉工作的考核指標(biāo)。這種以黨權(quán)代替治權(quán)和行政權(quán)，將黨權(quán)、治權(quán)和行政權(quán)集于一身的做法，使村干部尤其是村黨支部書記或村委會(huì)主任擁有了巨大的權(quán)力，為農(nóng)村公共權(quán)力的異化提供了政治的和體制性的條件。而基層黨委政府為了選出自己中意的代理人，通常會(huì)對村“兩委”干部的組成施行越權(quán)干預(yù);為了完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)行政任務(wù)，通常會(huì)以行政命令代替村委會(huì)的民主決策;對兩委干部公共權(quán)力的濫用和違紀(jì)違法行為，或是已牽連其中、或是怕受牽連和影響，大多實(shí)行內(nèi)部化解甚至聽之任之，對村民的上訪則實(shí)施共同打壓，這樣就進(jìn)一步加劇了農(nóng)村公共權(quán)力異化的可能性。而在自治權(quán)力被架空之后，來自自治體內(nèi)部的監(jiān)督則幾成空白，農(nóng)村公共權(quán)力的異化便由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。上述案例中，林文聰因被人舉報(bào)賄選而被取消了參選村委會(huì)主任的資格，但他卻仍能留任村黨支部書記一職，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)背景的支持恐怕很難做到這一點(diǎn);而對當(dāng)選后林文聰?shù)热碎L期的違紀(jì)違法行為，自治體監(jiān)督的缺位或是主因，但對村委會(huì)負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助責(zé)任的鎮(zhèn)黨委政府自然難辭其咎。

（三）村莊社會(huì)的“無主體性”

從社會(huì)學(xué)的視角看，公權(quán)力的異化是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的社會(huì)問題，即這種異化“主要不是由于個(gè)人原因造成的，而是由于某些社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素引起的[4]?！碑?dāng)前農(nóng)村公共權(quán)力的異化問題的產(chǎn)生與蔓延，正是與改革開放以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化有關(guān)，其典型特征就是村莊社會(huì)的“無主體性”。

新中國成立以后，在農(nóng)村實(shí)行了“政社合一”的人民公社體制，通過集體經(jīng)濟(jì)與互助合作的方式把村民與村民、村民與村級(jí)組織等聯(lián)系在一起。隨著人民公社的解體、分田到戶的實(shí)施，政府或村級(jí)組織對村民的整合與控制能力不斷下降;尤其是農(nóng)業(yè)稅取消以后，原有的以土地和集體經(jīng)濟(jì)為核心的聯(lián)系與合作紐帶基本斷裂，村民與村民之間、村民與村級(jí)組織之間的關(guān)系日益淡化。而隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明晰和集體經(jīng)濟(jì)的普遍衰敗，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)一并呈現(xiàn)出了分散化和原子化的狀態(tài)[5]。

在村莊“原子化”的同時(shí)，另一個(gè)更為嚴(yán)重的問題是村莊的“空心化”。改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村精英快速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村基層黨組織和自治體因精英的缺失和黨員的外流而難以尋找合適的帶頭人。而村莊的留守人員則大多由于年齡、學(xué)識(shí)、能力和眼界等原因，一方面表現(xiàn)出安于現(xiàn)狀、自私自利、斤斤計(jì)較的小農(nóng)意識(shí)本性，另一方面則缺乏參與村莊治理的熱情和能力，表現(xiàn)出對村級(jí)公共事務(wù)和公共規(guī)則的冷漠。村莊的“原子化”和“空心化”導(dǎo)致村莊社會(huì)“無主體性”的出現(xiàn)。在這種情況下，一些自私利而動(dòng)的所謂“農(nóng)村精英”或不法商人便趁虛而入，他們利用自身的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和政治資源等，通過獲取公共權(quán)力而攫取私利。也就是說，當(dāng)“無主體性”村莊社會(huì)出現(xiàn)的時(shí)候，村莊治理公共性的弱化也就無可避免，農(nóng)村公共權(quán)力的異化便極易發(fā)生。

三、農(nóng)村公共權(quán)力的回歸路徑

面對農(nóng)村公共權(quán)力異化的趨勢與現(xiàn)實(shí)，我們不得不反思自改革開放以來的基層治理和基層民主實(shí)踐，尤其要反思村民自治制度和治理體制機(jī)制與其賴以運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)之間的矛盾，從長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的和開放性的視角不斷拓展改革創(chuàng)新的空間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共權(quán)力的理性回歸。

（一）完善村民自治制度，確?！八膫€(gè)民主”落實(shí)到位

經(jīng)過三十年的基層民主實(shí)踐，村民自治制度日趨完善，其制度化、程序化、規(guī)范化程度也日益提升。但村民自治相關(guān)法律制度的宏觀定位在給基層民主提供創(chuàng)新空間的同時(shí)，也增加了其具體運(yùn)行和落實(shí)的難度。比如在現(xiàn)實(shí)中，由于《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)條文過于簡略和缺乏可操作性而導(dǎo)致實(shí)施中的無法可依;由于缺乏相關(guān)配套的法律制度保障，致使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在執(zhí)行中的相互脫節(jié)和走樣等。因此，完善村民自治制度應(yīng)注重法律法規(guī)的體系化、明細(xì)化和制度運(yùn)行的規(guī)范化、程序化建設(shè)，并以法律的形式加以明確。

1. 規(guī)范民主選舉程序和過程。一是做好選舉前的宣傳、教育和動(dòng)員，最大限度地?cái)U(kuò)大村民有序參與。村民民主選舉是農(nóng)村最重要的政治生活，鎮(zhèn)村干部要下村入戶積極宣傳有關(guān)換屆選舉的政策法規(guī)和工作流程，告知村民換屆選舉對于其自身利益和村莊發(fā)展的重要意義，使村民認(rèn)識(shí)到換屆選舉重要性和嚴(yán)肅性;同時(shí)通過張貼大量的宣傳海報(bào)，在營造濃厚選舉氛圍的同時(shí)，增強(qiáng)村民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)和紀(jì)律意識(shí);還要積充分用手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化通訊工具加強(qiáng)與外出務(wù)工人員的聯(lián)系，并動(dòng)員他們積極回鄉(xiāng)參與民主選舉。二是要完善和規(guī)范選舉程序并實(shí)施全程監(jiān)督。要制定候選人的具體標(biāo)準(zhǔn)，對于不合標(biāo)準(zhǔn)的候選人及時(shí)取消參選資格;進(jìn)一步明確參選人與村民之間合法溝通與非法拉票之間的界限;確定委托與受托投票人之間的關(guān)系及投票意向的真實(shí)性，并限制委托投票的適用范圍;應(yīng)在每個(gè)自然村設(shè)置一個(gè)固定投票點(diǎn)，限制并減少流動(dòng)票箱，在選民寫票過程中工作人員不得無故接觸甚至監(jiān)督填寫;計(jì)票和唱票應(yīng)集中、公開進(jìn)行，并實(shí)行全程錄像監(jiān)督。三是嚴(yán)肅換屆紀(jì)律并公布舉報(bào)電話和設(shè)置舉報(bào)信箱，對于違紀(jì)違法行為及時(shí)嚴(yán)肅處理。

2. 優(yōu)化民主決策機(jī)制。一是規(guī)范決策程序并通過法律法規(guī)加以明確。嚴(yán)格執(zhí)行村民會(huì)議制度和村民代表大會(huì)制度并嚴(yán)格規(guī)范決策流程，對決策事項(xiàng)的提出、討論、表決和決議等流程如有違反者，或重大事項(xiàng)不經(jīng)村民會(huì)議、村民代表大會(huì)討論通過者，法律不予承認(rèn)和保護(hù)并追求違法者法律責(zé)任，以此確保村民會(huì)議或村民代表會(huì)議作為村級(jí)的最高決策者地位。二是在民主決策中，積極引進(jìn)村民議事會(huì)、民主懇談會(huì)、家長會(huì)、聽證會(huì)等協(xié)商民主形式，充分吸收民意、體現(xiàn)民利，以平等、協(xié)商、合作的精神推動(dòng)決策的民主化和科學(xué)化。

3. 創(chuàng)新民主管理方式。在村務(wù)管理中要充分發(fā)揮村民理事會(huì)的作用。村民理事會(huì)立足于村小組或自然村，因村內(nèi)文化風(fēng)俗相同、經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)、宗親血緣相連等因素，便于統(tǒng)一思想、化解矛盾、發(fā)動(dòng)群眾、開展工作，因而在村務(wù)管理和新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了主體性作用。而且村民理事會(huì)為鄉(xiāng)賢治村提供了較好的平臺(tái)，也能更好地發(fā)揮宗親禮制和鄉(xiāng)規(guī)民約在基層治理中的作用。因此，村委會(huì)的民主管理要以村民理事會(huì)為依托，以村小組或自然村為治理單元，從而獲得更可靠的民意基礎(chǔ)。

4. 完善民主監(jiān)督體制。重點(diǎn)要監(jiān)督村“一把手”即村黨支部書記和村委會(huì)主任的權(quán)力濫用問題：對于支書和主任實(shí)行分開任職的重在防范他們的合謀;對于支書和主任實(shí)行“一肩挑”的重點(diǎn)防范其個(gè)人專斷行為。首先，賦予村民會(huì)議和村民代表會(huì)議罷免權(quán)，沒有罷免權(quán)就沒有真正的民主。如果村民代表會(huì)議對村委會(huì)干部的不信任票數(shù)過半即可要求召開村民會(huì)議，如果村民會(huì)議的不信任票數(shù)過半即可實(shí)行罷免。其次，村民監(jiān)督委員會(huì)對村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，但同時(shí)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，如發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)匯報(bào)。村民監(jiān)督委員會(huì)至少每季度要向村民代表會(huì)議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委匯報(bào)村務(wù)監(jiān)督情況。再次要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)公開制度、年度審計(jì)和離任審計(jì)制度，對發(fā)現(xiàn)問題的必須依法依規(guī)予以嚴(yán)懲且不限定追訴期，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村領(lǐng)導(dǎo)必須要負(fù)連帶責(zé)任;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進(jìn)一步健全和嚴(yán)格村級(jí)資金、資產(chǎn)、資源的“三資”管理制度，必須重點(diǎn)加以防范。最后要重視群眾、新聞媒體等的監(jiān)督。上級(jí)政府要將群眾滿意率作為對村干部年終考核的最主要依據(jù)，并邀請第三方機(jī)構(gòu)加以運(yùn)作和評(píng)估;對群眾和媒體等反映的任何一條線索都應(yīng)當(dāng)予以重視，避免真正的問題被遺漏和進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）改善基層治理體制機(jī)制，構(gòu)建良性的“鄉(xiāng)政村治”新格局

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但由于自治體自身力量的薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)性的公共建設(shè)與公共服務(wù)仍需依靠國家和行政力量來推動(dòng)和實(shí)施，由此形成了農(nóng)村基層治理中的“鄉(xiāng)政村治”格局。在這一格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村民之間存在利益的博弈，其一般的結(jié)果是：鎮(zhèn)村干部出于特殊的政治經(jīng)濟(jì)利益考慮，會(huì)出現(xiàn)“合謀”;村民或因個(gè)人素質(zhì)或懾于鎮(zhèn)村干部權(quán)威大多保持沉默，監(jiān)督乏力;而村干部卻會(huì)出于自利性的動(dòng)機(jī)利用公共權(quán)力獲取私利[6]。因此，要扭轉(zhuǎn)農(nóng)村公共權(quán)力異化的趨勢，必須著手改善目前的農(nóng)村治理體制機(jī)制。

1. 理順鎮(zhèn)村關(guān)系，發(fā)揮好政府的指導(dǎo)、支持和幫助作用。一是要明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)府和村委會(huì)的利益邊界和職責(zé)權(quán)限，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)監(jiān)督不力、指導(dǎo)不夠或干預(yù)過多的問題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，且不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但指導(dǎo)、支持和幫助的界限是什么，幫助到什么程度，哪些屬于政府職責(zé)、哪些屬于村委會(huì)的職責(zé)，哪些行為屬于違規(guī)違法，需要承擔(dān)哪些責(zé)任等，也應(yīng)有法律的明確規(guī)定。尤其要從法律上防止黨政權(quán)力對自治權(quán)力的不正當(dāng)干預(yù)以及鎮(zhèn)村干部的“合謀”。二是對村民自治中的“四個(gè)民主”要予以重點(diǎn)關(guān)注，要將政府的指導(dǎo)、支持和幫助落實(shí)到民主自治的每一個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)維護(hù)好村民的“四項(xiàng)權(quán)利”;絕不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)選舉的現(xiàn)象發(fā)生，上級(jí)黨委政府要將該項(xiàng)工作作為重要的政治考核內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如有干預(yù)選舉等違規(guī)違法行為必須承擔(dān)政治和法律責(zé)任。三是發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。一方面要加強(qiáng)對換屆選舉的全程指導(dǎo)和幫助，如制定選舉計(jì)劃方案、宣傳選舉政策法規(guī)、動(dòng)員村民參與、監(jiān)督選舉工作等，確保村民充分而有序的行使民主權(quán)利;另一方面，加強(qiáng)對村民代表的教育和培訓(xùn)，使其認(rèn)真履職盡責(zé)，同時(shí)可邀請各村德高望重者列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議或作為特邀代表出席，有利于更好地反映民眾意愿。

2. 要協(xié)調(diào)好村“兩委”關(guān)系，解決好權(quán)力失衡的問題。村“兩委”關(guān)系一直是村民自治過程中繞不開的難題：村支部書記和村委會(huì)主任如果分開任職往往會(huì)因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生矛盾沖突;如果實(shí)行“一肩挑”則因權(quán)力過于集中而導(dǎo)致權(quán)力濫用。但無論是從法理上還是實(shí)踐效果上來看，實(shí)行“一肩挑”的局限性過于明顯，公共權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)性更大。但不論是采用何種方式，村黨“兩委”的一切活動(dòng)都要在民主和法治的軌道上運(yùn)行，要解決好兩個(gè)問題：一是要在法律上明確劃分“兩委”的職責(zé)權(quán)限，各行其職、各盡其責(zé)：黨支部要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)上，即按照習(xí)近平總書記所指出的，無論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱;村委會(huì)則重在執(zhí)行黨組織決策和管理自治體內(nèi)部事務(wù)。二是要?jiǎng)?chuàng)新思路，充分發(fā)揮好“兩委”合力，降低“兩委”干部重疊率，協(xié)調(diào)共進(jìn)。在這方面，源自湖北省的“兩票制”和“兩會(huì)制”值得借鑒和推廣?！皟善敝啤笔窃诖妩h支部書記選舉中，先由全體村民投信任票確定候選人，再由黨員投選舉票，現(xiàn)場唱票產(chǎn)生當(dāng)選人。“兩會(huì)制”是在村務(wù)重大決策中，先由村兩委會(huì)共同提出議題，交由黨員大會(huì)形成預(yù)案，再由村民代表大會(huì)表決形成決議，最后由村務(wù)監(jiān)督小組監(jiān)督村兩委會(huì)執(zhí)行[7]?！皟善敝啤焙汀皟蓵?huì)制”的共同點(diǎn)或優(yōu)勢在于，將黨內(nèi)民主與自治民主有機(jī)結(jié)合、將黨支部的職能和村委會(huì)的工作有效融合，既體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又尊重了自治權(quán)利，防止公共權(quán)力的濫用。

（三）強(qiáng)化村民教育，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化

隨著農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，基層治理制度化和法治化的程度不斷提高，但農(nóng)村公共權(quán)力異化的現(xiàn)象并未有根本性的轉(zhuǎn)變。究其原因，我們在基層治理過程中忽略了行動(dòng)的參與者、制度的制定者、規(guī)則的執(zhí)行者，即人的因素?？梢栽O(shè)想，如果村民不再是沉默的看客、不再淪為賄選的幫兇，如果村黨支部書記或村委會(huì)主任不再有“家長式”的個(gè)人專斷作風(fēng)、不再是只重私利的“經(jīng)濟(jì)能人”，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再秉持高度行政化的人治思維，那么農(nóng)村公共權(quán)力的異化問題必將會(huì)有根本性的改變。因此，農(nóng)村公共權(quán)力的回歸必須抓住最為根本的要素，即實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。

1. 強(qiáng)化村民的公民意識(shí)教育，培育“品德崇高的公民”。作為一種直接參與式、合作式的民主治理形式，村民自治的成效從根本上取決于村民的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)等公民意識(shí)的培育及水平。具有良好的公民意識(shí)或者說“品的崇高的公民”，他們能夠自覺地尊重、關(guān)心和維護(hù)公共利益，樂于貢獻(xiàn)自己的才智、積極參與公共事務(wù)治理并致力于共同目標(biāo)和公共福社的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)他們具有自力更生的能力并能夠?qū)崿F(xiàn)自我教育和自我管理[8]。但對于美德傳統(tǒng)日漸消退、公民傳統(tǒng)嚴(yán)重缺失的當(dāng)下中國農(nóng)村，要想形成美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾所說的“每一個(gè)人都會(huì)優(yōu)先考慮公共幸?！钡乃^“公民美德”[9]，確實(shí)需要一個(gè)長期的過程。但有兩個(gè)問題亟待明確：其一，公民意識(shí)的培育不是一個(gè)道德說教的問題，而是一個(gè)在民主實(shí)踐中加以體驗(yàn)并產(chǎn)生認(rèn)同的過程。因此我們需要全力支持村民自治的實(shí)施，尊重和保護(hù)好村民各項(xiàng)民主權(quán)利，通過開展各項(xiàng)宣傳教育工作最大限度地動(dòng)員村民參與到民主治理的過程中來，在村民權(quán)利與責(zé)任的體驗(yàn)中、在個(gè)人利益與公共利益的協(xié)調(diào)中、在村民與村干部的協(xié)商與合作中培育現(xiàn)代公民意識(shí)，并形成村民與村民之間、村民與村干部之間以及村民與政府之間的良好信任關(guān)系。其二，農(nóng)村舊觀念的改變、新觀念的產(chǎn)生，需要有來自外部思想的碰撞與熏陶。因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合，充分利用現(xiàn)代媒體、通訊等擴(kuò)大村民對外交往的空間;在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的交往中，城市生活所展現(xiàn)出的市場經(jīng)濟(jì)觀念、公平的理念、開放的心態(tài)、協(xié)作的方式等合理的現(xiàn)代化價(jià)值觀，將對農(nóng)村價(jià)值觀念和生活方式產(chǎn)生潛移默化的影響，尤其對傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)會(huì)產(chǎn)生巨大的沖擊。

2. 加強(qiáng)對村干部的教育引導(dǎo)。村干部既是自治體的代理人，又扮演著事實(shí)上的政府代理人的角色，對村干部的教育應(yīng)重在民主意識(shí)的培養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的提升。要將現(xiàn)代公民意識(shí)、民主理念、公共精神和契約精神等作為教育重點(diǎn)，引導(dǎo)村干部認(rèn)識(shí)到權(quán)力的來源以及如何正確的行使這一權(quán)力，明確作為村民代理人的身份和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高服務(wù)群眾的意識(shí)和能力;要加強(qiáng)信仰教育、紀(jì)律和法律教育并加大懲罰力度，提高責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)淖杂X性和對公共權(quán)力的敬畏之心。實(shí)現(xiàn)村干部的現(xiàn)代化要防范和避免兩種現(xiàn)象：一是要防止以“家”治村，避免家族化治理和家長式作風(fēng)的出現(xiàn);二是要防止單純的“經(jīng)濟(jì)能人”治村，避免公共權(quán)力的商品化以及用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)代替政治和道德標(biāo)準(zhǔn)。

3. 強(qiáng)化對基層政府及其行政人員的公共行政精神的培養(yǎng)。公共行政精神最核心的價(jià)值訴求應(yīng)是公共服務(wù)意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及行政人員應(yīng)摒棄高度行政化的傳統(tǒng)人治思維，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，尊重和支持自治體的各項(xiàng)民主權(quán)利，要將提供公共服務(wù)、營造鄉(xiāng)村發(fā)展的良好環(huán)境作為其最基本的職能定位。將村委會(huì)過度行政化、隨意發(fā)號(hào)司令、干預(yù)選舉甚至縱容村干部濫用權(quán)力的做法，都是與現(xiàn)代公共行政精神和公共服務(wù)理念相違背的。

（四）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

馬克思指出：“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過程[10]?！睂?shí)踐證明，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方村民參與公共事務(wù)的積極性就越高，村民自治的狀況就越好;反之經(jīng)濟(jì)越落后的地方村民的參與度就越低，村民自治的效果就越不理想。尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的明晰、農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的建立、村莊建設(shè)主體性的回歸等對于自治權(quán)力主體地位的確立和公共權(quán)力的回歸具有基礎(chǔ)性的作用。

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)村民自治并實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力回歸的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。村集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，提供給村民的公共服務(wù)和社會(huì)保障就越豐富、越完善，村集體組織的凝聚力就越強(qiáng)，村民對村級(jí)公共利益和公共事物關(guān)注程度就越高，也會(huì)更有意識(shí)和動(dòng)力監(jiān)督農(nóng)村公共權(quán)力的行使，因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)所包含的集體產(chǎn)權(quán)會(huì)以公共利益的形式將村民聯(lián)系在一起。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)要清理和保護(hù)好現(xiàn)有資源，因地制宜不斷創(chuàng)新多種發(fā)展模式，如“集體經(jīng)濟(jì)+合作社+農(nóng)戶”、“集體經(jīng)濟(jì)+私營企業(yè)+個(gè)體經(jīng)濟(jì)”等模式并形成產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)還要積極爭取多方支持，如利用優(yōu)惠政策、上級(jí)扶持資金和民間資本等，尤其要發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及產(chǎn)業(yè)體系的建立，必將激發(fā)外出人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的信心和熱情，“無主體”的村莊便會(huì)重新煥發(fā)生機(jī)與活力。而且隨著外出人員和精英的回流，符合新時(shí)代村民自治的現(xiàn)代價(jià)值體系也將在他們的民主參與實(shí)踐中得到展現(xiàn)和確立。

在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革亦是一項(xiàng)關(guān)鍵性的工作。一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等是造成村民與村委會(huì)矛盾和糾紛的根源，同時(shí)也是村民缺乏政治參與以及村干部濫用公共權(quán)力的重要原因。黨的十九大報(bào)告提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》則對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作了明確規(guī)定：要確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利等。即在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)，確保農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明確，村民基于個(gè)人利益和村民之間的利益關(guān)聯(lián)而形成利益共同體，其參與村級(jí)公共事物的管理、決策和監(jiān)督的積極性便會(huì)得到極大提高，農(nóng)村公共權(quán)力的回歸便有了最可靠的經(jīng)濟(jì)的和制度的保證。

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