龔曼霞,王皓波

(中共沅江市委黨校,沅江市教育局,湖南 沅江 413100)

黨的十八大報(bào)告提出“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”,必須“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[1],這是在黨的歷史文獻(xiàn)中,首次提到協(xié)商民主的戰(zhàn)略目標(biāo)。此后,習(xí)近平總書記多次在重大場(chǎng)合,就加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)、完善協(xié)商民主制度等發(fā)表重要講話,并在黨的十九大報(bào)告中,對(duì)加強(qiáng)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)又作出了深刻論述。這些,構(gòu)成了習(xí)近平總書記創(chuàng)新發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的新理念新思想,是推進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的行動(dòng)指南。本文試從協(xié)商民主的內(nèi)涵、程序、領(lǐng)域等方面談?wù)剬W(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)。

一、社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)涵更加深刻

(一)對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的概念做出了全面界定

隨著時(shí)代的發(fā)展,20 世紀(jì)末,西方選舉民主的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。為了彌補(bǔ)選舉民主的不足,這一時(shí)期,西方學(xué)術(shù)界開始關(guān)注協(xié)商民主領(lǐng)域。2001 年,“Delibrative Democracy”被翻譯成“協(xié)商民主”引入我國(guó),之后,國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一度出現(xiàn)“協(xié)商民主熱”。2006 年,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中首次提到了“協(xié)商”,這是協(xié)商民主概念的一個(gè)雛形。2007 年,在《中國(guó)的政黨制度》白皮書中,首次確立了“協(xié)商民主”的概念,但是,對(duì)協(xié)商民主概念的內(nèi)涵并沒有明確的說明。2012 年,黨的十八大首次提出了“社會(huì)主義協(xié)商民主”的概念。2015 年,中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),進(jìn)一步清晰、明確、全面地界定了協(xié)商民主的概念和內(nèi)涵,即“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題,在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商,努力形成共識(shí)的重要民主形式”[2]。這個(gè)概念涵蓋了協(xié)商主體(人民)、協(xié)商客體(重大問題和實(shí)際問題)和協(xié)商過程(決策之前和決策實(shí)施之中)以及基本原則(黨的領(lǐng)導(dǎo))等幾個(gè)方面,是對(duì)協(xié)商民主認(rèn)識(shí)的新突破。

(二)擴(kuò)大了社會(huì)主義協(xié)商民主的主體和客體

1948 年,中共中央書記處擴(kuò)大會(huì)議討論通過了《紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》,簡(jiǎn)稱“五一口號(hào)”。這個(gè)“五一口號(hào)”經(jīng)過了毛澤東同志修改,共23條,其中第五條是毛澤東同志親自加上的最核心的一條：“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議,討論并實(shí)現(xiàn)召開人民代表大會(huì),成立民主聯(lián)合政府”[3]。“五一口號(hào)”為我國(guó)政治協(xié)商制度的建立奠定了基礎(chǔ),以后,我黨對(duì)協(xié)商主體長(zhǎng)期沿用這一界定,但這里的協(xié)商主體,僅限于精英階層。在十八大之前,關(guān)于民主協(xié)商的理論基本都限于人民政協(xié)的民主協(xié)商,亦即政治協(xié)商?？梢哉f,這種民主協(xié)商,在一定意義上講,是一種精英政治。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65 周年大會(huì)上的講話中特別強(qiáng)調(diào)：“眾人的事情由眾人商量,涉及人民利益的事情,要在人民內(nèi)部商量好怎么辦”[4]。這樣,就把協(xié)商民主的主體從民主黨派、專家、組織、行業(yè)代表擴(kuò)大到了任何相關(guān)利益的普通公民,極大的拓展了協(xié)商的主體,彌補(bǔ)了精英政治的不足,體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主主體上的廣泛性。在協(xié)商客體上,從“五一口號(hào)”可以看出,當(dāng)時(shí)的協(xié)商客體主要是“國(guó)家大事”,而政協(xié)的協(xié)商客體主要是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題”。習(xí)近平在黨的十八屆三中全會(huì)上指出只要是涉及群眾切身利益的實(shí)際問題,都要在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商。這樣,把協(xié)商民主的客體擴(kuò)大到了“涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”。這種主體和客體上的拓展,最大限度地保障了廣大人民群眾民主權(quán)利的發(fā)揮,彰顯了社會(huì)主義協(xié)商民主為民服務(wù)的根本宗旨。

(三)闡明了社會(huì)主義協(xié)商民主的重要意義

圍繞協(xié)商民主建設(shè)的重要意義,習(xí)近平作出了一系列重要論述,概括起來大體分為三個(gè)層面。首先,對(duì)人民來說,充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義協(xié)商民主才能真正保障人民民主落到實(shí)處。習(xí)近平同志曾經(jīng)指出,在社會(huì)主義制度下,大家的事情由大家共同商量是人民民主的真諦。在國(guó)家和社會(huì)治理過程中,凡涉及群眾利益的各個(gè)方面的事,都要進(jìn)行廣泛的商量,這個(gè)廣泛商量的過程就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。其次,對(duì)政府來說,充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義協(xié)商民主才能保證決策的科學(xué)性。政府在整個(gè)決策過程中,在全社會(huì)中廣泛開展調(diào)查協(xié)商,讓利益相關(guān)主體平等地參與進(jìn)來,是最直接最有效的決策過程。最后,從整個(gè)國(guó)家層面來說,充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義協(xié)商民主才能保障國(guó)家治理現(xiàn)代化的盡快實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家治理中,充分發(fā)揚(yáng)民主,讓協(xié)商成為一種政治文化被干部群眾廣泛接受,有利于減少?zèng)_突,更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,從而加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二、社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制更加完善

(一)加強(qiáng)和完善了黨對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)和完善黨對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)是《意見》中對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)提出的新的總要求。圍繞著這一總要求,《意見》中對(duì)各協(xié)商主體提出了具體要求。概括起來包括兩個(gè)方面：一是要求全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的協(xié)商主體在實(shí)施民主協(xié)商時(shí)都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),協(xié)商過程中各個(gè)程序各個(gè)環(huán)節(jié)都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,無論出于何種目的,決不可脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)特立獨(dú)行。二是要求各級(jí)黨委要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。各級(jí)黨委和政府部門要把協(xié)商民主納入總體工作部署和重要議事日程,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一部署,確保協(xié)商有序開展、依法進(jìn)行,要善于調(diào)動(dòng)一切積極力量,支持和鼓勵(lì)各階層利益相關(guān)主體就協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)行探索創(chuàng)新,同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)協(xié)商結(jié)果落實(shí)情況的監(jiān)督檢查等,確保協(xié)商結(jié)果落到實(shí)處,確保整個(gè)協(xié)商過程在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。這一總要求是習(xí)近平對(duì)我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)實(shí)踐的方向性指導(dǎo)。

(二)確立了社會(huì)主義協(xié)商民主的基本原則

在社會(huì)主義協(xié)商民主應(yīng)該遵循的基本原則方面,《意見》明確提出了“六個(gè)堅(jiān)持”,為社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)提供了基本的原則指導(dǎo)。一是方向性原則。即“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一,貫徹民主集中制,堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”[5]。這是管全局、管方向、管總的最基本原則。二是實(shí)效性原則。民主協(xié)商,最終目的都是為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,因此協(xié)商要堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局。周恩來曾經(jīng)說過,“新民主主義的議事精神不在于最后的表決,主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”[6]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào),“協(xié)商就要真協(xié)商,真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中”[7]。真協(xié)商,是習(xí)近平對(duì)各級(jí)各部門在決策過程中實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的要求,是協(xié)商民主實(shí)效性的體現(xiàn)。三是程序化和法治化原則。社會(huì)主義協(xié)商民主必須是程序合理、環(huán)節(jié)完整的體系,協(xié)商的過程必須做到有制可依,有法可依。法治化是協(xié)商民主得以實(shí)施和發(fā)展完善的基本保障。

(三)推動(dòng)了社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化進(jìn)程

習(xí)近平對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化進(jìn)程進(jìn)行了多方探索,有力地促進(jìn)了社會(huì)主義協(xié)商民主制度的不斷完善。2013 年,在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中提出“要把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容”[8]。同年,提出了五條協(xié)商渠道和五種協(xié)商形式。2014 年,習(xí)近平同志進(jìn)一步提出了十條協(xié)商渠道、六種協(xié)商形式和九種協(xié)商方式。2015 年,習(xí)近平同志又將協(xié)商渠道規(guī)范整合為七種(即政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商),并且就協(xié)商民主的程序和方式方法等作了具體部署,形成了一套完整有序、便于操作的協(xié)商民主制度體系。[9]把推進(jìn)協(xié)商民主制度化作為政治體制改革的重要內(nèi)容,意味著把協(xié)商民主制度化上升到了國(guó)家戰(zhàn)略高度,這是習(xí)近平持續(xù)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主新理念新思想的又一重要組成部分。

三、社會(huì)主義協(xié)商民主的領(lǐng)域更加廣泛

習(xí)近平明確指出,“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主不應(yīng)該是做樣子的,而應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的,不是局限在某個(gè)方面的,而應(yīng)該是全方位的,不是局限在某一級(jí)的,而應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的”[10]。在這一思想的指導(dǎo)下,協(xié)商民主的領(lǐng)域不斷拓展。七大協(xié)商渠道中,前四項(xiàng)在新中國(guó)成立以來的不斷探索中已經(jīng)形成了較為規(guī)范的程序和較完善的制度,人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商和基層協(xié)商則是在十八大以后才創(chuàng)新發(fā)展起來的,并使之逐步規(guī)范化和制度化。

(一)具體規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商民主建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展,人民團(tuán)體也迅速發(fā)展起來。作為我國(guó)特有的群眾性組織,人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn),如職能定位不清、制度化程度不高、主體協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)、協(xié)商主體能力不足等,這些問題嚴(yán)重制約著人民團(tuán)體作用的發(fā)揮?！兑庖姟穼?duì)人民團(tuán)體協(xié)商民主的規(guī)范化提出了具體要求。首先,對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商民主做出準(zhǔn)確定位,即“圍繞黨的群眾工作開展協(xié)商,組織群眾參與公共事務(wù),代表群眾有效反映群眾的意愿和訴求,充分發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用”[11]。其次,提出人民團(tuán)體協(xié)商民主的具體要求。主要對(duì)政協(xié)等有關(guān)部門和人民團(tuán)體本身兩個(gè)方面做出了具體的規(guī)范化要求。一是對(duì)政協(xié)而言,要求政協(xié)及有關(guān)部門加強(qiáng)與人民團(tuán)體的聯(lián)系,積極組織人民團(tuán)體參與政協(xié)的相關(guān)活動(dòng),協(xié)商、視察、調(diào)研等都要有人民團(tuán)體的參與,保障人民團(tuán)體參與渠道的暢通；二是對(duì)人民團(tuán)體本身而言,要求人民團(tuán)體一方面積極聯(lián)系相關(guān)的社會(huì)組織,積極組織群眾開展協(xié)商,廣泛動(dòng)員,調(diào)動(dòng)群眾的積極性,另一方面積極與黨委政府溝通,發(fā)揮橋梁作用,搭建社會(huì)組織與政府溝通的平臺(tái)。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)基層自治中的協(xié)商民主建設(shè)

習(xí)近平為基層協(xié)商民主發(fā)展的規(guī)范化指明了方向。在《意見》中,關(guān)于基層的協(xié)商,具體深化到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)以及企事業(yè)單位。雖然我國(guó)的基層民主選舉開展了很多年,但仍然存在這樣那樣的問題,基層協(xié)商民主建設(shè)更加滯后,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是協(xié)商的隨意性較大。領(lǐng)導(dǎo)者想拿出來協(xié)商的事情就協(xié)商,不想?yún)f(xié)商的事情就不協(xié)商,個(gè)人的意志很大程度上決定了協(xié)商的內(nèi)容和方式,協(xié)商的結(jié)果也不能確保被采納。二是自主性不強(qiáng)?！皢栴}倒逼協(xié)商”的現(xiàn)象比較普遍,協(xié)商形式以被動(dòng)型和動(dòng)員型為主,影響了協(xié)商民主的實(shí)效性,也不利于民主深入人心。因此,基層協(xié)商民主發(fā)展強(qiáng)烈呼喚規(guī)范化和制度化。習(xí)近平指出,“凡是與群眾切身利益相關(guān)的決策都要同群眾商量、協(xié)商,充分聽取群眾意見,使基層組織聯(lián)系群眾的制度得到進(jìn)一步完善”[12]。因此,領(lǐng)導(dǎo)者要增強(qiáng)民主意識(shí),不斷完善群眾參與機(jī)制,擴(kuò)大公民有序參與協(xié)商,讓人民群眾真正能行使自己的參與權(quán)。

(三)探索社會(huì)組織層面的協(xié)商民主建設(shè)

社會(huì)組織的功能廣泛,上及國(guó)家制度,下達(dá)基層自治,是連接各級(jí)黨委政府與民眾的橋梁和紐帶,在協(xié)商民主的整體格局中處于中間層次。現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)組織在相當(dāng)程度上對(duì)政府還存在較強(qiáng)的依賴性,自主發(fā)展還有很大的局限,社會(huì)組織就內(nèi)部事務(wù)的協(xié)商較多,但就社會(huì)事務(wù)發(fā)揮決策咨詢作用的協(xié)商較少,社會(huì)組織層面的協(xié)商民主建設(shè)還是薄弱環(huán)節(jié)。黨的十八大以后,黨和政府給予了社會(huì)組織大力支持,社會(huì)組織迅速發(fā)展壯大起來,各社會(huì)組織也積極參與到協(xié)商民主建設(shè)當(dāng)中,探索出許多寶貴的經(jīng)驗(yàn),在協(xié)商民主建設(shè)中的地位逐漸受到黨和政府的重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要激發(fā)社會(huì)組織活力,大力拓寬社會(huì)組織協(xié)商渠道,建立健全制度,鼓勵(lì)社會(huì)組織參與決策咨詢[13]。這一時(shí)期,社會(huì)組織在不同層面積累了豐富的協(xié)商經(jīng)驗(yàn),取得了積極的協(xié)商效果,社會(huì)組織協(xié)商逐漸被人民群眾廣泛接納。

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論繼承了社會(huì)主義協(xié)商民主理論的精髓,同時(shí)又有不斷的發(fā)展和創(chuàng)新,豐富了民主內(nèi)涵,完善了民主制度,拓寬了民主渠道。理論往往先于實(shí)踐,盡管這個(gè)理論已經(jīng)趨于成熟,但在實(shí)踐中,協(xié)商民主制度還需要不斷發(fā)展和完善。隨著協(xié)商民主功能充分發(fā)揮,人民權(quán)力不斷得到保障,人民群眾的作用不斷顯現(xiàn),實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)必將擁有更加堅(jiān)強(qiáng)的力量。

知識(shí)小鏈接：

各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的重要力量。發(fā)揮各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士的積極作用，是建設(shè)社會(huì)主義的必然要求，是堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容。發(fā)揮作用首先要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士具有智力密集的優(yōu)勢(shì)、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)、民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，就能為深化改革、擴(kuò)大開放，建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、科教強(qiáng)省和文化大省服務(wù)，為維護(hù)全省社會(huì)政治穩(wěn)定和促進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一服務(wù)，為推進(jìn)政治文明建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)服務(wù)。

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揮社會(huì)主義民主的重要形式。要充分運(yùn)用人民政協(xié)這一組織形式，切實(shí)維護(hù)各民主黨派和工商聯(lián)、各人民團(tuán)體、各界愛國(guó)人士在政協(xié)中的民主權(quán)利，積極為他們履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政等職能創(chuàng)造有利條件，讓來自各方面的有利于維護(hù)廣大人民群眾根本利益的意見和建議，能夠在人民政協(xié)這個(gè)大家庭中得到充分表達(dá)，使社會(huì)主義民主得到大力發(fā)揚(yáng)。

——習(xí)近平2005 年2 月1 日在與民建、致公黨省委會(huì)負(fù)責(zé)人座談時(shí)的講話，選自《干在實(shí)處 走在前列》，中共中央黨校出版社，2006 年12 月版