朱文龍

(贛南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000)

我國目前正在建設(shè)的上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在性質(zhì)上屬于海關(guān)法上的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，世界其他國家亦有此類制度，只是各國稱謂有所不同。美國將其稱為“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”，指的是在美國海關(guān)和邊境保護(hù)局的監(jiān)督下，由美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)授權(quán)建立的一個(gè)安全區(qū)域。1936年，紐約市的布魯克林區(qū)設(shè)立了美國第一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，如今，美國已有250個(gè)左右的對(duì)外貿(mào)易區(qū)和超過500個(gè)對(duì)外貿(mào)易分區(qū)。[1]

一、美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷程

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的出現(xiàn)有著特定的時(shí)代背景。20世紀(jì)一二十年代，經(jīng)濟(jì)中的極高通量、連續(xù)性的大規(guī)模生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)上農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛使用帶來的生產(chǎn)效率的顯著提高使生產(chǎn)能力過剩的問題一直困擾著美國經(jīng)濟(jì)，為幫助受困的農(nóng)民，執(zhí)政的共和黨人決定提高關(guān)稅。1930年，美國國會(huì)通過《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》，將2000多種進(jìn)口商品的關(guān)稅提升到歷史最高水平，這一做法導(dǎo)致許多國家對(duì)美國采取報(bào)復(fù)性關(guān)稅措施，使美國的進(jìn)口額和出口額都大幅度下降，為消除上述法案帶來的負(fù)面影響，美國國會(huì)于1934年通過了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，希望鼓勵(lì)和加速美國對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

但對(duì)外貿(mào)易區(qū)在設(shè)立之初，并沒有如預(yù)想般受到人們的歡迎，到1950年的時(shí)候，也僅僅只有5個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)投入運(yùn)營。之所以如此，一個(gè)可能的原因是最初的法案將對(duì)外貿(mào)易區(qū)的功能定位于出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和倉儲(chǔ)，貨物抵達(dá)對(duì)外貿(mào)易區(qū)后可以進(jìn)行“加工”，但不能進(jìn)行“制造”或“展示”，因?yàn)橛腥藫?dān)心，一旦放開制造，將會(huì)導(dǎo)致外國便宜貨物的大量進(jìn)口，從而給美國國內(nèi)貨物的加工帶來風(fēng)險(xiǎn)。這種功能上的單一性降低了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的吸引力，為解決這一問題，美國國會(huì)于1950年通過了博格斯修正案，對(duì)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》進(jìn)行修訂，刪除了原法案中“不得在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)展銷和制造商品”的規(guī)定，準(zhǔn)許在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行“制造”活動(dòng)，貨物在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)制造后再運(yùn)入關(guān)境內(nèi)用于國內(nèi)消費(fèi)時(shí)，將根據(jù)它的全部價(jià)值征收關(guān)稅。同時(shí)，允許對(duì)商品進(jìn)行展示也使原本會(huì)在別國或別的地區(qū)進(jìn)行展銷的商人對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)重新有了興趣。

對(duì)外貿(mào)易分區(qū)(sub-zone)的設(shè)立也增強(qiáng)了美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的吸引力。對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)成本高昂使很多大規(guī)模制造業(yè)望而卻步，為此，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)在1952年制定法令，在原有對(duì)外貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)上增加了對(duì)外貿(mào)易分區(qū)，二者的區(qū)別在于，對(duì)外貿(mào)易區(qū)是通用的，其中包含了眾多企業(yè)，而對(duì)外貿(mào)易分區(qū)通常針對(duì)的是個(gè)別企業(yè)，它位于現(xiàn)有的對(duì)外貿(mào)易區(qū)范圍之外，但在貨物的進(jìn)出口方面能夠享受一樣的優(yōu)惠待遇。對(duì)外貿(mào)易區(qū)分區(qū)是為幫助那些無法重新安置或利用現(xiàn)有通用對(duì)外貿(mào)易區(qū)優(yōu)勢(shì)的公司而設(shè)立的，它們不再需要搬遷，也不需要建造新的設(shè)施或者雇傭新的工人，這降低了企業(yè)的成本，同時(shí)也激發(fā)了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的活力。

1970年的阿姆科鋼鐵公司訴思坦斯案被認(rèn)為是美國對(duì)外貿(mào)易分區(qū)發(fā)展史上的重要節(jié)點(diǎn)。[2]該案中，船舶制造商伊奎特公司拿到了一份制造船舶的訂單，它希望通過設(shè)立一個(gè)對(duì)外貿(mào)易分區(qū)以實(shí)現(xiàn)從日本免稅進(jìn)口鋼鐵的目的，然后在此對(duì)外貿(mào)易分區(qū)中制造船舶并免稅進(jìn)口到美國海關(guān)關(guān)境內(nèi)(當(dāng)時(shí)美國對(duì)進(jìn)口鋼材征稅，但對(duì)進(jìn)口船舶免稅)，這種做法相對(duì)于使用美國本土生產(chǎn)的鋼鐵可以節(jié)約一大筆費(fèi)用。為此，原本為伊奎特公司提供鋼鐵的阿姆科鋼鐵公司向法院起訴，請(qǐng)求宣告對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易分區(qū)的決定違法且無效。圍繞著是否能夠在對(duì)外貿(mào)易分區(qū)中制造船舶、是否會(huì)導(dǎo)致避稅的效果、該對(duì)外貿(mào)易分區(qū)是否屬于公用設(shè)施、委員會(huì)的事實(shí)認(rèn)定是否正確以及分區(qū)真正的申請(qǐng)人是否合法等問題，當(dāng)事人進(jìn)行了深入的辯論，經(jīng)過初審法院和聯(lián)邦第二巡回法院的審理，原告的請(qǐng)求被駁回。法院的判決在法律上解決了圍繞著對(duì)外貿(mào)易分區(qū)的爭議，此后，分區(qū)逐漸進(jìn)入了良性發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

20世紀(jì)70年代，隨著日本和歐盟的鋼鐵、汽車、半導(dǎo)體以及民用飛機(jī)等工業(yè)的不斷發(fā)展，美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，為了扭轉(zhuǎn)制造業(yè)下滑的趨勢(shì)，在美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)的推動(dòng)下，海關(guān)決定對(duì)于某些商品的零部件征收低于成品的關(guān)稅，以鼓勵(lì)進(jìn)口零部件并促進(jìn)本國工業(yè)的發(fā)展。1980年，財(cái)政部做出決定，不再將對(duì)外貿(mào)易區(qū)的加工成本納入應(yīng)稅價(jià)值，從而減少了在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的貨物的應(yīng)稅額，使對(duì)外貿(mào)易區(qū)能夠真正地產(chǎn)生吸引力。1982年，財(cái)政部再次做出決定，與進(jìn)口成分相關(guān)的其他費(fèi)用如保險(xiǎn)、運(yùn)輸?shù)纫脖慌懦谧罱K的估價(jià)范圍之外。這兩項(xiàng)決定促使美國自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量激增。在整個(gè)70年代，美國共成立了52個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，進(jìn)入80年代后，對(duì)外貿(mào)易區(qū)和分區(qū)的數(shù)量都實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模增長。[3]

2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)，使美國深刻認(rèn)識(shí)到了發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，重新提出了“再工業(yè)化”的目標(biāo)，加強(qiáng)了對(duì)制造業(yè)和出口的重視。2009年，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)采用可選址框架(Alternative Site Framework，ASF)的方法，對(duì)總區(qū)和分區(qū)的設(shè)置以及管理辦法進(jìn)行調(diào)整，簡化了審批流程，大幅降低了運(yùn)營主體入?yún)^(qū)及從事制造加工活動(dòng)的壁壘。在此之前，企業(yè)入?yún)^(qū)需要提交復(fù)雜的申請(qǐng)表，往往需要耗費(fèi)數(shù)周乃至數(shù)月的時(shí)間，在新的框架下，企業(yè)入?yún)^(qū)或設(shè)立新的分區(qū)的權(quán)力被下放，從申請(qǐng)到批準(zhǔn)的時(shí)間被大大地縮短了。在ASF的框架下，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)先后完成了數(shù)十個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的重組。

如今，美國的對(duì)外貿(mào)易區(qū)基本形成了臨空、臨港和陸路樞紐這三大基本區(qū)位類型。臨港型對(duì)外貿(mào)易區(qū)又分為瀕臨海港和河港兩種類型，主要分布在太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥灣沿岸地區(qū)，包括洛杉磯202號(hào)、長灘50號(hào)、懷尼米港205號(hào)、波士頓27號(hào)、布勞沃德25號(hào)、新奧爾良2號(hào)、格拉姆西124號(hào)等著名的對(duì)外貿(mào)易區(qū)；臨空型對(duì)外貿(mào)易區(qū)是依托綜合航空運(yùn)輸體系設(shè)立的對(duì)外貿(mào)易區(qū)，通常臨近航空港，例如依托全球最大的貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)孟菲斯國際機(jī)場(chǎng)設(shè)立的77號(hào)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)商品價(jià)值總額一直在美國居于前列；除此之外，美國的一些對(duì)外貿(mào)易區(qū)還依托高速公路、鐵路等交通運(yùn)輸樞紐設(shè)立，它們通常規(guī)模較小，但分布十分廣泛。[4]

二、美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的法律制度

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的立法已經(jīng)形成了一個(gè)包括聯(lián)邦與州的法律法規(guī)、判例以及國際條約等多種形式、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的框架體系。[5]其中1934年制定的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》居于核心地位，《對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)條例》和《美國海關(guān)和邊境保護(hù)條例》也是非常重要的法律淵源。

(一)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》

《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》制定于1934年，至今經(jīng)歷了數(shù)次修改，如今被編入《美國法典》第19卷“關(guān)稅”第1A章第81條a-u款，它對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的建立、運(yùn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品、對(duì)外貿(mào)易區(qū)的運(yùn)行等關(guān)鍵性問題都做了規(guī)定。b款規(guī)定，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)有權(quán)授予企業(yè)在美國管轄的入境港或其毗鄰港建立、經(jīng)營和維持對(duì)外貿(mào)易區(qū)的特權(quán)；每個(gè)入境港至少可以設(shè)立一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，只有委員會(huì)認(rèn)定現(xiàn)有的、已授權(quán)建立的對(duì)外貿(mào)易區(qū)不足以為貿(mào)易提供便利時(shí)，才能授權(quán)建立新的對(duì)外貿(mào)易區(qū)；在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立園區(qū)時(shí)公共企業(yè)有優(yōu)先的權(quán)力；如果入境港的港口設(shè)施歸它所在的州或市所有或控制，那么委員會(huì)不得批準(zhǔn)公共企業(yè)提出的在該港口建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)的申請(qǐng)，除非得到該州法令的授權(quán)。c款規(guī)定的是運(yùn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品的海關(guān)法例外，其中又分為了五個(gè)小點(diǎn)，第一小點(diǎn)規(guī)定了區(qū)內(nèi)商品的處理，除了法律禁止的貨物或其他法律另有規(guī)定以外，運(yùn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的國外和本國商品都無需遵從海關(guān)法律的規(guī)定。在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)，商品可以被儲(chǔ)存、出售、展示、打散、重新包裝、裝配、分銷、分類、評(píng)級(jí)、清洗、與外國產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品相混合，或以其他方式操作，或者依照本法的其他規(guī)定制造、出口、銷毀以及以原始包裝或其他形式被送往美國的關(guān)稅區(qū)，但外國商品要進(jìn)入美國關(guān)稅區(qū)，須遵守美國與進(jìn)口商品有關(guān)的法律法規(guī)；第二小點(diǎn)規(guī)定的是對(duì)自行車零部件的可適用性；第三小點(diǎn)規(guī)定在蒸餾酒廠由變性的蒸餾酒制造或生產(chǎn)的產(chǎn)品取消免稅；第四點(diǎn)規(guī)定了在對(duì)外貿(mào)易區(qū)中開展煉油活動(dòng)時(shí)征稅的方法；第五小點(diǎn)規(guī)定，在不觸犯海關(guān)法的條件下，獲準(zhǔn)進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)并可在園區(qū)內(nèi)用作生產(chǎn)設(shè)備或生產(chǎn)設(shè)備一部分的貨物在未完成組裝、安裝、測(cè)試及用于生產(chǎn)前，無需繳稅。在歷史上，這一部分的內(nèi)容根據(jù)美國國內(nèi)和國際條件的變化，經(jīng)歷了多次調(diào)整和修訂，例如2003年時(shí)就根據(jù)《美國—智利自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》插入了有關(guān)貨物退稅的內(nèi)容。n款規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)作為公共設(shè)施的屬性，對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的所有服務(wù)或費(fèi)用應(yīng)當(dāng)公平合理，受讓人(建立運(yùn)營和維持對(duì)外貿(mào)易區(qū)的人)應(yīng)當(dāng)遵循目前及今后美國政府與他國政府制定的條約和商業(yè)協(xié)定，為所有申請(qǐng)使用該區(qū)域、區(qū)域內(nèi)設(shè)施和附屬物的人員提供服務(wù)。

(二)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)條例》

《對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)條例》作為《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)踐中發(fā)揮著十分重要的作用?！稐l例》共有七個(gè)部分，第一部分包括適用范圍、定義、對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的權(quán)力、執(zhí)行秘書的權(quán)力與責(zé)任、限制或禁止特定對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營的權(quán)力、對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的總部以及作為對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)代表的美國海關(guān)官員。第二部分包括主區(qū)和分區(qū)的數(shù)量和分布位置、申請(qǐng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的資格、適用于授權(quán)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的一般、禁止與限制情況、批準(zhǔn)之前生產(chǎn)活動(dòng)的條件與限制、生產(chǎn)設(shè)備以及個(gè)人有形財(cái)產(chǎn)免于國家與地方從價(jià)稅的例外。第三部分規(guī)定的是建立和修改授權(quán)的申請(qǐng)，包括申請(qǐng)建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)、生產(chǎn)授權(quán)的通知、生產(chǎn)授權(quán)的申請(qǐng)、對(duì)外貿(mào)易區(qū)擴(kuò)張或其他修正的申請(qǐng)、對(duì)外貿(mào)易區(qū)分區(qū)名稱的申請(qǐng)、擴(kuò)建貿(mào)易區(qū)、建立貿(mào)易分區(qū)以及對(duì)貿(mào)易區(qū)做出的其他改造申請(qǐng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、適用于評(píng)估生產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任以及申請(qǐng)的費(fèi)用。第四部分規(guī)定的是申請(qǐng)?jiān)u估以及審查程序，包括一般申請(qǐng)規(guī)定以及受理前的審查、申請(qǐng)受理的程序以及啟動(dòng)審查、審查員審查建立或變更園區(qū)的申請(qǐng)、審查員審查生產(chǎn)授權(quán)的申請(qǐng)、審查員審查指定分區(qū)申請(qǐng)、完成案例審查、可進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)授權(quán)程序、申請(qǐng)對(duì)園區(qū)進(jìn)行微調(diào)的程序等。第五部分規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的一般運(yùn)營、公共設(shè)施的運(yùn)營、統(tǒng)一處理、對(duì)外貿(mào)易區(qū)方案、對(duì)公共設(shè)施與統(tǒng)一處理的投訴、受讓人的法律責(zé)任、零售貿(mào)易、對(duì)外貿(mào)易區(qū)受限地位貨物以及對(duì)外貿(mào)易區(qū)運(yùn)營及活動(dòng)的監(jiān)視與審查。第六部分規(guī)定了記錄、報(bào)告、通知、聽證會(huì)以及信息等內(nèi)容。最后第七部分規(guī)定了懲罰以及向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)的申訴，包括權(quán)力的撤銷、罰金、刑罰以及可提起上訴的情形。

現(xiàn)行的《條例》于2012年修訂生效，依據(jù)新條例的規(guī)定，它的宗旨在于擴(kuò)展美國制造業(yè)以及增值活動(dòng)的范圍和提高管理上的靈活性，通過避免對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)某些活動(dòng)帶來的負(fù)面影響以增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)的安全性，與以前的管理?xiàng)l例相比，新的條例有幾處值得注意的地方。例如，條例中規(guī)定，“本部分使用的生產(chǎn)指的是涉及完全改變外國商品使其成為擁有不同名稱、特性、用途的全新不同商品的活動(dòng)，或者涉及改變商品規(guī)格使其海關(guān)分類或者入?yún)^(qū)用于消費(fèi)的資格發(fā)生變化的活動(dòng)”，取代了以前對(duì)制造和加工的區(qū)分，本來對(duì)于它們的申請(qǐng)需通過不同的程序，如今則簡化了申請(qǐng)的流程；新的條例還推遲了生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納時(shí)間，第15條規(guī)定，被準(zhǔn)許進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)使用的商品、生產(chǎn)設(shè)備或該設(shè)備的零件，在商品被完全組裝、安裝測(cè)試并獲準(zhǔn)用于生產(chǎn)之前，不需要繳納關(guān)稅，這樣可以鼓勵(lì)資本在美國的消費(fèi)；舊的條例要求總區(qū)申請(qǐng)者的申請(qǐng)中應(yīng)包含“環(huán)境影響”的內(nèi)容，新條例第21條廢除了上述規(guī)定，這種做法在一定程度上放松了對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)申請(qǐng)者的要求，提高了管理的靈活性。[6]

(三)《美國海關(guān)和邊境保護(hù)條例》

該法規(guī)定了適用于對(duì)外貿(mào)易區(qū)貨物的準(zhǔn)入，區(qū)內(nèi)貨物的處理、生產(chǎn)或展示，區(qū)內(nèi)貨物出口以及區(qū)內(nèi)貨物轉(zhuǎn)移入關(guān)稅區(qū)等問題，共有八個(gè)部分。第一部分總則明確了定義、作為對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)代表的口岸海關(guān)關(guān)長、海關(guān)監(jiān)督、經(jīng)營人的責(zé)任和監(jiān)管義務(wù)、啟用的程序、對(duì)外貿(mào)易區(qū)的變更、經(jīng)營人獲權(quán)開啟或加封封條、經(jīng)營人的許可、查驗(yàn)貨物的授權(quán)、貨物運(yùn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)、承運(yùn)人使用對(duì)外貿(mào)易區(qū)、海關(guān)表格與程序、以及對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的零售業(yè)務(wù)等。第二部分是對(duì)庫存管理和記賬系統(tǒng)的規(guī)定。第三部分規(guī)定的是貨物進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的相關(guān)問題，包括批準(zhǔn)貨物入?yún)^(qū)、貨物入?yún)^(qū)的申請(qǐng)和許可、貨物在區(qū)內(nèi)暫時(shí)的存放、查驗(yàn)、經(jīng)營人的責(zé)任等內(nèi)容。第四部分規(guī)定了貨物在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)四種不同的地位，分別是特惠國地位、非特惠國地位、國內(nèi)地位以及對(duì)外貿(mào)易區(qū)受限地位。第五部分規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物的處理，包括海關(guān)監(jiān)管、制造、加工、展示、銷毀、貨物的短缺或盈余。第六部分規(guī)定了貨物轉(zhuǎn)移出區(qū)環(huán)節(jié)中的問題，包括進(jìn)口申報(bào)、申報(bào)用于消費(fèi)、申報(bào)用于倉儲(chǔ)、歸類、估價(jià)及清關(guān)等。第七部分規(guī)定的是處罰、中止、撤銷等措施；最后一部分的內(nèi)容比較特殊，規(guī)定的是在對(duì)外貿(mào)易分區(qū)中精煉石油的問題。

除上述三個(gè)聯(lián)邦法律法規(guī)外，州與地方的法律也可以在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)適用，除非聯(lián)邦憲法或法律已經(jīng)優(yōu)先進(jìn)行了規(guī)定。聯(lián)邦憲法保留了制定與外國進(jìn)行商業(yè)行為的立法權(quán)力，也禁止州對(duì)進(jìn)出口的貨物征稅，因此州法不得與此相沖突。此外，美國還加入了《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》和《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》，它們也是美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度的重要淵源。美國與其他國家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中的某些內(nèi)容，也可以適用于美國的對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

三、美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理制度

(一)外部管理制度

1.對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)

美國的對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)是美國政府領(lǐng)導(dǎo)的直接管轄全國所有對(duì)外貿(mào)易區(qū)的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的建立、維護(hù)和管理。它由商務(wù)部長和財(cái)政部長組成，商務(wù)部長擔(dān)任主席。執(zhí)行秘書是委員會(huì)的主要工作人員，由商務(wù)部長任命，負(fù)責(zé)主持日常工作。商務(wù)部長和財(cái)政部長很少會(huì)親自處理對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的業(yè)務(wù)，而是將大部分事項(xiàng)交給了一個(gè)候補(bǔ)委員會(huì)。該候補(bǔ)委員會(huì)由商務(wù)部長助理和財(cái)政部副部長助理組成，其中前者負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施，后者負(fù)責(zé)稅收、貿(mào)易和關(guān)稅政策。商務(wù)部長和財(cái)政部長定期會(huì)與候補(bǔ)委員會(huì)就對(duì)外貿(mào)易區(qū)的各項(xiàng)政策等問題進(jìn)行商討，然后通過備忘錄或其他形式將各項(xiàng)業(yè)務(wù)在候補(bǔ)委員會(huì)成員之間進(jìn)行傳閱和管理。[7]

2.海關(guān)與邊境保護(hù)局

美國海關(guān)總署負(fù)責(zé)對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的進(jìn)出口貨物和人員流動(dòng)進(jìn)行海關(guān)監(jiān)管?！?·11”事件之后，美國組建了國土安全部，美國海關(guān)成為國土安全部下屬的海關(guān)與邊境保護(hù)局，承擔(dān)著多項(xiàng)職能，就對(duì)外貿(mào)易區(qū)而言，它的工作重點(diǎn)在于對(duì)進(jìn)出對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品進(jìn)行控制、保障收入、并確保對(duì)外貿(mào)易區(qū)的程序符合《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》以及其他對(duì)外貿(mào)易區(qū)必須遵守的法律規(guī)范。

3.對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)

嚴(yán)格來說，對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)并非是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，而更像是一個(gè)宏觀的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者組織，它的目的在于對(duì)所有對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)并對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督，它的性質(zhì)是非官方的。該機(jī)構(gòu)會(huì)定期召集協(xié)會(huì)成員開會(huì)，討論對(duì)外貿(mào)易區(qū)在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題以及當(dāng)前政策對(duì)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易區(qū)的利益，并與有關(guān)單位協(xié)商解決問題的辦法。此外，該協(xié)會(huì)還會(huì)做一些輔助性的工作，包括更新信息、搜集資料、發(fā)布年度的對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展報(bào)告等。

(二)內(nèi)部管理制度

雖然上述機(jī)構(gòu)從整體上對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行把握，但美國的對(duì)外貿(mào)易區(qū)享有高度的自主，它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和高效運(yùn)行離不開區(qū)內(nèi)主體的自我經(jīng)營和管理，一般來說，它包括受讓人、經(jīng)營者和使用者。

1.受讓人

根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的定義，受讓人指的是享有建立、運(yùn)營和維持對(duì)外貿(mào)易區(qū)特權(quán)的人，可以是一個(gè)法人團(tuán)體，也可以是一個(gè)私人公司。受讓人擁有的這種特權(quán)不能出售、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)移，并且需要按照公共事業(yè)的原則對(duì)它進(jìn)行管理。許多港口管理委員會(huì)、市或者縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織，都是對(duì)外貿(mào)易區(qū)的受讓人。

2.經(jīng)營者

受讓人可以雇傭公司或個(gè)人對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行經(jīng)營和管理，它的職責(zé)是處理好對(duì)外貿(mào)易區(qū)具體的運(yùn)營事宜，例如改善區(qū)內(nèi)的發(fā)展環(huán)境、提供便利的服務(wù)、吸收企業(yè)進(jìn)入園區(qū)并進(jìn)行日常管理等。私營公司要想成為對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理者，需要經(jīng)過州政府法令的批準(zhǔn)。

3.使用者

使用者是與受讓人或經(jīng)營者達(dá)成協(xié)議、在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行儲(chǔ)存、加工、制造等業(yè)務(wù)的公司或個(gè)人。在分區(qū)內(nèi)，使用者和經(jīng)營者往往是相同的。

四、美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)營狀況

根據(jù)美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)2018年年報(bào)(因年報(bào)均在次年下半年公布，截至本文發(fā)表時(shí)，2019年年報(bào)尚未發(fā)布)，這一年，委員會(huì)根據(jù)ASF重組或擴(kuò)張了19個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，活躍的對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量達(dá)到了195個(gè)，并有330個(gè)活躍的生產(chǎn)項(xiàng)目，區(qū)內(nèi)3 300家公司提供了超過44萬個(gè)就業(yè)崗位，運(yùn)入?yún)^(qū)中的商品價(jià)值總額超過了7 930億美元，這些數(shù)據(jù)與往年相比均有所提升。在上述的價(jià)值總額中，與倉儲(chǔ)物流相關(guān)的大約2 900億美元，與生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的大約5 040億美元，重要的生產(chǎn)活動(dòng)仍然集中在煉油、汽車、電子、制藥以及機(jī)械設(shè)備等資金密集型行業(yè)，因?yàn)檫@些行業(yè)中的企業(yè)能夠充分利用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的稅率轉(zhuǎn)化優(yōu)惠，在區(qū)內(nèi)對(duì)原料和零部件進(jìn)行加工、組裝，然后出口或進(jìn)口入美國關(guān)境，提升對(duì)外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)出價(jià)值。[8]

長期以來原油都是對(duì)外貿(mào)易區(qū)中運(yùn)入的最主要的生產(chǎn)性產(chǎn)品，因?yàn)閺脑椭刑釤挼氖突て房梢岳玫怪藐P(guān)稅結(jié)構(gòu)來減少企業(yè)的成本。所謂倒置關(guān)稅指的是對(duì)國外原材料征收的關(guān)稅稅率高于進(jìn)口成品的稅率，在這樣的條件下，由于原材料從國外進(jìn)入美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)不需要繳納進(jìn)口關(guān)稅，企業(yè)在區(qū)內(nèi)組裝或生產(chǎn)商品，只需要負(fù)擔(dān)出口產(chǎn)品的較低關(guān)稅，而加工制造消耗的勞務(wù)、毀損的貨物、未能出售的原材料和生產(chǎn)的殘?jiān)?，相?dāng)于享受到了免稅的優(yōu)惠，從而降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高了市場(chǎng)競爭力，并且也給美國的勞動(dòng)者創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。除了倒置關(guān)稅，美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)還有延遲關(guān)稅和豁免關(guān)稅兩種稅收優(yōu)惠措施。延遲關(guān)稅指的是在某些情況下，企業(yè)可以享受推遲繳納關(guān)稅的優(yōu)惠政策，以增加企業(yè)的現(xiàn)金流，這些情況包括：進(jìn)口商品進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)但仍然處于庫存狀態(tài)，在進(jìn)入美國關(guān)境前無需繳納關(guān)稅；或是進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的進(jìn)口生產(chǎn)設(shè)備，在組裝、安裝、測(cè)試并投入使用前無需繳納關(guān)稅?；砻怅P(guān)稅的情形包括：進(jìn)口到對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品直接出口不需要繳納關(guān)稅；在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)損壞、浪費(fèi)、報(bào)廢的產(chǎn)品不需要繳納關(guān)稅；在區(qū)內(nèi)被消費(fèi)掉的商品不需要繳納關(guān)稅；在區(qū)內(nèi)進(jìn)行展銷的商品和設(shè)備不需要繳納關(guān)稅。

2018年，美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的出口額超過了1 120億美元，為歷年以來的最高值，同期美國貨物貿(mào)易出口額為1.44萬億美元，與之前相比有所下降，對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)美國貨物出口的貢獻(xiàn)比重有所上升，但大量的產(chǎn)品仍然主要用于國內(nèi)消費(fèi)，這也是美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)和其他國家類似區(qū)域的一個(gè)顯著區(qū)別。

實(shí)際上，美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)于就業(yè)的改善也并不明顯。由于區(qū)內(nèi)主要是資金密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)工人的需求較少，雖然從2011年至2018年，對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的就業(yè)人數(shù)上升到了44萬人，但相對(duì)于美國制造業(yè)總的就業(yè)人數(shù)來說，所占的分量幾乎可以忽略不計(jì)。就業(yè)效果不明顯加上出口比例不突出，美國對(duì)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)的效果一直存在懷疑。如今，美國國會(huì)注意的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到新的問題上，包括：對(duì)外貿(mào)易區(qū)是否導(dǎo)致了美國國內(nèi)資源的重新分配、進(jìn)出口等海關(guān)數(shù)據(jù)的公開性、安全問題、就業(yè)與全球競爭力問題、對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)于促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性問題、以及世界范圍內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)和勞工權(quán)益問題。對(duì)于這些問題還有待于在實(shí)踐中對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)運(yùn)行情況做進(jìn)一步檢驗(yàn)。[9]

自特朗普總統(tǒng)執(zhí)政以來，保守主義思潮興起，“制造業(yè)回流”的政策吸引了全世界政治、經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)界的目光。實(shí)際上從2008年國際金融危機(jī)之后美國就出臺(tái)了一系列旨在重振美國制造業(yè)的政策，包括2009年9月的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：促進(jìn)可持續(xù)增長和提供優(yōu)良工作機(jī)會(huì)》、2009年12月的《重振美國制造業(yè)框架》、2010年8月的《制造業(yè)促進(jìn)法案》等，美國政府希望通過凈化投資環(huán)境、提供稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)出口刺激、提高勞動(dòng)者技能以及增強(qiáng)創(chuàng)新能力等政策，提振美國制造業(yè)的國際競爭能力。然而姑且不論美國整體的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，從上文即可發(fā)現(xiàn)，在對(duì)外貿(mào)易區(qū)這樣的特殊區(qū)域內(nèi)，無論是就業(yè)還是出口的目標(biāo)也都沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。有研究者分析認(rèn)為，美國的制造業(yè)回流政策并不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其本質(zhì)上更多的是一項(xiàng)政治議題，其背后體現(xiàn)了美國想在全球政治、經(jīng)濟(jì)、國際事務(wù)等諸多方面重新彰顯其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[10]在這樣的背景下，美國的對(duì)外貿(mào)易區(qū)無論是在美國國內(nèi)還是國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能發(fā)揮的作用可能仍然是非常有限的。

五、美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展對(duì)我國的啟示

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易港的建設(shè)具有什么樣的啟示受到不少研究者的關(guān)注。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國應(yīng)改革管理模式、轉(zhuǎn)變貿(mào)易監(jiān)管方式、合理設(shè)計(jì)稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃、明確海關(guān)授權(quán)等；[11]有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國由國務(wù)院批準(zhǔn)包括自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的模式存在諸多缺陷，應(yīng)仿照美國設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的海關(guān)特殊監(jiān)管委員會(huì)，剝離國務(wù)院的這一職能，并像美國一樣擴(kuò)大申請(qǐng)?jiān)O(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的主體范圍；[12]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國應(yīng)參考美國相關(guān)立法和判例，對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法律地位加以明確，從而更好地應(yīng)對(duì)區(qū)內(nèi)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。[13]美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)我國的啟示更多的應(yīng)該是在操作層面而非制度層面，受政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等因素的影響，想要在我國引入美國的一套框架體系難度無疑是非常大的，但針對(duì)具體問題的實(shí)踐做法更不容易出現(xiàn)水土不服的情形。

例如在貿(mào)易便利化方面，美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)在致力于提高通關(guān)效率的同時(shí)，還推出了三項(xiàng)獨(dú)特的貿(mào)易便利化措施：周報(bào)關(guān)制度、物流直通程序和貨物分類監(jiān)管制度。在周報(bào)關(guān)制度下，企業(yè)運(yùn)往區(qū)外的需要報(bào)關(guān)且不受配額限制的貨物，可以任何一個(gè)連續(xù)的7天為期限集中打包報(bào)關(guān)、完成報(bào)關(guān)程序。這一制度廣泛應(yīng)用于區(qū)內(nèi)各類物流分撥與生產(chǎn)制造業(yè)務(wù)、由此簡化了貿(mào)易程序、降低了通關(guān)成本、加速了貨物流通速度、提高了供應(yīng)鏈效率。物流直通程序指的是入?yún)^(qū)的境外貨物無需提前申報(bào)和取得許可，而是可以直接以保稅的形式運(yùn)至區(qū)內(nèi)，從而提高貨物的物流運(yùn)作效率。由于對(duì)外貿(mào)易區(qū)的出口貿(mào)易大多源于基于全球價(jià)值鏈的生產(chǎn)制造活動(dòng)，屬于無國界的生產(chǎn)和全球分銷，因此美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)入?yún)^(qū)貨物實(shí)行分類監(jiān)管的做法，根據(jù)貨物的不同特征給予不同的通關(guān)待遇，這種分類監(jiān)管模式很好的適應(yīng)了企業(yè)全球化生產(chǎn)和運(yùn)作的需要，也確保了基于便利化的精準(zhǔn)監(jiān)管。[14]這些措施在我國貿(mào)易便利化的改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)，以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，自2013年設(shè)立以來，上海在貿(mào)易便利化方面進(jìn)行了積極的探索，先后形成了多項(xiàng)可復(fù)制可推廣的海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管創(chuàng)新措施，先后4批在全國范圍內(nèi)推廣。2014年6月，國務(wù)院要求在全國范圍內(nèi)推廣上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的28條經(jīng)驗(yàn)，其中有14條涉及貿(mào)易便利化，包括一線進(jìn)境貨物“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”“區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)自行運(yùn)輸制度”“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”和“智能化卡口驗(yàn)放”等措施，這些措施對(duì)提升企業(yè)物流效率、降低通過成本作用明顯。2015年1月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》，其中包括全球維修產(chǎn)業(yè)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管、中轉(zhuǎn)貨物產(chǎn)地來源證管理、檢驗(yàn)檢疫通關(guān)無紙化、第三方檢驗(yàn)結(jié)果采信、出入境生物材料制品風(fēng)險(xiǎn)管理等。2015年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)升級(jí)，并新設(shè)立廣東、天津、福建三地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)方案中提出、已經(jīng)在上海開始實(shí)施的貿(mào)易便利化措施包括：加快區(qū)域通過一體化“單一窗口”建設(shè)、全面推廣關(guān)檢合作“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”、試點(diǎn)按照貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、電子口岸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及憑進(jìn)口艙單先行提貨再辦理進(jìn)境備案手續(xù)等措施，這些措施使企業(yè)查驗(yàn)環(huán)節(jié)的時(shí)間和費(fèi)用可以減省一半，提升了口岸通關(guān)服務(wù)的整體效能。2015年6月，上海海關(guān)再次在全國范圍內(nèi)推廣5項(xiàng)貿(mào)易便利化措施，分別是“一站式”申報(bào)查驗(yàn)作業(yè)制度、“一區(qū)注冊(cè)，四區(qū)經(jīng)營”制度、美術(shù)品便利通關(guān)制度、歸類行政裁定全國適用制度和商品易歸類服務(wù)制度。通過搭建服務(wù)企業(yè)的電子信息化平臺(tái)，提供通關(guān)貨物歸類信息查詢和高效專業(yè)服務(wù)，能夠讓企業(yè)提前了解相關(guān)政策的變化，提高預(yù)知性和通過便利。[15]

雖然我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在貿(mào)易便利化改革等方面已經(jīng)取得了一些成就，但和國際高標(biāo)準(zhǔn)相比，仍有一定程度的差距，在未來的制度建設(shè)中，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)等國外海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的研究，并結(jié)合我國“一帶一路”戰(zhàn)略，逐步推進(jìn)貿(mào)易便利化等措施的改革，構(gòu)建更加完善的配套政策體系，具有十分重要的意義。