廣西財政廳課題組

一、引言

“十三五”時期，黨中央明確了堅持以人民為中心的發(fā)展思想，作出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大決策部署，提出了如期完成現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧的目標任務。為此，黨中央確立了精準扶貧、精準脫貧的基本方略，社會救助“兜底保障一批”成為精準扶貧的重要途徑之一。

在黨中央的堅強領導和全國人民的共同努力下，我國在脫貧攻堅領域取得了前所未有的成就?！柏毨丝趶?012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬人以上”。(1)② 習近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》(2020年3月6日)，人民網(wǎng)，2020年3月9日。千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題將成為歷史。當然，絕對貧困的解決并不意味著我國的貧困問題就會徹底消除。正如習近平總書記所指出的：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”②在2020年后的新時期，我國的反貧困戰(zhàn)略將向貧困致因更為復雜、任務更為艱巨的相對貧困治理轉(zhuǎn)變。正因為如此，黨的十九屆四中全會強調(diào)“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，還突出強調(diào)“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”，并提出了“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立健全解決相對貧困問題的長效機制”的重大歷史課題。尤其是在當前脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的接續(xù)交匯這一關鍵時期，如何發(fā)揮好社會救助“兜底”保障的作用，鞏固脫貧攻堅的成果，事關能否實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧的問題。

二、廣西財政支持社會救助“兜底”脫貧攻堅的現(xiàn)狀分析

黨的十八大以來，特別是黨中央提出關于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府以習近平總書記關于扶貧工作重要論述為指導，認真貫徹黨中央、國務院關于脫貧攻堅的一系列重大決策部署，把加強保障和改善民生提高到前所未有的高度，把社會救助作為脫貧攻堅一項基礎性、底線性的工作扎實推進，先后出臺了《關于加快推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施意見》《廣西壯族自治區(qū)社會救助兜底脫貧攻堅三年行動計劃(2018—2020年)》《廣西壯族自治區(qū)最低生活保障辦法》等文件，為更好地發(fā)揮社會救助“兜底”保障脫貧攻堅夯實了制度基礎，推動廣西社會救助事業(yè)取得了前所未有的歷史性成就，為廣西打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，消除絕對貧困問題起到了積極作用。

(一)民政事業(yè)費規(guī)?？傮w上呈擴大趨勢

黨的十八大以來，廣西財政對民政事業(yè)投入的力度不斷加大，自2012年首次突破100億元之后，2017年達到178.5億元，較2012年增長了44.3%(見圖1)。2018年財政對民政事業(yè)的投入看似減少，但如按原口徑計算實際投入并沒有減少，是因為機構(gòu)改革之后，自然災害救助職能劃歸到應急管理部門，離退休軍人管理職能也劃歸到退役軍人管理部門，導致賬面上的投入減少。但即使按現(xiàn)有實際投入數(shù)據(jù)，2019年的投入也比2012年增長了16%。民政事業(yè)費投入總盤子在不斷做大，為加大對社會救助投入的力度奠定了基礎。

圖1 2012～2019年廣西民政事業(yè)費支出及占公共財政支出的比重

2012～2019年廣西公共財政預算支出從2985.22億元增加至5849.02億元，增長了95.93%。(2)本文數(shù)據(jù)若無特殊說明，均來自歷年《廣西民政統(tǒng)計年鑒》《廣西統(tǒng)計年鑒》。在廣西公共財政預算支出不斷擴大的同時，民政事業(yè)費支出占廣西公共預算財政支出的比重維持在2.4%～4.2%的區(qū)間，總體來看呈現(xiàn)出同步增長的趨勢。

(二)社會救助費用支出維持在80億元左右

社會救助在民政事業(yè)中具有基礎性、關鍵性地位，是民政工作的重中之重。從表1可以看出，廣西的社會救助支出，在2012年大幅增長了83.70%達到73.67億元之后，2014年再上一個臺階達到82.40億元，此后雖有所起伏，但基本維持在每年80億元左右。

表1 2012～2019年廣西社會救助支出情況

同時，社會救助費用支出在民政事業(yè)費各項費用占比中一直居第一位。從圖2可知，廣西社會救助占民政事業(yè)費支出的比重最低的是2016年，其占比僅是51.31%，最高的是2018年，達到61.45%。

圖2 2012～2019年廣西社會救助支出占民政事業(yè)費的比重

此外，從社會救助資金來源渠道看，2012～2019年，廣西自籌部分的比重在9.16%～14.96%之間。從圖3可以看出，盡管2012～2019年廣西社會救助資金來源主渠道是中央的轉(zhuǎn)移支付，但廣西自籌部分的占比，除了2014～2016年低于10%以外，其余各年份均在10%以上。這體現(xiàn)出廣西各級黨委和政府秉持“以人民為中心”這一執(zhí)政理念，量力而行、盡力而為，把習近平總書記“扎實推進民生建設和脫貧攻堅”(3)2017年4月，習近平總書記在廣西考察時提出。的重要指示精神貫徹落實到行動上。

圖3 2012～2019年社會救助資金中廣西自籌部分的比重

(三)城鄉(xiāng)社會救助水平明顯提高

隨著社會救助投入力度的加大，城鄉(xiāng)救助水平也得到不斷的提高。這可以從對以下各項指標的分析中得到印證。

1.關于城市低保的保障標準和補助水平的分析。

首先，從城市居民最低生活保障水平(即保障標準)來看，廣西2012年為270元/人·月，2019年提高至666元/人·月，比2012年增長了146.7%,每年增長的幅度如圖4所示。

圖4 2012～2019年廣西城市低保保障標準增長情況

2012～2019年，廣西城市低保保障標準的增長率除了2014年最低(1.49%)，其余年份的增長率均在10%以上，其中最高的是2013年(24.07%),年均增長率為16.23%。

其次，從城市低保的補助水平來看，2012年為218元/人·月，2019年提高至410元/人·月，增幅達到88.07%，其間每年同比增長的情況如圖5所示。

圖5 2012～2019年廣西城市低保補助標準增長情況

圖5顯示了2012～2019年廣西城市低保補助水平的變化趨勢，從中可以看出其波動幅度是比較大的，增長幅度最小的是2019年(1.23%)，最大的是2012年(28.24%)，但從年均增長率來看仍達到11.1%，處在一個較高的水平。

2.農(nóng)村低保的保障標準和補助水平的分析。

首先，從廣西農(nóng)村居民最低生活保障的保障標準水平來看，自2011年突破100元/人·月之后，2012年再提高至115元/人·月，此后逐年在不斷提高，2019年提高至373元/人·月(見圖6)，總體上呈較快的增長趨勢。

圖6 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標準增長趨勢

從其增速來看，除了增速最慢的一年即2014年僅為1.81%外，其余年份的增速都在10%以上，增速最快的是2013年為44.35%(見圖7)，平均增速為24.53%。

圖7 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標準增長速度

其次，從農(nóng)村低保補助水平來看，2012年為88元/人·月，2014年突破百元為103元/人·月，至2019年提高到212元/人·月，較2012年增長140.9%(見圖8)。

圖8 2012～2019年廣西農(nóng)村低保補助水平

從月均補助水平的增速來看，2013年最慢(僅2.27%)，2012年最快(35.38%)，平均增速為15.7%，也呈現(xiàn)出較高的增長態(tài)勢(見圖9)。

圖9 2012～2019年廣西農(nóng)村低保補助水平增長速度

(四)“應兜盡兜”的目標總體實現(xiàn)

為發(fā)揮農(nóng)村低保制度對脫貧攻堅的兜底作用，確保農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，廣西人民政府于2016年7月明確提出了按照“低保政策兜底一批”要求，提出了“八個銜接”的具體舉措，加快推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接。2018年，隨著脫貧攻堅的深入推進，又出臺了《廣西壯族自治區(qū)社會救助兜底脫貧攻堅三年行動計劃(2018—2020年)》，進一步完善了社會救助的政策體系，強化了財政支持社會救助兜底脫貧攻堅的機制。2019年，還出臺了《關于進一步做好城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作的意見》，將城鎮(zhèn)特困人員、城鎮(zhèn)低保對象、城鎮(zhèn)支出型低收入家庭(包括城市困難職工、農(nóng)民工)等納入城鎮(zhèn)貧困群眾脫困解困對象范圍，有效推動了城鄉(xiāng)貧困群眾“兩不愁三保障”脫貧攻堅目標的穩(wěn)定實現(xiàn)。

1.實現(xiàn)農(nóng)村低保的保障標準高于國家扶貧線目標。

2015年，廣西有25個縣(市、區(qū))的農(nóng)村低保保障標準達到或超過國家扶貧線2855元，最高達到3100元；有31個縣(市、區(qū))農(nóng)村低保的保障標準接近扶貧線(保障標準超過2600元低于2855元)；有55個縣(市、區(qū))的農(nóng)村低保保障標準低于2600元以下(不含2600元)，最低的縣僅為1560元。(4)廣西壯族自治區(qū)民政廳關于上報《發(fā)揮低保政策對農(nóng)村脫貧兜底作用的考慮》的報告。

脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，廣西加大財政對農(nóng)村低保的投入，促進農(nóng)村低保的平均保障標準逐年提高，并超過了國家規(guī)定的扶貧標準線。

如圖10所示，2015年之前，廣西農(nóng)村低保的平均保障標準一直低于國家扶貧標準線，其中2012年的差距最大，達到1245元，直到“十二五”末的2015年仍有299元的差距。2016年起，前者才開始略微超過后者，但超出的水平不高，此后一直呈上升之勢，到了2019年前者比后者高出了729元/人·年，“兩線合一”的政策目標得到落實。

圖10 2012～2019年廣西農(nóng)村低保保障標準與國家扶貧標準線的比較

2.城鄉(xiāng)低保覆蓋面略高于全國平均水平。

在農(nóng)村低保逐年提高的保障標準基礎上，廣西不斷加大財政支持社會救助的力度，不斷擴大城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)救助的覆蓋面，使之維持在合理的區(qū)間，更好地發(fā)揮出城鄉(xiāng)低保對脫貧攻堅的“兜底”作用。

判斷廣西城鄉(xiāng)低保覆蓋面是否處在一個合理的區(qū)間，首先要對全國相應指標做一個分析。利用表2的數(shù)據(jù)計算2014～2018年全國城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面以及農(nóng)村低保和農(nóng)村特困人員占農(nóng)村貧困人口的比重，其結(jié)果如表3所示。

表2 2014～2018年全國城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況 單位：萬人

表3顯示，2014～2018年，全國城鎮(zhèn)低保的覆蓋面處在1.21%～2.51%之間；農(nóng)村低保的覆蓋面為6.24%～8.42%；而農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面在0.81%～0.86%之間。這可以作為廣西城鄉(xiāng)低保覆蓋面是否合理的一個參照系。

表3 2014～2018年全國城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員占比情況 單位：%

表4反映了2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況。

表4 2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員供養(yǎng)人數(shù)等基本情況 單位：萬人

利用表4的數(shù)據(jù)計算2014～2018年度廣西城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面以及農(nóng)村低保和農(nóng)村特困人員占農(nóng)村貧困人口的比重，其結(jié)果如表5所示。

表5 2014～2018年廣西城鎮(zhèn)低保人數(shù)、農(nóng)村低保人數(shù)及農(nóng)村特困人員占比情況 單位：%

對表3和表5進行綜合分析，本文認為，2014～2018年廣西農(nóng)村低保的覆蓋面處在一個比較合理的區(qū)間之內(nèi)，但城鎮(zhèn)低保的覆蓋面和全國相比有一定的差距。從農(nóng)村低保覆蓋面看，這期間和全國一樣總體呈下降的趨勢，最高年份為2014年占比12.82%，比全國平均水平高了4.4個百分點，最低年份為2018年占比7.43%，比全國高了1.19個百分點；從農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的覆蓋面看，各個年份均略高于全國平均水平。但從城市低保的覆蓋面看，卻明顯低于全國平均水平。其中，2014年雖也低于全國平均水平，但其差距僅為0.46個百分點，此后差距越拉越大，2018年差距甚至擴大到了0.73個百分點，這應引起高度重視。

3.社會救助的“兜底”能力不斷得到增強。

從社會救助事業(yè)費支出總額來看，2018年比2015年減少了36256萬元，但通過對2015年和2018年社會救助事業(yè)費用支出結(jié)構(gòu)的分析，其對脫貧攻堅的“兜底”能力卻不斷得到增強。從表6中可以看到，除了其他救助支出比重2018年比2015年下降了0.44個百分點以外，其余的比重都有不同程度的上升。其中，最低生活保障占社會救助支出的比重上升了0.53個百分點，特困人員供養(yǎng)占比提高了8.73個百分點，臨時救助占比提高了1.49個百分點。值得注意的是，在最低生活保障支出中，城市與農(nóng)村的占比份額出現(xiàn)了此消彼長的趨勢，城市所占比重下降了12.83個百分點，相應地農(nóng)村所占比重則上升了12.83個百分點，這表明最低生活保障明顯呈現(xiàn)出較大幅度向農(nóng)村傾斜的趨勢，從而有力地強化了其對脫貧攻堅的“兜底”能力。

表6 2015年和2018年廣西社會救助支出結(jié)構(gòu)情況 單位：%

4.社會救助的精準度不斷得到提高。

提高社會救助的精準度是脫貧攻堅中發(fā)揮好其“兜底保障”功能的題中之義，這可以從“低保兜底保障”的基本內(nèi)涵來加深理解。有學者提出，“低保兜底保障”中的“兜底”有以下三重含義。第一是“發(fā)展干預順序上的底”。即在脫貧攻堅幫扶措施中，產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)扶貧、發(fā)展教育等幫扶舉措解決不了的，需要“低?！眮砑右越鉀Q，簡而言之“低?！档住瘜ο缶褪悄切┓霾黄鸬娜?，漏下來的貧困人口”。第二是“貧困群體分類中的底”。當前的扶貧對象中，其致貧因素是極其復雜多樣的，即“所謂貧有百樣、困有千種”。扶貧建檔立卡中的低保戶應是因殘疾、重病等因素喪失勞動能力，導致家庭生活困難的農(nóng)村貧困群體。第三是“家庭—集體—國家”幫扶主體順序上的底。這意味著只有在家庭、集體經(jīng)濟等都無力幫助時，才由國家的低保政策予以救助(左停等，2017)。從上述的理解中可以看出，作為社會保障體系中的底部，社會救助只提供給最需要幫助的弱勢群體，它體現(xiàn)出一個社會公平的底線。因而從這個意義上講，低保救助中必須杜絕“人情?！薄瓣P系?！薄绊椖勘！钡痊F(xiàn)象，只有把“低保救助”資金用在刀刃上，才能真正發(fā)揮其“兜底保障”的功能。

在脫貧攻堅中，廣西在加大財政對社會救助投入的基礎上，大膽探索符合廣西實際的社會救助體制機制改革之路。通過完善社會救助法規(guī)、優(yōu)化審批流程、建立和完善低保核對大數(shù)據(jù)平臺，推進社會救助審批權(quán)限下放、“按戶施?！迸c“按人施?！毕嘟Y(jié)合改革和城鎮(zhèn)困難群眾脫困解困工作改革，以及推動社會力量參與社會救助試點、建立社會救助容錯機制等措施，有效提高了社會救助的精準度。這可以從以下對社會救助對象的分析中得到證明。

從圖11可以看出，與2015年相比，2018年廣西享受農(nóng)村低保的人員中，女性所占比重提高了12.12個百分點，未成年人占比也提高了5.38個百分點，殘疾人占比提高了3.07個百分點。而老年人的占比下降了11.8個百分點，這或許更符合農(nóng)村的實際。相關數(shù)據(jù)表明，2018年廣西65歲以上的老年人口占到總?cè)丝诘?.96%，但農(nóng)村中一些老年人雖然從統(tǒng)計意義上已是老齡人口，但只要身體健康，都還是勞動力并還在從事農(nóng)活，因此，其比例下降反而更符合農(nóng)村實際。在脫貧攻堅中廣西各地認真貫徹社會救助“應保盡保、應扶盡扶”的原則，把救助的重點放在最需要得到救助的對象上，使“低保兜底”更好地發(fā)揮出其“兜底”的功能。

圖11 2015年和2018年廣西農(nóng)村低保中各類人員所占比重的比較

三、當前廣西財政支持社會救助“兜底保障”存在的主要問題

在充分肯定廣西社會救助“兜底保障”脫貧攻堅取得的巨大成績前提下，為更好地對廣西財政支持社會救助水平做出科學合理評價，本文對廣西財政支持社會救助狀況做縱向與橫向的實證分析。分析結(jié)果表明，目前仍存在著社會救助支出水平相對較低、保障能力相對較弱等問題。

(一)社會救助支出水平相對較低

社會救助作為制度性的公共產(chǎn)品，決定了社會救助資金的主要來源是各級財政，政府理所當然成為其資金的提供者及監(jiān)管者。從這個意義上講，一定時期內(nèi)社會救助支出水平的多寡，決定著社會救助保障能力的高低。

在社會救助支出中，最低生活保障為社會救助支出占比的最大項目。根據(jù)民政部官網(wǎng)公布的社會救助支出和年度的城鄉(xiāng)最低生活保障數(shù)據(jù)，本文計算了2014～2018年全國及廣西、貴州、云南人均社會救助支出水平(見圖12)。

圖12 2014～2018年全國與廣西、貴州、云南人均社會救助支出水平

從圖12可以看出，這一時期，廣西人均社會救助支出水平低于全國平均水平；除個別時間點以外，部分時期也低于貴州、云南兩地。2014年以來，盡管廣西不斷加大資金籌措力度，增大社會救助的支出，人均社會救助支出年均增長速度達到21.8%，比全國高了3.3個百分點，但由于起點低，直到2018年，人均社會救助支出水平仍比全國低1027元。

(二)社會救助資金使用結(jié)構(gòu)不合理

支出結(jié)構(gòu)的變化反映出對社會救助某個方面重視程度的差異。對此雖然很難做出好壞優(yōu)劣的價值判斷，但這種支出結(jié)構(gòu)的改變，對某一類救助對象而言，無疑將產(chǎn)生直接或間接影響。這可以從社會救助支出占民政事業(yè)費的比重(以下簡稱社會救助支出占比)、最低生活保障支出占社會救助支出的比重(以下簡稱低保支出占比)和農(nóng)村最低生活保障占城鄉(xiāng)最低生活保障支出的比重(以下簡稱農(nóng)村低保支出占比)三個層面展開分析。表7反映了全國與廣西及西南其他省(區(qū)、市)上述結(jié)構(gòu)比例的對比狀況。

表7 2018年全國與廣西及西南其他省(區(qū)、市)社會救助資金支出結(jié)構(gòu)的比較

從表中可以看出，廣西社會救助支出占民政事業(yè)費支出的比重在西南地區(qū)中處于較低水平，略高于四川，與占比最高的貴州省相比低了13.91個百分點，這又從一個側(cè)面反映出廣西財政對社會救助支出力度的相對不足。再從最低生活保障支出占社會救助支出比重來看，廣西比全國平均水平低了3.14個百分點，在西南地區(qū)排倒數(shù)第二位，與占比最高的貴州省比較，低了11.63個百分點。社會救助除了最低生活保障之外，還有特困人員供養(yǎng)(5)根據(jù)廣西財政廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五”時期廣西區(qū)本級困難群眾救助支出2016年為760408萬元，2017年為771629萬元，2018年為791204萬元，2019年為881412萬元，2020年則達1144809萬元。和臨時救助等，由于社會救助支出水平總體較低，如果把資金更多投向最低生活保障上，勢必擠占其他方面的支出，因此只能相對壓低這方面的支出以平衡其他方面的支出，所以其占比水平低于其他省份也就不難理解了。而從農(nóng)村最低生活保障支出占城鄉(xiāng)最低生活保障支出比重來看，廣西則大大超出全國及西南其他省(區(qū)、市)的平均水平，這反映出廣西對發(fā)揮“低保兜底”脫貧攻堅的高度重視。

(三)社會救助的保障能力相對較弱

首先，從農(nóng)村最低生活保障標準來分析。縱向來看，廣西農(nóng)村低保的保障標準已經(jīng)有了較大幅度的提高，且已經(jīng)超過了國家扶貧標準線。橫向來看，廣西農(nóng)村低保的保障標準不僅低于東部發(fā)達地區(qū)，也低于西部一些省(區(qū)、市)。

圖13表明，2018年西部省(區(qū)、市)中農(nóng)村最低生活保障平均標準最高的是內(nèi)蒙古(5453.8元/人·年)，最低的是云南(3651.9元/人·年)，廣西排倒數(shù)第三位。

圖13 2018年西部省(區(qū)、市)農(nóng)村低保平均標準

其次，從農(nóng)村最低生活保障平均實際補助水平來看，2018年廣西農(nóng)村最低生活保障實際補助水平為2706元/人·年，在西部地區(qū)排第八位，處于較低水平。與排第一位的重慶相比低了1630元/人·年,僅為重慶的62.4%；與排第七位的貴州相比低了180元/人·年。

再次，從城市最低生活保障標準來分析。2018年，廣西城市最低生活保障的平均標準達到589.6元/人·月，超過了全國平均水平(579.7元/人·月)，在西部地區(qū)中排第四位，次于西藏(805元/人·月)、內(nèi)蒙古(640.5元/人·月)和貴州(591.7/人·月)，在全國31個省(區(qū)、市)中列第十四位。但2018年廣西城市平均生活消費支出已達到20159元，城市最低生活保障標準僅占35.09%，這表明城市最低生活保障水平也還是比較低的。

最后，從城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)支出水平來分析。2018年，廣西城市特困人員救助保障支出水平達到12847.3元/人·年，比全國平均水平高了20.55%，即使是在西部地區(qū)省(區(qū)、市)中也能排第三位。然而，相對于目前城市居民平均生活消費水平而言，前者也只為后者的63.72%，可見其保障能力還是相對弱的。而同年的農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)支出水平僅為5828.5元/人·年，比全國平均水平(6744.7元/人·年)低15.72個百分點，在西部省(區(qū)、市)中排倒數(shù)第三位，只相當于排名第一位青海省的43.45%。

綜上所述，廣西農(nóng)村居民最低生活保障無論是平均保障標準，還是平均實際補助水平，或者是農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)的支出水平，在全國都是處于較低水平；城市最低生活保障的平均標準和特困人員救助供養(yǎng)支出水平雖不算低，但與同期城市居民消費支出水平相比還是顯得相對低的。這些方面均反映出廣西財政支出中社會救助的投入是相對不足的。

(四)橫向比較，城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率較低

從全國平均水平及各省(區(qū)、市)來看，無論是城市還是鄉(xiāng)村，最低生活保障的覆蓋率總體上都呈現(xiàn)出下降之勢，這是貫徹落實最低生活保障“應保盡保、應扶盡扶”原則的必然趨勢。但從橫向比較來看，若與其他省(區(qū)、市)特別是經(jīng)濟社會發(fā)展水平同屬欠發(fā)達地區(qū)的相比，廣西城鄉(xiāng)社會救助覆蓋率下降的幅度過大，無疑也折射出“應該救助的對象沒有得到應有救助”這一事實。從城市最低生活保障看，正如上文所分析的，2018年廣西城市最低生活保障的覆蓋率僅為0.48%，與同期全國平均水平比低了0.73個百分點。上文的相關分析中曾指出，2018年廣西農(nóng)村最低生活保障支出的占比高達88.08%，這反映出農(nóng)村最低生活保障支出對城市最低生活保障產(chǎn)生了“擠出效應”。從農(nóng)村最低生活保障覆蓋率來看，2018年廣西為7.43%，比全國平均水平高了1.21個百分點，但卻低于西部地區(qū)部分省(區(qū))，如圖14所示。

圖14 2018年西部部分省(區(qū))農(nóng)村最低生活保障覆蓋率

四、新時期完善廣西財政支持社會救助“兜底保障”的對策建議

作為民生兜底保障工程的社會救助，其政策目標是解決困難群眾的生活之憂，在我國國家治理體系中占有重要地位，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。財政應如何加大支持力度，促進社會救助體系在現(xiàn)有基礎上進一步完善提升？本文通過對已有研究文獻的梳理并結(jié)合廣西實際，提出如下的政策建議。

(一)準確把握新階段社會救助的發(fā)展趨勢

2020年后我國社會救助將如何發(fā)展？近年來學術(shù)界和政界圍繞這一問題展開了多視角、寬領域的深入研究。綜合現(xiàn)有研究的成果，可以概括出以下幾個方面。

1.加快建設和完善以社會救助為重點的社會保障制度是新時代的客觀要求。

新時期，絕對貧困問題已經(jīng)得到解決，但相對貧困問題將長期存在，解決相對貧困問題是這個時代的主要任務。因此，完善以最低生活保障為核心的社會救助體系，更好地發(fā)揮其“兜底保障”的作用，是新時代社會救助體系建設的內(nèi)在要求。

2.新時代社會救助體系應加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

總體而言，亟須推動社會救助體系實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”。一是從最低生活保障向基本生活保障轉(zhuǎn)型，包括提高救助水平，從滿足困難群眾對美好生活的新期待出發(fā)，建立動態(tài)調(diào)整機制，與最低基本生活消費支出掛鉤。完善低保對象的認定方法，擴大低保覆蓋面，逐步推進低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌。二是從單一救助向綜合救助轉(zhuǎn)型，推動政府購買社會救助服務，引入專業(yè)社工組織，開展困難群眾的綜合認定，提供一攬子救助方案。三是從物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務”轉(zhuǎn)型，強化服務型救助。

3.完善以農(nóng)村低保制度為核心的社會救助制度，構(gòu)建一體化的反貧困政策框架。

整合現(xiàn)行農(nóng)村低保制度、相關救助制度與扶貧開發(fā)政策，形成以農(nóng)村低保為核心的社會救助體系，構(gòu)建一體化的解決農(nóng)村相對貧困問題的反貧困政策框架。具體而言，一是要堅持農(nóng)村低保制度的最低保障性質(zhì)(既不降低標準，也不吊高胃口)；二是要處理好頂層設計與地方差異之間的關系；三是要反映貧困程度，向相對貧困標準或者是“修正后的絕對貧困標準”來靠；四是要加強扶貧開發(fā)和社會救助、社會保險等不同制度之間的有效銜接；五是要創(chuàng)新發(fā)展性社會救助，著眼于促進低收入人口發(fā)展能力的有效提升。

4.強化相關配套領域的改革。

這主要包括建立救助對象精準化的標準和評價體系，推進社會救助的精準施策，加大對邊緣群體、支出型困難群體及重度傷殘群體等特殊群體的救助力度；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系建設，處理好最低生活保障制度、最低工資制度、失業(yè)保險制度三條保障線的關系，建立以最低生活保障為基準的社會保障聯(lián)動機制，進一步為處于相對弱勢地位的城鎮(zhèn)居民提供基本生活保障；按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，強化最低生活保障功能與就業(yè)救助、教育救助和醫(yī)療救助的互補共促作用；探索政府與社會形成良性互動關系的辦法和途徑，激發(fā)社會力量參與社會救助的積極性，進一步形成社會力量參與社會救助的機制，等等。

(二)切實增強新階段社會救助的綜合保障能力

根據(jù)黨的十九大和十九屆四中全會精神，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)相對貧困問題將是扶貧領域中一項艱巨的任務。根據(jù)初步分析，2020年以后廣西城鄉(xiāng)相對貧困群體主要包括以下幾個方面。一是農(nóng)村中現(xiàn)有的“兜底保障”貧困人口。根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，廣西有182.2萬人享受農(nóng)村最低生活保障，24.7萬人享受特困人員救助供養(yǎng)，合計為206.9萬人，占當年農(nóng)村常住人口的8.4%。二是遭遇風險沖擊而可能返貧的人口。無論是城市還是農(nóng)村，總有一些家庭因受自然災害或社會風險(如突如其來的新冠肺炎疫情等)的沖擊而遭受一定程度困難，雖然這些人不至于解決不了基本生存問題，但在其風險沒有解除之前將陷入暫時性的貧困。三是城鎮(zhèn)化安置的易地移民搬遷人口。廣西實際搬遷71萬人，約占“十三五”時期農(nóng)村貧困人口的13%左右。四是因城鄉(xiāng)區(qū)域不平衡發(fā)展而產(chǎn)生的農(nóng)村低收入人口。學術(shù)界公認，未來所謂的低收入群體一般按人均可支配收入(或中位數(shù))的50%來界定，由于廣西仍是欠發(fā)達地區(qū)，故暫且以農(nóng)村居民人均可支配收入五等份收入組中的最低收入組作為低收入標準，據(jù)此計算2018年廣西農(nóng)村低收入人口約為490.39萬人。(6)2018年，廣西農(nóng)村居民人均可支配收入為11534元，其30%等于3460.2元，而五等份收入分組中最低組為3666元，比按人均可支配收入30%計算還多了205.8元，但比按50%計算則少了2101元，可見以五等份收入分組中最低組作為低收入是可行的。2018年廣西鄉(xiāng)村人口為2452萬人，農(nóng)村家庭戶均人口數(shù)為3.45人。五是城市中的低收入人口。同樣以廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入組中的最低收入組為低收入人口，據(jù)此計算2018年廣西城鎮(zhèn)低收入人口約為494.8萬人。(7)2018年廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為32436元，如以其30%計算則為9730.8元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入分組中最低組為12288元，比按30%計算多了2557.2元，但比按50%計算則少了3930元，可見將城鎮(zhèn)居民人均可支配收入五等份收入分組中最低組的收入水平作為低收入，也是可以接受的。2018年廣西城鎮(zhèn)人口為2474萬人，城鎮(zhèn)家庭戶均人口數(shù)為3.31人。

上述粗略地估算了2020年以后廣西城鄉(xiāng)相對貧困人口的規(guī)模。當然農(nóng)村中的相對貧困人口或許有重疊交叉的部分，如第四類的低收入人口或許涵蓋了第一類和第二類，因此不可以簡單地把這幾類人加總。城市低收入人口中，如嚴格按照城鎮(zhèn)居民可支配收入的30%計算，可能會減少1/5左右(即大約減少100萬人)。由此看來，2020年后廣西城鄉(xiāng)相對貧困人口的總規(guī)模大約為750萬～800萬人，如果以2018年的廣西常住人口來計算，占總?cè)丝诘?5.2%～16.2%。上述簡單估算略低于有關學者根據(jù)嚴格的科學方法估算的2015年全國基于零儲蓄的收入貧困發(fā)生率17.28%(譚詩斌，2018)。

對于未來我國的相對貧困治理，一方面，必須堅持“開發(fā)式扶貧”的方針，正如習近平總書記一再反復強調(diào)的那樣，“產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧的根本之策”，“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法”。對于大多數(shù)有勞動能力的低收入人口來說，解決他們相對貧困問題的核心在于增強其自我發(fā)展能力(包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力)來增加其收入。另一方面，對于那些缺乏勞動力的低收入人口來說，無論是城市還是鄉(xiāng)村，必須通過社會救助來“兜底保障”，這是防止他們落入“貧困陷阱”的有效之舉。因此，總結(jié)以往特別是脫貧攻堅中開展社會救助的成功經(jīng)驗，針對新的情況、新的問題，進一步完善社會救助體系，增強其綜合保障能力，是未來解決相對貧困治理問題的重大舉措。構(gòu)建以基本生活保障為核心的社會救助體系，形成一體化的解決城鄉(xiāng)相對貧困問題的政策框架是當務之急。目前實施的《社會救助暫行辦法》實際上已經(jīng)涉及很多現(xiàn)行開發(fā)式扶貧的內(nèi)容，如教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助等，但更多的是針對城鎮(zhèn)居民設計的，針對農(nóng)村居民的措施還較少，尤其是開發(fā)式扶貧的不少內(nèi)容未能涵蓋。因此，亟須對現(xiàn)行的《社會救助暫行辦法》進行修訂，應著眼于提升社會救助的綜合保障能力，促進實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”，核心在于構(gòu)建起發(fā)展型社會救助體系，在標準制定、人群識別、家庭經(jīng)濟核對和精準施保等方面進行制度重構(gòu)。發(fā)展型救助的目標指向不僅僅在于緩解貧困，更在于激發(fā)貧困者的社會活力，解決貧困人口的能力貧困和權(quán)利貧困，增強其“造血功能”，通過提供就業(yè)支援、提高就業(yè)能力、創(chuàng)造就業(yè)機會、支持創(chuàng)業(yè)、強化社會網(wǎng)絡、設立個人發(fā)展賬戶等，從根本上提高貧困人口參與經(jīng)濟、融入社會的機會和能力。

實現(xiàn)上述目標，基本路徑主要有三條：一是適當擴大城鄉(xiāng)居民基本生活保障的覆蓋面；二是適當提高救助保障水平，即提高實際補差的水平；三是加大對救助對象的專項救助(就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面)的投入。

(三)未來五年廣西社會救助投入規(guī)模的需求預測

1.預測分析的基本思路和技術(shù)路徑。

從需求面來看，社會救助的財政投入規(guī)模與需要救助的數(shù)量和水平密切相關。近年來，我國學者普遍認為，目前我國的最低生活保障標準偏低。具體來說，我國城鄉(xiāng)低保標準總體上達到或基本達到發(fā)展中國家的最低標準，但有部分省份沒有達到；與發(fā)達國家的貧困線相比，我國的城鄉(xiāng)低保標準有較大差距；再有，我國城鄉(xiāng)低保標準雖能完全滿足維持溫飽的需要，但無法滿足貧困者共享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果及提高生活質(zhì)量的需要(關信平，2016)。基于這一現(xiàn)實，不少學者提出“應當適當提高低保補助標準，擴大低保制度覆蓋面”的建議。鄭功成指出，“補短板、兜底線是雪中送炭，是政府必須要做好的工作，但要滿足人民對美好生活的向往，短板要增長，底線也必定要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高而提高”。(8)《“新時代社會救助兜底保障”研討會在京召開》，中國社會保障學會網(wǎng)站，2018年4月15日。這表明，適當擴大基本生活保障面，并適當提高其保障標準和實際補差水平，是大勢所需。這是我們對未來廣西社會救助財政投入規(guī)模預測的思路基礎。

從預測的技術(shù)路徑來看，既然要適當擴大保障覆蓋面，這就涉及需要對未來幾年廣西人口的總體規(guī)模和人口城鄉(xiāng)分布結(jié)構(gòu)進行預測，在此基礎上借鑒有關的研究方法和結(jié)論，預測廣西未來幾年城鄉(xiāng)低保的人口數(shù)量，再根據(jù)相關標準預測所需的財政投入規(guī)模。

2.預測的方法步驟及其結(jié)果。

(1)未來五年廣西常住人口及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分布的分析。在此，根據(jù)廣西2005～2019年的相關數(shù)據(jù)，采用簡單的趨勢外推法來進行預測。

根據(jù)歷年《廣西統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)計算，2005～2019年廣西常住人口年均增長率為0.48%，城鎮(zhèn)常住人口年均增長率為3.77%，而農(nóng)村常住人口的增長率則為-1.85%。據(jù)此預測2020年后廣西常住人口及城鄉(xiāng)常住人口分布狀況，結(jié)果如表8所示。

表8 2020～2025年廣西常住人口總量及城鄉(xiāng)分布預測結(jié)果 單位：萬人

(2)未來五年廣西城鄉(xiāng)應享受最低生活保障人數(shù)的預測。社會救助對象規(guī)模是衡量一個國家和地區(qū)對生活困難群體救助力度的重要指標。社會救助的特性決定了其覆蓋面不應是大多數(shù)人，但如覆蓋率太低也將會影響民生福祉。

有學者提出，根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)驗，到2020年我國城市救助對象應擴大到常住人口的5%，農(nóng)村救助對象應擴大到9%，城鄉(xiāng)經(jīng)常性救助人口(低保人口、特困供養(yǎng)人員和醫(yī)療、教育等專項救助人口)應占到全國總?cè)丝诘?%左右(王秀杰和關信平，2018)。按照城市救助對象占城市常住人口5%，農(nóng)村救助對象占農(nóng)村常住人口9%的比例來預測，2020～2025年廣西城鄉(xiāng)享受基本生活救助的人數(shù)如表9所示。

表9 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保救助對象預測 單位：萬人

從預測結(jié)果來分析，與2019年相比，2020年以后廣西城鄉(xiāng)享受低保救助的總?cè)藬?shù)大約增加65.27萬人。其中，農(nóng)村應比2019年減少35.23萬人，而城市低保救助對象則應增加約100萬人。

(3)低保救助財政投入規(guī)模的預測。有關研究表明，當前我國城市低保標準占人均可支配收入的比例大多集中在15%～25%之間，農(nóng)村低保標準占人均可支配收入的比例在20%～35%之間(韓克慶，2018)，明顯偏低，這在學術(shù)界已形成廣泛共識。因此，有學者提出，在低保救助方面，到2020年城市救助對象在獲得低保救助后，其收入應能夠達到城市居民可支配收入的40%，農(nóng)村則應達到50%左右的水平。同時還提出，城市低保實際差補水平應達到750元左右，農(nóng)村低保實際差補應達到480元(王秀杰和關信平，2018)。

以王秀杰和關信平(2018)提出的實際補差支出水平為依據(jù)，本文對2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實際補差支出做如下高、中、低三個方案的預測。高方案按其標準的100%、中方案則取其標準的85%、低方案按其標準的60%進行預測，預測結(jié)果見表10、表11和表12。

表10 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實際補差支出預測(高方案)

表11 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實際補差支出預測(中方案)

表12 2020～2025年廣西城鄉(xiāng)低保實際補差支出預測(低方案)

(4)社會救助費用支出規(guī)模的預測分析。在目前的社會救助體系中，最低生活保障是其核心，占據(jù)主導地位，因而其費用支出在民政事業(yè)費支出中一般占60%以上。根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒》所設的科目，社會救助除了城鄉(xiāng)最低生活保障之外，還包括了特困人員供養(yǎng)、臨時救助和其他社會救助等科目。上文中的表7，對社會救助中各科目費用支出做了分析，從全國平均水平來看，最低生活保障占社會救助費用支出的73.38%，四川、貴州和云南分別為75.10%、81.87%和81.75%，廣西僅為70.24%。假設今后廣西把最低生活保障的費用支出提高到75%，據(jù)此來預測2020～2025年廣西社會救助費用，其預測結(jié)果見表13。

表132020～2025年廣西社會救助費用預測結(jié)果 單位：億元

續(xù)表

3.預測結(jié)果的可行性分析。

從表13來看，如果采用高方案，“十四五”期間廣西社會救助的財政投入規(guī)模需達到320億元左右，是2018年(79.94億元)的4倍。如采用低方案則需投入192億元左右，也是2018年的2.4倍；兩種方案的投入規(guī)模均較大。對這個問題需做進一步分析，首先，從廣西財政對社會救助投入的增長率與公共財政預算增長力比較來看，2012年廣西財政對社會救助的投入為73.67億元，2018年為79.94億元，年均增長為1.37%，而同期公共財政支出則由2012年2985.22億元增加到2018年的5310.74億元，年均增長率為10.07%，兩者間增長率差距明顯。其次，從廣西財政對社會救助的投入占公共財政支出的比重來看，2012年這一比重為2.47%，而2018年則下降到1.51%。假如按照2012年的投入比例加大對社會救助的支持力度，2018年財政對社會救助的投入則應達到131.06億元，比現(xiàn)有實際投入要多出51.12億元。

此外，2018年廣西人均民政事業(yè)費為2.6萬元/百人，比全國平均水平低了0.3萬元/百人，在西部地區(qū)排名倒數(shù)第一位(見圖15)，這應該值得我們反思。如按同一年度西部地區(qū)平均投入強度(4.41萬元/百人)來衡量，并以常住人口來計算，2018年廣西民政事業(yè)費的投入應為217.24億元，實際投入僅為130.12億元，差距為87.12億元。可見，進一步加大對作為民生之基的社會救助的投入，既有必要也有一定的空間。換言之，上述提出的高、中、低三個方案具有一定的可行性。為此建議，2021～2022年力爭執(zhí)行低方案，2023～2024年力爭執(zhí)行中方案，到“十四五”末期，力爭執(zhí)行高方案，以最大限度保障低收入群體的基本生活。

圖15 2018年廣西人均民政事業(yè)費支出與全國及西部其他省(區(qū)、市)的比較

(四)不斷拓寬新階段社會救助的資金籌集渠道

1.建立社會救助財政投入穩(wěn)定的增長機制。

上述對廣西財政支持社會救助存在問題的分析表明，盡管黨的十八大以來特別是“十三五”脫貧攻堅中，廣西各級政府財政部門都加大了對社會救助的投入，但總體上看其投入力度仍然比不上其他省(區(qū)、市)。因此，建議有關部門根據(jù)國家有關法律和法規(guī)，結(jié)合廣西“十四五”社會救助的實際，認真謀劃好“十四五”財政社會救助投入的總體方案，依據(jù)救助人群、保障標準、保障項目等要素科學測定社會救助經(jīng)費總量需求。同時，依據(jù)現(xiàn)有資金來源渠道估算財政對社會救助投入的供給能力及其差距，深入分析可挖掘的投入潛力并合理配置不同救助項目的財政資源，以此建立起隨國民經(jīng)濟和政府財力增長而增長的社會救助財政投入機制, 確保社會救助資金預算增長率與財政支出實現(xiàn)同步增長, 逐步提高社會救助資金占公共財政支出和社會保障資金總額的比例，加快縮小廣西社會救助投入與相關省(區(qū)、市)投入差距的步伐。

2.積極爭取國家轉(zhuǎn)移支付的更大支持。

廣西仍屬欠發(fā)達地區(qū)，財政實力依然相當薄弱，爭取國家財政轉(zhuǎn)移支付的更大支持，是擴大投入規(guī)模的重要途徑。建議有關部門通過翔實的、具體的數(shù)據(jù)分析，有理有據(jù)地向財政部、民政部反映，積極爭取國家轉(zhuǎn)移支付的更大支持。通過對2018年“民政事業(yè)費中央專項撥款對賬單簡表”的分析發(fā)現(xiàn)，2018年中央對地方“困難群眾救助補助資金”的比例分別為：廣西4.88%、貴州5.12%、云南5.97%、甘肅5.41%。如果按人均水平來計算，廣西比上述省份所獲得的補助資金要少。雖然中央財政轉(zhuǎn)移支付有其基本原則，也是綜合考慮了各種因素的結(jié)果，但同類地區(qū)的差別如此之大，不能不說有失公平。因此，在爭取中央財政的支持方面，應該說有一定的空間。

3.引導和支持縣級財政加大配套投入。

建議有關部門研究出臺鼓勵支持縣級財政對社會救助加大投入的具體政策，健全各縣級政府公共財政加大對社會救助投入的體制，形成縣級政府社會救助投入與公共財政支出同步增長的機制。

4.出臺鼓勵和支持企業(yè)加大對社會救助投入的政策。

社會救助既是政府的重要職責，也需要全社會的廣泛參與，這是中國特定社會主義的制度優(yōu)勢。目前，廣泛的社會慈善救助事業(yè)還處于較低水平，因此要通過加強公益宣傳，鼓勵和支持自然人、法人和其他組織通過捐贈財產(chǎn)、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構(gòu)、提供服務等方式參與社會救助。此外，建議有關部門及時研究出臺鼓勵和支持各類企業(yè)向慈善組織捐贈資金(財產(chǎn))的具體實施細則，完善有關財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策，鼓勵和支持各類企業(yè)開展慈善活動，進一步調(diào)動其參與社會救助的積極性。

5.出臺鼓勵個人開展社會捐贈的政策。

中華民族自古以來就有樂善好施、扶貧濟困的優(yōu)秀傳統(tǒng)。改革開放40多年來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中國已經(jīng)出現(xiàn)了先富起來的中高收入群體，且隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，這一群體會越來越龐大。因此，鼓勵個人以社會捐贈方式參與社會救助，已經(jīng)有了堅實的社會基礎。建議有關部門大膽探索出臺鼓勵公民個人開展社會捐贈的政策，倡導中高收入群體以自愿為原則積極開展社會捐贈，且規(guī)定其所捐贈的資金或財產(chǎn)可以抵扣個人所得稅等。通過開展廣泛的社會捐贈，以積少成多、積沙成塔的方式來籌集更多的社會救助資金，充分利用社會力量進一步壯大其投入規(guī)模。