馮向輝 孔微巍 孫浩進

習近平總書記指出：“法治化環(huán)境最能聚人聚財、最有利于發(fā)展?！钡?，由于主客觀諸多原因，東北地區(qū)仍存在營商環(huán)境不優(yōu)、法治建設水平需要提升的問題。為進一步推進東北營商環(huán)境法治化，遼寧、黑龍江、吉林三省先后于2016年12月、2019年1月、2019年5月出臺了地方性法規(guī)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，內蒙古自治區(qū)人民政府2018年8月下發(fā)了《內蒙古自治區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境工作實施方案》，國務院也于2019年10月發(fā)布、2020年1月1日起施行了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》?！吨腥A人民共和國民法典》的頒行更為建設東北法治營商環(huán)境提供了契機。

1.破解地方立法滯后，堅持立改廢釋并舉。立法滯后始終是東北地區(qū)立法發(fā)展中的一個瓶頸。面對一些部門規(guī)章與現(xiàn)行改革政策之間的沖突采取“鴕鳥心態(tài)”，未積極尋求解決的良策;有些地方性法規(guī)與新的立法政策相矛盾，致使企業(yè)無所適從;一些規(guī)范性文件清理得不及時，以致簡化程序等行政權力流程的再造面臨很大的阻礙和風險;有些立法對違法市場主體規(guī)制不力，使市場經(jīng)濟運營中違法成本低、守法成本高。產(chǎn)生這些問題的原因主要有：立法理念落后，執(zhí)著于“先實踐再規(guī)范”，而對“立法先行”的引領推動作用認識不足;忽視立法預測，使所立之法主動性、引導性和前瞻性不足;缺少溝通機制，未及時將絕大多數(shù)民眾意愿反映到立法中。應及時清理現(xiàn)行法規(guī)，堅持立改廢釋并舉，尤其要將立法理念從經(jīng)驗主義、工具主義轉變?yōu)榉ㄖ沃髁x，使修法工作和改革事項同步研究、同步?jīng)Q策，實現(xiàn)立法與改革決策的良性互動與有效銜接;要重視機構和人才對立法預測的專門研究，尤其在法案起草時應注重立法預測方法和技術的運用，對立法的發(fā)展趨勢和未來狀況有所考察和測算;要借鑒江蘇等省處理立法沖突的積極做法——及時參照更高位階的黨和國家的改革政策修改本省地方性法規(guī)的相關規(guī)定，并果斷予以適用;要在立法機關與民眾之間建立長期、有效和直接的互動機制，通過立法集中解決影響東北營商環(huán)境改善和百姓反映強烈的突出問題。

2.破解法治效能不高，加強政法隊伍建設。東北法治效能不高主要表現(xiàn)在：1）執(zhí)法滿意度不高。諸如：一些行政審批依然程序煩瑣、環(huán)節(jié)多、時間長;有的政務大廳辦事效率低下，“窗口”服務人員業(yè)務不精不熟;缺乏對法律、政策的廣泛宣傳和細致解讀，惠企政策落地難;企業(yè)稅費、特別是土地使用稅負擔較重，中小企業(yè)“融資難”;政府采購部門招投標中時有違規(guī)暗箱操作;仍存在不規(guī)范不文明執(zhí)法，隨意性、報復性執(zhí)法，逐利執(zhí)法和機械執(zhí)法;對不正當競爭行為和水、電、熱等行業(yè)壟斷行為整治不力;事中事后監(jiān)管不到位，等等。2）司法公信力不高。有些案件審理超時限、執(zhí)行難;有的司法干警對疑難復雜案件不會辦、辦不好;有的機關在查辦涉企刑事案件時輕易查封企業(yè)賬戶，“一棒子打死”;知識產(chǎn)權的司法保護力度不大，不利于激發(fā)社會創(chuàng)造力;“人情案”“關系案”“金錢案”，甚至以案謀私、貪贓枉法等現(xiàn)象依然存在。其實，法治強不強的關鍵因素是政法干部。而官本位觀念濃厚、服務意識淡薄、行政管理慣性、法治能力欠缺以及法律人才不足等內因，對法律的實施和實現(xiàn)有直接的消極影響。加強人才隊伍建設應是提升法治效能的重要途徑。一要把思想道德教育當作提升隊伍整體政治素質的頭等大事來抓，增強其“公仆”和服務意識。二要推進學法常態(tài)化、制度化，不再讓業(yè)務培訓“認認真真走過場”，切實提高政法人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。三要完善任用、考核、晉升、獎懲、辭退等制度建設，選任善于運用法治思維和法治方式推動工作的干部，嚴格管理，賞罰分明，建設一支清正廉潔、作風過硬的政法人才隊伍。四要拿出提高職業(yè)待遇以防人才流失的有效舉措，如打破根據(jù)行政級別漲工資的常規(guī)，按照業(yè)務級別漲工資，使一線法官檢察官有經(jīng)濟保障和職業(yè)成就感。

3.破解政府信息“孤島”，構建數(shù)據(jù)開放法制。目前，多數(shù)政府部門雖能縱向聯(lián)網(wǎng)，但橫向之間各個系統(tǒng)協(xié)同工作、共享信息仍有些不暢。其原因主要有三：一是出于權力本位、制度缺位和自身惰性不愿共享;二是基于不利影響、露怯問責和數(shù)據(jù)保密等風險考慮不敢共享;三是由于信息管理系統(tǒng)的內部性以及標準問題、體制問題不能共享?！靶畔⒐聧u”隔離了信息本身，使辦事人重復提交材料，并耗費多余勞動力重復采集和錄入信息，以至可能導致數(shù)據(jù)因多次采集而失真，結果降低了政府工作效率，影響了政府的服務水平，也阻礙了電子政務的長遠發(fā)展。數(shù)據(jù)開放將有效打破政府各部門之間的信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用，引導企業(yè)、社會組織和個人積極利用數(shù)據(jù)資源開展商業(yè)模式的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。2012年以來上海、北京、浙江、廣東、山東、江蘇、安徽、福建、貴州等40余個地方政府陸續(xù)通過建設門戶網(wǎng)站的方式推動當?shù)財?shù)據(jù)開放共享，方便公眾及時、準確地獲取數(shù)據(jù)資源。開放政府數(shù)據(jù)將是東北地區(qū)政府信息公開暨“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的必由之路。應當通過制度安排明確數(shù)據(jù)開放的權利和義務，界定數(shù)據(jù)開放的范圍和責任，規(guī)定開放數(shù)據(jù)的許可權屬和應用權益，從而促進政府數(shù)據(jù)在風險可控的原則下盡可能地開放共享、實現(xiàn)信息互通，也為大數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、質量管控、權益保護、責任追究等提供法律保障。

4.破解“新官不理舊賬”，培育政府契約精神?！靶鹿俨焕砼f賬”問題通常有三種情形：一是不兌現(xiàn)承諾、不履行有效合約、不執(zhí)行裁決，侵害市場主體合法權益;二是政府部門及個別工作人員違反政策亂答應、亂承諾，甚至出臺不合理不合法的優(yōu)惠政策，造成合同協(xié)議無法兌現(xiàn)執(zhí)行;三是前任留下的“賬目”不清、存在問題，諸如，政企雙方?jīng)]有明確投資方低績效和無績效的退出機制，缺乏法律專業(yè)人士對投資方背景、資信狀況等的深入調查以及對個性化項目合同的有效審查，對違約責任及處理方法約定不明，等等，以至合同協(xié)議兌現(xiàn)不到位而引起糾紛，長期得不到解決。其實，舊賬是當?shù)卣安块T與合作方定下的契約。新官賴賬、撕毀合同意味著政府部門言而無信、不依法行政，深層次的原因則是政府缺乏自由、平等、守信和救濟的契約精神。地方政府應當自覺地大力普及規(guī)則意識與契約精神，凡是向企業(yè)承諾事項、與企業(yè)的合同契約都要建立統(tǒng)一的備忘錄，逐項登記備案，并在適當范圍公開;還要規(guī)范優(yōu)惠政策的制定和實施，明確合同的必要內容，建立健全多元化主體法律服務模式;尤其要建立流失企業(yè)檔案記錄并跟蹤調查研究，及時改進投資法律軟環(huán)境;主要領導應嚴格受到任前法律知識考試制度、科學決策及合法性審查論證機制、法治GDP考核評估制度、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等的剛性約束。只有持續(xù)向社會發(fā)出誠信的信號，不斷弘揚契約精神，地方政府才能給合法產(chǎn)權所有者吃上長效的“定心丸”，進而不斷激發(fā)全社會干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

5.破解“一把贏把把輸”，創(chuàng)新監(jiān)督救濟機制。對于有些執(zhí)法司法不嚴不公等亂象，有的企業(yè)擔心投訴可能遭到報復，進而帶來 “一把贏把把輸”的局面。此外，對于企業(yè)投訴處理不及時甚至不處理的，也缺乏懲戒措施。如是循環(huán)往復，會進一步惡化營商環(huán)境。應當把優(yōu)化營商環(huán)境建設納入“一把手”工程并作為選人用人的重要參照，完善“黨委領導、政府主抓、人大政協(xié)監(jiān)督、相關部門各負其責、企業(yè)和群眾廣泛參與”的監(jiān)督工作機制。一是強化組織領導，建立以黨政一把手為組長的營商環(huán)境建設工作領導小組，明確各成員單位職責。二是建立保障機制。1）建立保護投資者機制，如警示通報告誡制度，對相關軟環(huán)境問題堅決及時曝光、通報批評以至追究責任;2）建立保護投訴舉報者人身安全機制，如聘請在各行業(yè)各領域有一定影響力的高層次人才做特邀監(jiān)督員，定期進行業(yè)務培訓，并組織開展明察暗訪，以及時準確反映突出問題。3）建立與政府專門的監(jiān)督機構對接處理機制，確保投訴舉報渠道暢通有效，防止政府權力機關人員挾私報復、迫害投資者的行為發(fā)生。

總之，東北地區(qū)營商環(huán)境法治化不啻地方政府的一場深刻的自我革命、一項長遠的系統(tǒng)工程，只有從市場主體反映最強烈的問題抓起，從東北法治發(fā)展最緊迫的關鍵處著手，才能破除各種利益“藩籬”，推動法治營商環(huán)境優(yōu)化工作盡快取得實效。

（作者系黑龍江省社會科學院法學研究所所長、研究員。）