姚 榮

(華東師范大學 高等教育研究所， 上海 200062)

一、引 言

受國家文化、法律制度和政治環(huán)境等因素的影響，不同國家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系建立的理論基礎各不相同。為了厘清這種理論基礎的差異性及其影響因素和變革趨勢，學界開展了廣泛而深入的研究。當前，伴隨著高等教育質(zhì)量治理的興起和在全球的擴散，基于規(guī)制與治理的視角考察高等教育質(zhì)量保障體系建設，比較不同類型規(guī)制體制的優(yōu)缺點，借此提出高等教育質(zhì)量保障制度的變革方案，已經(jīng)成為高等教育學界關(guān)注的重要議題。既有的研究表明，不同類型的規(guī)制體制在歷史溯源、邏輯起點和價值取向等方面存在著深層次的差異，并且傾向于采用不同類型的規(guī)制工具和方法。在這一系列研究中，美國學者大衛(wèi)·迪爾(David D. Dill)與荷蘭學者馬爾加·比爾肯斯(Maarja Beerkens)的觀點較具代表性。為了探索不同國家為保證學術(shù)質(zhì)量而使用的各種手段的優(yōu)缺點，他們采取政策工具分析方法對14個國家的學術(shù)質(zhì)量保障機制進行了比較分析。這些機制中有的相對較新，只是在近20年才開始流行。例如在技術(shù)創(chuàng)新、全球化以及政府高等教育政策改革背景下產(chǎn)生的新自由主義政策工具，這類工具將大學視為處于競爭市場中的提供私人產(chǎn)品(教育服務)的法人。因此，這些機制試圖通過為消費者提供信息、鑒別大學績效指標、由政府對學術(shù)項目質(zhì)量進行評估來保障學術(shù)質(zhì)量。另一些機制則已經(jīng)持續(xù)應用了近一個多世紀，只是近年來進行了一些修訂，以適應不斷變化的高等教育環(huán)境。例如典型的專業(yè)協(xié)會控制和大學內(nèi)部合議制控制是最傳統(tǒng)的質(zhì)量控制方式，屬于內(nèi)部控制，往往由權(quán)威的教授組群主導，以確保高等教育的質(zhì)量。

根據(jù)政策工具的差異性，他們將學術(shù)質(zhì)量保障的規(guī)制與治理機制大致分為行業(yè)規(guī)制、市場規(guī)制以及政府規(guī)制三類。行業(yè)規(guī)制強調(diào)專業(yè)組織開展活動的自愿性，如英國的外部監(jiān)督系統(tǒng)的同行評估和美國的自愿專業(yè)認證。市場規(guī)制強調(diào)通過大學之間的競爭促使大學提升學術(shù)質(zhì)量，排名和其他一些客戶信息工具(例如德國的大學專業(yè)排名和美國的“全國學生參與度調(diào)查”)作為向?qū)W生提供有關(guān)大學質(zhì)量之間差異的機制，能有效促進大學之間的良性競爭。而政府規(guī)制可能采取多種形式如定義學術(shù)標準(例如英國的學科基準)、評估和執(zhí)行標準(例如課題評估或項目認證)或者使用法律、財政和監(jiān)督工具(例如績效合同)等，以強化政府對學術(shù)質(zhì)量的宏觀監(jiān)督和引導[1]。

毋庸置疑，政策工具的分析視角不僅為考察高等教育質(zhì)量保障體系的有效性提供了創(chuàng)新性的思路，也有利于厘清不同國家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體系的復雜性、特殊性和多元性。然而，這種視角卻未能較好地回應高等教育質(zhì)量保障體系合法性乃至合憲性等法律問題，也未能深入地考察不同類型規(guī)制體制之間在規(guī)制標準制定、信息搜集以及行為矯正機制設定[2]3等具體規(guī)制要素上的差別。法律規(guī)制維度與相關(guān)視角的缺失使得該研究無法觸及高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的核心問題，且容易產(chǎn)生含混、模糊與不確定的問題。實際上，政策工具作為一種手段與工具，本身并不能真實與全面地反映高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的特性。

鑒于此，本研究嘗試結(jié)合規(guī)范主義與功能主義兩種研究路徑。一方面是從規(guī)范主義的路徑出發(fā)，基于大學法的經(jīng)典研究方法(如判例分析法)，考察高等教育質(zhì)量保障體系的合憲性與合法性[3]。例如對高等教育認證活動的合憲性進行檢視，審慎地反思其對學術(shù)自由與大學自治的潛在負面影響。又如從行政法治的角度考察高等教育評估或認證活動的組織、程序與標準等是否違反行政法治的基本原則(如法律優(yōu)位原則、正當程序原則、比例原則等)[4]133。另一方面是從功能主義路徑出發(fā)[5]，基于規(guī)制法的分析方法考察高等教育質(zhì)量保障活動中不同類型規(guī)制體制在有效性與正當性上的差別。例如私人規(guī)制體制重視學術(shù)界的自治和自律，政府規(guī)制體制更加側(cè)重公共服務質(zhì)量的改進，而市場規(guī)則模式則更為關(guān)注作為高等教育服務消費者的學生的利益。三種規(guī)制體制的邏輯起點和價值取向存在較大差異。與政策工具的分析視角不同，本研究從法律規(guī)制的角度出發(fā)，將高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制分為以學術(shù)界利益為旨歸的私人規(guī)制體制與行業(yè)自律模式、風險與標準導向的市場型規(guī)制體制與市場規(guī)則模式和基于績效責任邏輯的政府規(guī)制體制與公共服務模式三種理想類型。

二、 以學術(shù)界利益為旨歸的私人規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的行業(yè)自律模式

美國高等教育治理體系作為私人規(guī)制體制的典型代表，由私人協(xié)會而非教育部或其他政府機構(gòu)開展高等教育認證是其特色。隨著高等教育系統(tǒng)的發(fā)展，私人認證機構(gòu)在制定和維護高等教育標準方面承擔起了重要角色，對試圖獲得或保留認證的高等教育機構(gòu)和項目發(fā)揮著重要影響[6]1822。

(一) 高等教育認證機構(gòu)的私人制裁權(quán)與司法審查的“適度限制”

作為私人組織，認證機構(gòu)的法律地位來源于公司法和“自愿”(或私人)協(xié)會的習慣法，它們的權(quán)力是通過其條款、細則和規(guī)則中規(guī)定的私人制裁(Private Sactions)來實施的，主要制裁是撤銷和拒絕認證。近年來，由于廣泛的公共(主要是聯(lián)邦政府)和私人主體(如教育服務的消費者)對認證機構(gòu)的決定的依賴，這種私人制裁的力量大大增強[6]1822。在高等教育認證機構(gòu)私人制裁權(quán)行使的過程中，它們往往會制定出較為詳盡的懲戒規(guī)則，通過誡勉談話、正式警告、再次檢查和取消資格等懲戒措施促使高等教育機構(gòu)或?qū)W科專業(yè)認真對待認證工作，并持續(xù)地提高自身的高等教育質(zhì)量。例如2009—2010年美國工程技術(shù)認證委員會公布的專業(yè)評估結(jié)果中就有145個專業(yè)需要提交中期報告，15個專業(yè)需要進行中期訪問，9個專業(yè)需要陳述理由，4個專業(yè)不予鑒定[7]199。又如西部學校與學院協(xié)會的認證結(jié)果可分為獲得候選資格以及起始認證資格、延緩給予候選資格或起始認證資格、持續(xù)進行預備審查及教育效能審查等多種類型。在認證資格的評判方面，認證結(jié)果包括獲得認可、獲得認證但有改善要求、改善警示、監(jiān)管要求、要求呈現(xiàn)原因、終止認證，以及拒絕給予候選資格或起始認證資格。除了“改善警示”以外，所有年度進行的認證結(jié)果均在年度評估報告中呈現(xiàn)并對外公布。對于獲得認可的院校，西部學校與學院協(xié)會會酌情給予7～10年的認證期限[8]43。通常而言，美國高等教育認證機構(gòu)采取的懲戒措施是基于高等教育機構(gòu)或?qū)I(yè)能否達到認證標準及其“達標”狀況作出的，且表現(xiàn)出明顯的“漸進式懲戒”(Progressive Discipline)特征。不同類型行為矯正機制的使用遵循“執(zhí)法金字塔”模型(1)“執(zhí)法金字塔”模型包括兩個核心要素：一是要依據(jù)金字塔體系自下而上地逐步選用干預度更強的措施；二是要存在一種可靠的“頂端”措施，該措施一旦被“激活”，就能有足夠強大的威懾力，來威懾那些怕是最為惡名昭彰的違法者。第一點拾級而上的要求是必要的，從低干預度的措施忽然躍升至極高干預度的措施是不可以的，這有助于規(guī)制者采取“投桃報李”式的規(guī)制措施，而這構(gòu)成了回應性規(guī)制的基礎。第二點之所以重要，不僅在于其震懾作用，也在于它能夠提供一個公平的競技場，不會將有德行的守法者置于不利地位。的一般原理，即根據(jù)被認證高校或?qū)I(yè)的“達標”狀況采取懲戒強度“逐級上升”的懲戒舉措[2]140。

當然，當教育協(xié)會作為高等教育機構(gòu)的監(jiān)督者、準規(guī)制者和認證者時，教育協(xié)會所做的一些決策可能會引起學院或大學對它們提起訴訟。據(jù)此，認證機構(gòu)私人制裁權(quán)的行使也可能遭到法院的“適度限制”[6]1811。在美國，涉及認證機構(gòu)權(quán)力的第一個案件北達科他州農(nóng)業(yè)學院訴北方中央學院和中學協(xié)會案(North Dakota v. North Central Association of Colleges and Secondary Schools)出現(xiàn)在1938年。在北方中央學院和中學協(xié)會威脅撤回對北達科他州農(nóng)業(yè)學院的認證后，州長向法院尋求對北方中央學院和中學協(xié)會的禁止令，法院使用傳統(tǒng)的法律分析駁回了州長的要求，認為“在沒有欺詐、串通、武斷或違反合同的情況下，這些自愿協(xié)會的決定應在法院訴訟中被接受”[6]1811。

另一個案例是1967年的帕森斯學院訴北方中央學院和中學協(xié)會案(Parsons College v. North Central Association of Colleges and Secondary Schools)。在該案中，北方中央學院和中學協(xié)會于1963年認為帕森斯學院具有試用期會員資格，但于1965年將其取消，并規(guī)定該學院的認證狀態(tài)在三年內(nèi)可得到復審。1967年，該協(xié)會對該學院進行了為期兩天的實地訪問，此后訪問團隊發(fā)表了一份報告，指出該學院承諾的一些改進沒有實現(xiàn)，其他缺陷仍然存在。在該學院進行陳述和回答問題之后，該協(xié)會的執(zhí)行委員會建議帕森斯學院不再擔任協(xié)會會員，協(xié)會的其他會員全部投票接受這項建議。此后，該學院向該協(xié)會的董事會提出了上訴，但董事會維持了協(xié)會原來的決定，理由是該學院未能為學生特別是那些學習能力有限的學生提供充分的教育計劃。當該學院試圖阻止該協(xié)會實施取消認證的決定時，聯(lián)邦地區(qū)法院(Federal District Court)拒絕了其要求，而這也反映出司法不愿意審查私人協(xié)會內(nèi)部事務的基本立場。與此同時，法院認定協(xié)會不受聯(lián)邦憲法中有關(guān)正當法律程序條款的拘束，該協(xié)會在撤回對該學院的認證時遵循了自己的規(guī)章制度，并未武斷行動或違反“基本正當程序”。

毋庸置疑，帕森斯學院案等判例構(gòu)成了司法審查介入高等教育認證決定的法律基礎。法院要求認證機構(gòu)遵循其自身撤銷認證或拒絕更新認證的規(guī)則。在帕森斯學院案中，法院裁定“適用于確定將某種性質(zhì)的成員從私人協(xié)會排除在外的法律是他自愿選擇加入?yún)f(xié)會時默認同意的法律，即協(xié)會本身的規(guī)則”[6]1828。除了要求機構(gòu)遵循其自身的規(guī)則之外，法院也可以允許認證機構(gòu)在對待會員和申請人時持有不同的公平標準。例如此前北方中央學院和中學協(xié)會的判例強調(diào)了在“欺詐”和“串通”的情況下認證機構(gòu)的行為無效。在帕森斯學院案中，法院著重強調(diào)了“基本正當程序”的重要性?？傮w而言，這些判例明確了法院將對認證機構(gòu)與高等教育機構(gòu)之間的互動施加一些限制。盡管在上述判例中認證機構(gòu)都最終獲勝，但法院的裁判意見也都對認證機構(gòu)拒絕或撤銷認證的權(quán)力提出了一些限制。當然，同樣明確的是，法院仍然以“適度限制”的態(tài)度對待認證機構(gòu)，而未讓它們受到類似于州和聯(lián)邦政府對其下屬機構(gòu)施加的全面控制。雖然關(guān)于認證的法律仍然不夠充分甚至相對單一，以至于難以準確描述高等教育機構(gòu)在處理認證事務時的所有權(quán)利以及認證機構(gòu)的各項義務，但這些基礎的判例經(jīng)過后續(xù)發(fā)展補充確實提供了有價值的指導。應該認識到，在認證機構(gòu)作為非營利性的非政府組織的法律地位獲得法院肯定的同時，法律也對協(xié)會組織的管理權(quán)及其享有的其他權(quán)力施加了適當?shù)南拗?。例如州的非營利性法人法以及州和聯(lián)邦的稅法規(guī)定會對高等教育認證機構(gòu)的財務權(quán)利進行限制；又如如果認證組織在認證過程中出現(xiàn)不公正或者腐敗抑或違反其自身制定的內(nèi)部規(guī)則(如認證標準與程序)等情形，那么所涉及的高等教育機構(gòu)可以提起訴訟，法院也可以根據(jù)已有判例中的法律原則或規(guī)則對有關(guān)認證機構(gòu)進行制裁。此外，美國聯(lián)邦或州的反托拉斯法(Antitrust Act)、誹謗法(Defamation Law)、破產(chǎn)法(Bankruptcy Law)以及聯(lián)邦與州的普通法(Federal and State Common Law)等也對認證機構(gòu)有直接的法律約束力[6]1817。

(二) 聯(lián)邦高等教育規(guī)制的強化與高等教育認證的“聯(lián)邦化”

在美國，高等教育認證是保留高等教育機構(gòu)多樣性和為學生提供多種教育體驗的重要保障。此外，它還為促進高校之間的良性競爭發(fā)揮了作用。認證既建立在學術(shù)界的核心價值之上，又體現(xiàn)了學術(shù)界的核心價值：同行評審、學術(shù)使命的核心地位、大學自治和學術(shù)自由。在高等教育認證中，專業(yè)領域的同行根據(jù)機構(gòu)自身的任務來判斷機構(gòu)質(zhì)量。對質(zhì)量的評審主要通過合議制的方式進行，主要是定性的、形成性的、側(cè)重于改進的評價。認證需要高等教育機構(gòu)擁有在課程、教師和學術(shù)標準等諸多方面作出學術(shù)判斷的自主性和自我決定權(quán)。同時，它也致力于保障學術(shù)自由，確保教師在教育教學以及科學研究等方面具有適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)。值得指出的是，“美國大學教授協(xié)會2012年發(fā)布的一份報告，建議認證機構(gòu)將學術(shù)自由作為其形成認證決定時重點考慮的因素。受此影響，高等學校內(nèi)部的政策和程序，能否有效地增進和保障學術(shù)自由，成為美國認證機構(gòu)對高等教育機構(gòu)開展認證時的重要觀察點”[9]。實際上，美國高等教育認證作為學術(shù)界自律與自治的重要機制，自產(chǎn)生以來就一直致力于維系、捍衛(wèi)和保障學術(shù)界的利益和特定價值。

盡管高等教育認證在美國具有明確的重要性，認證機構(gòu)也長期存在，但是近年來認證機構(gòu)的作用時常面臨爭議，并且經(jīng)常被誤解。大學校長、聯(lián)邦和州的評估官員、國會、認證機構(gòu)和其他高等教育協(xié)會的工作人員圍繞高等教育認證經(jīng)常進行激烈的辯論。自20世紀90年代初以來的許多辯論都涉及認證機構(gòu)與聯(lián)邦政府的關(guān)系[6]1823。1992年高等教育法修正案(Higher Education Amendments)規(guī)定，如果認證機構(gòu)要獲得聯(lián)邦教育部的認可，那么它們不僅要關(guān)注其一貫監(jiān)管的學術(shù)內(nèi)容，如課程、教職員、設施等，還要多考慮學生取得與院校使命相關(guān)的學術(shù)成就、學生的抱怨記錄、學生貸款拖欠率、學費的合理性、符合聯(lián)邦學生資助要求相關(guān)義務的履行情況等。此外，該修正案還規(guī)定了認證機構(gòu)必須建立一些新的程序，如加強對分校的監(jiān)管、加強認證信息公開以保護學生的利益等。由此可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府旨在通過法律增強認證機構(gòu)作為聯(lián)邦政府學生資助經(jīng)費“看門人”(Gate Keeper)的責任意識[10]。而“依據(jù)1998年高等教育法修正案的規(guī)定，高等教育機構(gòu)只有通過聯(lián)邦教育部所認可的認證機構(gòu)的認證或預認證，才能接受聯(lián)邦政府的撥款和資助”[11]。

然而，在1998年的高等教育法修正案中，國會降低了關(guān)于高等教育機構(gòu)的第4條“合規(guī)責任”的標準，并放棄了1992年修正案規(guī)定的州和認證機構(gòu)之間關(guān)于預防和監(jiān)管高等教育機構(gòu)濫用學生資助基金的合作事項。這一變化源于對1992年修正案第1099a-3節(jié)和美國教育部對該節(jié)擬議實施條例的激烈爭論，爭論的焦點集中在1992年的修正案要求每個州都設有一個高等教育審查實體，即“州中學后教育評審機構(gòu)”(State Postsecondary Review Entitiy，SPRE)，該實體通過與認證機構(gòu)簽訂合同來審查機構(gòu)課程和項目。國會之所以在1998年的修正案中放棄SPRE的機構(gòu)設置，是因為“SPRE在一定程度上打破了聯(lián)邦教育部、州政府與認證機構(gòu)之間三元組合的平衡關(guān)系”[12]。值得指出的是，在中北部院校協(xié)會和其他認證機構(gòu)的共同努力下，SPRE一直沒有得到真正運行，國會在1995年停止了對該機構(gòu)的授權(quán)和經(jīng)費撥款，并于1998年的修正案中完全取消了SPRE[13]。

20世紀90年代初期以來，美國教育部部長認可認證機構(gòu)的標準再一次成為熱點話題。討論的焦點是國會和教育部長是否應采取更多行動來要求認證機構(gòu)使用具體、明確的測量學生學習質(zhì)量的手段，特別是針對學生學習成果“產(chǎn)出”的測評措施[6]1831。在時任教育部部長瑪格麗特·斯佩林斯(Margaret Spellings)的領導下，美國教育部于2006年開始向認證協(xié)會施壓，要求通過其認證的高等教育機構(gòu)評估學生成績或承擔被教育部拒絕承認的風險。作為回應，在2008年《高等教育機會法案》(Higher Education Opportunity Act，HEOA)中，國會禁止教育部規(guī)范認證機構(gòu)評估學生成績的方式[14]。

值得指出的是，外界對于如何適當衡量機構(gòu)或方案質(zhì)量的持續(xù)關(guān)注最后滲透到21世紀有關(guān)《高等教育法》再授權(quán)的辯論之中[15]，并客觀上對2008年《高等教育機會法案》的出臺產(chǎn)生了深刻的影響。受此影響，美國高等教育認證的“聯(lián)邦化”趨勢不斷強化，高等教育機構(gòu)與認證機構(gòu)的合規(guī)成本乃至合規(guī)風險劇增[16]。在2008 年《高等教育機會法案》通過之后，美國聯(lián)邦政府對被認可的認證機構(gòu)提出了更高的要求，在質(zhì)量監(jiān)控之外還要求認證機構(gòu)引入一系列問責制指標[11]。具體而言，聯(lián)邦教育部對認證機構(gòu)的認可增加對其認證過程和結(jié)果透明度的考察，以確保認證機構(gòu)的認證質(zhì)量，同時進一步明確了認證機構(gòu)的改革方向，提出將以全國畢業(yè)標準測驗(National Standardized Graduation Examinations)為基礎，建立全新的大學生學習成就(Undergraduate Achievement)模式，重點關(guān)注學生學分的獲取與轉(zhuǎn)移、入學增長率、遠程學習效果、學生就業(yè)率等內(nèi)容[7]199。此外，根據(jù)該法案第4 章第9 部分第5小節(jié)“認證機構(gòu)的認可”中有關(guān)高等教育認證機構(gòu)的認可條款及內(nèi)容的表述，高等教育機構(gòu)若未獲認證或需重新認證，將會失去獲得聯(lián)邦貸款、資助項目和本法規(guī)定的其他項目的資格[17]。

毋庸置疑，受“認證聯(lián)邦化”(Federalizing Accreditation)的影響[18]，美國高等教育認證的私人規(guī)制傳統(tǒng)與聯(lián)邦規(guī)制的強化之間存在著不可避免的緊張與沖突關(guān)系。如何化解聯(lián)邦政府、高等教育認證委員會、認證機構(gòu)以及高等教育機構(gòu)之間的價值、利益乃至觀念沖突，已經(jīng)成為美國高等教育認證體系變革的焦點難題。對此，朱迪斯·伊頓(Judith S.Eaton)提出，“認證的未來取決于如何利用政府驅(qū)動的規(guī)制模式。盡管很難完全改變政府在認證中發(fā)揮的廣泛作用，但遏制政府的影響是可行的。以下四項行動可能會有所幫助：加大對認證的宣傳力度；重申機構(gòu)而非政府在提供學術(shù)領導和質(zhì)量判斷方面的傳統(tǒng)角色；強化公共問責制；改變社會影響政府政策的方式”[19]。

與此同時，美國現(xiàn)任教育部部長貝茨·德沃斯(Betsy DeVos)也提出了關(guān)于高等教育認證體系的改革方案。她認為，目前的美國高等教育認證體系成本偏高且墨守成規(guī)，妨礙了有效競爭。因此，接下來美國教育部將會打破原有的權(quán)力范疇，介入到高等教育認證體系的革新與重塑當中。她提出了一連串值得探究的問題，涉及“哪些教育部的認證監(jiān)管和指導內(nèi)容需要與教育質(zhì)量和學生體驗來直接關(guān)聯(lián)”“哪些現(xiàn)行認證的規(guī)章制度和條文含糊不清、重復累贅”“如何清晰化高等教育各主體的角色和責任”“高等教育院校如何在保證不給學生和納稅人增添風險的情況下，擁抱和支持創(chuàng)新”“教育部是否能夠提供所需的信息和支持給認證機構(gòu)來提升機構(gòu)工作效能”“現(xiàn)行的院校質(zhì)量考核中關(guān)于學生成就的相關(guān)規(guī)定過于教條化，能否探索出更好的選擇”等[20]。美國教育部將會對以上問題尋求相應的答案，努力完善高等教育規(guī)制的責任共擔機制并鼓勵創(chuàng)新性的方法路徑與合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建，如減輕核查驗證負擔、廢止過時的或有損害性的指導性文件、限制新的指導文件的出臺和使用等。同時，貝茨·德沃斯提出，教育部不制定任何法律，而只是法律的執(zhí)行者；教育部更新針對認證機構(gòu)的指導手冊的目的是為其“減負”；此外，指導手冊的更新將更加聚焦在與學生相關(guān)的核心事務上[20]。

顯然，重塑高等教育認證體系中聯(lián)邦政府與高等教育認證機構(gòu)之間的關(guān)系，厘清二者的權(quán)責邊界，已經(jīng)成為聯(lián)邦教育部與學術(shù)界的共識。從長遠而言，在尊重美國高等教育認證體系所特有的行業(yè)自律傳統(tǒng)的前提下構(gòu)建聯(lián)邦教育部與高等教育認證機構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，是美國高等教育認證體系變革的必然趨勢。

三、 風險與標準導向的市場型規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的市場規(guī)則模式

與美國不同，英國與澳大利亞等其他英美法系國家和地區(qū)缺乏高等教育質(zhì)量保障私人規(guī)制的傳統(tǒng)。從某種意義上而言，以英國、澳大利亞為代表的其他英美法系國家和地區(qū)的高等教育質(zhì)量保障體系，經(jīng)歷了從“神秘花園”階段到“集體安全”階段，再到“市場化”階段的歷史嬗變過程[21]。傳統(tǒng)的學術(shù)自我規(guī)制體系逐漸讓位于風險與標準導向的市場型規(guī)制體制，而學生作為高等教育服務消費者的法律地位[22]及其與高等教育機構(gòu)之間的合同關(guān)系也日趨凸顯。在市場規(guī)則模式中，新自由主義的規(guī)制理念占據(jù)主導地位，高等教育質(zhì)量保障活動(如英國的教學卓越框架)形塑了一種可比較、可測量的高等教育市場(The Measured Market in Higher Education)。受此影響，高等教育機構(gòu)通過迎合這種由國家建構(gòu)的“符號暴力”(Symbolic Violence)，競相爭奪財政撥款、生源、人才等有形資源以及聲譽等無形資源[23]。

誠如科林·斯科特(Colin Scott)所言：“近些年來規(guī)制儼然已成為國家活動的重要形式，我們生活在‘規(guī)制國家’的時代。在晚近發(fā)展中，其他政府主體對特定公共部門主體的規(guī)制呈上升趨勢，并對此展開了關(guān)注、闡釋和分析?！盵24]86類似地，馬丁·洛奇(Martin Lodge)與克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)指出，“在過去三十年中，在公共部門的改革的討論中，‘規(guī)制’這個詞得以廣泛流行”[2]661。據(jù)此，英國高等教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)與監(jiān)管型國家(Regulatory State)的興起緊密關(guān)聯(lián)，高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)開展的質(zhì)量監(jiān)管活動可以被理解為“政府內(nèi)規(guī)制”(Regulation inside Government)(2)所謂“政府內(nèi)規(guī)制”，是指由一個某種意義上具有官方授權(quán)要素的公共部門組織對另一個公共部門組織實施“保持距離型”的控制。具體參見克里斯托弗·胡德、科林·斯科特、奧利弗·詹姆斯等所著的《監(jiān)管政府：節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設置》。的一部分。在洛奇與胡德看來，“官僚政治的趨勢在于，由短兵相接式的監(jiān)督轉(zhuǎn)向由獨立機構(gòu)實施保持距離型的監(jiān)督”[2]682。因此，所謂的“市場型規(guī)制”尤為強調(diào)由獨立的非政府組織對高等教育的質(zhì)量進行“遠距離”的監(jiān)督。

在英國，基于功能主義的進路，1998年《人權(quán)法》(Human Rights Act)可被適用于規(guī)范和約束“公共機構(gòu)”(Public Authorities)的行為，而該“公共機構(gòu)”指任何履行具有公共性質(zhì)職能的機構(gòu)。據(jù)此，無論從何種角度出發(fā)，基于司法審查和人權(quán)保護的考慮，所有承擔公共職能的私人規(guī)制者或許都可以被視為“公共機構(gòu)”。當然，相較于純粹的政府部門，這些承擔公共職能的私人規(guī)制者傾向于承擔規(guī)制體系中的三項職能，即標準制定、合規(guī)監(jiān)督與制裁。

在“政府內(nèi)規(guī)制”的視野下，高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)對高等教育機構(gòu)“控制的基礎已經(jīng)從科層式監(jiān)督擴展至其他機制，如競爭、依存關(guān)系以及有策略的隨機行動”[24]86。當前，減少高等教育質(zhì)量保障的規(guī)范負荷、合規(guī)成本與官僚壓力，拉大規(guī)制者與受規(guī)制者之間的“關(guān)系距離”，構(gòu)建基于風險與標準的規(guī)制模式[8]143，已成為英國與澳大利亞高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的演進趨勢。

(一) 英國高等教育質(zhì)量保障的標準設定、行為矯正與糾紛解決

當前，英國高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制主要表現(xiàn)為高等教育質(zhì)量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA)(3)QAA是一家獨立的公司，受到高等教育機構(gòu)會費的資助，并通過與高等教育撥款委員會的合同提供擔保。其主要職責是激發(fā)公眾對高等教育學歷合理標準的興趣，并鼓勵持續(xù)改進高等教育質(zhì)量管理。與學生辦公室(Office for Students，OfS)(4)根據(jù)《高等教育與研究法(2017)》(The Higher Education and Research Act 2017)，OfS于2018 年1月1日起正式運營，其主要作為以消費者為中心的市場型規(guī)制者。新設的OfS由原公平入學辦公室(Office for Fair Access，OFFA)與英格蘭高等教育撥款委員會(Higher Education Funding Council for England，HEFCE)合并改組而成。商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(Department for Business，Innovation and Skills，BIS)接受英國大學校長協(xié)會的建議，將OfS定位為非官方的公共組織(Non-Departmental Public Body，NDPB)，并使其與政府保持一定距離。的合作規(guī)制。在英國，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制標準(Regulation Standards)或?qū)W術(shù)規(guī)范體系主要由QAA設定。當前，QAA制定的學術(shù)規(guī)范體系主要由《高等教育學術(shù)質(zhì)量與標準保證的行為準則》(Code of Practice for the Assurance of Academic Quality and Standards in Higher Education)、《高等教育資格框架》(The Framework for Higher Education Qualifications, FHEQ)、《學科基準文件》(Subject Benchmark Statements)和《專業(yè)項目說明》(Programme Specification)四個部分組成。

OfS則基于QAA制定的標準對高等教育機構(gòu)的合規(guī)性進行風險導向的檢視。具體而言，OfS下設的注冊局通過一種基于風險的規(guī)制方式將英國高等教育機構(gòu)劃分為不同類型，以此提升高等教育部門的質(zhì)量，豐富其多樣性。試圖在OfS注冊的高等教育機構(gòu)須向獨立的仲裁辦公室提供其所開設高等教育課程的證據(jù)，獲批后將成為高等教育系統(tǒng)的構(gòu)成部分。注冊在案的高等教育機構(gòu)若希望“達到基準條件”和“獲得批準可調(diào)高學費上限”，則需要滿足基準監(jiān)管要求[25]。這些基準監(jiān)管要求具體包括英國質(zhì)量準則(UK Quality Code)、高等教育資格框架、財務可持續(xù)管理與治理(Financial Sustainability，Management and Governance，F(xiàn)SMG)以及學生保護要求等。所有的高等教育機構(gòu)只有根據(jù)OfS的要求對其教育服務和公共資金投資等事項進行嚴格的風險審查，才能確定自身是否具備獲得學生貸款和公共資助的資格。若高等教育機構(gòu)的質(zhì)量或標準未達到法定要求，OfS將要求該機構(gòu)加強薄弱環(huán)節(jié)建設，并采取限制學生人數(shù)增長、罰款、取消學位授予權(quán)或以“大學”稱號命名的資格甚至從機構(gòu)注冊單中除名等懲戒措施。顯然，英國高等教育質(zhì)量的監(jiān)管者與被監(jiān)管者并不處于直接的命令關(guān)系鏈上，但監(jiān)管者依舊擁有審查被監(jiān)管者的行為并予以糾正的正式授權(quán)[26]。

值得指出的是，《高等教育與研究法(2017)》規(guī)定，高等教育機構(gòu)如果對OfS的制裁措施不滿，可以通過法律途徑解決問題。該法保留了對現(xiàn)有的學術(shù)自由進行保護的措施，并建立對OfS制裁制度的上訴機制，以保障高等教育機構(gòu)的合法權(quán)益不受OfS的不當侵害。

(二) 澳大利亞高等教育質(zhì)量保障的標準設定、行為矯正與糾紛解決

在澳大利亞，根據(jù)《高等教育質(zhì)量與標準署法案2011》(Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011)的規(guī)定，新的高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)即高等教育質(zhì)量與標準署(Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA)于2011年1月29日成立，其為擁有規(guī)范高等教育、監(jiān)控質(zhì)量以及設定標準權(quán)力的獨立機構(gòu)。TEQSA整合了澳大利亞大學質(zhì)量署(Australian Universities Quality Agency，AUQA)以及與高等教育有關(guān)的一般質(zhì)量保障機制，統(tǒng)一承擔澳大利亞全國性的高等教育政策及質(zhì)量保障工作。自2012年起，TEQSA采用標準與風險導向的規(guī)制模式，以確保澳大利亞高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量。

在“標準導向”的部分，TEQSA會根據(jù)其制定的高等教育標準框架(Higher Education Standards Framework，HESF)評估澳大利亞高等教育機構(gòu)的績效，該框架內(nèi)容中的標準包括以下幾個方面：高等教育機構(gòu)相關(guān)標準，如高等教育機構(gòu)的注冊標準、分類標準以及課程的認證標準；澳大利亞學歷資格框架(Australian Qualifications Framework，AQF)標準；教學與學習標準；研究標準；信息標準[8]143。這些標準適用于澳大利亞所有的高等教育機構(gòu)，無論其采取何種方式授課或在任何地點授課，只要這些課程能授予澳大利亞的學位或相關(guān)文憑即可。

在“風險導向”的部分，TEQSA要求高等教育機構(gòu)識別并找出機構(gòu)在運營上較有風險顧慮的面向，而且該署會要求高等教育機構(gòu)建立相應的風險管控機制。TEQSA于2012年2月構(gòu)建了風險管理框架(Regulatory Risk Framework，RRF)，設法系統(tǒng)地找出與質(zhì)量保障有關(guān)的風險，其依據(jù)的條件包括高等教育機構(gòu)的設校歷史、過去被投訴的事件、財務狀況、教職員資料、學生經(jīng)驗等。風險導向的質(zhì)量監(jiān)管有助于TEQSA將規(guī)范聚焦于具有高度風險的高等教育機構(gòu)。換言之，TEQSA會根據(jù)機構(gòu)的風險高低狀況對高等教育機構(gòu)的“規(guī)范控管量”進行有差別的配置。對于被評估為只需低度控管的機構(gòu)，TEQSA將僅會對機構(gòu)的一些核心項目進行核查;反之，若機構(gòu)屬重度控管需求者，則除了核心項目外，更多的核查與舉證也會被包括進來。依據(jù)《高等教育質(zhì)量與標準署法案2011》的規(guī)定，TEQSA在2013年4月開始執(zhí)行第一次質(zhì)量評估，而這次評估主要聚焦在較有風險的面向，即高等教育機構(gòu)涉有第三方伙伴關(guān)系的活動[8]143。

對于TEQSA的質(zhì)量規(guī)制模式，澳大利亞各界的反應不一。2013年5月，澳大利亞政府召集專家學者對TEQSA的規(guī)制模式進行檢視。其中，與會學者認為TEQSA有進行改革的必要，以確保高等教育質(zhì)量保障不至于給高等教育機構(gòu)帶來過度的負荷。為此，TEQSA后續(xù)的改革顯然會與如何減少高等教育機構(gòu)的規(guī)范負荷但同時確保高等教育的質(zhì)量有關(guān)[8] 168。值得指出的是，TEQSA在一定程度上延續(xù)了AUQA的做法。例如AUQA在第二回合主題式的校務評估中已經(jīng)采用了風險的概念。實際上，TEQSA與AUQA的不同之處在于，后者僅找出了風險的面向，但并未依據(jù)機構(gòu)所冒的風險程度采取不同的規(guī)范控管措施；而TEQSA則依據(jù)高等教育機構(gòu)的風險狀況對“規(guī)范控管量”進行動態(tài)調(diào)整。當被TEQSA認定為審核結(jié)果不佳且未達到相關(guān)標準時，高等教育機構(gòu)將遭政府撤銷其高等教育機構(gòu)注冊的合法資格而無法運營。

從糾紛解決機制與法律救濟的角度而言，TEQSA 的權(quán)力行使涉及眾多申請人和已經(jīng)注冊登記的高等教育機構(gòu)的合法權(quán)益。為了保障高等教育機構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯，《高等教育質(zhì)量與標準署法案2011》第183—187條規(guī)定了法律救濟制度，對TEQSA 履行職責行為不服的當事人可以獲得相應的救濟[27]。目前，澳大利亞出現(xiàn)過高等教育機構(gòu)申請重新注冊卻遭注銷，進而引發(fā)高等教育機構(gòu)與TEQSA之間法律糾紛的案件。例如威廉姆斯商學院(Williams Business College Ltd.)向TEQSA提出重新注冊，卻因無法達到“門檻標準”而被注銷高等教育從業(yè)資格。該學院隨即向行政上訴裁判所(Administrative Appeal Tribunal，AAT)提出申訴，2014年AAT作出維持TEQSA決定的裁判，且該裁判于該年8月4日起生效[8]168。

四、 基于績效責任邏輯的政府規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的公共服務模式

有別于英美法系高等教育質(zhì)量保障的普通法規(guī)制傳統(tǒng)，在大陸法系國家和地區(qū)，高等教育質(zhì)量保障被特殊地嵌入在公共服務模式之中。通過對德國、法國、日本以及我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的分析可以發(fā)現(xiàn)，立法、判例以及學說均傾向于將高等教育質(zhì)量保障視為教育行政監(jiān)督的新形式。與傳統(tǒng)的高權(quán)管制模式不同，高等教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)傾向于強化大學自治的績效責任邏輯。

(一) “規(guī)制型自治”：新公共管理語境下高等教育質(zhì)量保障政府規(guī)制體制的興起

傳統(tǒng)上，大陸法系國家和地區(qū)的高等教育質(zhì)量保障主要受學術(shù)自治、自律機制以及聲譽機制的控制。然而，受新公共管理運動的影響，這種傳統(tǒng)的以學術(shù)自由保障為旨歸的大學自治理論逐漸式微。通過國家與大學合同關(guān)系的構(gòu)建、成果取向的資源分配[28]以及外部高等教育質(zhì)量保障體系的確立，經(jīng)典的大學自治圖景被“規(guī)制型自治”(Regulatory Autonomy)[29]范式取代。在此范式下，法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的界限日漸模糊，原本被視為自治固有事項的教學與研究事項也被納入到教育行政監(jiān)督的視野中。誠如我國臺灣學者吳志光所言：“教育主管部門透過各種評鑒或獎補助及競爭性專案計劃(諸如‘頂尖大學’‘教學卓越’)，對于因評鑒或計劃申請所設定的條件(指標)，所伴隨之行政監(jiān)督，已儼然成為教育主管機關(guān)對大學最具影響力的行政監(jiān)督方式。這種行政監(jiān)督方式，對大學自治甚至產(chǎn)生了質(zhì)變的作用?！盵30]質(zhì)言之，此種教育行政監(jiān)督方式，“已逾適法性監(jiān)督之界限，與合目的性之監(jiān)督無異，導致大學‘自治’成了‘教育部’的‘他治’”[30]。

與我國臺灣地區(qū)類似，在日本，通過中期目標協(xié)議的訂立與實施，文部科學省對大學的教學研究狀況開展評價，并以營運補助金交付的方式確定重點分配的機制，借此引導大學教育研究與經(jīng)營的方向，進而對大學自治產(chǎn)生實質(zhì)性支配。除此之外，日本政府還以競爭性補助金為“誘餌”對國立大學進行“政策誘導”，以保障教學品質(zhì)并明確各國立大學的特色和使命。值得關(guān)注的是，當前日本政府仍習慣于使用事務聯(lián)絡(函釋通知)的方式或通過國立大學協(xié)會來對大學進行管制。例如2015年6月文部科學省發(fā)布的《國立大學法人等組織及業(yè)務全面檢討通知》明確要求，“教師培養(yǎng)類等人文社科專業(yè)的本科院校和研究生院在制訂改革方案時，應考慮到18歲以下人口的減少、教研質(zhì)量的保障以及國立大學的職責等因素，廢除不符合條件的專業(yè)或使其向社會需求較高的方向轉(zhuǎn)變”[31]。除此之外，通過政府提示方針，文部科學省間接地要求各大學以此為基礎發(fā)布各自的政策聲明[32]。例如基于提示方針，文部科學省要求各國立大學進行“使命再定義”(5)2012年以來，日本文部科學省先后發(fā)布《大學改革實施計劃》《國立大學改革計劃》《國立大學經(jīng)營力戰(zhàn)略》等政策文本，其均強調(diào)國立大學的“使命再定義”。具體參見施雨丹所著的《使命再定義：日本高等教育發(fā)展進程中的國立大學改革》。。

顯然，政府主導的高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建并未弱化國家監(jiān)督介入大學自治的強度。相反，通過創(chuàng)設新型的規(guī)制工具(如績效或任務導向的經(jīng)費配置、目標合同、認證或評估等)與加大控制權(quán)，原本由大學學術(shù)自治組群支配的教育研究事項也開始被作為國家規(guī)制的重要對象[26]。借助這些更加隱秘的規(guī)制工具，國家的“觸角”開始延伸到教學、科研等事項上，且通過合同以及經(jīng)費誘導的方式確保大學貫徹其意志。從某種意義上而言，在大陸法系國家和地區(qū)，外部高等教育質(zhì)量保障體系建立的目的與其說是打破傳統(tǒng)程序性管制格局、強化大學自治，不如說是在全球競爭日趨激烈的背景下強化大學自治績效責任邏輯、重申國家控制權(quán)。

正因為如此，認證、評估等外部高等教育質(zhì)量保障活動的開展自始就受到學界尤其是公法學界的質(zhì)疑與責難。在德國，作為一種新生的事物，高等教育認證自產(chǎn)生以來就受到學界的諸多批判，具體包括以下幾個方面：財務、人力花費高；缺乏對持續(xù)結(jié)果的認證；認證結(jié)果往往只用來服務政策的決定者，成為其削減政府預算開支的理由，而認證的實施也將教授的自我決定轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠康目刂疲粔嚎s了可以用于教學的經(jīng)費；讓教師為了應付認證而減少研究的時間[33]。在法國，2007年的《大學自治與責任法》(Projet de Loi Relatif aux Libertés et Responsabilités des Universités)規(guī)定，對教師-研究人員(6)在法國，大學教師分為教師、教師-研究人員和研究人員三類；在《大學自治與責任法》中，教師-研究人員的表述泛指以上三類人員。的教學與研究成果進行評估成為高等教育與研究評估署(Agence d′évaluation de la recherché et de l′ enseigne-ment supérieur，AERES)的重要職權(quán)。然而，一些大學教師-研究人員拒絕接受評估；一些大學教師-研究人員認為評估是一種監(jiān)控，尤其是這次將對教師-研究人員的評估寫進法律條款，他們需要填寫大量表格匯報自己的教學與研究情況，這種教學與科研評估違背了學術(shù)自由的原則[34]233。當前，如何通過合憲性與合法性的檢視強化對高等教育質(zhì)量監(jiān)管者的監(jiān)管，已成為大學法研究與實務關(guān)注的前沿議題。

(二) 合憲性與合法性檢視：高等教育質(zhì)量保障政府規(guī)制體制的法治規(guī)約

在德國，圍繞高等教育評估或認證等質(zhì)量保障活動是否對大學自治與學術(shù)自由構(gòu)成侵害已經(jīng)積累了較為豐富的學說與實務。例如在2004年的布蘭登堡大學法判決中，聯(lián)邦憲法法院對高等教育評估以及績效協(xié)議的合憲性問題進行了深入分析。具體而言，聯(lián)邦憲法法院提出，學術(shù)事項評估標準確立的行政程序應有來自學術(shù)界的代表的適當參與；不同的學科應有不同的評估標準；相關(guān)的評估標準也應注意不同學科之間的構(gòu)造差異，例如抽象、理論性的基礎研究一般經(jīng)長時期(甚至不確定)的努力才能獲得成果，應用或需求導向的科學研究則能短期內(nèi)便獲得成果；完全單一或以相當比重的程度取向某一標準，例如取向受評估人員所獲得的外部委托計劃的數(shù)量與金額，并不合乎如上要求。此外，在建立可信的評估操作實務的過程中，立法者并無義務精確規(guī)定有關(guān)的評估標準；立法者可以在其所享有的評價與預測空間內(nèi)發(fā)展有關(guān)的評估模型，但立法者對于此負有觀察或甚至必要時的事后改正義務。與此同時，聯(lián)邦憲法法院還對高等教育評估與資源配置相互勾連所產(chǎn)生的違憲疑義進行分析，指出“針對非直接可在市場變現(xiàn)從而短期內(nèi)難以適當評估的‘基礎研究’(Grundlagenforschung)領域，須通過基本配備(Grundausstattung)予以保障”[35]。

除此之外，2016年2月17日，聯(lián)邦憲法法院受理了阿恩斯貝格市行政法院(VG Arnsberg)法官提請的具體法規(guī)審查的請求，裁定北萊茵-威斯特法倫州關(guān)于大學課程認證的規(guī)定違憲。聯(lián)邦憲法法院指出，于2006年10月31日頒布的北萊茵-威斯特法倫州《高校自治法》(Hochschulfreiheitsgesetz)關(guān)于高校的第72條第2款第6句和第1款第3項間接地設置了大學課程認證的義務。雖然這一義務主要適用于私立高校，但是其也意圖適用于國家認證的高校。此外，私立高校因為其提供的課程需要得到市場的檢驗而被要求強制進行課程認證。這種“預防性的全面審查”缺乏足夠確定的立法依據(jù)而無法正當化。立法者在沒有具體規(guī)定的情況下不允許將認證的實質(zhì)事項委托給第三方(主要是認證代理機構(gòu))來行使。質(zhì)言之，《基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，GG)第5條第3款第1句規(guī)定的學術(shù)自由基本權(quán)(Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit)在原則上并不排斥大學課程的質(zhì)量認證，但是立法者不能將認證的實質(zhì)權(quán)限委托給其他活躍分子，而應該觀照學術(shù)的自我特質(zhì)。

在聯(lián)邦憲法法院作出大學認證裁定之后，德國各州文教部長聯(lián)席會議(St?ndige Konferenz der Kultusminister der L?nder, KMK)宣布贊成制定針對各州的聯(lián)合性規(guī)則，旨在提供全國范圍內(nèi)的解決方案，以強化高等教育認證體系的合憲性、合法性與正當性。在此背景下，各州文教部長聯(lián)席會議于2016年12月8日通過了《州際學習認證條例》(Interstate Study Accreditation Treaty)，該條例于2018年1月1日起施行?！吨蓦H學習認證條例》的規(guī)定為基于以下指導原則的認證制度奠定了法律基礎：高等學校對教學質(zhì)量負有保證和提高的首要責任；認證旨在建構(gòu)外部的、學術(shù)主導的教學和學習質(zhì)量保證體系，以保證學術(shù)標準和高等教育資格的專業(yè)相關(guān)性； 根據(jù)《高等學校總綱法》(Hochschulrahmengesetz, HRG)第9條第2款的規(guī)定，州政府有責任使相應的學習和考試結(jié)果等值，并在認證制度范圍內(nèi)為高等學校之間的學歷轉(zhuǎn)換提供條件和可能； 專業(yè)認證和體系認證作為認證工具，可以為高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展提供更多可供選擇的方案(試驗條款)；等等[36]。

與德國不同，在法國、日本以及我國臺灣地區(qū)，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障活動(包括認證或評估)的訴訟案件尚未產(chǎn)生。因此，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障違憲疑義的考察則應聚焦于學界的觀點。例如法國國家大學理事會常任協(xié)議會指出，“高等教育與研究評估署的評估原則使評估制度化，加強了政治控制，將有取消法國研究制度、剝奪研究人員和教師-研究人員參與評估的危險。事實上，這意味著同行評估的結(jié)束”[34]233。而在日本，有學者指出，《國立大學法人法》與一般的行政法人法并未保持安全的距離。由于《國立大學法人法》不僅將大學的經(jīng)營事項，同時也將教育研究事項規(guī)定在中期目標之中，主管大臣對大學自治事項恐會有過度介入的疑慮[37]358。此外，在評估制度方面，除文部科學省設置的國立大學法人評估委員會的公正性受到質(zhì)疑以外，評估結(jié)果與營運金交付的聯(lián)結(jié)也受到學界的批判。對此，有學者指出，由于教育研究內(nèi)容和方法的自主決定權(quán)屬于大學自治的本質(zhì)性內(nèi)容，因此對教育研究內(nèi)容的評估必須至少由專業(yè)領域的同行主導進行方能消除違憲風險[37]367。為了回應學界的質(zhì)疑，2013年根據(jù)《高等教育與研究法案》(Projet de Loi Relatif à l′Enseignement Supérieur et à la Recherche)成立的研究暨高等教育評估最高咨詢理事會(Haut Conseil de l′évaluation de la recherche et de l′enseignement supérieur，HCERES)更趨向多重協(xié)商合作下進行的“自主式評估”。與AERES不同，HCERES將只驗證各機構(gòu)內(nèi)部評估過程與方法是否正確，而不再進行直接評估。而在我國臺灣地區(qū)，經(jīng)過2015年相關(guān)規(guī)定的修正，“刪除評鑒結(jié)果作為經(jīng)費補助之參考。此后，大學評鑒辦法也配合修正，有關(guān)評鑒結(jié)果作為核定調(diào)整大學發(fā)展規(guī)模、學雜費之參考等事項，已回歸?？埔陨蠈W校總量發(fā)展規(guī)模與資源條件標準及?？埔陨蠈W校學雜費收取辦法等相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范”[38]。顯然，有關(guān)規(guī)定的修訂已經(jīng)開始對高等教育質(zhì)量保障體系進行調(diào)適，以避免其對學術(shù)自由和大學自治構(gòu)成侵害。

除了合憲性層面的檢視外，高等教育質(zhì)量保障的合法性問題同樣值得關(guān)注。在德國，作為高等學校服務提供者的私法機構(gòu)(主要是認證代理機構(gòu))與行使公權(quán)力的認證委員會之間建立了明確的行政法律關(guān)系。根據(jù)德國各州文教部長聯(lián)席會議頒行的《州際學習認證條例》第3條第5款的規(guī)定，認證決定被明確界定為《聯(lián)邦行政程序法》(Verwaltungsverfahrensgesetz，VwVfG)第35條所指的行政行為。此外，《州際學習認證條例》第3條第7款規(guī)定，“高等學?？赏ㄟ^訴諸行政法院對第5款規(guī)定的決定提出異議”[36]。據(jù)此，高等學校可針對認證代理機構(gòu)作出的認證決定向行政法院提起行政訴訟。

而我國臺灣地區(qū)學者許育典則提出，高等教育評鑒中心性質(zhì)上應屬于“公法上財團法人”，屬于廣義“公行政組織”的一環(huán)，因此擁有作成行政處分的組織法上的地位[4]172。鑒于大學評鑒作為行政處分的法律性質(zhì)，法院應適用正當程序原則或法定的程序條款檢視大學評鑒的申復與申訴程序。例如根據(jù)我國臺灣地區(qū)相關(guān)規(guī)定，“在申訴評議委員會中，應賦予大學陳述意見的機會，而非取決于‘委員會議決議’”[39]。為保障大學自治的落實，“法院對大學的救濟，不得以一句大學評鑒屬于專業(yè)性事項，而須尊重行政機關(guān)的判斷余地，即完全未加以審查。也就是說，縱使法院認為大學評鑒是屬于專業(yè)性事項，仍得就其作成的程序、組織進行審查”[4]133。

五、 邁向合作規(guī)制：高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的變革趨勢及其啟示

通過比較法的考察可以發(fā)現(xiàn)，高等教育質(zhì)量保障的三種規(guī)制體制自確立以來都正在經(jīng)歷著深刻的“自我調(diào)適”過程。在美國，私人規(guī)制的傳統(tǒng)受到“認證聯(lián)邦化”的沖擊后，開始尋求構(gòu)建聯(lián)邦規(guī)制與私人規(guī)制之間的新型合作伙伴關(guān)系，以促進聯(lián)邦教育部、高等教育認證委員會、認證機構(gòu)以及高等教育機構(gòu)之間的優(yōu)勢互補和相互信任。在英國與澳大利亞等國家和地區(qū)，風險與標準導向的市場型規(guī)制體制旨在擴大監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的“關(guān)系距離”，減少規(guī)范負荷與官僚壓力。而在德國、法國、日本以及我國臺灣地區(qū)，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障體系的判例和學說正在“倒逼”立法者通過法律規(guī)范的修訂強化高等學校作為高等教育質(zhì)量保障主體的首要責任，擴大高等教育評估或認證標準制定中專業(yè)同行的參與權(quán)限，健全高等教育質(zhì)量保障的程序性規(guī)制(包括信息公開、說明理由等)和糾紛解決機制(包括申訴、行政訴訟等)。

實際上，在三種規(guī)制體制的演變中，我們都能夠清晰地看到學術(shù)界對外部高等教育質(zhì)量保障活動的抵制。通過正式或非正式的抵制，高等教育質(zhì)量保障體系的規(guī)制強度逐漸緩和。盡管不同規(guī)制體制之間存在著迥異的邏輯起點，但是在國家與社會(學術(shù)界)之間持續(xù)互動的基礎上，無論是公共服務模式還是市場型規(guī)制模式，抑或是私人規(guī)制模式，都正在逐漸走向“趨同”[40]。質(zhì)言之，基于學術(shù)自由與公共利益辯證統(tǒng)一的訴求，三種規(guī)制體制均開始強調(diào)自治與法治、自律與他律的有機整合。合作規(guī)制(Cooperative Regulation)已成為高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制變革的共同趨勢與基本共識。與傳統(tǒng)的“規(guī)制國”(Regulatory State)不同，“后規(guī)制國”語境中的合作規(guī)制是一種面向治理時代的規(guī)制圖景。它探求“控制過程中的多樣性，這些過程利用到了除科層制與國家法律以外的控制機制，尤其是在社會或社群規(guī)范實踐、在組織環(huán)境下的競爭機制，以及設計所能控制行為的能力。在每種情況下，科層結(jié)構(gòu)或者國家法律可能在控制體系中發(fā)揮著部分作用，但不再具有壟斷地位”[24]115。對于高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制而言，它表現(xiàn)為一種不同規(guī)制模式(包括競爭、科層、共同體、設計等)的混合和交疊狀態(tài)。毋庸置疑，基于國家中心主義的立場無法描述和闡釋高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的復雜性和混合性等特征。從深層次而言，在高等教育質(zhì)量保障的合作規(guī)制體制中，國家與學術(shù)界之間呈現(xiàn)出既相互合作又相互制衡的關(guān)系。當然，受制于特定國家法律傳統(tǒng)和政治社會結(jié)構(gòu)的差異，在政府規(guī)制體制、市場型規(guī)制體制以及私人規(guī)制體制的生成和演變過程中，不同力量之間的合作與制衡狀況各不相同。

在合作規(guī)制的體系中，三種高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制原有的利益代表格局正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。通過合作規(guī)制體制，政府、高等學校、教師、學生、高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)以及雇主等多元利益相關(guān)者的利益均在不同程度上得到了重視與肯定。當然，我們必須認識到的是，在高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的演變過程中，學術(shù)自我規(guī)制的衰落似乎是不可逆轉(zhuǎn)的。正因為如此，盡管三種規(guī)制體制的演變均呈現(xiàn)出對國家規(guī)制過度介入的警惕和批判，但是調(diào)適后所形成的所謂的合作規(guī)制模式依舊表現(xiàn)出較為強勢的國家介入態(tài)勢。例如德國科隆大學德國與歐洲學術(shù)法研究所(Institutsfür Deutsches und Europ?isches Wissenschaftsrecht, Universit?tzu K?ln)的克里斯提安·馮·克爾恩(Christian von Coelln)教授對大學課程認證能否保證學術(shù)自由表示質(zhì)疑和擔憂，他指出，認證新政“原本可以重新界定認證對教學質(zhì)量的控制。同樣，它們也可以消除有關(guān)合憲性的疑慮。但是政策制定并沒有利用這兩個機會。質(zhì)量控制一開始并沒有正確地移交至高校，這使得從實踐角度來講，所有事情都從政治上受到了批評?，F(xiàn)在已經(jīng)出臺了新的規(guī)則，人們只能認識到，這些機會都打了水漂了”[41]。

對于我國而言，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制顯然不同于美國的私人規(guī)制模式，也不同于以英國與澳大利亞為代表的市場型規(guī)制模式，而更多表現(xiàn)為類似于法國與德國等大陸法系國家和地區(qū)的教育行政監(jiān)督模式。當然，與德國、法國等法治發(fā)達國家和地區(qū)的不同之處在于，作為一種以國家利益為導向的教育行政監(jiān)督模式，我國高等教育質(zhì)量保障活動的合法性控制相對薄弱。實際上，在以德國與法國為代表的公共服務模式中，高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制邁向合作規(guī)制的動力基礎來源于合憲性與合法性的檢視和持續(xù)調(diào)適。受法院裁判和公法學界學術(shù)批判的影響，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制持續(xù)改進。借鑒以德國與法國為代表的政府規(guī)制體制與公共服務模式的經(jīng)驗，我國高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制改革應重視教育行政監(jiān)督與大學自主之間合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)，強化高等教育質(zhì)量保障的公法規(guī)制，保障高等學校的辦學自主權(quán)免受不當干預。

當前，以學位授權(quán)審核、專業(yè)認證以及本科教學質(zhì)量評估等為主要規(guī)制手段的高等教育質(zhì)量保障活動，總體上被納入到高等教育領域“放管服”改革的議程之中。對于高等學校辦學質(zhì)量的監(jiān)管成為新時期教育行政監(jiān)督的新方式。從規(guī)制體制的角度而言，我國高等教育質(zhì)量保障的標準設定、信息搜集以及行為矯正機制等規(guī)制要素均具有一定的政府主導色彩。盡管一些高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)均宣稱其為非營利、非行政的第三方機構(gòu)，其對高等學校的質(zhì)量評估活動僅具有輔助的咨詢功能，但實際上以學科評估為代表的質(zhì)量保障活動對高等學校具有明顯的“法效性”，對政府的資源配置以及政策制定具有深刻的影響。

總體而言，我國高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制變革所面臨的核心問題是如何基于法治的思維和路徑重新檢視高等教育質(zhì)量保障體系，增強高等教育質(zhì)量監(jiān)管活動的合憲性、合法性、正當性與有效性，促進國家監(jiān)督與大學自主之間合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)。一是要借鑒以德國與法國為代表的大陸法系國家和地區(qū)的經(jīng)驗，將高等教育質(zhì)量保障活動納入公法規(guī)制的視野之中，厘清高等學校、政府、社會第三方評估機構(gòu)之間的法律關(guān)系及其權(quán)責邊界；基于法律保留原則、正當程序原則、比例原則以及信賴利益保護原則等行政法治的基本原則，將教育主管部門對高等學校辦學質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)限納入公法規(guī)制的范疇，避免“放管服”改革被異化為新的高權(quán)管制形態(tài)，強化高等學校的權(quán)利救濟[42]。例如《中華人民共和國學位條例》的修訂應明確將學位授權(quán)審核中產(chǎn)生的公法爭議(包括申請學位授權(quán)點未獲批準以及學位授權(quán)點被撤銷等)納入行政訴訟的受案范圍。與此同時，我國應弱化政府規(guī)制的強度，將質(zhì)量保障標準的設定權(quán)從政府轉(zhuǎn)移至由專業(yè)領域同行組成的合議制團體之中，以保障教師的學術(shù)自由基本權(quán)與高等學校的辦學自主權(quán)不受侵害[43]。例如高等學校本科專業(yè)類教學質(zhì)量國家標準由實質(zhì)性的學術(shù)標準與形式性的非學術(shù)標準構(gòu)成，涉及專業(yè)判斷權(quán)行使的學術(shù)標準的設定應充分彰顯學術(shù)組織以及行業(yè)領域?qū)＜业闹鲗ё饔?。二是要尊重合作?guī)制的基本規(guī)律，進一步明確高校作為高等教育質(zhì)量保障首要責任主體的地位，強化政府規(guī)制、行業(yè)規(guī)制與高校自我規(guī)制等不同類型規(guī)制之間的合作。對此，教育部印發(fā)的《關(guān)于加快建設高水平本科教育全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》明確指出，要“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進管辦評分離，構(gòu)建以高等學校內(nèi)部質(zhì)量保障為基礎，教育行政部門為引導，學術(shù)組織、行業(yè)部門和社會機構(gòu)共同參與的高等教育質(zhì)量保障體系”。毋庸置疑，不同類型規(guī)制主體之間的合作規(guī)制不僅是西方國家高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的變革趨勢，也是我國高等教育質(zhì)量保障體系建設的重要方向。