李曉萍（福建警察學(xué)院，福建 福州 350007）

一、引言

2014年以來，美國各地發(fā)生多起警察槍擊平民事件，包括邁克爾·布朗、埃里克·加納等在內(nèi)的多名黑人市民死亡引發(fā)了美國公眾的憤怒。[1]民眾對(duì)警察濫用武力的反對(duì)聲日益增多，要求強(qiáng)化警察問責(zé)機(jī)制的呼聲也越來越高。佩戴執(zhí)法記錄儀（body-worn cameras，簡(jiǎn)稱“BWC”）被認(rèn)為是緩解警察合法性危機(jī)、增強(qiáng)問責(zé)能力的有效途徑。隨后在總統(tǒng)和司法部的推動(dòng)下，執(zhí)法記錄儀成為當(dāng)前美國警務(wù)領(lǐng)域普及速度最快的技術(shù)之一。

在提升執(zhí)法透明化、增強(qiáng)警察與公民文明互動(dòng)等方面警用執(zhí)法記錄儀成效顯著，但是美國法律學(xué)者和政策專家警告說，警用執(zhí)法記錄儀的使用尚在探索階段，伴隨執(zhí)法記錄儀而生的許多重要法律問題仍未得到解決。[2]例如，警察應(yīng)該記錄與公眾的哪些互動(dòng)？誰有權(quán)觀看視頻？要不要向公眾披露錄像？如何尊重隱私權(quán)？美國學(xué)者就上述問題展開了廣泛的調(diào)研和討論，州和地方當(dāng)局也開始調(diào)整法律政策，試圖最大限度地平衡法律利益沖突，確保實(shí)現(xiàn)警用執(zhí)法記錄儀的最大潛力。本文梳理美國警用執(zhí)法記錄儀使用過程中的法律爭(zhēng)點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)相關(guān)法律制度，希望為我國警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄法律制度的完善提供可借鑒的視角。

二、警察使用執(zhí)法記錄儀的利弊之爭(zhēng)

警察應(yīng)用視頻監(jiān)控工具執(zhí)法并不新鮮，早在上世紀(jì)70、80年代，美國警方就開始在公共街道上安裝閉路電視（CCTV），此后還采用了車載移動(dòng)攝像頭等。執(zhí)法記錄儀這種穿戴式的攝像機(jī)僅僅是視頻監(jiān)控形式的新發(fā)展。但是，因?yàn)閳?zhí)法記錄儀和以往的監(jiān)控設(shè)備相比，移動(dòng)性更強(qiáng)、體積更小，且與拍攝對(duì)象距離更接近，對(duì)公民的侵入性和窺視性更強(qiáng)，具有更嚴(yán)重侵犯隱私權(quán)的可能，從而引發(fā)了更激烈的討論。

（一）使用執(zhí)法記錄儀的優(yōu)勢(shì)

1. 促進(jìn)公民和警察執(zhí)法之間的文明互動(dòng)

執(zhí)法記錄儀擁護(hù)者認(rèn)為，執(zhí)法記錄極大地提升了執(zhí)法的透明性，通過對(duì)警察的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行可視化記錄，并向公民提供警察行動(dòng)的視頻資料，可以使警察使用武力或抓捕行為得到有效監(jiān)督。執(zhí)法記錄使得濫用武力的行為更容易受到事后追責(zé)，從而倒逼警察提升執(zhí)法行為的規(guī)范性。對(duì)公民而言，道理亦同，當(dāng)公民知道他們的行為正在被記錄，并且日后可能被用作證據(jù)時(shí)，往往會(huì)選擇約束自己的不當(dāng)行為，從而促使警察和公眾之間的互動(dòng)更加文明。有研究數(shù)據(jù)表明，使用執(zhí)法記錄儀以后，警察使用武力的事件以及公民對(duì)警察野蠻執(zhí)法的投訴數(shù)量均大幅減少。[3]

2.證據(jù)質(zhì)量高，方便法律糾紛的解決

相比其他形式的證據(jù)而言，視頻能夠呈現(xiàn)更完整、更客觀的事實(shí)真相，這在一定程度上可以預(yù)防糾紛的產(chǎn)生。如學(xué)者所言：“公民不太可能對(duì)戴著執(zhí)法記錄儀的警官提出輕浮或不真實(shí)的投訴，因?yàn)樗麄冎冷浵褡C據(jù)可以立即駁斥他們的主張?！盵4]另一方面，視頻證據(jù)能夠提高法庭證據(jù)的準(zhǔn)確性，更有助于訴訟中的事實(shí)認(rèn)定。不同于證人證言受記憶力和情感因素左右，這有助于節(jié)省執(zhí)法部門在漫長(zhǎng)的調(diào)查和訴訟中花費(fèi)的精力和財(cái)力。在以往針對(duì)執(zhí)法部門違憲搜查和抓捕提出的索賠案件中，當(dāng)事人經(jīng)常因?yàn)槿狈ψC據(jù)而失敗，而執(zhí)法記錄視頻能很好地還原警察在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的行為，減少民眾向執(zhí)法機(jī)關(guān)起訴和問責(zé)的阻礙。

（二）使用執(zhí)法記錄儀的副作用

1.對(duì)個(gè)人隱私的威脅

首先在公共場(chǎng)合，比如街道和公園，雖然傳統(tǒng)法律觀點(diǎn)認(rèn)為“公開場(chǎng)所無隱私”，市民對(duì)此的隱私期望比在私密空間（如家里、浴室、醫(yī)院）要低，但這并不意味著公民愿意將每一次與警察的接觸都形成視頻記錄。而根據(jù)美國有關(guān)的公開記錄法或信息自由法律的要求，該視頻記錄可能后續(xù)會(huì)向社會(huì)公開。即便是在當(dāng)事人主動(dòng)尋求警察幫助的情況下，有的州法律要求記錄儀始終開啟、不間斷拍攝，這也會(huì)導(dǎo)致無關(guān)群眾、路人被拍攝和記錄。其次在享有隱私期待的私人場(chǎng)所，雖然警察在持搜查證或得到授權(quán)的情況下可以進(jìn)入執(zhí)法，但是如開啟執(zhí)法記錄儀可能會(huì)造成對(duì)隱私權(quán)的巨大侵害。尤其在家暴、性侵等類似案件中，對(duì)視頻管理稍有不慎就會(huì)將受害者推向公眾。

2.執(zhí)法記錄的管理會(huì)造成巨大的財(cái)政困擾

除去配置和推廣、培訓(xùn)執(zhí)法記錄儀的巨額財(cái)政支出，基礎(chǔ)設(shè)施成本（例如允許上傳視頻數(shù)據(jù)的擴(kuò)展塢）和視頻存儲(chǔ)成本要更加昂貴。此外，機(jī)構(gòu)還面臨著大量的視頻記錄管理問題，如為組織內(nèi)外的系統(tǒng)用戶提供視頻訪問便利、處理媒體和其他公眾的視頻記錄查閱請(qǐng)求，以及在公開之前根據(jù)法律適當(dāng)編輯記錄等。[6]根據(jù)美國有的州的信息自由相關(guān)法律，警察執(zhí)法記錄視頻被視為傳統(tǒng)的公共記錄，那么為平衡個(gè)人隱私，警察部門必須付出代價(jià)高昂的剪輯成本。比如在華盛頓州警方就曾收到要求披露項(xiàng)目啟動(dòng)以來所有視頻資料的匿名申請(qǐng)，據(jù)估計(jì)要滿足該要求，警方需要花上幾年時(shí)間一幀一幀地修改敏感圖像?？紤]到廣泛和難以管理的公共記錄申請(qǐng)要求，有的警局被迫放棄或暫停執(zhí)法記錄儀計(jì)劃。[7]

總的來說，執(zhí)法記錄儀作為一種不可逆轉(zhuǎn)力量將長(zhǎng)期持續(xù)存在，因此關(guān)鍵在于如何構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的法律政策框架，確保公眾對(duì)隱私保護(hù)的信心，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法記錄儀效用的最大化。正如霍華德·瓦瑟曼教授呼吁的，“執(zhí)法記錄儀的最終效果取決于實(shí)施的艱難細(xì)節(jié)?！盵8]

三、美國憲法第四修正案視角下的執(zhí)法記錄儀

美國憲法第四修正案規(guī)定：“人民的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權(quán)利，不得侵犯。除依照合理根據(jù)，以宣誓或代誓宣言保證，并具體說明搜查地點(diǎn)和扣押的人或物，不得發(fā)出搜查和扣押狀?！?/p>

（一）使用執(zhí)法記錄儀與憲法第四修正案的“搜查”

憲法第四修正案在頒布之初側(cè)重于保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即只有存在對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯、對(duì)場(chǎng)所的物理侵入，搜查行為才上升到憲法意義進(jìn)行合憲性審查。[9]但是在1967年的卡茲訴美國案中，美國最高法院將第四修正案的保護(hù)范圍擴(kuò)大到個(gè)人隱私，認(rèn)定特工人員將竊聽器放在電話亭的玻璃外來進(jìn)行竊聽的做法屬于本修正案所指的“搜查”。法院認(rèn)為：雖然工作人員從物理上并沒有進(jìn)入電話亭，但是在卡茲進(jìn)入電話亭并關(guān)上門后，就進(jìn)入了一個(gè)他自己認(rèn)為“對(duì)話筒說出的話不會(huì)搞到天下皆知”的封閉空間，而且這一期待在社會(huì)看來是合理的。大法官波特·斯圖爾特在判決書多數(shù)意見中寫道：“第四條修正案保護(hù)的是人，不是地點(diǎn)?！狈ㄔ鹤罱K認(rèn)定電子竊聽屬于第四修正案的“搜查”，應(yīng)該事先取得搜查令。[10]本案提出的“隱私合理期待標(biāo)準(zhǔn)”經(jīng)后續(xù)案件的發(fā)展成為判斷是否適用第四修正案的普遍標(biāo)準(zhǔn)。

二是司法審查預(yù)先進(jìn)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第4條、第6條和第8條，司法機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法審查工作，是在當(dāng)事人提出司法確認(rèn)申請(qǐng)之后。在人民調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行過程中，即使司法機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行了調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也不開展司法審查工作?！耙徽臼健彼痉ù_認(rèn)機(jī)制，則是司法機(jī)關(guān)在對(duì)人民調(diào)解組織進(jìn)行全程業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，就對(duì)該調(diào)解組織的調(diào)解程序、調(diào)解活動(dòng)、調(diào)解協(xié)議以及證據(jù)材料等是否合法、規(guī)范，進(jìn)行了全程監(jiān)督和預(yù)先審查，只不過是否啟動(dòng)司法確認(rèn)程序，則完全取決于雙方當(dāng)事人是否提出申請(qǐng)。

隨著偵查技術(shù)和手段的發(fā)展，在無人機(jī)偵查、GPS定位等非物理性侵入的偵查領(lǐng)域，法院在權(quán)衡隱私利益的同時(shí)不斷地發(fā)展第四修正案所指的“搜查”內(nèi)涵及其合憲性標(biāo)準(zhǔn)。比如傳統(tǒng)認(rèn)為公民在“公開場(chǎng)所無隱私”，但是在大數(shù)據(jù)時(shí)代人們?cè)诠_場(chǎng)所的行蹤信息被收集、分析后可能會(huì)揭示出一個(gè)人的核心隱私和生活方式，對(duì)此，美國聯(lián)邦最高法院引入了保護(hù)公民隱私的“Mosaic理論”（馬賽克理論），即公民對(duì)關(guān)涉其個(gè)人的公開信息的片段組合享有合理的隱私期待。[11]根據(jù)該理論偵查機(jī)關(guān)獲取此類證據(jù)需要申請(qǐng)搜查證，否則就會(huì)因?yàn)榍址赶臃傅碾[私被認(rèn)定為“非法證據(jù)”排除。就執(zhí)法記錄儀在公共場(chǎng)所的使用而言，一般警方不會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行定期地或持續(xù)幾天地記錄，不會(huì)構(gòu)成第四修正案的“搜查”，但在目前面部識(shí)別技術(shù)功能的加持下，如若后續(xù)將執(zhí)法記錄數(shù)據(jù)集合，并和其他數(shù)據(jù)庫加以比對(duì)分析就有可能構(gòu)成“馬賽克理論”下的“搜查”。

（二）使用執(zhí)法記錄儀與法律要求之間的差距

1.使用執(zhí)法記錄儀與“一覽無余原則”

“一覽無余原則”（Plain View Doctrine）是憲法第四修正案要求的持證搜查的例外，它授權(quán)警察在犯罪證據(jù)非常明顯，即“一覽無余”的情況下，警察可以沒有搜查令合法地予以扣押，該原則的適用一般要有3個(gè)要件：警察在觀察和接觸犯罪證據(jù)時(shí)處于合法的地位；無意間發(fā)現(xiàn)；顯然是違法的證據(jù)。[12]對(duì)照前述要求，從警察佩戴的執(zhí)法記錄儀中拍攝的視頻存在以下問題：首先，記錄儀可以在一個(gè)受憲法保護(hù)的區(qū)域內(nèi)記錄證據(jù)圖像，而警察可能沒有事先的正當(dāng)理由。其次，第四修正案的措辭本身明確要求搜查令必須“具體說明搜查地點(diǎn)和扣押的人或物”，據(jù)此警察一般只應(yīng)收集他們的搜查令預(yù)測(cè)的具體證據(jù)，但在搜查過程中執(zhí)法記錄儀會(huì)捕捉到警察所經(jīng)過的任何空間，并會(huì)記錄搜查令中所列證據(jù)以外的圖像。再次，執(zhí)法記錄儀的攝像頭會(huì)記錄當(dāng)時(shí)警察認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的證據(jù)圖像，但在后續(xù)查看、暫停、放大或重放錄像后，將其識(shí)別為犯罪證據(jù)。訪問視頻時(shí)相當(dāng)于證據(jù)又回到了警察面前，使政府追溯性地證明先前扣押的物品具有可立即定罪的性質(zhì)。[13]這些都突破了“一覽無余”原則的限制。

2.使用執(zhí)法記錄儀與“各方同意”

“各方同意”是一項(xiàng)獨(dú)特的隱私保護(hù)措施，規(guī)定在有些州的隱私保護(hù)法中，同時(shí)，“各方同意”也是確保警察無證搜查行為合憲的豁免情形之一。一般來說，該規(guī)則保護(hù)“私人談話”不受執(zhí)法部門的控制，除非私人談話的所有當(dāng)事方都同意，否則該證據(jù)也會(huì)被視為是非法證據(jù)予以排除。一般而言警察在執(zhí)法對(duì)象談話時(shí)用執(zhí)法記錄儀記錄音頻，通常不會(huì)引發(fā)隱私問題，因?yàn)樵搶?duì)話被視為是“公共談話”。[14]但是，如果警方合法地進(jìn)入一個(gè)有多人在場(chǎng)的場(chǎng)合，并用執(zhí)法記錄儀記錄兩個(gè)或多個(gè)人之間的談話，則可能違反隱私保護(hù)。例如，西雅圖有關(guān)執(zhí)法記錄儀使用的手冊(cè)要求：對(duì)于不向公眾開放的住宅或其他私人區(qū)域，工作人員使用執(zhí)法記錄儀須征得當(dāng)事人同意，并將當(dāng)事人的同意和答復(fù)予以備案。如果請(qǐng)求被拒絕，工作人員必須在此私人區(qū)域內(nèi)停止執(zhí)法記錄儀的記錄。實(shí)踐中，警察總是更經(jīng)常出現(xiàn)在多人場(chǎng)合，要求警察在每次遇到兩個(gè)或兩個(gè)以上的人進(jìn)行看似私密的談話時(shí)都要關(guān)掉記錄儀，這會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法工作繁重又低效。而要求警察詢問在場(chǎng)者是否打算繼續(xù)保持他們的談話秘密性，并征得當(dāng)事人的同意，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法記錄工作舉步維艱。

四、關(guān)于何時(shí)使用執(zhí)法記錄儀的法律制度

（一）警察使用啟動(dòng)執(zhí)法記錄儀的自由裁量權(quán)

從強(qiáng)化問責(zé)的角度，持續(xù)不間斷地開啟執(zhí)法記錄儀是最理想的做法。因?yàn)橹挥羞@樣才能確保記錄事件的完整性和公正性，防止警察在認(rèn)為對(duì)自己不利的情形下關(guān)閉記錄儀以規(guī)避責(zé)任。這種做法的負(fù)面作用是帶來更大規(guī)模的監(jiān)視、更大的侵犯隱私的可能性，同時(shí)帶來更大的存儲(chǔ)和維護(hù)數(shù)據(jù)量。而且，不間斷的記錄可能會(huì)影響取證質(zhì)量，因?yàn)橛械淖C人在執(zhí)法記錄儀前傾向于有所保留?？紤]到前述因素，賦予警察一定程度開啟/關(guān)閉執(zhí)法記錄儀的自由裁量權(quán)是更妥當(dāng)?shù)恼哌x擇。然而，賦予警察選擇權(quán)的后果是，有的警察會(huì)選擇不用或選擇性使用記錄儀，從而回到?jīng)]有執(zhí)法記錄儀之前的執(zhí)法狀態(tài)。因此需要考慮的是如何通過配套制度的設(shè)計(jì)，防止該裁量權(quán)不被濫用。

通過配套其他約束機(jī)制，可以使警察行使自由裁量權(quán)規(guī)范化，如：出臺(tái)何時(shí)啟動(dòng)執(zhí)法記錄儀的操作規(guī)范，對(duì)特定情形、程序加以列舉；加強(qiáng)警察部門的內(nèi)部追責(zé)程序，如對(duì)不符合政策要求，擅自中斷記錄的警察進(jìn)行紀(jì)律處分；擴(kuò)展非法證據(jù)排除規(guī)則，如當(dāng)執(zhí)法人員不當(dāng)中斷記錄儀時(shí)，排除執(zhí)法記錄視頻證據(jù)的可接受性；用技術(shù)手段保障執(zhí)法記錄不被隨意編輯、刪除等。目前市面上許多執(zhí)法記錄儀已然能從技術(shù)上提供保護(hù)措施防止證據(jù)被篡改和操縱，在執(zhí)法人員執(zhí)行刪除或其他動(dòng)作時(shí)能生成監(jiān)管記錄。

（二）關(guān)于使用執(zhí)法記錄儀的州立法情況

截至2016年8月，美國有25個(gè)州的立法機(jī)構(gòu)制定了有關(guān)使用執(zhí)法記錄儀的立法。其中在“使用政策”部分說明何時(shí)和如何使用攝像機(jī)，具體包括攝像頭的默認(rèn)開/關(guān)位置，在什么情況下默認(rèn)開/關(guān)位置可能發(fā)生變化，更改默認(rèn)位置的程序，以及在采訪特定的人時(shí)，必須發(fā)出那種通知，或者需要得到同意。[15]這些州的立法模式大致分兩種，一種是由州出臺(tái)總的指導(dǎo)方針，規(guī)定州范圍內(nèi)的具體執(zhí)法規(guī)則和程序，同時(shí)授權(quán)地方機(jī)構(gòu)做補(bǔ)充性規(guī)定；另一種為“純授權(quán)”模式，將規(guī)定規(guī)則的全部權(quán)力授予地方執(zhí)法實(shí)體。從這些指導(dǎo)方針中可以看出使用執(zhí)法記錄儀有關(guān)制度的大概樣貌。

筆者以2015年伊利諾伊州頒布的執(zhí)法記錄儀立法[16]為例。首先，關(guān)于攝像頭的開啟與關(guān)閉情形：當(dāng)警察穿著制服，或響應(yīng)服務(wù)要求，或以其他方式參與“任何與執(zhí)法有關(guān)的遭遇或活動(dòng)”時(shí)，必須始終打開攝像頭，其中“與執(zhí)法有關(guān)的遭遇或活動(dòng)”包括交通截停、逮捕、行人停車、交通管制、審問等……舉報(bào)犯罪行為的證人、受害人或機(jī)密告密者要求關(guān)閉攝像機(jī)時(shí)必須關(guān)閉攝像頭。雖然該法未提及未成年人這種特殊群體的隱私利益，但是寬泛的“證人”“被害人”的概念已然可以覆蓋。其次，關(guān)于規(guī)范自由裁量權(quán)的內(nèi)部檢查制度：警察被正式或非正式的不當(dāng)行為投訴，或使用武力事件發(fā)生……或作為其他不當(dāng)行為證據(jù)的佐證時(shí)會(huì)被處以紀(jì)律處分。再次，關(guān)于隱私保護(hù)：對(duì)于有隱私期待的被記錄人，法律要求執(zhí)法人員必須告知被記錄人正在記錄的情況。因?yàn)樵谟械陌讣蝎@得當(dāng)事人的同意是不可能的，因此，有的州立法只要求予以“告知”，而在奉行隱私權(quán)全面保護(hù)的州則要求獲得“同意”。除了前述制度，有的州立法更注重確保執(zhí)法透明度和遵守法律的機(jī)制，如新罕布什爾州的法律要求攝像機(jī)在事件完成之前保持激活狀態(tài)，“在未激活、未能記錄整個(gè)接觸、中斷記錄，或者出現(xiàn)故障”時(shí)，執(zhí)法人員必須做報(bào)告。該州法律還規(guī)定“任何違反本章或任何其他相關(guān)法律的記錄都應(yīng)立即銷毀”，以此來懲罰使用過程中的失當(dāng)行為，而違反法規(guī)的記錄在一定情況下（如對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)提出的訴訟中）被排除作為證據(jù)使用。

五、平衡隱私基礎(chǔ)上執(zhí)法記錄的披露與管理

（一）透明與隱私之間的博弈

在美國每個(gè)州和聯(lián)邦政府都有信息自由法，比如《國家公開政府/檔案法》及其聯(lián)邦《信息自由法》，這些法律是基于對(duì)政府的不信任和監(jiān)督而生，因此規(guī)定許多級(jí)別的政府記錄都應(yīng)該公開披露，包括從警察設(shè)備中提取的視頻。比如《華盛頓法典》第42章中《公開披露法》就規(guī)定本法適用于政府或任何地方機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備、擁有、使用或保留的與履行職能有關(guān)的任何記錄，無論其物理形式或特征如何，術(shù)語“記錄”包括膠片、磁帶和錄音制品。[17]由于這些信息公開法都出臺(tái)在執(zhí)法記錄儀推廣之前，故并不足以應(yīng)對(duì)執(zhí)法記錄儀使用中的隱私問題。

比如前述的華盛頓公開披露法也規(guī)定了免于公開的例外情形，如涉及隱私的至關(guān)重要的特定記錄、與性侵犯或性侵兒童受害者有關(guān)的調(diào)查記錄。但該法對(duì)“隱私權(quán)”的界定為：僅在披露有關(guān)該人的信息對(duì)一個(gè)合理的人具有高度冒犯性的情況下被侵犯的情形，且如果請(qǐng)求者能夠證明錄音“對(duì)公眾來說是合法的關(guān)注”，那么他將凌駕于披露所引發(fā)的隱私問題之上，并且可以獲取和發(fā)布記錄。可以說，跟公眾的合法關(guān)注相比，個(gè)人隱私的豁免規(guī)定會(huì)被狹隘解釋，從而使警察拍攝的私人錄像很容易成為可以公開的公共記錄。[18]此外該法還規(guī)定，如果披露的信息同時(shí)涉及個(gè)人隱私和重要政府利益，而敏感和私人的信息又是可編輯的，則機(jī)構(gòu)必須予以編輯和披露。為了響應(yīng)執(zhí)法記錄儀推廣工作，協(xié)調(diào)政府信息公開與隱私保護(hù)之間的沖突，有的州立法機(jī)構(gòu)開始修正公開披露法，出臺(tái)關(guān)于執(zhí)法記錄管理的新政策。

（二）關(guān)于執(zhí)法記錄披露和管理的州立法

1.執(zhí)法記錄披露的法律政策

關(guān)于執(zhí)法記錄儀的法律政策對(duì)隱私保護(hù)的做法大致分為三種：（1）要求停止錄制以保護(hù)隱私；（2）免除部分或全部執(zhí)法記錄視頻的公開披露；（3）要求對(duì)公開披露的材料進(jìn)行編輯以保護(hù)隱私。[19]在平衡政府公開和隱私保護(hù)之間，不同州有不同的嘗試和做法。

最極端的做法是直接立法對(duì)執(zhí)法記錄視頻做免于披露的全面豁免，即直接規(guī)定執(zhí)法記錄不屬于《信息自由法》必須披露的公共記錄，如南卡羅來納州。這種看似最大限度的保護(hù)隱私的作法，也將使公眾無法享受執(zhí)法記錄儀帶來的好處，傷害執(zhí)法的透明度。相較之下，對(duì)執(zhí)法記錄視頻的部分公開豁免或過濾性披露是更妥當(dāng)?shù)倪x擇。如伊利諾斯州規(guī)定除非記錄是“標(biāo)記”的“事件”（原因是被投訴、使用武力、逮捕或拘留，或?qū)е滤劳龌蛉松韨Γ?，?zhí)法記錄免于披露。而康涅狄格州法律禁止披露涉及家庭或性虐待受害者的事件現(xiàn)場(chǎng)，以及謀殺、自殺受害者或事故死亡受害者的執(zhí)法記錄，因?yàn)橄蚬娕洞祟愑涗洉?huì)明顯地侵犯隱私。包括堪薩斯州在內(nèi)的十幾個(gè)州規(guī)定將強(qiáng)制披露對(duì)象限于被記錄人及其代理人。有的州則采取過濾性披露措施，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)在發(fā)布記錄之前必須對(duì)特定信息（如裸體、嚴(yán)重暴力、未成年人的身份、個(gè)人醫(yī)療信息、非事件“直接相關(guān)”的人員的身份等）進(jìn)行編輯。通過列舉和分類，創(chuàng)建向不同群體（被記錄者及其代理人、公眾、媒體等）披露執(zhí)法記錄的多層次結(jié)構(gòu)，有效地平衡了信息公開和隱私保護(hù)的矛盾。

2.執(zhí)法記錄視頻管理的法律政策

除了前述的當(dāng)事人同意、自由裁量權(quán)、法律分類列舉可以緩解隱私問題，執(zhí)法記錄儀產(chǎn)生的海量視頻還需要采用系統(tǒng)的、技術(shù)上的解決方案。比如對(duì)視頻加以標(biāo)識(shí)，減少保留的視頻數(shù)量，縮短視頻保留期，并將需要長(zhǎng)期保留的視頻范圍縮小到某種類型。這種標(biāo)識(shí)和分類的管理方法可以一定程度減少遵守信息自由法案需要的財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)。

比如伊利諾伊州的法律規(guī)定，攝像機(jī)記錄必須保存至少90天，不得更改或刪除，除非該記錄被“標(biāo)識(shí)”為以下七種：（1）記錄的事件與已提交的正式或非正式投訴有關(guān)；（2）作為事件一部分的執(zhí)法人員使用武力或發(fā)射了槍支；（3）記錄的任何人此后遭受“重大人身傷害”或死亡；（4）該事件導(dǎo)致拘留或逮捕，但輕微的交通堵塞和商業(yè)犯罪除外；（5）相關(guān)人員受到內(nèi)部調(diào)查；（6）該人員的主管、檢察官、被告或在刑事訴訟中，法院“認(rèn)定這起案件具有證據(jù)價(jià)值”；（7）該官員因與其公務(wù)有關(guān)的事件而請(qǐng)求保全。在這七種情況下，記錄必須在標(biāo)記后保留至少兩年。此外，如果記錄用于任何刑事、民事或行政程序，則在程序結(jié)束且法院授權(quán)銷毀之前，不得銷毀記錄。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，如語音轉(zhuǎn)換軟件和自動(dòng)校編工具的成熟，執(zhí)法視頻可以便捷地加以編輯以應(yīng)對(duì)隱私保護(hù)和信息公開的需要。

六、結(jié) 語

我國公安部于2016年印發(fā)《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》，旨在建立執(zhí)法全過程記錄制度。該規(guī)定確定了全程不間斷記錄原則，粗泛地列舉了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄的情形，以及視音頻記錄的管理。但該規(guī)定并未提及禁止記錄的情形，亦未對(duì)隱私保護(hù)問題有詳細(xì)、具體的關(guān)切。司法實(shí)踐中，遇有當(dāng)事人或公眾向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)法記錄公開，法院或公安機(jī)關(guān)往往以“過程性信息”或“偵查信息”不予公開為由駁回，有違“規(guī)范執(zhí)法”“提升執(zhí)法公信力”的初衷，亦未深入探究和厘清其中蘊(yùn)含的法理。雖然美國學(xué)者認(rèn)為在執(zhí)法記錄儀使用的領(lǐng)域，法律尚落后于技術(shù)，但是美國推廣警察使用執(zhí)法記錄儀的實(shí)踐已有五六年，且各州對(duì)隱私保護(hù)的力度并不相同，從而在平衡隱私與確保透明政府之間呈現(xiàn)出不同的生動(dòng)樣本，各州的立法實(shí)踐也為我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法視音頻記錄工作的完善提供了細(xì)致、成熟的參照。政策的建構(gòu)不周會(huì)侵蝕執(zhí)法視音頻記錄工作的潛在效用，目前我國尚未出臺(tái)有效指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄工作的立法或指南。隨著技術(shù)的進(jìn)步和制度的完善，相信警察使用執(zhí)法記錄儀會(huì)真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法和隱私保護(hù)的雙贏。