劉 軍

（中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300）

一、問題的提出

村基層組織人員在我國刑法中具有特殊性，其貪污賄賂罪的主體地位爭議頗大。刑法明確貪污賄賂罪的主體只能是國家工作人員，而其他人員通常不能構(gòu)成該類犯罪。至于何為國家工作人員，刑法第九十三條看似有明確解釋，即國家工作人員包括國家機關(guān)工作人員和以國家工作人員論兩類。但是，實踐中的村基層組織人員能否認定為國家工作人員，看似簡單，實則一直存在爭議。基于此，全國人大常委會于2000 年通過了《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱“立法解釋”），試圖用法律解釋來解決實踐中村基層組織人員貪污賄賂犯罪主體混亂的問題。從“立法解釋”看，村民委員會等村基層組織人員的身份具有雙重性：一方面，他們主要從事的是村務，是“村干部”；另一方面，他們又是國家機關(guān)與基層社會的紐帶，承擔上傳下達和協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職能，是“國家干部”?！傲⒎ń忉尅闭J為，村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，屬于國家工作人員。什么是“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”？“立法解釋”列舉了六項具體的行政管理工作外，還有兜底性規(guī)定，即“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”。這意味著村民委員會等村基層組織人員只要在協(xié)助人民政府從事行政管理工作（而不僅僅是“立法解釋”所列前六項）過程中，利用職務上的便利，實施了貪污賄賂行為，構(gòu)成犯罪的，就適用刑法關(guān)于貪污賄賂犯罪的規(guī)定。

“立法解釋”所解決的是村民委員會等村基層組織人員在何種情況下可以被認定為國家工作人員的問題，但并未解決什么是“村民委員會等村基層組織人員”的問題。“立法解釋”中“村民委員會等村基層組織人員”的表述并不周延。從文意上看，似乎村基層組織除了村民委員會之外，還應當包括與其性質(zhì)相當或相似的其他基層組織。遺憾的是，立法者并沒有進一步闡述。立法的不明確導致了理論上的紛爭。有學者通過歸納，總結(jié)出了當前理論上具有代表性的五種觀點。第一種觀點認為，村基層組織僅指村民委員會，村基層組織人員也僅指村民委員會成員。第二種觀點認為，村基層組織的范圍僅限于村民委員會和村黨支部這兩個組織，村基層組織人員指村民委員會成員和村黨支部成員。第三種觀點認為，村基層組織包括村黨支部、村民委員會和村集體經(jīng)濟組織，其成員就是村基層組織人員。第四種觀點認為，村基層組織人員包括村民委員會成員、村黨支部成員、村集體經(jīng)濟組織負責人、村民委員會下設的村民小組長和下屬委員會委員。第五種觀點認為，村基層組織人員除上述所有人員外，還包括村會計、出納等財務人員，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部也屬于農(nóng)村基層組織人員。[1]73縱觀眾多觀點，理論上卻并未形成普遍被接受的通說。在司法實踐中，不同法院也往往存有不同的意見。

除村民委員會外，農(nóng)村的各類組織還有哪些可以包含在“立法解釋”中所指的村基層組織范疇？這些組織中的哪些人員可以被認定為村基層組織人員？是班子成員、負責人，還是所有工作人員？要準確認識村民委員會等村基層組織人員，需要深入探討“村基層組織”和“人員”兩個概念。

二、村基層組織

村基層組織，從文意上看，是指“按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來的集體的最低一層，扎根農(nóng)村社會且和農(nóng)民的聯(lián)系最為直接”[2]。要準確定義村民委員會等村基層組織人員，必須先從村民委員會等村基層組織的內(nèi)涵入手，抓住其內(nèi)在屬性和特征，在此基礎上找出其外延范圍。

（一）村基層組織是“農(nóng)村”的基層組織

農(nóng)村，與城市相對應的概念，是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人聚居的地方。從本質(zhì)上看，農(nóng)村是對社會自然狀態(tài)的一種描述，是非價值、地域性或區(qū)域性的概念。雖然我國官方并未明確“農(nóng)村”的概念①在國家統(tǒng)計局關(guān)于《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》（國函[2008]60 號批復）等政府相關(guān)文件中，我國的地域被劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)包括市轄區(qū)和不設區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域，以及城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域。鄉(xiāng)村指城鎮(zhèn)以外的區(qū)域，包括集鎮(zhèn)和農(nóng)村。集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務中心的非建制鎮(zhèn)。農(nóng)村指集鎮(zhèn)以外的地區(qū)。，但根據(jù)憲法第一百一十一條“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”的規(guī)定，我們可以看出，農(nóng)村和城市在法律上并不存在包含或者被包含的關(guān)系。當然，我們憑常識也可以得出此結(jié)論。實際上，我國的居民委員會和村民委員會與城市和農(nóng)村是一一對應的關(guān)系。村民委員會屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，居民委員會屬于城市基層群眾性自治組織。因此，能否在符合罪刑法定原則前提下，將“居民委員會”進行擴大解釋而納入到“村基層組織”范圍？

居民委員會是否屬于“村基層組織”，在理論上存在不同觀點?！翱隙ㄕf”認為，雖然“立法解釋”沒有明確居民委員會人員是否在特定條件下可以以國家工作人員論，但居民委員會和村民委員會職能一樣，都有履行協(xié)助政府從事管理的職能。之所以“立法解釋”沒有明確居民委員會人員在特定條件下的國家工作人員身份，是因為居民委員會的職責相對較少，其人員的權(quán)限范圍也較小，影響面不及村民委員會及其人員大。因此，村民委員會及其人員的問題更能引起立法機構(gòu)的注意。但是，這并不是本質(zhì)問題，對居民委員會同等對待，不僅適宜，而且必要[3]?！胺穸ㄕf”則以嚴格的罪刑法定原則為理由，主張法律沒有明確規(guī)定居民委員會人員是否以國家工作人員論，故不能以國家工作人員論，也不能比照“立法解釋”類推為以國家工作人員論[4]。

居民委員會是否屬于“村基層組織”范疇的爭論，實質(zhì)上是刑法解釋的擴大還是類推的爭論。在罪刑法定原則下，刑法允許擴大解釋，但禁止類推解釋。刑法的擴大解釋和類推解釋的區(qū)別，理論上的通說認為：一是刑法條文的字面含義所能涵蓋的范圍，或者說語義的可能性；二是一般人的預測可能性。如果解釋超出了一般人的認知范圍，為類推解釋，反之則是擴大解釋。雖然有學者提出，“刑法解釋盡管受到罪刑法定的嚴格規(guī)制，但絕不等同于字面意義的詮釋，否則，人們憑借一本漢語詞典就能解決法律解釋問題，完全不必費心去構(gòu)建什么法律解釋學。刑法用語必須在規(guī)范的意義上加以解釋。”[5]但是，筆者以為，法律作為調(diào)整人行為的社會規(guī)范，對人的行為和社會關(guān)系產(chǎn)生深刻的影響。倘若對法律條文所蘊含之意不為社會一般人所理解，只有法學家才深明其要義，那么法律所具有的告示、指引、評價、預測等功能將大打折扣，法律權(quán)威就無從談起，法治建設也就是空中樓閣。將“村民委員會等村基層組織”解釋包含城市居民委員會，是擴大解釋還是類推解釋，關(guān)鍵看語義射程與一般人的認識范圍。從語義上看，農(nóng)村和城市屬于反對關(guān)系，二者是我國區(qū)域劃分中對立的兩種情況，“村基層組織”的概念涵蓋不了居民委員會。從一般人的認識來看，基于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實際，顯然農(nóng)村和城市屬于兩個完全不同的概念。因此，不宜將居民委員會認定為“村基層組織”。

不過，由于村民委員會和居民委員會二者在性質(zhì)、地位和職責方面都具有相同性，不將居民委員會認定為“村基層組織”是否意味著刑法存在漏洞？是否放縱了嚴重危害社會的行為？實則不然。“立法解釋”針對的問題，是村民委員會等村基層組織人員在何種情況下可以被認定為國家工作人員，而不是闡明刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”的具體范疇。顯然，“其他依照法律從事公務的人員”的范圍要遠大于“村民委員會等村基層組織人員”。2003年，最高人民法院印發(fā)的《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱“最高人民法院《紀要》”）就指出，“其他依照法律從事公務的人員”應當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規(guī)定從事公務。最高人民法院《紀要》還具體列舉協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農(nóng)村和城市基層組織人員為“其他依照法律從事公務的人員”。因此，居民委員會人員是否屬于刑法中的國家人員身份，可以直接按照刑法第九十三條第二款規(guī)定處理，而不必從“立法解釋”中尋找依據(jù)。

（二）村基層組織是農(nóng)村組織的“基層”

基層，處于組織系統(tǒng)中最低層級，跟社會和人群發(fā)生最直接的聯(lián)系。當前，我國農(nóng)村的基層組織可以分為農(nóng)村基層政治組織、農(nóng)村基層政權(quán)組織、農(nóng)村基層群眾性自治組織、農(nóng)村基層群團組織和其它基層組織。農(nóng)村基層政治組織包括中國共產(chǎn)黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會①《中國共產(chǎn)黨章程》第三十條規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會?；鶎游瘑T會由黨員大會或代表大會選舉產(chǎn)生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生，提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見?！焙椭袊嗣裾螀f(xié)商會議的基層組織②《中國人民政治協(xié)商會議章程》中，將中國人民政治協(xié)商會議分為全國委員會和地方委員會，其第五十條規(guī)定：“地方委員會包括中國人民政治協(xié)商會議的省、自治區(qū)、直轄市委員會；自治州、設區(qū)的市、縣、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)，以及有條件的地方設立的地方委員會?！睂嵺`中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級行政區(qū)域基本都設有地方委員會，可以視為中國人民政治協(xié)商會議的基層委員會。等；農(nóng)村基層政權(quán)組織包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等；農(nóng)村基層群眾性自治組織指的是村民委員會；農(nóng)村基層群團組織主要包括共青團的基層委員會、總支部委員會、支部委員會③同上和村婦女聯(lián)合會④《中華全國婦女民主聯(lián)合會章程》第二十五條規(guī)定：“婦女聯(lián)合會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，行政村、社區(qū)，機關(guān)和事業(yè)單位、社會組織等建立基層組織?！钡?；其他基層組織主要是指村集體經(jīng)濟組織。上述村基層組織哪些屬于“立法解釋”中所指的“農(nóng)村基層組織”，存在很大爭議。

筆者認為，“立法解釋”中“村民委員會等農(nóng)村基層組織”的表述蘊含兩層含義：一是農(nóng)村基層組織并不僅限于村民委員會，還應當包含其他基層組織；二是其他基層組織應當與村民委員會在性質(zhì)、職能等方面具有相似性。

第一，“立法解釋”中的村基層組織的性質(zhì)不應為國家機關(guān)和人民團體。刑法第九十三條已經(jīng)明確規(guī)定，國家機關(guān)工作人員和人民團體中從事公務的人員，屬于國家工作人員或以國家工作人員論。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等農(nóng)村基層政權(quán)組織，以及共青團的基層委員會、總支部委員會、支部委員會、村婦女聯(lián)合會等農(nóng)村基層人民團體組織，不屬于“立法解釋”中的村基層組織。

中國人民政治協(xié)商會議各級組織雖然沒有納入憲法規(guī)定的國家機構(gòu)體系，在法律上并未明確是國家機關(guān)，但無論在理論上，還是司法實踐中，均將其視為國家機關(guān)。理論上，中國人民政治協(xié)商會議作為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的組織，在國家生活中發(fā)揮著重要的作用，享有超越一般社會團體的地位。因此，把中國人民政治協(xié)商會議的各級組織在法律上視為國家機關(guān)，是比較適當和必要的[6]。在司法實踐中，中國人民政治協(xié)商會議各級組織也被視為國家機關(guān)。最高人民法院《紀要》中就指出，人民政協(xié)機關(guān)中從事公務的人員，司法實踐中也應當視為國家機關(guān)工作人員。因此，中國人民政治協(xié)商會議的基層組織不屬于“立法解釋”中的“村民委員會等村基層組織”。

第二，“立法解釋”中的村基層組織應當具有協(xié)助人民政府的法定職責?，F(xiàn)代法治理念要求，國家機關(guān)不得在沒有明確法律規(guī)定的情況下，增加公民、法人和其他組織的義務。強調(diào)職責法定也是刑法謙抑的要求，防止“以國家工作人員論”主體范圍擴大化。最高人民法院《紀要》也強調(diào)從事公務的特征。在現(xiàn)有的法律體系中，除了《村民委員會組織法》規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”外，農(nóng)村基層普遍存在的村集體經(jīng)濟組織和村民小組，在法律上并沒有明確協(xié)助政府開展工作之職。它們是否屬于刑法中的“村民委員會等村基層組織”，需要進一步討論。

村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織，依法經(jīng)營管理本組織集體所有的資產(chǎn)，在農(nóng)村基層組織中具有極為重要的地位。在中央層面，我國沒有就村集體經(jīng)濟組織制定專門法律，與之相關(guān)的條款主要集中在涉及農(nóng)村土地管理的法律中。較之中央立法，地方在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面有專門立法的嘗試。有地方從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體出發(fā)，制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》；也有地方從農(nóng)村集體資產(chǎn)管理角度切入，制定地方性法規(guī)，如《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》。縱觀各地方的規(guī)定，基本上都賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體所有的土地和其他資產(chǎn)，以及由本組織使用的國家所有的資源性資產(chǎn)和其他資產(chǎn)，管理人民政府撥給的補助資金，以及公民、法人和其他組織捐贈的資產(chǎn)和資金等職責①諸如，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當履行以下職責：（一）經(jīng)營管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)；（二）經(jīng)營管理依法確定由本組織使用的國家所有的資源性資產(chǎn)及其他資產(chǎn)；（三）管理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上人民政府撥給的補助資金以及公民、法人和其他組織捐贈的資產(chǎn)和資金；（四）辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)及其他集體資產(chǎn)經(jīng)營管理事項；（五）為本組織成員提供服務；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程規(guī)定的其他職責。”。從村集體經(jīng)濟組織的職能看，其對國有資產(chǎn)的經(jīng)營和人民政府撥付資金的管理，實際上可以納入“協(xié)助人民政府工作”范疇。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”。

村民小組源于計劃經(jīng)濟時代的生產(chǎn)隊，是“村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個層次”[7]。從性質(zhì)上看，村民小組屬于獨立的自治組織。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民小組雖然由村民委員會決定是否設立，但村民小組長只能由村民直接推選②《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設若干村民小組?！钡诙藯l規(guī)定：“召開村民小組會議，應當由本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布?！薄Ｒ虼?，村民小組不能被視為村民委員會的下級或者附屬機構(gòu)。從職權(quán)上看，村民小組主要經(jīng)營管理本村民小組的集體土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)，以及辦理本村民小組的公益事項等“小組事務”，并不能得出有協(xié)助人民政府從事行政管理工作之職的結(jié)論。實踐中，村民小組可能有參與到人民政府開展的搶險救災、扶危救困、土地征收、計劃生育等工作中，但不能因此而認為屬于刑法中的“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”。一來，村民小組無協(xié)助之法定職責；二來，協(xié)助人民政府的基層組織是村級基層組織，分設的村民小組只是協(xié)助村級組織工作的組織，與村基層組織有區(qū)別[8]。因此，村民小組不屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”。

第三，農(nóng)村基層黨組織作為執(zhí)政黨的基層組織，有其自身特殊性。一方面，它是政黨組織，主要發(fā)揮的是政治職能作用。另一方面，它又是執(zhí)政黨組織，對村基層的組織和工作具有領(lǐng)導職能。因此，理論上對農(nóng)村基層黨組織是否屬于“村基層組織”，存有不同看法。持肯定態(tài)度的學者認為：一是黨支部屬于黨的基層組織，完全屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”；二是“立法解釋”的用語是“村民委員會等村基層組織”，其中一個“等”字，透露出來的含義是村基層組織不僅僅只限于村民委員會；三是村黨支部具有一定的從事公務的職能，表現(xiàn)為依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展各種工作、負有執(zhí)行上級黨委和政府指令的職責；四是從產(chǎn)生程序上，村支部成員是根據(jù)黨章規(guī)定經(jīng)黨員選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命產(chǎn)生的。黨支部的管理人員從事的是同政府職務相類似的公務活動[9]。持否定態(tài)度的學者則認為，村黨支部是黨的基層組織，但并非黨務機關(guān)，村黨支部成員不是國家工作人員，不拿國家發(fā)的工資，也不享受在職與退休的國家工作人員的福利待遇和黨務機關(guān)工作人員所享有待遇，不能將他們視作“其他依照法律從事公務的人員”。另外，我國所有的法律和立法、司法解釋都未明文規(guī)定基層黨組織人員可以構(gòu)成貪污等罪，根據(jù)罪刑法定原則，也不能認定其犯罪主體地位[10]。

筆者贊成“肯定說”。黨的農(nóng)村基層組織，是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導核心，是村民委員會等農(nóng)村基層組織依法行使職權(quán)的有力支持和保證。實踐中，黨的基層組織與村民委員會是農(nóng)村基層的基礎組織，并稱“兩委”。從職權(quán)上看，二者具有一致性，都具有治理與服務農(nóng)村基層的職責。只不過，黨的基層組織領(lǐng)導農(nóng)村公共事務管理和農(nóng)村社會治理，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導者。村民委員會具體承擔農(nóng)村的管理與服務工作，是農(nóng)村工作的具體承擔者。秉承入罪“舉輕以明重”的原理，作為農(nóng)村工作具體承擔者的村民委員會屬于“立法解釋”中“村基層組織”，那么作為農(nóng)村工作領(lǐng)導者的黨的農(nóng)村基層組織就更應該被納入“立法解釋”中的“村基層組織”范疇。

（三）村基層組織是農(nóng)村基層的“組織”

所謂組織，是人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標，互相協(xié)作結(jié)合而成的社會實體。組織對外具有獨立性——與其他組織和非組織具有明確的界限，對內(nèi)具有結(jié)構(gòu)性——為了實現(xiàn)組織目標，在內(nèi)部進行分工與合作。通常情況下，判斷其他農(nóng)村實體是不是村基層組織比較簡單，但對村民委員會的下屬委員會的判斷存在爭議。

農(nóng)村的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會是村民委員會根據(jù)需要，依照《村民委員會組織法》規(guī)定而設立的下屬委員會。這些下屬委員會能否認定為“村基層組織”？有學者提出，“立法解釋”中的“村民委員會等村基層組織”可以做擴張解釋，將村民委員會下屬委員會成員歸入這個“村民委員會等基層組織人員”范圍，從而適用“立法解釋”的規(guī)定[11]。也有人提出不同的意見，認為村民委員會的下屬委員會對外應以村民委員會名義工作，其法律責任應由村民委員會承擔，故不能等同于村基層組織[12]。

筆者認為，村民委員會的下屬委員會是否屬于村基層組織，關(guān)鍵在于它們是否具有獨立性。否定村民委員會的下屬委員會屬于“村基層組織”的實質(zhì)，是將村民委員會各下屬委員會認定為村民委員會的內(nèi)設機構(gòu)，不具有獨立性，不能稱之為“組織”。對此，筆者不敢茍同。首先，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等下屬委員會屬于村民委員會的工作機構(gòu)①在全國人大對《村民委員會組織法》的釋義中指出，村民委員會下設委員會屬于其工作機構(gòu)。，而不是內(nèi)設部門。雖然，當前并無明確的“工作機構(gòu)”概念。但是，從實踐來看，應當是指組織為了實現(xiàn)目標而設立的、具有獨立性的機構(gòu)。例如，人民政府的工作機構(gòu)就包括政府組成部門、直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等。工作機構(gòu)的特征，表現(xiàn)為獨立履行國家管理職能，能以自己名義實施法律行為并承擔相應責任。實踐中，農(nóng)村的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會都以自己的名義履職，而不以村民委員會的名義開展工作。其次，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等下屬委員會的產(chǎn)生獨立于村民委員會。雖然，《村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員，甚至在人口少的村可以由村民委員會成員直接分工負責人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作。但是，按照《人民調(diào)解委員會組織條例》《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》等規(guī)定①在全國人大對《村民委員會組織法》的釋義中指出，公共衛(wèi)生與計劃生育委員會的設置和產(chǎn)生，目前尚無法律規(guī)定，可以參考調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會的組織方法。，各下屬委員會成員除由村民委員會成員兼任的以外，均由群眾選舉產(chǎn)生。最后，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等下屬委員會其成立的目的不僅僅是處理“村務”，更多的是協(xié)助人民政府開展社會穩(wěn)定、治安防控、衛(wèi)生與計劃生育等職能。具體講，人民調(diào)解委員會在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作，劉少奇同志就曾指出：“人民調(diào)解委員會是政法工作建設的第一道防線”；治安保衛(wèi)委員會也有明確的協(xié)助政府維護治安的職責②參見《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》第一條：為發(fā)動群眾，協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動，以保衛(wèi)國家和公眾治安，特規(guī)定全國各城市于鎮(zhèn)壓反革命運動開展后、農(nóng)村于土地改革完成后，普遍建立治安保衛(wèi)委員會。第五條：治安保衛(wèi)委員會的具體任務：（一）密切聯(lián)系群眾，對群眾經(jīng)常進行防奸、防諜、防火、防盜與鎮(zhèn)壓反革命活動的宣傳教育，以提高群眾的政治警惕性。（二）組織與領(lǐng)導群眾協(xié)助政府、公安機關(guān)檢舉、監(jiān)督和管制反革命分子，以嚴防反革命破壞活動。（三）組織與領(lǐng)導群眾協(xié)助政府、公安機關(guān)對反革命家屬進行教育和思想改造工作，爭取他們擁護政府的政策措施。（四）發(fā)動群眾共同制定防奸的愛國公約，并組織群眾認真執(zhí)行，以維護社會治安。。公共衛(wèi)生與計劃生育本身就是政府職能的一部分，公共衛(wèi)生與計劃生育委員會應當協(xié)助政府履行其職能。

綜上所述，村民委員會下屬的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會屬于“立法解釋”中的“村基層組織”。

三、村基層組織“人員”

在“村民委員會等村基層組織人員”概念中，除了“村基層組織”需要準確定義其內(nèi)涵外延外，“人員”的含義也需要進一步界定。村基層組織人員是僅指“領(lǐng)導班子成員”，還是包括大學生村官？村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員是否也屬于村基層組織人員？這些是不可回避的問題。

（一）村基層組織“領(lǐng)導班子成員”

根據(jù)上述村基層組織范圍的理論邏輯，村基層組織人員首先應當包含村基層組織的“領(lǐng)導班子成員”：村黨組織書記、副書記和委員，村民委員會主任、副主任和委員，村集體經(jīng)濟組織負責人，村民委員會下屬委員會成員。

《村民委員會組織法》中，在涉及村民委員會及其下屬委員會“領(lǐng)導班子”相關(guān)條款時，使用的是“成員”一詞，而非“立法解釋”中的“人員”一詞。此處的“成員”與“人員”是否同一？從概念上看，人員是指擔任某種職務或具有某種身份的人，也可以泛指群體中的成員[13]1100。它強調(diào)的是個人從事工作的職務性，側(cè)重的是個人與崗位關(guān)系的問題，如“國家機關(guān)工作人員”。成員，是指集體或家庭的組成人員。[13]166它強調(diào)的是個人與集體的關(guān)系，側(cè)重的是個人在集體中地位的問題，如“國務院組成人員”。雖然二者側(cè)重點有所不同，但所指對象有可能重合。從個人與基層組織的關(guān)系看，村基層組織的“領(lǐng)導班子成員”是村基層組織的構(gòu)成“成員”，從個人與職務的關(guān)系看，村基層組織的“領(lǐng)導班子成員”是供職于村基層組織的“人員”。在此意義上，村基層組織的“領(lǐng)導班子成員”和“村基層組織人員”所指稱的對象是相同的。

（二）村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員

村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員不屬于村基層組織的“領(lǐng)導班子成員”，也不是由村民直接選舉產(chǎn)生。因此，有觀點認為，村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員與村基層組織屬于雇傭關(guān)系，工作中既沒有對公共事務的決策權(quán)，也沒有對所保管、經(jīng)手財物的處分權(quán)，他們所從事的是一些事務性、輔助性的工作，不能將其理解為農(nóng)村基層組織人員[1]77。也有觀點認為，因會計、出納、保管等工作人員在農(nóng)村基層組織中擔任某種職務，或多或少負有組織、領(lǐng)導、溝通、協(xié)調(diào)等職責，存在協(xié)助政府從事行政管理工作的可能性，在一般認識上應被認為是村基層組織人員[14]。

筆者認為，村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員能否認定為“立法解釋”中的“村基層組織人員”，關(guān)鍵看其從事的是公務還是勞務。

公務，通俗講就是公家的事務。公務只存在于國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團體或者集體組織中，即國家公務和集體公務。村基層組織人員不是國家工作人員，本身沒有從事國家公務的職能，因而這里的公務僅指集體公共事務。進一步講，唯有從事集體公務的村基層組織人員，才有具體承擔“立法解釋”中協(xié)助人民政府從事法定行政管理工作的資格，方能以國家工作人員論。在村基層組織中，哪些人屬于從事公務的人員？首先要明確公務內(nèi)涵。司法實踐中，將公務定義為“代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等職責”。從該定義可以看出，公務具有管理性和職權(quán)性兩大特征。第一，公務活動具有管理性。公務活動是對其內(nèi)部依照法律或規(guī)章應當承擔和執(zhí)行的事務，進行組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、檢查、辦理等具有管理性的活動。第二，公務活動具有職權(quán)性。公務活動一般都由一定職務的工作人員，依照法律或規(guī)章的規(guī)定進行。村基層組織中的會計、出納、保管等工作人員，履行財務管理，財物經(jīng)手和保管等職責，屬于對集體財物進行管理的行為，應當認定為公務行為。因此，上述人員屬于“立法解釋”中的村基層組織人員。

當然，公務活動不同于勞務活動。勞務活動不具有對公共事務的管理權(quán)限，相關(guān)人員從事的是勞動生產(chǎn)或者勞動服務活動，如村基層組織中負責辦公場所保潔、水電維修的人員等，因不具備職權(quán)內(nèi)容，屬于勞務活動或技術(shù)服務工作，一般不認為是公務。因此，單純從事勞務工作的人員，不能定性為“立法解釋”中的村基層組織人員。

（三）大學生村官

大學生村官不是“國家官員”，亦不同于其他村基層組織崗位，不是真正意義上的“村干部”。準確地講，大學生村官崗位性質(zhì)屬于“村級組織特設崗位”。首先，大學生村官屬于國家選派而非選舉。其次，大學生村官在人事關(guān)系上不同于一般的村基層組織人員，其人事檔案由縣委組織部門管理或縣級人事部門所屬人才服務機構(gòu)代理。再次，大學生村官所享受的工資福利待遇等由中央和地方財政共同承擔。最后，在考核上，大學生村官比照公務員的標準①參見中共中央組織部、教育部、財政部、人力資源和社會保障部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》的通知（2008 年4 月10 日）；中共中央組織部關(guān)于印發(fā)《選聘高校畢業(yè)生到村任職工作有關(guān)問題的答復意見》的通知（2008年8 月21 日）；中共中央組織部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、教育部、財政部、人力資源和社會保障部、國家公務員局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進一步加強大學生村官工作的意見》的通知（2012 年7 月29 日）。。

大學生村官的特殊崗位性質(zhì)，導致其“村基層組織人員”身份存在很大爭議。有觀點認為，雖然大學生村官不是由村民選舉產(chǎn)生的，但是其依據(jù)合同聘任制的方式在合同期限內(nèi)行使村官的職務，因此，在此期間應認為大學生村官屬于農(nóng)村基層組織人員[15]。也有觀點認為，大學生村官選聘過程一直參照的都是公務員法，選拔過程實質(zhì)上是一種“行政確認”行為，可以說它本身是一種法律授權(quán)行為。因此，大學生村官屬于最高人民法院《紀要》中的“其他由法律授權(quán)從事公務的人員”[16]。

筆者認為，大學生村官是國家選派到農(nóng)村中工作的高校畢業(yè)生，不屬于國家機關(guān)工作人員。同時，大學生村官均在村基層組織任職，因此，也不屬于國家機關(guān)委派到非國有公司、企事業(yè)單位、社會團體中從事公務的人員。根據(jù)《關(guān)于進一步加強大學生村官工作的意見》規(guī)定，大學生村官的身份定位為村“兩委”組成人員。雖然，大學生村官并不是由村民或基層黨員選舉而獲任職，但這并不影響其村基層組織人員的身份。另外，從大學生村官的具體職責來看，其主要工作與其他“兩委”干部的工作一樣，主要是從事村基層公共事務的管理。因此，大學生村官應當屬于村基層組織人員范疇。

四、結(jié)論

準確把握村民委員會等村基層組織人員的內(nèi)涵和外延，對認定村基層組織人員貪污賄賂罪的主體范圍具有決定性作用?；趯Α按寤鶎咏M織”和“人員”兩個概念的分析，以及對實踐中各類組織和人員的辨別，“村民委員會等村基層組織人員”其范圍應當包括：（一）黨的農(nóng)村基層組織中的書記、副書記、委員；（二）村民委員會中的主任、副主任、委員；（三）村集體經(jīng)濟組織負責人；（四）村民委員會下屬的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會成員；（五）在上述村基層組織中具有一定職務，履行管理職能的人員，如會計、出納、保管等工作人員；（六）大學生村官。