匡旭東，于樂樂

（華東政法大學，上海 長寧 200042）

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院的一項制度創(chuàng)新，制度設計初衷是為了應對“監(jiān)督者誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑。人民監(jiān)督員制度自2003 年創(chuàng)設以來已十七年有余，期間經(jīng)歷過探索試點、鋪開完善以及深化改革階段，在選任條件、監(jiān)督范圍、監(jiān)督渠道、監(jiān)督程序以及保障機制等方面都進行了優(yōu)化并形成了穩(wěn)定的制度模式。已進行了十多年改革和探索的中國特色社會主義司法制度，在理論中得到認可，實踐中積累經(jīng)驗，社會中獲得認同，尤其近兩年，國家監(jiān)察體制改革對檢察理論與制度有所牽涉和影響，人民監(jiān)督員制度應該在這樣的改革大環(huán)境下進行轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，凸顯其該有的實踐價值和制度自信。本文以新近出臺的《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下稱《接受監(jiān)督規(guī)定》）為切入點，觀察重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度在檢察機關(guān)辦案中的運行現(xiàn)狀，反思制度運行的困境，在厘清制度價值內(nèi)涵并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)制度發(fā)展經(jīng)驗的基礎上尋求進一步的完善路徑。

一、重構(gòu)：改革背景下人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實選擇

（一）人民監(jiān)督員制度的重構(gòu)背景

隨著國家監(jiān)察體制改革、“捕訴合一”內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整、檢察官責任制深化和檢察“四大職能”全面平衡發(fā)展等改革的推進，人民監(jiān)督員制度依存的環(huán)境發(fā)生了較大變化，制度運行受到了沖擊和挑戰(zhàn)，制度發(fā)展也有了新的任務和要求。

1.國家監(jiān)察體制改革抽離制度的運行基礎

國家監(jiān)察體制改革作為重大的政治改革牽一發(fā)而動全身，對現(xiàn)有政治體制和權(quán)力運行機制產(chǎn)生了深刻影響，檢察機關(guān)在此次改革中受到了極大影響。檢察院自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委會后，作為人民監(jiān)督員監(jiān)督的主要對象抽離，制度運行出現(xiàn)停滯和觀望的狀態(tài)。“人民監(jiān)督員制度何去何從”一時間成為實務部門和專家學者集中思考的問題，各地實務部門都在積極探索人民監(jiān)督員制度的運行出路，如檢察機關(guān)積極邀請人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、質(zhì)量評查、涉法信訪、申訴公開聽證等檢察工作，主動探索將刑事和解案件、涉未成年人案件、公開審查案件以及普通刑事案件與公益訴訟案件中相關(guān)情形納入監(jiān)督范圍[1]。人民監(jiān)督員制度作為歷經(jīng)十多年改革和探索的中國特色社會主義司法制度，需要在改革大環(huán)境下進行轉(zhuǎn)型重構(gòu)，以凸顯其應有的實踐價值和制度自信。

2.捕訴一體化辦案模式改革為制度發(fā)展提供契機

捕訴一體化辦案模式改革是國家監(jiān)察體制改革背景下檢察機關(guān)適應新形勢的積極調(diào)整。然而，“捕訴合一”使原有“捕訴分離”下部門之間的制約和監(jiān)督消失，將裁判權(quán)與追訴權(quán)交由同一主體行使，難免會造成職能沖突與角色沖突，使審查逮捕追訴化傾向明顯，同時審查逮捕的獨立性受到質(zhì)疑。檢察官在與犯罪嫌疑人的對抗中，因職能集中而擁有的強大權(quán)力使其在訴訟中處于強勢一方，失衡的訴訟對抗地位容易導致犯罪嫌疑人的合法權(quán)益得不到充分保障。盡管檢察權(quán)的運行在系統(tǒng)內(nèi)部和外部都有監(jiān)督機制，但實踐中的監(jiān)督效果并沒有達到該有的狀態(tài)，因而改革給檢察權(quán)運行帶來新的廉政風險。因此，有必要將人民監(jiān)督員制度作為對檢察權(quán)進行外部監(jiān)督和落實檢察官責任制的一項配套制度進行建構(gòu)，結(jié)合其之前實踐中積累沉淀的制度經(jīng)驗，使新形勢下人民監(jiān)督檢察權(quán)的正確行使、糾正違法違紀行為具有較好的適用范圍和空間。

3.“四大檢察”格局全面推進為制度提供新方向

國家監(jiān)察體制改革抽離制度運行基礎后，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的重新確定一直在討論中進行。2019 年的全國檢察長會議上，張軍檢察長明確提出了“做優(yōu)刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察”的工作目標[2]，這不僅給新形勢下的檢察工作提出了新的要求，也為未來人民監(jiān)督員制度的發(fā)展指明了方向。國家監(jiān)察體制改革影響了檢察機關(guān)工作重點，從傳統(tǒng)“偵訴中心”的工作思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤八拇髾z察”全面平衡發(fā)展的新理念，必然促使人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍拓展到檢察機關(guān)整個辦案活動，人民監(jiān)督員制度也必須從過去的專項監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)督，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范將檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動全部納入監(jiān)督范圍[3]。人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍順應時代和改革的需要作出必要的拓展，在《接受監(jiān)督規(guī)定》第二條中將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍由原來的“直接受理立案偵查案件”拓展為“人民檢察院的辦案活動”，這為檢察機關(guān)在刑事、民事、行政、公益訴訟以及申訴等領域進一步拓展制度的適用廣度留下了靈活空間。

（二）人民監(jiān)督員制度的立法重塑和價值解讀

國家監(jiān)察體制改革抽離了檢察院自偵權(quán)，以往人民監(jiān)督員制度運行的主要基礎喪失，一時間，對該制度存廢的討論甚囂塵上。在此背景下，該制度的立法迫切性和必要性受到中央高度關(guān)注。2018 年10月，新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條明確規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院辦案活動實行監(jiān)督。”雖短短數(shù)字，但卻是對人民監(jiān)督員制度的歷史性突破，標志著這項制度在國家立法層面成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。隨著最高檢辦案規(guī)定兩次征求意見的進行，檢察院系統(tǒng)內(nèi)部也在積極推進檢察機關(guān)自覺接受監(jiān)督，積極促進公民參與檢察工作，最大程度地實現(xiàn)檢務公開和司法公正，2019 年8 月最終通過并頒行《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》。面對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢，這項“土生土長”的、具有鮮明中國特色、時代特色的司法制度在改革背景下變革、紛繁討論中升華，在經(jīng)驗總結(jié)中完善。重塑后的人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了許多新理念、新價值，能夠在新時期發(fā)揮更大的作用。

首先，人民監(jiān)督員制度吸收了“四大檢察”新理念。國家監(jiān)察體制改革使檢察院自偵權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員對自偵案件監(jiān)督的基礎抽離后，監(jiān)督對象也需要適時轉(zhuǎn)變到其他檢察業(yè)務上。從傳統(tǒng)“偵訴中心”的工作思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤八拇髾z察”全面平衡發(fā)展的新理念，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍需要拓展到檢察機關(guān)整個辦案活動，監(jiān)督方式從過去的專項監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)督。依據(jù)《接受監(jiān)督規(guī)定》第八條、第九條的內(nèi)容，人民監(jiān)督員基本實現(xiàn)了從檢察基礎四大業(yè)務辦案監(jiān)督到文書送達、案件評查再到檢察司法規(guī)范化、檢察工作情況監(jiān)督的全覆蓋，尤其對重點的刑事申訴、審查批捕、審查不起訴、羈押必要性審查以及行政或者民事公益訴訟的法定強制監(jiān)督在檢察監(jiān)督中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

其次，人民監(jiān)督員制度加強了知情權(quán)保障。在以前的制度實踐中，人民監(jiān)督員獲悉案情的主要渠道有兩種，一種是檢察機關(guān)主動告知，另一種是自己主動了解，這就導致人民監(jiān)督員掌握的信息較為有限，無法保障監(jiān)督的準確性[4]，而知情權(quán)保障是人民監(jiān)督員制度有效運行的前提和基礎。為了改變這種情況，《接受監(jiān)督規(guī)定》第十六條明確了“建立健全檢察工作主動通報機制”，檢察機關(guān)負有通報重大工作部署、司法辦案總體情況以及開展檢察建議、案件評查、巡回檢察工作情況的法定義務，通過即時的信息互通機制讓人民監(jiān)督員了解檢察機關(guān)辦案情況，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的規(guī)范性問題，準確提出監(jiān)督意見和解決辦法。

最后，人民監(jiān)督員制度增強了監(jiān)督效力。人民監(jiān)督員監(jiān)督效力一直以來都是學者“口誅筆伐”的對象。從公開的數(shù)據(jù)看，截至2014 年全國人民監(jiān)督員對監(jiān)督案件的處理意見中，“不同意”的被采納率僅為54.5%[5]。由此可見，人民監(jiān)督員制度重構(gòu)中最需要考慮解決的就是監(jiān)督剛性的問題?！督邮鼙O(jiān)督規(guī)定》明確了“建立案卷備查制度”“意見留痕機制”等制度措施。通過立法方式要求檢察機關(guān)將人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見如實記錄在案，列入檢察卷宗。監(jiān)督意見留痕機制的構(gòu)建，不僅可以在落實檢察官責任上發(fā)揮作用，而且可以加強對檢察官權(quán)力運行的監(jiān)督，間接助益訴訟審判的公正進行。當檢察院將案件提起公訴，法官可以在閱卷過程中直接了解人民監(jiān)督員的評議意見，使得民眾代表的意見能夠成為人民法院作出最終判決的考慮因素，以實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

二、反思：重構(gòu)背景下人民監(jiān)督員制度的運行困境

據(jù)統(tǒng)計，2019 年9 月至11 月中旬，全國檢察機關(guān)累計邀請2746 位人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動3547 次，全面覆蓋了《接受監(jiān)督規(guī)定》中的十類監(jiān)督范圍，新時期人民監(jiān)督員監(jiān)督活動初具規(guī)模[6]。例如，筆者在上海市各檢察院調(diào)研期間，上海崇明區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員參與不起訴案件的公開聽證[7]，上海寶山區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員參與公益訴訟辦案活動[8]，上海青浦檢察院邀請人民監(jiān)督員參與司法救助公開審查工作[9]，以及上海徐匯區(qū)檢察院開展全市首例認罪認罰專項案件質(zhì)量評查活動[10]，上海市各區(qū)縣檢察院在嘗試新型監(jiān)督方式上正在不斷探索、積累經(jīng)驗。

重塑后的人民監(jiān)督員制度在一定程度上解決了之前實踐中爭議比較大的問題，相對于傳統(tǒng)定項監(jiān)督模式來說，新制度下人民監(jiān)督員在實現(xiàn)檢察工作全面監(jiān)督方面邁進了一大步。但是，制度重構(gòu)本身是基于現(xiàn)狀的發(fā)展和妥協(xié)，改革并非一勞永逸。事實上，當前的人民監(jiān)督員制度運行中依然存在許多問題，其所呈現(xiàn)出的改革困境與制度本身價值定位和功能設計并不適應。

（一）選任模式難以保障監(jiān)督的“民主性”

2016 年頒行的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（下稱《選任管理辦法》）調(diào)低了監(jiān)督員的任職標準，但任職資格降低對組成人員的“大眾化”取向并沒有在實際運行過程中得到體現(xiàn)，由于缺乏對選任方式的明確要求以及具體而有效的選任流程設置，現(xiàn)有的選任模式無法從根本上保障普通民眾進入人民監(jiān)督員體系。

一方面，“自薦”監(jiān)督員比例少。為了回應人民監(jiān)督員制度實施以來“人民性”不足、不具有民眾廣泛性的質(zhì)疑，《選任管理辦法》增加了公民自薦任職的方式，形成了以“自薦與推薦相結(jié)合”的極具中國特色的民意代表選拔模式，該舉措被認為有利于優(yōu)化人民監(jiān)督員的代表性和公信力。但是，實踐中“自薦”方式的增加并沒有實質(zhì)性地改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的組成結(jié)構(gòu)。通過筆者實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前問題出現(xiàn)的主要原因在于，在監(jiān)督員的選任中，單位推薦是人民監(jiān)督員產(chǎn)生的絕對來源，自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員比例過低，自薦方式無法對選任人員的總體構(gòu)成產(chǎn)生實質(zhì)性影響。“其中所反映的不僅是制度設計本身的缺陷，還有人民監(jiān)督員制度在人民群眾中的認知程度以及檢察機關(guān)對公民自薦選任方式的不信任?！盵11]

另一方面，單純提高“自薦”比例并不能切實保障監(jiān)督員的“人民性”，主要原因如下。第一，自薦的選任方式實質(zhì)上需要依靠檢察院確認，通過一系列資格審查后，最終的名單需要通過檢察院的協(xié)商同意才能確定。檢察院對人民監(jiān)督員完全來源于大眾的排斥心理和辦案受到束縛的抵觸情緒等，都會使得檢察機關(guān)在確認過程中盡可能選擇有過經(jīng)常接觸的高級知識分子和法律行業(yè)內(nèi)的人士，這意味著實際上人民監(jiān)督員在構(gòu)成來源上存在著民意代表性和廣泛性不足的缺陷。第二，民眾對該制度的知曉度不夠。雖然相較于組織推薦的方式而言，自薦在一定程度上給社會普通民眾提供了成為監(jiān)督員的途徑，但結(jié)合實際可以發(fā)現(xiàn)，即使是把自薦作為人民監(jiān)督員的主要來源渠道，短時間內(nèi)也難以達到符合“人民性”的程度，原因在于人民監(jiān)督員制度在社會上影響力不足，群眾基礎薄弱，普通公眾知悉者甚少，加上自薦的多數(shù)是有一定法律素養(yǎng)或是專業(yè)經(jīng)驗的人員，或是機關(guān)、事業(yè)單位退休的干部人員，從而導致該制度廣泛的民眾參與度難以得到充分體現(xiàn)。

（二）啟動程序科學性有待提高

在人民監(jiān)督員制度立法重塑過程中，考慮到區(qū)分實際情況和案件性質(zhì)，設計出“強制啟動程序”和“裁量啟動程序”等制度，這是對以往單一啟動程序的完善，但卻缺乏重要的“申請啟動程序”。根據(jù)《接受監(jiān)督規(guī)定》第九條規(guī)定，“五種類型案件”應當邀請人民監(jiān)督員參加，對檢察機關(guān)基礎性批捕、起訴以及監(jiān)督業(yè)務進行強制性法定監(jiān)督。而根據(jù)第十條至第十六條規(guī)定，“幾類檢察工作”可以在檢察機關(guān)主導下邀請人民監(jiān)督員參加，對檢察機關(guān)諸如案件質(zhì)量評查、法律文書送達、司法規(guī)范化審查等檢務工作進行監(jiān)督，但《接受監(jiān)督規(guī)定》并沒有賦予人民監(jiān)督員獲取有關(guān)信息并主動申請監(jiān)督的權(quán)力。實際上，案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化、文書送達合規(guī)性以及案件申訴控告等關(guān)乎當事人重要權(quán)益，當事人的判斷更加具有即時性，其向監(jiān)督員反映的問題更加具有針對性。作為民眾參與監(jiān)督重要途徑的人民監(jiān)督員制度，本身就作為檢察機關(guān)聯(lián)系群眾、依靠群眾的重要手段，為此應該賦予監(jiān)督員啟動監(jiān)督程序的權(quán)力。讓人民監(jiān)督員直接從群眾中發(fā)現(xiàn)問題并順利地啟動監(jiān)督程序，實現(xiàn)監(jiān)督的實質(zhì)化，而不是從被動的一般評查活動中發(fā)現(xiàn)問題。

作為人民和司法機關(guān)聯(lián)系的橋梁，人民監(jiān)督員參與司法、釋法說理等活動，不僅能夠增加案件解決的可信度，緩解群眾對司法機關(guān)工作的抵觸情緒，而且可以實現(xiàn)問題來源于群眾之中、問題解決于群眾之中的功能。在監(jiān)察體制改革背景下，職務犯罪自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，檢察院辦案的保密度降低，敏感性變小，這為人民監(jiān)督員享有充分的程序啟動權(quán)提供了契機，尤其是一些案情復雜、社會影響重大、群眾意見反映強烈、關(guān)乎公共利益的案件，更應當注重采納作為民意代表的監(jiān)督員意見，設置更為科學合理的啟動程序。

（三）運行模式難以保障監(jiān)督的“有效性”

“檢察權(quán)監(jiān)督”和“民眾參與”是人民監(jiān)督員制度的兩大價值定位，而關(guān)于其“大眾化”和“專業(yè)化”之爭在理論界由來已久。民眾參與司法是人民和司法機關(guān)進行溝通和交流的有效方式，而人民監(jiān)督員制度就是實現(xiàn)這種方式的制度平臺，讓人民的意見可以傳達到檢察機關(guān)內(nèi)部并在一定程度上輔助其做出合法且合理的決定，以實現(xiàn)專業(yè)法律知識和樸素正義觀念的有效互補，避免司法權(quán)力封閉運行下形成的固化思維定式帶來的偏見和“司法傲慢”。但是，在“檢察權(quán)監(jiān)督”方面，很多案件具有情況復雜、爭議較多、群情激憤等特點，在一定程度上考驗著人民監(jiān)督員的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識儲備，如果只注重人員組成的大眾化，而不關(guān)心監(jiān)督的專業(yè)性，人民監(jiān)督員很難在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)和提出問題，最終只能是以走過場的形式完成監(jiān)督流程，無法發(fā)揮其外部監(jiān)督的實質(zhì)作用。

在我國，人民監(jiān)督員制度和人民陪審員制度都是民眾參與司法的特色制度，二者在保障制度“人民性”上采取降低選任標準、放寬資格范圍的方法，使得進入選任范圍的條件符合“大眾化”的要求，將更多的普通民眾納入司法過程中。但是，由于二者之間在運行機制上存在明顯差異，其中最主要的區(qū)別在于人民陪審員通過直接、親歷地體驗案件整個庭審過程，了解案件的證據(jù)、案情以及法律適用，此時人民陪審員在思考案件過程中的純常識判斷盡管可能會出現(xiàn)較大的專業(yè)性偏差，不過中立的審判員在其中發(fā)揮了重要的法律解釋和難點釋明的作用。這樣一來，人民陪審員可以在民眾常識和感情的基礎上結(jié)合法律專業(yè)知識做出更加全面、準確的判斷。人民監(jiān)督員參與案件評議時，信息獲取來源主要是檢察院單方提供，對于其中不清楚的專業(yè)性問題基本上依靠主辦檢察官解釋和說明。但是，制度本就是為了監(jiān)督檢察權(quán)運行，如果此時讓檢察官為自己行為或者判斷的合理、合法性背書，難免會影響監(jiān)督的中立性和公正性。人民監(jiān)督員制度運行過程中，若沒有中立的輔助人員進行專業(yè)性法律知識的解答和說明，對于完全沒有法律知識儲備的普通民眾來講，既難以在短時間內(nèi)完成枯燥、復雜的閱卷任務，也很難保障這種檢察權(quán)監(jiān)督的有效性。

三、深化：人民監(jiān)督員制度之完善進路

為了使人民監(jiān)督員制度在新的運行模式下煥發(fā)生機，使其與檢察機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整及司法體制改革相呼應，應在總結(jié)改革重構(gòu)下的人民監(jiān)督員制度運行偏差基礎上，尋找制度的完善方向。

（一）完善監(jiān)督員選任模式

人民監(jiān)督員的選任機制依照的是《選任管理辦法》，該規(guī)定調(diào)低了監(jiān)督員任職標準，但選任范圍的擴大在實踐中并沒有增加普通民眾的任職比例，實踐中，該方式并沒有實質(zhì)改變監(jiān)督員組成結(jié)構(gòu)。究其原因，主要是選任機制不完善、監(jiān)督員組成比例不合理、群眾基礎薄弱、社會影響不足以及檢察機關(guān)內(nèi)部對人民監(jiān)督員不重視、不信任等。筆者在上海市X區(qū)檢察院調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)檢察院六部2019 年5—9 月以來處理的人民監(jiān)督員參與案件中，監(jiān)督員共參與15 人次，其中國有企事業(yè)單位人員6 人、律師事務所人員4 人、機關(guān)單位在職人員4 人、機關(guān)單位退休人員1 人。由此可見，社會中的“普通民眾”參與比例過低，人民監(jiān)督員制度“大眾化”屬性嚴重受到影響。

從2008 年韓國施行的國民參與審判制度到2009 年日本施行的裁判員制度，再到2012 年改革推行的中國臺灣地區(qū)觀審制度可見[12]，司法民主化是當今司法制度發(fā)展的大趨勢。21 世紀以來中國司法領域出現(xiàn)的若干冤錯案件，進一步加劇了人民對司法體制和司法人員的信任危機，這在“于歡辱母刺人案”和“昆山龍哥反殺案”中體現(xiàn)得尤為明顯。為了回應人民的司法民主化訴求，讓群眾親歷司法、感知司法，以多元豐富的形式參與到司法過程當中，同時為了打破司法的封閉性、祛除司法的神秘化，提升民眾對司法體制的信任度和認同感，使其在保持獨立性的同時具有更大的開放性和包容性，人民監(jiān)督員制度的“人民性”價值應當?shù)玫街匾暋?/p>

為此，基于人民監(jiān)督員制度“司法民主化”的理論基礎，制度的改革趨勢應當是朝著大眾化和人民性方向發(fā)展。首先，應當完善選任機制，取消學歷限制。縱觀世界各國司法民主化改革實踐，大多數(shù)對參與民眾的學歷沒有過多限制，在我國臺灣地區(qū)施行的觀審制中，擔任參審員的資格僅需要年滿23 周歲且在法院管轄區(qū)域內(nèi)連續(xù)居住4 個月以上，就具備當選為參審員的資格[13]。美國大陪審團、日本檢察審查委員會選任資格條件也都如此，都是按照居住區(qū)域進行選任范圍劃定，當有案件需要監(jiān)督員以及陪審員進行參與時，從管轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)庫進行隨機抽選[14]。換言之，各國和地區(qū)對參與司法的資格要求是相對寬松的，只要具備基本的認識和判斷能力就可以勝任，其背后的邏輯在于：公民參與司法活動是公民享有的一項基本權(quán)利，參與司法的職責就是對司法機關(guān)工作進行基本判斷，公民只需要具有通常的辨別能力即可，不需要太高的智識和身份條件，以最大程度地保障公民參與的憲法權(quán)利。其次，通過“智能化選任系統(tǒng)”優(yōu)化監(jiān)督員組成比例，建立“一案一組”的選任模式。通過年齡和管轄區(qū)域選任標準，將合乎條件的候選人資格確定并錄入數(shù)據(jù)庫，在確保認知要求和政治正確的前提下，建立“一案一組”選任模式。當檢察院需要邀請人民監(jiān)督員時，將庫中人員根據(jù)構(gòu)成比例、區(qū)域、職業(yè)、性別、黨派、崗位等多方面因素進行篩選，選出合適的成員組。通過“人民監(jiān)督員管理信息系統(tǒng)”技術(shù)支持，人民監(jiān)督員選任工作全程通過系統(tǒng)開展，通過系統(tǒng)隨機抽選的方式進行案件派給服務，以確保選任工作和案件調(diào)配的公開公正[15]。

（二）設立“申請”啟動程序

實踐中的人民監(jiān)督員制度運行頻次較低不僅僅是因為群眾基礎薄弱，制度本身啟動程序的堵塞也是重要原因，重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度仍然沒有解決好這個問題。目前，監(jiān)督程序的啟動以法律規(guī)定“五類案件”強制啟動為主、檢察院裁量邀請啟動為輔，而監(jiān)督員本身并沒有申請啟動和主動參與的權(quán)利，這大大削減了制度運行的實效。

根據(jù)我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，依法履行偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等職責。檢察機關(guān)被設計為法律監(jiān)督機關(guān)容易使得辦案檢察官陷入職能交叉、角色沖突的境地[16]。作為追訴職能的行使者，檢察機關(guān)難以超越職業(yè)所賦予的追訴心理，雖然其力圖做到公正合理，但也常常難以避免從控訴需要和懲治犯罪立場考慮問題[17]。尤其在“捕訴合一”檢察權(quán)越發(fā)得以強化之后，檢察官廉政風險和盡責監(jiān)督難度增加，人民監(jiān)督員制度作為監(jiān)督“監(jiān)督者”的定位應當凸顯。因此，可考慮從“權(quán)利制約權(quán)力”理論出發(fā)，科學設計監(jiān)督啟動程序，完善多樣化的程序啟動方式。同時，重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度建立健全了檢察工作通報機制，在保障監(jiān)督員知情權(quán)基礎上，為監(jiān)督員啟動程序提供了條件。監(jiān)督員可以在檢察工作審查中發(fā)現(xiàn)問題并提出監(jiān)督申請。例如，在一些文書送達合規(guī)性、司法規(guī)范化以及檢察辦案質(zhì)量評查中，當事人應當具有更多的知情權(quán)和話語權(quán)，而作為當事人參與重要途徑的人民監(jiān)督員能夠更好地獲取線索、發(fā)現(xiàn)問題，此時應該賦予監(jiān)督員申請啟動監(jiān)督程序的權(quán)利。監(jiān)察體制改革后，檢察院職務犯罪辦案權(quán)抽離，檢察院工作的封閉性、秘密性降低，這也為人民監(jiān)督員享有案件申請啟動的權(quán)利提供了契機。

首先，設立申請啟動案件獨立程序。在公益訴訟、司法救助、案件質(zhì)量評查、訴訟監(jiān)督、文書送達規(guī)范性等方面，人民監(jiān)督員在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題時，通過檢察院內(nèi)設人民監(jiān)督員工作機構(gòu)傳達申請啟動要求，認為符合監(jiān)督情形且有監(jiān)督必要的，應當盡快啟動監(jiān)督程序。這一啟動程序應直接由人民監(jiān)督員工作機構(gòu)對是否符合監(jiān)督情形進行形式審查，不再經(jīng)由辦案檢察官進行實質(zhì)審查和檢察長審批，這樣可以有效地解決監(jiān)督程序啟動難且運行頻次低的問題。其次，多元化拓寬監(jiān)督員線索收集獲取渠道。可以依靠網(wǎng)絡構(gòu)建多元化的信息獲取渠道，通過互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、報紙等方式公開監(jiān)督員聯(lián)系電話或郵箱，讓公眾反映問題的途徑更加通暢，讓監(jiān)督員與群眾的聯(lián)系更加緊密。同時，各級檢察院應主動設立“人民監(jiān)督員接待日”或者“檢察公開日”，邀請人民監(jiān)督員參與，在各級檢察機關(guān)的辦公窗口設立人民監(jiān)督員聯(lián)系中心，將人民監(jiān)督員接待日打造成廣泛接受監(jiān)督信息的常態(tài)化窗口[18]。

（三）構(gòu)建審查輔助員制度

如何在保證制度“大眾化”的同時確保監(jiān)督的實效性在新規(guī)出臺之前制度的實踐中已有探索，比如啟動線上線下以及案件評議前的專業(yè)培訓，構(gòu)建聽取辯護律師意見程序，完善檢察信息互通機制等，這些方式在一定程度上保障了監(jiān)督員的知情權(quán)，增強了監(jiān)督評議的效果，但難以從根本上避免人民監(jiān)督員僅靠常識和經(jīng)驗判斷可能出現(xiàn)的偏差和誤解。尤其在人工智能和大數(shù)據(jù)飛速發(fā)展的當下，新型犯罪、高科技犯罪日益增多，社會糾紛以及糾紛的解決對專業(yè)化知識的需求變得更加迫切，如涉及金融、證券、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護等新領域、新類型、新罪名的案件[19]，此時需要構(gòu)建一種制度以彌補或增強人民監(jiān)督員的監(jiān)督能力，使其具備必要的監(jiān)督權(quán)能。

因此，有必要在銜接專家咨詢制度基礎上構(gòu)建審查輔助員制度，確保監(jiān)督員在監(jiān)督評議過程中對專業(yè)性問題的中立判斷和正確理解。該制度的構(gòu)建可以參考日本檢察審查委員會的改革創(chuàng)新，2004 年日本政府決定修改刑訴法的同時也對《檢察審查會法》作了修改，即為了彌補在審查中法律專業(yè)知識不足的缺陷，幫助檢察審查委員會做出更加審慎的決定，在第二輪審查環(huán)節(jié)中建立了審查輔助員制度[20]。每一次制度的改革和建立都伴隨著巨大的司法成本消耗，日本的審查輔助員制度亦是如此。為了緩和改革與成本之間的矛盾關(guān)系，新制度設計要盡可能利用既有制度作為借鑒或鋪墊，實現(xiàn)司法變革的效益最大化。反觀現(xiàn)有制度，最高人民檢察院2018 年《關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》第三條規(guī)定，檢察機關(guān)可以指派、聘請有鑒定資格的人員，或者經(jīng)過本院審查具備專業(yè)能力的其他人員，作為有專門知識的人參與辦案。這對檢察機關(guān)邀請專家參與辦案機制做了明確規(guī)定，各地檢察院也都在試點建設專家咨詢制度[21]。雖然試點的專家咨詢制度主要功能在于對檢察機關(guān)涉及定罪量刑有重大影響的證據(jù)材料和專門問題進行審查和評議，但我們可以在此基礎上對其制度功能進行適當延伸，構(gòu)建屬于人民監(jiān)督員制度配套措施的審查輔助員制度，即立足于“一案一組”監(jiān)督評議程序，根據(jù)案件的性質(zhì)和類型為隨機抽選組成的監(jiān)督小組配備一名咨詢專家作為審查輔助員，當監(jiān)督員對專業(yè)性問題存疑時，咨詢專家應當在第三方立場上給予客觀、全面、獨立的解釋，進而確保評議過程的公正性、評議結(jié)果的科學性和有效性。