王麒睿

社區(qū)警務誕生于第四次警務革命。自2002年3月中國公安部正式提出實施社區(qū)警務戰(zhàn)略，各地區(qū)對社區(qū)警務工作的探索與實踐如火如荼。其中，涌現了以“楓橋經驗”為代表的典型治理模式。然，新時代背景對社區(qū)警務的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。一方面，歷經改革開放四十周年，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，人民生活的大環(huán)境發(fā)生了變化。另一方面，新興科技如互聯網、大數據等要求社區(qū)警務工作的開展需與時俱進。新時代背景下，社區(qū)警務的探索如逆水行舟，不進則退。

一、新時代對社區(qū)警務的新要求

（一）社會主要矛盾的變化

習近平總書記在十九大報告中指出，我國社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。將追求“美好生活”作為社區(qū)警務出發(fā)點，社區(qū)警務的開展要注重人民的主觀感受。無論是治安防控還是提供服務，其出發(fā)點都是為提高人民生活的幸福感、歸屬感。將解決“不平衡不充分”作為社區(qū)警務落腳點，社區(qū)警務的開展要因地制宜，如城鄉(xiāng)結合部與外來人口流動頻繁社區(qū)警務開展的側重應有差異，實現差異化社區(qū)警務模式。

（二）共建共治共享的社會治理格局

黨的十九大報告指出：打造共建共治共享的社會治理格局。社區(qū)作為社會的基礎組成部分，應秉持此理念開展警務活動?！肮步ā币蟠蚱苽鹘y僅以公安為主導的社區(qū)警務模式，發(fā)揮基層黨組織的先鋒堡壘作用，破除部門之間的壁壘，共建社區(qū)合力。具體如：將網格化管理與社區(qū)警務實現雙向融合。“共治”要求社區(qū)警務的主體不只是社區(qū)民警、派出所，而是形成多元共治機制，如引入居委會、居民、志愿者、社會公益組織等多元社會力量共同治理社區(qū)?！肮蚕怼币笊鐓^(qū)警務的開展以人民為中心，切實提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感、歸屬感。

（三）新興科技的發(fā)展

新時代背景下，“互聯網+”、大數據、人工智能等新興科技不斷涌現。社區(qū)警務的開展需跳出傳統模式，借助新興科技之力升級社區(qū)警務模式，更好的實現“打防結合、以防為主”的社區(qū)警務宗旨。例如，傳統社區(qū)居民信息以紙質版收集保存，不易查閱不易久存。在大數據技術的支撐下，居民信息的收集更全面、利用更便捷、保存更方便。新興科技將會讓社區(qū)警務的開展邁上新臺階。但，新興科技不能完全替代社區(qū)民警開展社區(qū)走訪等具體工作。打造“共建共治共享”治理格局還需社區(qū)民警與輔警、居民等形成合力，而不是以冰冷的機器代替人與人之間的溝通。

二、鉗制：社區(qū)警務發(fā)展的阻力

（一）社區(qū)警力在質與量雙維度上有待提升

從數量維度看，社區(qū)警力不足。第一，“由于公安機關層級較多編制有限，機關占據了大量的編制，加之空掛、長期借調等原因，派出所的警力較少，民警在崗率不高”[1]；第二，目前各社區(qū)基本實現一個社區(qū)配備一名社區(qū)民警。社區(qū)民警在處理社區(qū)警務時還要承擔派出所值班接出警、巡邏防控、處置群體性突發(fā)事件等任務，占據社區(qū)民警在社區(qū)工作的時間，難以保證社區(qū)工作的全面、高效、高質量開展；[2]第三，社區(qū)警員的晉升機制、福利機制、工作環(huán)境、基礎設施不完善等客觀因素影響社會新力量加入社區(qū)警務隊伍，擔任社區(qū)民警的后備力量熱情不高。

從質量維度看，社區(qū)民警的綜合素質有待提高。第一，社區(qū)民警的年齡結構不合理。社區(qū)民警年齡偏大，其工作熱情和接受并運用新科技的能力不足；第二，對社區(qū)民警的培訓欠缺針對性。實踐中，“對社區(qū)民警與其他警種的民警采用相同的方式進行培訓”[3]，外出學習交流的機會較少，社區(qū)民警僅能通過工作實踐的方式積累經驗。此種經驗積累方式對崗位的固定性要求較高，且不利于社區(qū)警務工作短期內取得實效，更不能實現社區(qū)警務的與時俱進；第三，社區(qū)民警還需提升溝通能力、協調能力、矛盾調節(jié)能力、群眾組織能力。在科技提升工作效率的情況下，社區(qū)民警的工作重心更應側重深入社區(qū)、入戶走訪、調解糾紛等依賴民警主觀能動性的工作。

（二）基礎設施配備不齊全

在社區(qū)警務室設立問題上，目前各地已基本實現了從無到有的轉變。但有社區(qū)基于黨建角度將社區(qū)民警與社區(qū)黨務工作人員合室辦公，沒有設立獨立的警務室。這一做法有待商榷，易產生“社會群眾治安信息反饋渠道閉塞找不到反饋信息的單位、找不到社區(qū)民警的弊病”[4]。除此，已設立的社區(qū)警務室存在面積狹小、硬件設施不足及簡陋等問題，如盾牌、警棍、鋼叉等警械配置率較低。部分駐村農村警務室基于地理限制，使社區(qū)民警深入社區(qū)存在交通、食宿等方面的阻礙。[5]

（三）考核機制失靈

我國社區(qū)民警績效考核常以出警率、立案率、破案率、逮捕率等的降低為硬性量化指標。然而，社區(qū)警務重在預防犯罪，對犯罪的預防工作、降低犯罪危害程度工作等都無法計入硬性量化指標。例如：“社區(qū)警察通過努力將由于海洛因成癮而持刀搶劫的罪犯改變?yōu)閮H吸食少量大麻的社會閑散人員，”這可以被視為社區(qū)警務工作的“成功”，但是卻無法計入考核標準。[6]以此觀之，預防性工作便喪失了激勵機制；其次，基于社區(qū)警務的差異化供給，不同社區(qū)的治理方法、管理難度差別較大，以統一的績效指標評價社區(qū)民警的工作水平顯失公平；最后，實踐中有社區(qū)創(chuàng)造性地提出以居民滿意度為考核標準。這一考核機制是對傳統考核機制的突破，但隨之而來的問題也需引起重視。如：居民滿意度為主觀感受，不同居民因文化水平、社會地位、世界觀等不同而對社區(qū)民警工作的認可度不同，因此難以量化的標準很難具有說服力。除此，居民滿意度測評時是否要采用回避機制、由何種主體主持測評更具有公平性、如何避免測評過程弄虛作假等問題都對新考核機制提出了挑戰(zhàn)。

（四）公民對社區(qū)警務認同感不強

社區(qū)警務的定位是服務型警務而非管理型警務。其雖然發(fā)揮了預防犯罪、維護治安環(huán)境的作用，但實質上要樹立服務意識，提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感。然而，實踐中公民對社區(qū)警務認同感不強，一方面是基于部分民警把社區(qū)警務落實為在社區(qū)中開展警務，走入了“社區(qū)+警務”的誤區(qū)，把“社區(qū)警務室”變成了派出所的“派出所”。[7]這樣的社區(qū)警務工作僅浮于表面，欠缺實質功能；另一方面在于民警深入社區(qū)、入戶走訪頻率低。社區(qū)民警由于承擔較多非警務職能，分散警力，深入社區(qū)時間有限。社區(qū)居民基于當代快節(jié)奏的生活以及“陌生化”的鄰里居住關系無主動溝通的積極性。因此社區(qū)民警與社區(qū)居民之間欠缺溝通機制，社區(qū)居民對社區(qū)警務的開展認同感較低。

（五）社區(qū)防控機制有待完善

新時代背景下，社區(qū)防控要從“人防”、“物防”、“技防”三方面持續(xù)發(fā)力。第一，現有“人防”中警力不足。單純依靠社區(qū)民警之力難以形成有效的“人防”，社區(qū)防控需匯聚輔警、保安、網格管理員、樓長等共同力量；第二，“物防”設備不齊全?！拔锓馈痹O備具體如智能門禁、對講門、火災報警系統、防攀刺、防拉栓等，現有“物防”未能因地制宜地利用已有科技產品；第三，“技防”落后。現有防控機制未能充分利用大數據、“互聯網+”等新興科技，在信息電子采集、信息共享平臺搭建、治安危險預警、社區(qū)輿情監(jiān)控等方面仍有空白。

三、突圍：社區(qū)警務發(fā)展新路徑

（一）社區(qū)民警隊伍內部建設

社區(qū)民警隊伍建設要著力解決四大難題：警力不足、素質較低、設施簡陋、考核失靈。解決內部建設問題是開展其他社區(qū)警務工作的基礎與前提。

1.充足社區(qū)警力。增加社區(qū)民警的數量、實現警力下沉并非充足社區(qū)警力的唯一方法，多元一體、多元共治的新型治理模式日益受到實務推崇。實踐中，部分社區(qū)提出“1+3+N”的專群聯動治理模式。這一模式對原有公安系統的人力資源調動影響較小，也利于緩解公安各級警力不足問題。提倡“1+3+N”模式首先要發(fā)揮社區(qū)民警的領導作用，其次要著重挖掘社會力量，不斷擴大“N”的范圍形成群防群治局面。例如：推動律師法律援助進社區(qū)、志愿者活動進社區(qū)、心理輔導員等，重在融入社會力量。

2.提升社區(qū)民警素質。一方面，要增強社區(qū)民警溝通能力、協調能力、矛盾調節(jié)能力、群眾組織能力，充分發(fā)揮社區(qū)民警的主觀能動性；另一方面，要增強社區(qū)民警學習、應用新興科技的能力。例如應用大數據進行社區(qū)危險性研判、個人信息數據采集、分類、檢索等。除社區(qū)民警自身努力外，公安分局也要提供保障機制。首先要盡量保證社區(qū)民警工作的穩(wěn)定性，減少無必要性的崗位調動；其次，要具有針對性的對社區(qū)民警進行培訓，推廣實踐中的典型治理模式供社區(qū)民警學習，增加社區(qū)民警外出交流、學習的機會；最后，建立好社區(qū)民警銜接機制，以經驗豐富的社區(qū)民警帶領、指導年輕新上崗的社區(qū)民警，形成社區(qū)民警間“傳、幫、帶”的習慣，避免因人事調動導致社區(qū)工作斷層甚至工作水平倒退的不利后果。

3.完善基礎設施。社區(qū)警務室作為社區(qū)警務的核心，首先要有獨立的辦公空間，相應的辦公設施如辦公桌等務必配齊；其次，相應的警械器具如盾牌、警棍、鋼叉等應按警務人員數量配備齊全；最后，支持社區(qū)警務室引入科技產品，如視頻監(jiān)控、攝像頭等，把社區(qū)警務室打造成信息站、服務站。完善基礎設施既是為社區(qū)民警工作的開展提供堅實后盾，也是讓社區(qū)居民求助有門、樂于求助，形成社區(qū)警民間良性互動。

4.革新考核機制。相較于傳統的硬性量化指標，新考核機制應采取彈性考核、綜合考核體制。首先，要制定新的《社區(qū)警務考核辦法》，讓激勵辦法更加明確、具體，發(fā)揮引領促進作用；其次，建立“分局+社區(qū)+群眾”的三方考評體系，必要時可引入社會第三方評估組織運用大數據客觀做出評價；再次，延長考核周期?；谏鐓^(qū)警務投入大、見效慢的特點，考核周期長度應適宜，例如實務中部分地區(qū)以一年為考核周期；最后，建立定性、定量雙重指標。一方面，社區(qū)警務中用于審核評估的公報既要有符合社區(qū)特點的定性指標，又要包含看得見摸得著的定量指標，以便于不同社區(qū)間工作量的對比；另一方面，在考核內容上應當綜合評估各單項工作的績效后根據定性的指標進行評價。例如，無論社區(qū)民警在特定考核周期內的單項工作績效何如，都要參考定性指標如居民滿意度來做綜合性評估。[8]

（二）以民為本，服務意識建設

新時代背景下，基于滿足人民對美好生活的向往，社區(qū)民警的定位應是“社區(qū)工作服務者”而非“社區(qū)工作管理者”。服務意識可從以下角度構建：第一，警務工作前置，打通服務群眾的“最后一公里”[9]，力爭實現“讓數據多跑，居民少跑”的目的。將警務辦理事項前置到社區(qū)警務室，在為社區(qū)居民提供便利的同時，也增進了社區(qū)民警與社區(qū)居民的溝通，利于提高社區(qū)居民對社區(qū)警務的認可度；第二，推行“錯時工作制”[10]，使社區(qū)民警的部分工作時間與居民下班時間重疊，提高社區(qū)民警入戶走訪率，為社區(qū)民警與社區(qū)居民的雙向溝通提供時間保障；第三，采用線上線下相結合的服務方式。通過線上社區(qū)警務平臺的搭建，實現信息采集、服務回訪、群眾溝通、宣傳教育等簡單基礎性工作，針對復雜問題，仍需采取線下傳統方式深入社區(qū)予以解決。

（三）科技支撐，防控體系建設

社區(qū)治安防控體系的建設需依靠“互聯網+”、大數據等新興科技來提質增效。基礎信息的采集是防控體系建設的根基，在居民信息基礎上的分析研判則是對傳統社區(qū)警務的延伸和發(fā)展。

規(guī)范基礎信息的采集首先要注重全面性，全面性要求采集的信息在質量上真實，在數量上廣泛。其次，要提高數據的精準性。即及時更新居民信息，保證已收集到的信息的可用性；最后，要增強數據的可用性。[11]即通過分類建檔的方法整理歸類并存儲備用，“打破數據提取難、傳輸難和共享難的局面”[12]。在基礎信息的采集方式上，要將普通電子采集和自動化數據采集相結合。自動化數據采集如監(jiān)控視頻、智能門禁、電子圍欄、WIFI 圍欄等，[13]搭建高效精準的數據采集平臺。

在搭建起精準有效的基礎信息數據庫的前提下，社區(qū)民警需對有價值的數據進行分析研判，“預測探究轄區(qū)內風險地域、風險時段、風險人員等要素的空間分布”[14]，從而可以有針對性的部署警力、開展社區(qū)警務工作。讓社區(qū)警務向預防型、預測型警務轉變，實現社區(qū)警務工作有的放矢。實踐中，瀘州市的“多功能樓棟門禁系統”便是在智能采集信息基礎上做出的預測性研判，值得各地學習與推廣。瀘州市公安局在社區(qū)居民樓安裝智能門禁系統，社區(qū)民警利用該系統可以精準掌握社區(qū)內流動人口和特殊人口信息，并在后臺進行標注，“系統會對標注房屋水電異常、標注人群出入樓棟異常情況自動報警”[15]。此種新型智慧警務便是以新興科技為支撐的具有創(chuàng)新性的治理典范。

四、結語

新時代背景下，社會因素與科技因素的轉變都對社區(qū)警務的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。固步自封，只會讓社區(qū)警務與時代脫軌、與人民脫軌。與時俱進，從理念上革新、從技術上更新、從模式上創(chuàng)新才是符合時代潮流，發(fā)展社區(qū)警務的新路徑。新時代背景下，社區(qū)警務要從組建多元體制“人防”、完善基礎“物防”、革新運用新興“技防”，創(chuàng)造出社區(qū)警務發(fā)展的新路徑。