戴 思 薇

(江蘇第二師范學院人事處， 江蘇南京 211200)

黨的十八大做出加快建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略部署,明確提出全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，研究了全面推進依法治國的若干重大問題。隨著新時代中國特色社會主義建設不斷推進，黨的十九大進一步要求堅持全面依法治國，并將其作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，黨的十九屆四中全會更是開辟了“中國之治”的新境界。自2003年《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》的發(fā)布，到2012年《全面推進依法治校實施綱要》的貫徹落實，依法治國、依法治教、依法治校隨之成為熱點話題。依法治校是依法治國在教育領域的縮影，高等學校應當在中國特色社會主義法治建設中起到示范引領作用。

一、依法治校的內(nèi)涵釋義

亞里士多德在《政治學》中提出了“法治”的雙重含義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應該是制定的良好的法律?！盵1]202由此從主客體關系辨析的角度來闡釋高等學校運行過程中的法治，則可以將依法治校進行概念的界定：在憲法和法律普遍規(guī)定的框架下，服從教育法律法規(guī)的規(guī)定，政府和學校共同運用法律和政策的手段來治理學校，管理學校的各項事務，并且通過制定和完善各項規(guī)章制度促進學校教育管理和辦學事業(yè)有序發(fā)展。依法治校是教育領域落實全面依法治國基本方略的必然要求，也是在國家宏觀調(diào)控政策下，建立依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學制度和構建政府、學校、社會之間新型法律關系的必然途徑。

1. 高等學校的法律地位

現(xiàn)行的《高等教育法》在1998年就以立法的形式規(guī)定了高等學校的設立、組織和活動，明確了高等學?！白耘鷾手掌鹑〉梅ㄈ速Y格”“在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”?！陡叩冉逃ā分杏嘘P高等學校自主辦學權利的條款也有很多，如“高等學校依法自主設置和調(diào)整學科、專業(yè)”“高等學校根據(jù)自身條件，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務”“按照國家有關規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務，調(diào)整津貼及工資分配”等。高等學校不僅具有明確的法人資格，而且作為社會組織的一員，是我國事業(yè)單位體制的重要組成部分，與政府構成行政法律關系，必須接受行政機關管理。在國家治理能力現(xiàn)代化的進程中，在當前“放管服”改革背景下，高等教育領域“簡政放權”持續(xù)深化，高等學校愈加以清晰、獨立的法人姿態(tài)處理與政府、與社會之間的法律關系，以人才培養(yǎng)為中心，開展教學、科學研究和社會服務，在學科規(guī)劃、專業(yè)設置、崗位聘用、薪酬分配、評價激勵、內(nèi)部治理等方面堅持依法自主辦學。然而包括《高等教育法》在內(nèi)的教育相關法律法規(guī)，對高等學校辦學自主權和政府干預之間的界限劃定還比較模糊，在高等學校實際運行過程中，作為行政主體的政府教育主管部門對高等學校開展一系列管理、監(jiān)督、評價，其行政關系和法律關系還未厘清，從一定程度上反映了教育法治程度不高等問題。

2. 高等學校的法治思維

美國法學家伯爾曼在《法律與宗教》中指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵2]39從16、17世紀的歐洲開始，英、法等國就開始了“以法治教、以法治校”的探索，到20世紀70年代，發(fā)達國家已基本完成高等教育的法治進程。特別是80年代以后，發(fā)達國家對教育投資的增加帶動了教育立法的實施，這一方面促進了教育工作有法可依，另一方面關于大學制度的研究也隨之活躍起來。圍繞高等教育自治權利的體制核心，維護大學行政決策和學術自由的相對獨立，保障大學內(nèi)部治理和政府外部對話的相對平等，形成了具有鮮明西方特色的高等學校法治體系。

人類是以推動社會進步為目的來創(chuàng)造歷史的，“馬克思主義必定隨著時代、實踐和科學的發(fā)展不斷發(fā)展，不可能一成不變，社會主義從來都是在開拓中前進的”[3]23。相較于西方發(fā)達國家相對成熟的高等學校管理體制和治理狀態(tài)，我國高等學校的法治狀態(tài)還處于探索和實踐的過程中，現(xiàn)代大學制度的建立與完善任重道遠。法治的權威，來源于人們內(nèi)心真誠的信仰。從戰(zhàn)略思維的角度來講，依法治校的推動要經(jīng)歷一個漫長的歷史過程，在這個過程中，高等學校應具有主體性的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略思維，并以此為指導思想確定發(fā)展方向，解決問題。從依法治校的角度來講，作為“關鍵少數(shù)”，高等學校的管理者首先應該加強法治意識，提高法治素養(yǎng)，使依法治校的理念內(nèi)化于高等學校管理者的自覺行動。

3. 高等學校的法治行為

所謂依法治校，是用法律的手段治理學校，“例如以法律手段指導和規(guī)制治理學校的行為，以法律手段認可學校作為獨立法人的主體資格，以法律手段使學校的行為和學校的其他活動都能夠貼上法律或者法治的標簽”[4]。圍繞如何有效規(guī)范高等學校的運行與管理，我國從高校設置、教師招聘、人才培養(yǎng)、學術規(guī)范、師德建設等各個方面著手進行制度建設，出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度。與之相應的，各地各校在既有法律框架下，結合自主辦學實際，從教育教學、招生就業(yè)、獎勵評價、職稱評聘等諸多方面不斷完善制度建設，在依法治校上取得了明顯成效。高等學校肩負著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的五大職能，應該立足于自主辦學的法律地位，進一步發(fā)揮法治思維的引領作用，通過依法治校的手段，培養(yǎng)全面發(fā)展的人，堅守科學的學術取向，服務社會經(jīng)濟發(fā)展，增進國際交流，建立起具有鮮明中國特色、與時俱進的現(xiàn)代大學制度，推動依法治國進程。

二、現(xiàn)代大學制度的基本要義

現(xiàn)代大學制度是中國特色社會主義制度下的大學制度，是符合中國國情的、成體系的大學體制機制，同時又具有大學制度的普適性特征和共同發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了大學的本質(zhì)屬性。在依法治校視域下研究現(xiàn)代大學制度建設，有利于大學的健康可持續(xù)發(fā)展，有利于發(fā)揮大學的社會功能，實現(xiàn)其與政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五位一體的現(xiàn)代化建設制度相適應、相協(xié)調(diào)。

1. 制度的形成

古語有云“天地節(jié)，而四時成。節(jié)以制度，不傷財，不害民?！边@指的是天地間萬物的運動總是遵循著它們固有的規(guī)律，所以才有四季變化，正是有了這樣的節(jié)制，才有了四季的周而復始，形成了不傷財、不害民的社會平衡。這就是“制度”一詞的由來。制度是指“要求成員共同遵守的，按一定程序辦事的規(guī)程；在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的體系；舊時指政治上的規(guī)模法度”[5]185“在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范；制定法規(guī)；規(guī)定等”[6]1492。從管理學的角度來看，制度更像是社會的一種游戲規(guī)則。社會是由無數(shù)個個人組成的，作為一種群體性的存在，人是各種社會關系的總和，人的生存與發(fā)展離不開各種互助合作、互利互惠、共同發(fā)展的社會關系，這些社會關系的規(guī)范化和秩序化形成了游戲規(guī)則，人們需共同遵守，這便形成了制度。

2. 現(xiàn)代大學制度的內(nèi)涵

1810年德國柏林大學的創(chuàng)立標志著人類歷史上第一所現(xiàn)代大學的出現(xiàn)，借鑒柏林大學的辦學理念與精神，引發(fā)了世界范圍內(nèi)的大學現(xiàn)代化變革。柏林大學是依據(jù)《大學章程》辦學的典范，各學院具有平等的地位，大學的事務由教授組成的教授會決定，這使得柏林大學逐漸形成了大學自治、教授治校、學術獨立的傳統(tǒng)，形成了最早的現(xiàn)代大學制度雛形。20世紀美國現(xiàn)代大學走向成熟，不僅在內(nèi)部自治方面建立了現(xiàn)代大學制度，而且在外部處理大學與政府之間的關系時，形成了保持相互聯(lián)系、相互制約的有效平衡，引領了現(xiàn)代大學制度建設與發(fā)展的新方向。“英美日世界一流大學的制度體系多為復合型結構，章程是大學制度體系的核心要素，規(guī)程和條例是章程執(zhí)行中的具體細則，指南和流程則是為有效實現(xiàn)最終目的而制度化了的具體手續(xù)?！盵7]我國關于高等教育法治的研究自20世紀80年代才開始出現(xiàn)，90年代以來的相關研究成果逐漸增多。法治研究首先要從法制研究開始，因此要談依法治校，就應該先從大學制度談起。

現(xiàn)代大學制度主要包括宏觀和微觀兩個方面，宏觀上是從外部層面而言的國家高等教育體制，涉及大學與政府、與社會之間的關系，國家和政府層面應不斷完善與高校自主辦學相關的法律法規(guī)建設；微觀上是從內(nèi)部自身層面而言的大學內(nèi)部自治，涉及大學內(nèi)部組織架構和運行機制，微觀的治理體系應區(qū)別于大學作為社會系統(tǒng)組成部分的社會治理體系。大學應貫徹落實依法治校原則，制定和完善各種內(nèi)部規(guī)章制度，規(guī)范自主辦學行為。我們可以從文化的角度出發(fā)，認為建立現(xiàn)代大學制度的目的是使大學更好地履行其學術創(chuàng)造及文化傳承的職責；或從相對性的角度而言，認為現(xiàn)代大學制度的建立是和新時代中國特色社會主義體制相適應的、大學制度發(fā)展的新階段。

三、現(xiàn)代大學制度的優(yōu)化路徑

建立現(xiàn)代大學制度，“實現(xiàn)大學內(nèi)部決策權、執(zhí)行權、學術權、管理權、監(jiān)督權各歸其位，是適應高等教育發(fā)展規(guī)律、建設高水平大學的內(nèi)在邏輯，是激發(fā)辦學活力、推進大學文化創(chuàng)新的內(nèi)部動力，是高校政治文明制度化、規(guī)范化和程序化的必然要求”[8]。當前，我國高等學校在依法治校的執(zhí)行過程中不可避免地存在一些問題，宏觀層面上，現(xiàn)代大學制度自誕生以來或多或少被蒙上了“政治論高等教育”的面紗，缺乏西方大學教育體制中的“自由與自治”；微觀層面上，存在大學內(nèi)部規(guī)章制度不健全，一些規(guī)章制度甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背，監(jiān)督機制不完善等問題，加之全球經(jīng)濟、政治、文化的巨大變革和社會高速發(fā)展，都給現(xiàn)代大學制度帶來了新的挑戰(zhàn)。

1. 體現(xiàn)學術自治的主體性

大學自治是西方大學最悠久的傳統(tǒng)之一，“失去了自治，高等教育就失去了精華”[9]31。柏林大學所奠定的“學術自由、教學自由、學習自由”原則體現(xiàn)了現(xiàn)代大學制度最基本的價值和準則。大學的主體是教師和學生，保障教師和學生的學習自由和研究自由是大學辦學自主權的重要內(nèi)容，與之相匹配的是在法治的限度內(nèi)行使自由的權利。大學學術自治的實質(zhì)與自主辦學的精神一脈相承，其內(nèi)涵都是指大學作為獨立法人，在法律法規(guī)所允許的條件和范圍內(nèi)自主進行人才培養(yǎng)，自由開展科學研究，自行處理內(nèi)部事務，最大限度地減少外界的干擾和支配。毫無疑問，完善和提高學術自治的主體性地位，是現(xiàn)代大學制度建設的核心。

“自由秩序的實現(xiàn)需要依靠正義的、有秩序的法律制度，自由秩序的實現(xiàn)并非單一的個體或機構就能夠進行，而是錯綜復雜的。”[10]依法治校理念鼓勵并推進高等學校依據(jù)章程自主辦學，“以大學章程為中心制定的一系列校規(guī)是自治(包括實質(zhì)性與程序性自治)的準據(jù)”[11]?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》中規(guī)定了大學章程應當依法健全中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制的具體實施規(guī)則、實施意見，規(guī)范了學校黨委集體領導的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長獨立負責地行使職權。從現(xiàn)代大學制度的視角把握堅持和完善黨委領導下的校長負責制的科學內(nèi)涵與精神實質(zhì)，切實保障包括教授委員會、學術委員會、教職工代表大會等內(nèi)設組織機構依法履職、依法監(jiān)督，是確保學術自治在大學運行中的正確方向。

2. 加強制度建設的規(guī)范性

“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。”[12]63一方面，高等教育法律法規(guī)本身具有強制性，對推進大學依法治校，通過法律法規(guī)等多種手段實施大學自主辦學，能夠?qū)Υ髮W起到積極的保護和促進作用。另一方面，政府通過制定政策、選派干部、經(jīng)費投入和保障措施等手段，可以對大學運行進行宏觀調(diào)控和深刻影響。由此可見，加強現(xiàn)代大學制度建設的規(guī)范性，是自上而下、自內(nèi)而外兩方面促進大學內(nèi)涵發(fā)展的關鍵。

外部治理需要優(yōu)化外部發(fā)展環(huán)境，而內(nèi)部自治則需優(yōu)化內(nèi)部制度結構，因此必須加強以大學章程為核心的現(xiàn)代大學制度建設，進一步建立健全各項規(guī)章制度的規(guī)范性。大學章程是大學內(nèi)部的“基本法”，制定或修訂章程應通過規(guī)范嚴格的制定程序，全面廣泛的規(guī)定內(nèi)容，使章程在大學內(nèi)部制度體系中具有最強的權威性和約束性，通過推進依章建制、依規(guī)治校，進而推動全面依法治校。

大學內(nèi)部制度結構可以從縱橫兩個方向來看。縱向上，應構建權責明確的校級層面和基層組織之間的基本構架，通過校級層面的制度優(yōu)化對基層組織進行支持與服務，充分發(fā)揮基層組織在大學內(nèi)部治理結構中的作用。橫向上，應落實黨委領導、校長負責、學術自治、民主監(jiān)督的制度結構，構建涵蓋黨的建設、教書育人、科學研究、社會服務、國際交流、人力資源、資產(chǎn)保障等方面的制度體系。健全制度的合法性審查，完善制度“立改廢”的工作程序，完善監(jiān)督機制等，以確保現(xiàn)代大學制度規(guī)范性建設的有序開展。

3. 強化制度落實的有效性

強化制度落實的有效性，是提高大學治理水平的必要條件。20世紀60年代以來，西方大學“在民主化思潮的影響下，各國大學通過立法允許校外人士、低級別校內(nèi)人員和學生分享大學的決策權，基本滿足了各個層面利益相關者的參與大學治理的民主權利訴求”[13]。2018年全國教育法治工作會議指出，“深入推進各級各類學校依法治校是全面依法治教的重要組成部分，也是建立依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系的必由途徑”?！耙劢褂袥]有真正按章程辦事治校，章程是不是真管用，要大力推進學校依章程自主辦學，把工作重點從章程的制定轉(zhuǎn)向章程的實施。要加強對校內(nèi)制度建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，健全學術委員會、教職工代表大會、理事會等制度，提高制度建設質(zhì)量，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校制度體系?！盵14]一方面，廣泛的民主參與可以提高制度決策的主體范圍，實現(xiàn)制度在形式上的完整與系統(tǒng)；另一方面，以資源配置效率為目標擴大自主權范疇，實現(xiàn)制度在實踐上的權威與可操作。

從內(nèi)涵上來說，大學要通過制度規(guī)范黨委集體領導的議事規(guī)則、決策程序，界定清楚“黨委領導”與“校長負責”的體制機制，進一步提高決策效率和資源配置效率，提高依法治校的實質(zhì)有效性。從外延上來說，轉(zhuǎn)變政府職能也是強化現(xiàn)代大學制度的有效性并全面推進依法治校的關鍵因素，應由傳統(tǒng)意義上政府對大學的管理轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代意義上對大學的治理，政府應為高等教育改革發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，并且依法建立健全對高等學校的監(jiān)督和指導機制。

4. 樹立師德為先的必要性

什么樣的人用什么樣的方法培養(yǎng)什么樣的人，是教育的永恒話題。德國法學家薩維尼在晚年曾向他的學生提及作為大學教授的經(jīng)驗：“大學的本質(zhì)在于將學術的嚴肅、對學術的熱愛傳達給愿意接納的學生，啟發(fā)與滋養(yǎng)他們的智慧；比起其他行業(yè)，在大學教授這一行里，個人真正的成就取決于純粹、旺盛的倫理力量，而不是表面的天分?！盵15]依法治校是落實立德樹人根本任務的具體要求。立德樹人，“德”是關鍵?！墩撜Z·為政》中所說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格?！?也就是說，用法律政令來統(tǒng)治人民，用刑律懲罰來約束人民，人們會因為想要免于罪過而服從統(tǒng)治，但并不會感到犯罪可恥；如果用道德的方式來統(tǒng)治人民，用禮法教義來約束人民，人們不但會有廉恥之心，還會恪守正道。習近平總書記也曾指出，“道德之于個人、之于社會，都具有基礎性意義，做人做事第一位的是崇德修身。一個人只有明大德、守公德、嚴私德，其才方能用得其所。修德，既要立意高遠，又要立足平實”[3]173。

在現(xiàn)代大學制度建設中強調(diào)師德為先，就是要重視道德修養(yǎng)在依法治校過程中的重要作用，要建立與社會相適應、與法律相協(xié)調(diào)、與中華民族傳統(tǒng)美德相承接的師德體系，營造良好的校園文化氛圍，可以說是依法治校的精神內(nèi)涵，也是現(xiàn)代大學制度得以實施和完善的實力保障。要將師德為先的法治文化建設作為現(xiàn)代大學制度建設的重要組成部分，發(fā)揮為人師表在道德建設中的表率作用，對大學師生的行為方式形成軟約束力，推動現(xiàn)代大學制度建設走向更高的水平。

高等學校通過構建現(xiàn)代大學制度促進依法治校，同時通過依法治校來推進現(xiàn)代大學制度建設和內(nèi)部治理結構完善。依法治校“是以良法為前提展開的，以法治思維貫穿始終的，以對高校政治權力、行政權力、學術權力、民主管理和監(jiān)督權力的配置與運行為基本內(nèi)容的治理模式”[16]。完善依法治校的可行性方案，推動建立科學合理的現(xiàn)代大學制度，將現(xiàn)代大學制度的建設與實施融入大學人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作的職能當中，通過師德為先、目標管理、量化管理等方式，建立相應的現(xiàn)代大學制度體系，將依法治校工作落到實處，使得依法治校工作有法可依、有法必依，增強依法治校的可操作性，進一步推進依法治國方略的實施。