●李小娟

十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。”高校在執(zhí)行全面預(yù)算管理的過程中還存在一定的不足，需要不斷完善內(nèi)部控制制度，為落實全面預(yù)算管理提供有力保障；同時，全面預(yù)算管理的有效實施又能夠提升高校的內(nèi)部控制管理水平。高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制工作相互融合、相輔相成，不可分割。

一、高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系

（一）全面預(yù)算管理能提高內(nèi)部控制工作的管理效率

高校全面預(yù)算管理能夠充分發(fā)揮全員性、全面性、融合性、全過程性的管理優(yōu)勢，實現(xiàn)對高校財務(wù)資金的優(yōu)化配置、財務(wù)活動的全面分析以及財務(wù)風險的管控。高校全面預(yù)算管理貫穿于高校財務(wù)管理工作的始終，強化事前、事中、事后的全員和全過程參與。高校把全面預(yù)算管理融入到內(nèi)部控制活動中，有利于提高高校內(nèi)部控制工作的管理效率。

（二）完善內(nèi)部控制制度體系，有利于全面預(yù)算管理的有力實施

內(nèi)部控制制度體系是單位內(nèi)部建立的使各項業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約的措施及方法和規(guī)程，該制度體系的基本要素包括：明確合理的職責分工制度、嚴格的審批檢查制度、健全的財務(wù)管理制度、嚴密的保管保衛(wèi)制度、有效的內(nèi)部審計制度和勝任的工作人員。完善的內(nèi)部控制制度體系，能將內(nèi)部控制的各要素運用到全面預(yù)算管理的過程控制中去，為全面預(yù)算管理的實施提供有力保障。

二、高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制存在的問題

（一）高校對全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的認識不足

當前，高校在進行全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的過程中，普遍存在著對全面預(yù)算管理工作和內(nèi)部控制認識不到位的情況。主要表現(xiàn)在：

1.高校全面預(yù)算管理體系的建設(shè)牽涉到全校資源的調(diào)配，高校財務(wù)部門不是業(yè)務(wù)部門，不一定熟悉項目建設(shè)的具體內(nèi)容，僅僅是由高校財務(wù)部門編制預(yù)算缺乏權(quán)威性，也難以對績效進行評價。

2.部分高校項目支出未經(jīng)過合理的論證，僅僅由業(yè)務(wù)部門的工作人員提出，及歸口職能部門審核，沒有權(quán)威專家及中介機構(gòu)參與論證，事前缺乏科學合理的論證機制。

3.預(yù)算績效考評不到位，部分高校未制定具體的績效考評規(guī)定標準，即使制定了績效考評標準，很多考評標準也不具備實操性和實用性。

4.部分高校因為財政資金的時效性，為了能及時把錢花出去，關(guān)注的是資金“有沒有用完”，而不是“是不是花在刀刃上”，忽視了資金使用效果。

5.全面預(yù)算管理信息化程度低，內(nèi)部信息系統(tǒng)互不相聯(lián)，缺乏整合統(tǒng)一，高校項目管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)分別建立，系統(tǒng)之間缺乏互通互聯(lián)，無法實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)的共享以及項目執(zhí)行狀態(tài)的統(tǒng)計和跟蹤，很難監(jiān)控到具體項目的執(zhí)行情況，對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏整體的信息化工具。

6.部分高校全面預(yù)算管理的理念淡薄，預(yù)算管理計劃編制不科學，與學院戰(zhàn)略目標和長期發(fā)展規(guī)劃相脫離，沒有制定合理的長期全面預(yù)算管理目標，造成全面預(yù)算管理工作內(nèi)在動力不足，可操作性不強。

7.部分高校缺乏對全面預(yù)算管理工作的全面性認知。目前，全面預(yù)算管理工作更多的只是側(cè)重于財務(wù)收支的預(yù)算，忽視了與內(nèi)部控制管理之間的聯(lián)系，無法做到對人力、物力、財力等各項資源的合理配置，降低了高校資金的運行效率。

（二）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制機制有待完善

高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制工作存在著相關(guān)的機制不夠健全和有待完善的問題。

1.全面預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置不健全。雖然全面預(yù)算管理處于高校財務(wù)管理的核心位置，但是高校仍然普遍存在全面預(yù)算管理機制不健全的情況。很多高校缺少專門的預(yù)算管理部門，往往是預(yù)算管理與財務(wù)管理合并，不能充分地發(fā)揮全面預(yù)算管理的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、激勵和評價的作用。

2.全面預(yù)算管理編制工作不健全。高校預(yù)算部門在編制預(yù)算時，缺乏較高的自主能力，僅僅以預(yù)算目標為基礎(chǔ)擬定相應(yīng)的預(yù)算報表，相關(guān)預(yù)算工作缺乏有力的數(shù)據(jù)參考，最終造成預(yù)算結(jié)果和實際存在明顯的偏差，預(yù)算評估真實性低，直接影響了預(yù)算控制目的。

3.全面預(yù)算管理執(zhí)行機制不健全。部分高校在預(yù)算執(zhí)行中，沒有將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行緊密聯(lián)系起來，導(dǎo)致資金浪費；沒有實施“一支筆”審批管理機制；沒有綜合有效管控預(yù)算規(guī)定范圍內(nèi)的具體工作任務(wù)、工作數(shù)量；沒有全面審核各項目的支出情況；沒有及時有效地對預(yù)算執(zhí)行過程進行經(jīng)常性跟蹤；沒有在規(guī)定時間段內(nèi)向高校決策層和其它部門傳遞預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)；缺乏由財務(wù)管理部門領(lǐng)導(dǎo)、學校決策層和各學院及部門緊密聯(lián)系的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞及反饋機制；缺乏有效的監(jiān)管機制和激勵措施作為支撐，因此很難達到理想的預(yù)算執(zhí)行效果。

4.內(nèi)部控制體系不健全。內(nèi)部控制體系有待完善，主要表現(xiàn)在職責分工制度、審批檢查制度、財務(wù)管理制度、內(nèi)部審計制度和人員崗位制度等不夠完善，內(nèi)部制衡機制欠缺、監(jiān)督舉措落實不到位、考核機制內(nèi)容不健全等。內(nèi)部控制體系的不健全，必然會影響全面預(yù)算管理工作的有效開展。

5.缺乏具備綜合能力的專業(yè)人才。部分高校在進行全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的過程中，存在著缺乏具備綜合能力專業(yè)人才的問題。高校要想從根本上提升全面預(yù)算管理能力和內(nèi)部控制水平，應(yīng)當合理配置具備專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的人員，充分發(fā)揮專業(yè)人員的核心帶動作用，但目前部分高校缺乏這類具備綜合能力的人才，制約了高校全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的優(yōu)化。

三、優(yōu)化高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的策略

（一）加強對全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作重要性的認識

全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的推進，需要得到高校領(lǐng)導(dǎo)高度重視和支持；全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的推進，必須全校動員和全員參與。高校領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮核心作用，提高全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作重要性的認識，無論是校領(lǐng)導(dǎo)、各部門領(lǐng)導(dǎo)還是教職工均應(yīng)參與到全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作中，應(yīng)結(jié)合國家相關(guān)部門發(fā)布的有關(guān)全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的指導(dǎo)意見，重點強化全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的融合發(fā)展。高校必須將全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作貫穿于學院各部門，各部門要充分調(diào)動教職工工作的主動性，做好與管理層之間的信息交流以及預(yù)算內(nèi)容的分析與評估，最大限度地發(fā)揮全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的作用，以提升高校的整體發(fā)展水平。

（二）全面預(yù)算管理要與學院的戰(zhàn)略規(guī)劃緊密結(jié)合

高校要保證全面預(yù)算管理各項工作的有效落實，提升內(nèi)部控制工作水平，必須加強對全面預(yù)算管理工作的認識。高校應(yīng)立足長遠，制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃，各項工作必須緊緊圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃進行，全面預(yù)算管理更要與學院的戰(zhàn)略規(guī)劃緊密結(jié)合，資金預(yù)算必須結(jié)合學院的重點項目規(guī)劃，合理配置資源，把資金用在刀刃上。

（三）建立健全全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制體系

高校在進行全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的過程中，應(yīng)建立健全內(nèi)部體制體系，用專業(yè)化和規(guī)范化的制度來約束預(yù)算操作與執(zhí)行。首先，高校應(yīng)設(shè)立單獨的預(yù)算編制委員會或類似機構(gòu)，成立預(yù)算管理小組，全面負責高校的預(yù)算管理工作，做好預(yù)算計劃方案編制，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，并加強與審計部門的聯(lián)系與配合，對各部門提供的預(yù)算執(zhí)行情況進行績效評價與考核。其次，高校還要建立健全內(nèi)部控制體系，建立權(quán)責一致的責任機制，協(xié)調(diào)好各部門之間的利益關(guān)系，形成較為科學的制衡機制。最后，高校要健全監(jiān)督與考核機制，要加強學校內(nèi)部控制，重新梳理預(yù)算管理制度，對相關(guān)制度進行廢除或者修訂，嚴格執(zhí)行預(yù)算，提升全面預(yù)算管理工作的執(zhí)行效率和水平。

（四）規(guī)范高校內(nèi)部預(yù)算控制制度

規(guī)范內(nèi)部預(yù)算制度對于高校開展科學的預(yù)算編制工作具有十分重要的意義，高校相關(guān)部門要制定長遠的發(fā)展計劃，結(jié)合高校的具體情況，逐步開展科學的預(yù)算編制工作，為內(nèi)部控制體系的落實奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制與管理的合理性。高校應(yīng)當注重整個預(yù)算管理過程的管控，注重利用理論與實踐相結(jié)合的方式，落實內(nèi)部預(yù)算制度，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算目標與實際情況存在差異的原因，盡早做出優(yōu)化與調(diào)整措施，盡可能保證預(yù)算編制與管理的合理性。

（五）加快建立全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

高校要避免出現(xiàn)各個信息系統(tǒng)“孤島”的現(xiàn)象，要加快信息系統(tǒng)共享平臺的建設(shè)，為全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制提供數(shù)據(jù)支撐。高校要采用專業(yè)的全面預(yù)算管理系統(tǒng)，便于各部門或項目負責人在系統(tǒng)中填報項目建設(shè)的具體情況。同時，高校要充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)的作用，優(yōu)化設(shè)計并有效整合學院相關(guān)資源，實現(xiàn)項目管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)等互通互聯(lián)，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)的共享以及項目執(zhí)行狀態(tài)的統(tǒng)計和跟蹤，監(jiān)控具體項目的執(zhí)行情況，有助于預(yù)算管理委員會實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況并加強監(jiān)督。

（六）組建具備綜合能力的管理團隊

高校在開展全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的過程中，必須組建具備綜合能力、專業(yè)能力的管理團隊，要充分發(fā)揮專業(yè)管理團隊的關(guān)鍵和核心作用，要注重對管理團隊進行系統(tǒng)性培訓(xùn)，重點培養(yǎng)成員的專業(yè)能力、協(xié)調(diào)組織能力和執(zhí)行能力等，提高團隊成員的責任意識，保證全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的有效實施。

高校的全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制在本質(zhì)上有著共通之處，需要高校進行全面和系統(tǒng)的組織架構(gòu)和制度建設(shè)，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的作用，提高內(nèi)部控制工作水平。同時，注重內(nèi)部控制制度的完善，為全面預(yù)算的有效執(zhí)行提供保障，最終實現(xiàn)高校健康、穩(wěn)定發(fā)展。