●張 玲

“要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策和社會(huì)環(huán)境”是黨的十九大報(bào)告對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的要求。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是當(dāng)下各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文力圖以福建省三明市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)踐探索為例，探討進(jìn)一步提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的思路。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要問題

老齡化問題是當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要問題。以福建省三明市為例，截至2018年12月，三明市60歲以上老人有48.32萬人，占本市戶籍人口16.7%，高全省平均數(shù)2.1%。全市農(nóng)村老年人31.59萬人，占全市老年人的70.7%，老齡化城鄉(xiāng)倒置格局形成。而從城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平與城市相較整體較為滯后，特別是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施薄弱，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力亟待加強(qiáng)。近年來，全國(guó)許多地方都在積極探索提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，取得不少成效。以三明市為例，2018年三明市被列入第三批全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)市，寧化、建寧、泰寧3縣被列入市政府“全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)補(bǔ)齊養(yǎng)老事業(yè)短板三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）名單。在實(shí)踐中，基礎(chǔ)平臺(tái)得以不斷夯實(shí)。全市共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院115所、農(nóng)村幸福院520所，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)，新增養(yǎng)老床位近6000張，為更好地保障農(nóng)村特困供養(yǎng)對(duì)象的基本生活發(fā)揮了積極作用，農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)率提高至15.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成農(nóng)村幸福院、老年人活動(dòng)中心等各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施1089余處，覆蓋近60%的建制村。養(yǎng)老補(bǔ)貼制度日漸健全。實(shí)現(xiàn)80周歲以上高齡補(bǔ)貼全覆蓋；8家專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織落地，負(fù)責(zé)承接政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)（每人每月線上信息服務(wù)20元、線下實(shí)體援助服務(wù)50元）；大田、清流、寧化等7個(gè)縣對(duì)低保對(duì)象、計(jì)劃生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元標(biāo)準(zhǔn)，以老年人服務(wù)券方式發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。截至2019年7月，全市農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)人均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)20066元/年、12736元/年。通過財(cái)政投入、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）自籌等辦法初步形成多元投入格局。形成一些典型經(jīng)驗(yàn)，如，大田縣“山區(qū)養(yǎng)老服務(wù)110模式”，被國(guó)家發(fā)改委、民政部評(píng)為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)典型案例；沙縣在全省率先將公建民營(yíng)“觸角”延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，探索連鎖化運(yùn)營(yíng)模式，在福建省相關(guān)會(huì)議上作經(jīng)驗(yàn)交流；寧化縣首創(chuàng)“四化”農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，被福建省民政廳轉(zhuǎn)發(fā)推廣；明溪縣沙溪鄉(xiāng)梓口坊村幸福院機(jī)構(gòu)與居家、養(yǎng)老與醫(yī)療、村財(cái)與自費(fèi)“三結(jié)合”做法，在全市獨(dú)樹一幟；建寧縣建成福建省首家縣級(jí)社區(qū)長(zhǎng)者食堂，等等。

三明市在探索提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程中取得了一定成效，但總的來看仍處于不斷探索的初級(jí)發(fā)展階段，面臨許多問題亟待解決。

（一）設(shè)施薄弱，服務(wù)項(xiàng)目不足

農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施普遍存在硬件條件差，配套不足，服務(wù)項(xiàng)目單一的問題。以三明市為例，當(dāng)下，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，是在原有校舍、村部或村民閑置集體房屋基礎(chǔ)上改造而成，硬件條件比較差，無障礙設(shè)施、理療康復(fù)設(shè)備等養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施嚴(yán)重不足，多數(shù)未取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平有待提升。在服務(wù)內(nèi)容上，受資金和人員素質(zhì)限制，多以家政服務(wù)等生活照料為主，對(duì)于護(hù)理、托老等日常照料服務(wù)，老年人保健康復(fù)、精神慰藉等方面的服務(wù)則較難提供。以至于一方面，原有的農(nóng)村養(yǎng)老院由于基礎(chǔ)差，服務(wù)項(xiàng)目少缺乏吸引力，加之受傳統(tǒng)觀念影響，老年人入住的積極性并不高；另一方面，隨著老年人的增加，農(nóng)村老年人特別是特困人員的養(yǎng)老服務(wù)需求又無法得到有效滿足。

（二）資金短缺，社會(huì)參與不足

養(yǎng)老事業(yè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長(zhǎng)。需要政府的政策支持和引導(dǎo)。但從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展情況看，普遍存在資金短缺等問題，亟需吸引社會(huì)各方支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。從對(duì)三明的調(diào)研情況看，財(cái)政投入明顯不足，特別是在床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、一次性開辦補(bǔ)助等方面往往是捉襟見肘。一些與村部同址建設(shè)的農(nóng)村幸福院用房就十分緊張，甚至有的村只在村委會(huì)加掛一塊牌子，正常運(yùn)行難以保障。而且社會(huì)參與明顯不足，缺乏有資質(zhì)的為老人服務(wù)的實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織龍頭引領(lǐng)，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)很難做大，加之，大多農(nóng)村老年人收入低，其購(gòu)買能力弱；另外自費(fèi)購(gòu)買所需養(yǎng)老服務(wù)的理念尚未形成，即使住進(jìn)了養(yǎng)老院，除了必要的床位費(fèi)，可能不會(huì)有其他消費(fèi)支出，社會(huì)資本很難依靠提供其他服務(wù)獲取收益，也就制約了其它服務(wù)的拓展。

（三）規(guī)劃不足、管理亟需規(guī)范

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)作為民生工程，各地在探索實(shí)踐中，更多的是加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，只注重完成建設(shè)指標(biāo)任務(wù)，缺乏統(tǒng)籌專項(xiàng)布局規(guī)劃，忽視了老年人居住分散，行動(dòng)又不便，服務(wù)需求量少而多樣的客觀要求，以至于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建成后，無法運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)期閑置“關(guān)蚊子”，造成資源浪費(fèi)。而且目前政策體系主要側(cè)重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃用地、財(cái)稅支持、隊(duì)伍建設(shè)等方面，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管及服務(wù)質(zhì)量等方面規(guī)章制度還不完善。

（四）人才短缺，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不足

以三明市為例，全市養(yǎng)老護(hù)理型床位13806張，占養(yǎng)老床位數(shù)82.17%，僅6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)，且大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具有醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)。農(nóng)村老年人眾多且自身經(jīng)濟(jì)狀況差等，很難參照城市購(gòu)買服務(wù)的辦法。在大多鄉(xiāng)村，老人們采取互相照顧、互相提供服務(wù)的互助養(yǎng)老模式。這種模式，減少了運(yùn)營(yíng)成本。許多村的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼職隊(duì)伍組成。他們普遍缺乏護(hù)理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，易造成照料上的風(fēng)險(xiǎn)。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式中，具備專業(yè)知識(shí)的護(hù)理人員極為匱乏。目前多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有配備專職醫(yī)生和護(hù)士，日常醫(yī)療服務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或鄉(xiāng)村醫(yī)生兼職承擔(dān)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合明顯不足。加上養(yǎng)老護(hù)理員待遇水平低、社會(huì)地位不高、工作環(huán)境艱苦等原因，人才流失率高、隊(duì)伍極不穩(wěn)定。

二、對(duì)策建議

三明市的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況，面臨的問題，也是當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)亟待解決的問題。這就要求我們要根據(jù)黨的十九大對(duì)養(yǎng)老工作提出的新部署和習(xí)近平總書記對(duì)養(yǎng)老工作提出的新要求，圍繞貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見要求，努力提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。

（一）規(guī)劃引領(lǐng)，整合服務(wù)資源

科學(xué)合理編制城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，合理布局農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，特別要充分利用農(nóng)村閑置的土地、房產(chǎn)、學(xué)校等設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。加快建立區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，即打造以中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的配套設(shè)施齊全的標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，以中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，避免發(fā)生養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、農(nóng)村幸福院、村級(jí)衛(wèi)生所、兒童福利之家等資源，形成“多院合一”的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，提高各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的利用率。在優(yōu)先保障農(nóng)村特困人員入住基礎(chǔ)上，積極面向社會(huì)老人開展服務(wù)，通過諸如購(gòu)買服務(wù)、鄰里互助、志愿服務(wù)等方式，吸引老人消費(fèi)服務(wù)，使農(nóng)村老人就近得到居家養(yǎng)老服務(wù)。

（二）政策支持，吸引社會(huì)參與

以政策支持，吸引社會(huì)力量參與提供養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)提供農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織給予建設(shè)資金補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)等，給予公建民營(yíng)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)單位稅收減免、財(cái)政補(bǔ)助或補(bǔ)貼降低運(yùn)營(yíng)成本等。支持村委會(huì)將未承包的集體所有土地、山林等作為養(yǎng)老基地，收益用于老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。鼓勵(lì)社會(huì)組織及個(gè)人興辦農(nóng)村幸福院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)單位。重視發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定作用，引導(dǎo)服務(wù)單位或組織更加注重老年人的實(shí)際需求和愿望，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)注入活力，讓有限的養(yǎng)老服務(wù)資源發(fā)揮更大的效用，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平。加大政府購(gòu)買力度，努力降低農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求方的醫(yī)療及護(hù)理成本。

（三）質(zhì)量建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)模式

以開展養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)為載體，創(chuàng)新服務(wù)模式，努力構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村幸福院建設(shè)，利用集體閑置校舍、廠房或閑置房產(chǎn)，整合村衛(wèi)生室醫(yī)療資源，建立具有生活照料、醫(yī)療保健、文化娛樂等服務(wù)功能于一體的幸福院，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施覆蓋面，逐步形成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。也可采取市場(chǎng)化運(yùn)作，由政府購(gòu)買專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織服務(wù)，通過“線上+線下”服務(wù)模式在基礎(chǔ)條件較好的村進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推開。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造升級(jí)，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變。同時(shí)，抓住城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院整合一體或聯(lián)動(dòng)，拓展服務(wù)功能，合理設(shè)置日間照料床位，為農(nóng)村老人提供日間照料、短期托養(yǎng)等社區(qū)服務(wù)。推動(dòng)互助式養(yǎng)老，為農(nóng)村老年人提供生活照料、安全看護(hù)、精神慰藉等多樣化的服務(wù)，使老年人在熟悉的環(huán)境里得到照料。這既符合老人傳統(tǒng)養(yǎng)老習(xí)慣，也是一種低成本的養(yǎng)老模式，是與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符的養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)模式。

（四）能力提升，深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

深化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級(jí)衛(wèi)生所的合作，推進(jìn)上門巡診、體檢、保健、咨詢等服務(wù)，為老人提供健康管理服務(wù)。加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)管理人員和專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，積極組織參加養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，有計(jì)劃開展針對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員培訓(xùn)。支持有關(guān)院校開設(shè)涉老服務(wù)專業(yè)，開辦護(hù)理專業(yè)職業(yè)高中、中技學(xué)校，培養(yǎng)護(hù)理技術(shù)專業(yè)人才和管理服務(wù)人才，特別要加強(qiáng)村級(jí)人才的培養(yǎng)和提升服務(wù)人才的待遇，提升養(yǎng)老護(hù)理人員的社會(huì)地位，吸引更多的人留在農(nóng)村一線從事養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。要加快建立養(yǎng)老專業(yè)的人才數(shù)據(jù)庫(kù)，利用好養(yǎng)老服務(wù)人才的信息平臺(tái)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入規(guī)范化管理軌道。