張譯文，殷玉新

(浙江師范大學教師教育學院，浙江金華，321004)

國務院于2010年頒發(fā)《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(國發(fā)〔2010〕41 號)(以下簡稱《意見》)，《意見》強調(diào)，要積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。在相關(guān)政策推動下，普惠性民辦幼兒園的建設逐漸成為我國學前教育改革與發(fā)展的重要趨勢。但是，普惠性民辦幼兒園建設政策如何被教育決策者所關(guān)注并納入政策議程，最終成為學前教育改革與發(fā)展的重要趨勢，已有的研究對此還探討不夠。本研究運用美國政策學家約翰·W.金登所提的多源流模型理論，深入探討普惠性民辦幼兒園政策議程確立等方面的機理，從而促進政策的完善，更好地建立教育政策的內(nèi)在行為機制。

一、多源流理論視角下的惠普性民辦幼兒園政策議程分析

本文運用多源流理論分析框架，基于普惠性民辦幼兒園政策議程的問題、政策、政治三大源流分析，對開啟政策之窗的契機以及議程的確立機制進行探究。

(一)推進普惠性民辦幼兒園政策議程設立的問題源流

某些社會問題是如何被決策者關(guān)注并上升到?jīng)Q策議程中的？金登認為，社會環(huán)境中“漂浮”著各種問題，反映問題重要性的報告指標和焦點事件的爆發(fā)都會影響對問題重要性的評價，從而影響其被關(guān)注的程度。[1]就普惠性民辦幼兒園來說，適齡幼兒面臨著入園難、入園貴、城鄉(xiāng)區(qū)域資源配置差異大等問題，這是制定普惠性民辦幼兒園政策的問題源流。

第一，學前教育資源有限，幼兒毛入園率較低。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育。[2]2010年全國各省、自治區(qū)、直轄市在教育部的號召和指導下，先后完成了兩輪學前教育計劃，極大地提升了學前教育的毛入園率。但全國依然有至少30%的兒童在達到適齡教育階段時，無法進入幼兒園接受教育。據(jù)統(tǒng)計，2016 年我國有2438萬幼兒在民辦幼兒園接受教育，相比之下，公辦幼兒園只有1975萬，占比44.76%。[3]由此可見，學前教育在設計規(guī)劃以及投入建設等方面還存在不夠合理的地方。另外，因政府在民辦幼兒園的創(chuàng)立、行為規(guī)范、財政等方面缺乏有效監(jiān)督與支持，民辦幼兒園出現(xiàn)收費高、門檻高、過分關(guān)注經(jīng)營利潤等現(xiàn)象，這種情況也使幼兒面臨著“進公辦園難、入私立園貴”的尷尬處境。因此，加大對普惠性民辦幼兒園的扶持，對于促進學前教育公平發(fā)展、化解社會矛盾有重要意義。

第二，城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)W前教育資源配置不均衡。農(nóng)村的幼兒園大都是民辦、家庭式的幼兒園，在硬件建設方面，大部分農(nóng)村地區(qū)幼兒園辦園條件差，很難為幼兒提供基本的生活設施與學習條件；在軟件建設方面，農(nóng)村幼兒園師資質(zhì)量偏低，且流失現(xiàn)象嚴重，這使得城鄉(xiāng)幼兒在入學準備的質(zhì)量上存在顯著差距。因此，大力推進普惠性民辦幼兒園的建設，政策向農(nóng)村地區(qū)傾斜，是加快縮小城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距的有效辦法。

(二)促進普惠性民辦幼兒園政策議程設立的政策源流

政策意見一般是在某個問題受到廣泛關(guān)注時提出的，這些政策意見匯合在一起就形成了政策源流。

第一，政府部門的行動。黨的十九大首次提出了“幼有所育”的教育理念，即讓所有幼兒享有公平而有質(zhì)量的教育。因此，使公共學前教育平等有質(zhì)量地惠及每一個幼兒，是我國教育政策所追求的基本目標及衡量指標。為更好地推進學前教育發(fā)展，2010年，國務院頒發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》及《意見》，首次專門論述學前教育發(fā)展問題，并提出了學前教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標和發(fā)展任務。因此，黨和政府的領(lǐng)導是普惠性民辦幼兒園政策議程確立的核心要素。

第二，專家學者的建議。就學前教育的實際發(fā)展情況來看，《意見》提出了有關(guān)學前教育的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，如“堅持公益與普惠教育，全面覆蓋城市、農(nóng)村，建立平衡的學前教育公共服務體系”“堅持政府主導，社會參與，公民辦并舉”等。但是，目前學前三年的毛入園率依然不高，入園難、入園貴的問題仍未得到根本性解決。對于學前教育因缺乏充足的教育資源而出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性短缺的問題，學前教育專家紛紛建言獻策：積極推進普惠性幼兒園的發(fā)展，是解決入園難、入園貴問題的根本；采取多種措施加強普惠性教育資源支持；構(gòu)建完善的企事業(yè)單位、普惠性民辦幼兒園和集體辦園的補助機制等。[4]因此，專家學者的建議成為促進普惠性幼兒園政策議程設立的重要來源。

第三，其他相關(guān)群體的積極參與。與學前教育政策議程緊密相關(guān)的利益群體由適齡兒童、家長和公辦幼兒園、民辦幼兒園負責人等構(gòu)成。當前，公辦幼兒園由于經(jīng)費不足、編制短缺等問題，入園壓力加劇。民辦幼兒園由于缺乏政府有效的扶持，呈現(xiàn)出運營成本高、教育質(zhì)量參差不齊等問題。相關(guān)群體為解決這些問題，提出建議：通過“以獎代補”的方式對普惠性民辦園給予一部分財政投入，將普惠性和辦園質(zhì)量作為投入的原則依據(jù)。另外，應加快建立健全普惠性民辦園的教師補充機制。[5]相關(guān)群體的積極有效的發(fā)聲成為普惠性民辦幼兒園政策議程確立的“助燃劑”。

(三)推動普惠性民辦幼兒園政策議程設立的政治源流

在政策制定過程中，政治源流是極其重要的組成部分，主要來自公眾情緒、黨和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變等，獨立于政策源流和問題源流而存在。本文將從公眾情緒以及來自他山之石的政策外溢效應分析普惠性民辦幼兒園政策設立的政治誘因。

第一，社會大眾對學前教育公平機制的基本訴求。研究發(fā)現(xiàn)，教育不公與社會和諧呈負相關(guān)，即每提高0.1的教育不公平度，就會降低0.583個社會和諧指數(shù)。[6]學前教育作為國民教育體系的起始階段，在實現(xiàn)教育公平乃至社會公平的過程中起著不可或缺的作用。因此，政府部門應積極回應公眾對學前教育公平制度的焦點訴求，加大財政投入與政策保障，從而促進我國學前教育公平真正實現(xiàn)。

第二，來自其他方面的政策輻射性。一方面是毗鄰領(lǐng)域中政策的輻射。目前，普惠性政策已基本在除學前教育外的所有學段實施，而且對相應學段的改革與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。比如，職業(yè)教育的資助政策具有顯著的普惠性，資助對象主要是中等職業(yè)學校一、二年級在校生，資助條件是擁有農(nóng)村戶口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)戶口或城市戶口但家庭收入水平較低的學生，防止其因為經(jīng)濟問題而失學。[7]加大財政投入落實普惠性發(fā)展戰(zhàn)略，對職業(yè)教育量的擴大、質(zhì)的提升都發(fā)揮了不可磨滅的作用。2006年義務教育法修訂版實施，此后，義務教育實現(xiàn)了“全免”，再次驗證了其本身具有的統(tǒng)一性、公益性及義務性。由此可見，隨著教育改革和發(fā)展的深入，公共教育普惠性的路徑已在我國逐步鋪開。因此，學前教育發(fā)展過程中存在的問題，可參考借鑒義務教育、職業(yè)教育中所采取的解決方案，深入貫徹執(zhí)行普惠性民辦幼兒園政策，根治適齡幼兒入園難、入園貴等問題。另一方面是來自他國的有效經(jīng)驗。當前，學前教育的現(xiàn)實發(fā)展狀況已成為國家在教育方面競爭實力的重要衡量指標之一。例如，為滿足公眾對學前教育資源的高質(zhì)量需求，2002年，美國佛羅里達州正式開啟州立普惠性學前教育的發(fā)展進程，依據(jù)州憲法修正案八：州內(nèi)凡是滿4歲的幼兒，都可以享受到免費、普惠的學前教育，即VUPK(Voluntary/ Universal Pre-Kindergarten)項目。[8]可見，一些國家運用普惠的手段較好地解決了學前教育發(fā)展進程中的常見問題。我們要依據(jù)我國學前教育的實際發(fā)展情況和未來趨勢，對發(fā)達國家的普惠性政策進行批判性學習，為我國普惠性幼兒園政策的制定和優(yōu)化提供借鑒和參照。

(四)政策之窗的開啟

在政策之窗打開之前，這三個源流之間是彼此獨立的。政策之窗的開啟為三個源流的匯合提供了機會，就推進普惠性民辦幼兒園政策來說，這些愿意將自身資源投入進來，幫助組織解決政策難題的“政策企業(yè)家”，主要有人大代表、專家學者、政協(xié)委員、新聞媒介人員、幼兒教育工作人員等，如果能緊緊把握推進“合流”的機會，就能構(gòu)建政策議程，促進政策轉(zhuǎn)變。“政策企業(yè)家”們具有一定的企業(yè)家精神，具有充足的專業(yè)知識技能和良好的溝通能力，對社會問題有獨到的見解和獨特的政策意見，他們能采取多元化的策略，將自己的政策理念“推銷”出去，最大限度吸引決策人員的關(guān)注，從而促進政策目標的達成。

二、討論與建議

采用多源流理論框架，深度挖掘和研究普惠性民辦幼兒園政策的決議過程，有助于普惠性民辦幼兒園政策動力及機制的優(yōu)化，為各地方政府在后續(xù)出臺的相關(guān)政策中提供科學的參照，以確保學前教育發(fā)展需求得到滿足。

(一)將普惠性民辦幼兒園政策的政治源流作為基本動力

多源流理論指出，政治源流代表的是新的政治、管理理念，它可以將公眾情緒和意見充分考慮進來，繼而制訂系統(tǒng)計劃方案。[9]對于普惠性民辦幼兒園政策來說，這種方案有助于目標、進程、步驟和方式的系統(tǒng)設定，以確保政策的系統(tǒng)性，并且能夠根據(jù)問題適時地調(diào)整。因此，政治源流理應成為普惠性民辦幼兒園政策議程的最基本動力源。

(二)將普惠性民辦幼兒園政策的政策源流作為重要內(nèi)容

政策源流雖然很少作為政策議程確立的主要動力，但可以為政策議程的確立提供更多的政策選擇，即政策源流為普惠性民辦幼兒園政策的制定提供更多的選擇空間。不同利益主體由于立場不同，對同一問題持有不同的意見和訴求，其政策方案就可能大相徑庭。通過構(gòu)建利益表達機制，不同主體間能實現(xiàn)有效的溝通交流，提出相應的操作方式等，以滿足政策決策人員的選擇需求。[10]因此，政策源流在普惠性民辦幼兒園政策議程的確立和施行過程中起著舉足輕重的作用。

(三)將普惠性民辦幼兒園政策的問題源流作為重要補充

在普惠性民辦幼兒園政策議程確立過程中，政治源流作為主要動力，有著得天獨厚的優(yōu)勢，但也存在一些缺陷，如無法準確估量某些問題，問題源流卻能使這些不足得到彌補。我國學前教育發(fā)展存在優(yōu)質(zhì)教育資源不足且布局不均衡等問題，這極大地制約著學前教育的發(fā)展。因此，無論是從政府部門的職責角度考慮，還是從學前教育事業(yè)健康發(fā)展的層面來看，都應大力加快普惠性民辦幼兒園政策的施行。作為政治源流的補充，問題源流對普惠性民辦幼兒園政策議程的完善具有重要意義。

總的來說，普惠性民辦幼兒園改革成效有賴于國家教育政策的支持力度。我們依然要加大改革力度，積極擴充公立幼兒園，同時給予普惠性民辦幼兒園相應的支持與扶助。只有這樣，才能加快學前教育普及，提高幼兒園保教質(zhì)量，確保適齡幼兒接受高質(zhì)量的學前教育，推進學前教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。