王 偉

（鄭州西亞斯學(xué)院 法學(xué)院，河南 鄭州 451150）

2015年12月27日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，它主要的內(nèi)容就是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》中關(guān)于法治政府建設(shè)的第二部分主要任務(wù)和具體措施的最后一個(gè)內(nèi)容，要求全面提高政府工作人員的法治思維和依法行政能力，具體措施中的第一個(gè)就是把法治觀念和法律素養(yǎng)作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部非常重要的標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合2014年全面推進(jìn)依法治國的重要決定，十八屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍”，國家要求政府機(jī)關(guān)設(shè)立公職律師或法律顧問，根據(jù)公務(wù)員考核的需要，公職律師和法律顧問在政府機(jī)關(guān)工作的參與程度可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。

一、公職律師參與政府工作的重要價(jià)值考量

依法行政的重要內(nèi)涵就是行政機(jī)關(guān)要在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職能。一線執(zhí)法人員對(duì)法律的理解是依法行政的第一步，而公職律師制度是實(shí)現(xiàn)第一步的關(guān)鍵。在制度目標(biāo)上，政府法制機(jī)構(gòu)和正在構(gòu)建中的公職律師制度都直接地指向行政（政府）法治化。

（一）公職律師設(shè)置的必要性和重要性

依法治國的前提是依法行政。隨著行政訴訟制度的完善，公民法律意識(shí)的提高，行政復(fù)議及行政訴訟的案件越來越多。在解決官民矛盾過程中，公職律師可以從法律方面更好地完成復(fù)議及訴訟的程序，解決政府機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的后顧之憂。另外，公職律師可以在政府制定規(guī)章或者其他規(guī)范性文件時(shí)，提出法律意見，避免出現(xiàn)法律規(guī)范之間相互沖突的現(xiàn)象。所以，公職律師制度的推行在我國有著重要現(xiàn)實(shí)意義。

首先，依法行政決定了必須構(gòu)建公職律師制度。習(xí)近平總書記在十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！狈ㄖ握ㄔO(shè)的根本就是要圍繞法的執(zhí)行。第一，良法的制定是依法行政的前提。在法律制定，特別是地方法規(guī)規(guī)章制定的過程中，公職律師的參與對(duì)于科學(xué)立法有著重要的意義。公職律師可以針對(duì)法律方面的問題提出專門意見，讓其具有更強(qiáng)的可操作性，避免法律法規(guī)、規(guī)章的沖突，讓執(zhí)法從源頭上無后顧之憂。第二，依法行政是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。依法需要執(zhí)法主體以法律為標(biāo)準(zhǔn)，公平公正、文明執(zhí)法，那么法律規(guī)范中關(guān)于實(shí)體和程序的規(guī)定，需要公職律師總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，避免同類錯(cuò)誤再次發(fā)生。在做出相關(guān)決策時(shí)，必須依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定特別是程序性的規(guī)定，公職律師可以在此過程中監(jiān)督程序性的問題，審查內(nèi)容的合法性問題，保障決策的科學(xué)性和合法性。廈門模式實(shí)踐中，許多行政機(jī)關(guān)在做出重大決策前都主動(dòng)征求公職律師的意見，公職律師參與決策已經(jīng)成為一種工作制度。［1］

其次，執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的提高需要公職律師的幫助。依法行政是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，執(zhí)法人員是依法行政的核心。第一，在執(zhí)法理念上，公職律師以自己的法律思維方式不斷影響執(zhí)法人員，讓執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到法律的重要性，自覺樹立依法行政觀念。第二，公職律師可以幫助執(zhí)法人員了解法律的實(shí)體和程序規(guī)定，講解違反法律的嚴(yán)重后果，讓執(zhí)法人員了解執(zhí)法過程中應(yīng)注意的每個(gè)環(huán)節(jié)，并且做到執(zhí)法時(shí)運(yùn)用自如且合理執(zhí)法。另外，新時(shí)代對(duì)執(zhí)法工作人員提出了新的要求，那就是“誰執(zhí)法，誰普法”，那么如何進(jìn)行普法的工作，普法的重點(diǎn)在哪里，也需要公職律師的總結(jié)和傳達(dá)。

再次，在官民糾紛解決的過程中，公職律師起著重要作用。公職律師最重要的作用是解決政府的法律問題，而在行政過程中一個(gè)非常重要的問題就是解決行政糾紛，其最重要的法律途徑是行政復(fù)議和行政訴訟。在這兩個(gè)法律程序中行政相對(duì)人可以請(qǐng)專業(yè)的律師解決法律問題，而執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有屬于自己的法律專家，甚至是自己的律師團(tuán)隊(duì)來解決行政爭議。在行政訴訟法修改后，特別是最新的行政訴訟法的司法解釋，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要出庭，作為被告，在法律問題上必須有自己的律師來解決糾紛。

從以上幾個(gè)方面可以看出，公職律師的設(shè)置有利于增強(qiáng)政府的權(quán)威，提高行政管理水平，同時(shí)可以保障人民群眾的權(quán)利和自由，最終推進(jìn)全社會(huì)維護(hù)法律、實(shí)現(xiàn)法治。

（二）公職律師制度的構(gòu)建

關(guān)于公職律師制度的構(gòu)建，已經(jīng)有很多文章提出了非常深刻的見解。我國公職律師制度在某些地方和單位已經(jīng)開展嘗試10多年，目前主要有廣州模式、廈門模式、揚(yáng)州模式和周村模式。［2］

綜合來說，我國要構(gòu)建公職律師制度，首先，需要修改《律師法》，《律師法》第十一條第一款規(guī)定：公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師。而公職律師在人事管理上大部分必定是具有公職資格的，所以修改《律師法》是我們設(shè)置公職律師的前提。其次，公職律師需要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，避免因?yàn)闃I(yè)務(wù)的問題造成管理上的麻煩，保障公職律師在提供專業(yè)的法律意見時(shí)，不受其他事務(wù)的影響。再次，在職能上，公職律師工作范圍的劃定，這些問題已經(jīng)過多篇文章的論證，此處不再進(jìn)行過多論述。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部在公職律師工作過程中的重要性

公職律師的重要作用是大家有目共睹的，如何讓政府的公職律師發(fā)揮最大作用，與領(lǐng)導(dǎo)干部有重要的關(guān)系。政府機(jī)關(guān)的重要特點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)從屬制，領(lǐng)導(dǎo)干部的重視和推行是公職律師制度發(fā)揮最大作用的保障。

（一）公職律師職責(zé)的劃分靠領(lǐng)導(dǎo)制定章程

目前公職律師的職責(zé)范圍主要是依據(jù)2002年司法部《關(guān)于開展公職律師工作試點(diǎn)的意見》第二條的規(guī)定，以及2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》第二條，即決策上提供意見、參與制定規(guī)范性文件、處理具體的法律事務(wù)等工作。在實(shí)踐工作中，公職律師主要是從事行政復(fù)議和行政訴訟以及信訪等具體的法律事務(wù)工作。

政府部門中行政事務(wù)種類繁多，哪些執(zhí)法行為必須聽取公職律師的意見，需要公職律師提供什么方案的意見，都需要相關(guān)部門做出具體的規(guī)定，所以，政府部門的領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)意見，制定更加具體的公職律師工作章程。如在參與具體法律事務(wù)方面，行政復(fù)議、行政訴訟或是信訪、仲裁等事項(xiàng)上，公職律師的工作內(nèi)容和范圍；公職律師在提供立法建議和規(guī)范性文件制定建議時(shí)的權(quán)限范圍以及建議程序等。要專人專用，職責(zé)定位準(zhǔn)確，讓公職律師在法治方面發(fā)揮最大的作用。

（二）公職律師發(fā)揮空間靠領(lǐng)導(dǎo)的重視

每個(gè)部門制定了具體的公職律師的章程后，在章程實(shí)施的過程中，仍需要領(lǐng)導(dǎo)干部的重視。領(lǐng)導(dǎo)干部考慮各方面的問題，第一個(gè)要聽取的就是公職律師的法律意見，這是依法行政的前提，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵。公職律師首先是公務(wù)員，在“下級(jí)服從上級(jí)、個(gè)人服從組織”的行政機(jī)關(guān)運(yùn)行體制和機(jī)制下，難以保障其相對(duì)獨(dú)立、超然的地位和法律至上的思維習(xí)慣。［3］公職律師在職責(zé)范圍內(nèi)提出法律建議，需要得到“關(guān)鍵少數(shù)人”的重視，才能在重大決策制定、重大事項(xiàng)的決定上充分發(fā)揮作用。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的重要特點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，所以關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部就是聽取并采用公職律師法律建議的榜樣，是重要的示范。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)真聽取并采用公職律師的法律建議時(shí)，公職律師才會(huì)真正在執(zhí)法過程中發(fā)揮作用。

（三）公職律師的激勵(lì)機(jī)制靠領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)

首先，保障公職律師的話語權(quán)。目前公職律師的權(quán)利義務(wù)沒有明確，法律地位沒有明確，即使相關(guān)法律做了規(guī)定，公職律師的法律地位和話語權(quán)仍需要領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)和維護(hù)。其次，工資水平要與專業(yè)知識(shí)相當(dāng)，物質(zhì)的保障和獎(jiǎng)勵(lì)要逐漸增多，特別是在預(yù)防重大的法律風(fēng)險(xiǎn)，或者解決重大的官民糾紛時(shí)，可以對(duì)公職律師進(jìn)行一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。再次，關(guān)于公職律師的工作轉(zhuǎn)換，允許公職律師轉(zhuǎn)換成社會(huì)律師，允許公職律師轉(zhuǎn)換為從事其他公務(wù)的人員，并保障這些轉(zhuǎn)換條件和程序暢通。最后，公職律師的職業(yè)培訓(xùn)非常重要。隨著行政管理手段的現(xiàn)代化，行政管理手段越來越多，和民商法、經(jīng)濟(jì)法的交叉也越來越多，公職律師不但需要擅長行政法的知識(shí)和技能，還需要了解民商法和經(jīng)濟(jì)法的知識(shí)和技能，甚至對(duì)于刑法的知識(shí)也要有一定了解。所以，對(duì)公職律師后期的培訓(xùn)要形成長效機(jī)制，不斷提高公職律師的業(yè)務(wù)水平。

三、公職律師參與政府工作的深度作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)的可行性分析

在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》中，第三部分內(nèi)容也就是第41-43條明確指出要把法治建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，而最能體現(xiàn)法治建設(shè)的就是公職律師制度的不斷完善以及公職律師參與政府工作的程度，所以把公職律師參與政府工作的深度和發(fā)揮作用的大小作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的標(biāo)準(zhǔn)，納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，具有一定的實(shí)踐性和可操作性。

（一）公職律師參與文件制定的過程可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的標(biāo)準(zhǔn)

在《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中，國家制定的目標(biāo)是在2020年全面形成公職律師制度，公職律師除了要參與行政復(fù)議、行政訴訟和行政協(xié)議的簽訂，而且在立法和決策制定方面的參與度要有明確體現(xiàn)。

意見明確表示公職律師和法律顧問要為重大決策和重大的行政行為提供法律意見，參與法律法規(guī)、規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草和論證，這是公職律師最重要的職責(zé)。公職律師提供書面的法律意見，在各種規(guī)范性文件中體現(xiàn)法律意見的多少，完全可以直觀判斷出來。所以，公職律師提出法律意見被采用的廣度和深度作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)具有非常強(qiáng)的可操作性。

國家要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、遵法、守法，在完善公職律師制度的相關(guān)法律規(guī)定中，除了要求公職律師履行相關(guān)職責(zé)外，更應(yīng)該把領(lǐng)導(dǎo)干部采用公職律師法律意見的行為規(guī)定在制度中。積極采用法律意見的可以作為考核優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)；采用法律意見較少的作為考核良好的標(biāo)準(zhǔn)；完全不采用法律意見或者不征詢公職律師法律意見的，考核時(shí)需要承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為也要把領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中遵法、學(xué)法、守法、用法的具體情況作為年度考核重要內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部要在年度考核述職中進(jìn)行述法。［5］這是保障公職律師發(fā)揮重大作用的前提，更是依法行政的重要保障，也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。

（二）公職律師參與普法工作的內(nèi)容作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)

公職律師一個(gè)非常重要的職責(zé)是對(duì)執(zhí)法人員的普法宣傳，同時(shí)當(dāng)有新的法律法規(guī)出現(xiàn)時(shí)要第一時(shí)間熟知內(nèi)容。首先，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》要求建立健全行政自由裁量權(quán)的相關(guān)制度，要求對(duì)行政執(zhí)法的裁量權(quán)進(jìn)行更精細(xì)化的規(guī)定，這離不開行政機(jī)關(guān)公職律師的解讀和傳達(dá)。另外，此綱要要求執(zhí)法部門要制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，明確具體的執(zhí)法操作流程，而執(zhí)法程序的規(guī)范制定需要公職律師考慮每種行政行為的特點(diǎn)、具體的執(zhí)法操作流程規(guī)范，依據(jù)法律進(jìn)行制定，并對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。其次，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，要求建立“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，執(zhí)法人員如何在執(zhí)法過程中更好地普法，公職律師可以對(duì)釋法說理的重點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，同時(shí)減輕一線執(zhí)法工作人員的負(fù)擔(dān)。兩者結(jié)合起來普法更能增強(qiáng)法治宣傳的整體效果。

《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》中的第三部分，要求各個(gè)部門都要重視普法責(zé)任制的推行，要求建立普法工作考核的激勵(lì)機(jī)制并建立評(píng)估體系，責(zé)任落實(shí)不到位的情況要進(jìn)行通報(bào)。該意見規(guī)定指出，要把普法作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，公職律師參與普法工作可以事半功倍，公職律師參與普法工作的內(nèi)容完全可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)可以通過公職律師對(duì)本部門普法工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)的總結(jié)以及最終普法的效果去衡量。

（三）公職律師參與具體法律事務(wù)的處理工作可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的標(biāo)準(zhǔn)

近年來，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)程度較之以往有了顯著提升，但仍存在學(xué)習(xí)法律不夠深入、法律知識(shí)掌握不足等問題，［6］做出行政決定后容易產(chǎn)生行政爭議，而公職律師的職責(zé)中非常重要的內(nèi)容就是以專業(yè)法律知識(shí)避免和解決行政爭議［7］。首先，公職律師參與行政復(fù)議和行政訴訟，可以保障行政爭議通過法律程序有效解決。隨著法治觀念的深入，行政相對(duì)人的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量也逐年增長。為了更好地解決行政爭議，在2018年正式發(fā)布的《最高人民法院適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八部分中，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，但在訴訟中必須有代表行政機(jī)關(guān)的律師參與到訴訟當(dāng)中，才能在考慮行政相對(duì)人訴求的同時(shí)，兼顧保障本機(jī)關(guān)的利益，更好地解決行政爭議，甚至可以通過仲裁甚至和解的方式解決行政爭議。其次，公職律師可以參與到行政協(xié)議的簽訂過程中，避免行政協(xié)議出現(xiàn)法律問題。［8］隨著行政管理手段的多樣化發(fā)展，通過行政協(xié)議方式進(jìn)行的行政活動(dòng)越來越多，公職律師對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容的把關(guān)，既能保障政府部門的合法權(quán)益，又能避免其他的法律風(fēng)險(xiǎn)。

公職律師參與到行政協(xié)議簽訂以及行政復(fù)議和行政訴訟的工作情況可以作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)，并且具有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性。行政協(xié)議過程中公職律師法律意見的采用程度，行政復(fù)議中公職律師的書面文件以及行政訴訟中公職律師的參與以及解決爭議的效果，都可以比較清晰地記錄下來，作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，為了深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，需要構(gòu)建公職律師制度，并將公職律師參與政府工作的程度作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)。［9］公職律師參與政府工作的內(nèi)容，可以主要從公職律師提出的立法和決策的法律意見的采用程度、制定執(zhí)法工作相關(guān)規(guī)定和普法工作的重點(diǎn)總結(jié)、參與行政協(xié)議制定的程序和解決行政糾紛的效果等方面，作為比較重要的內(nèi)容考量領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法律素養(yǎng)高不高，［10］這更是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》的具體要求。