周 航

(武漢大學 黨內法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

當今世界，幾乎所有的國家均有一部成文憲法。一般而言，憲法規(guī)定一國的根本任務、公民基本權利和義務以及國家機關等內容?！耙粋€實行法治國家的憲法，不是一個‘宣言式的憲法’，而是一個‘要實踐的憲法’。”[1]89憲法可以作為宣告一國成立的宣言書，但更關鍵的是宣告后如何落實憲法的規(guī)定。依據統(tǒng)編“馬克思主義理論研究與建設工程”憲法學教材，憲法實施是指憲法在國家現(xiàn)實生活中的貫徹落實，是使憲法規(guī)范的內容轉化為具體社會關系中人的行為。[2]296從比較法角度考察，“憲法實施”是一個頗具中國本土特色的概念。[3]在新的歷史時期，中國共產黨更加強調憲法實施。黨的十八大以來，中央相關文件多次強調憲法實施的重要性，對憲法實施方式的認識逐步深化。習近平總書記指出，“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)”，但目前“保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全?！盵4]黨的十八屆四中全會指出，要“健全憲法實施和監(jiān)督制度”[5]。黨的十九屆四中全會將健全憲法實施納入到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，要求“健全保證憲法全面實施的體制機制”[6]。從原來的憲法實施升華為“憲法的全面實施”，表明不僅要有傳統(tǒng)的憲法關于國家機關和公民基本權利的實施，還要包括憲法序言等內容的實施。在新的歷史時期和在新的憲法實施要求之下，如何實現(xiàn)憲法的全面實施，需要有新的思路和新的方法。

二、憲法如何有效實施的爭論

在理論界，對有效的憲法實施(實施監(jiān)督)方式爭論頗多。如有觀點認為立法機關依據憲法制定法律，只要法律得到實施，就意味著通過法律得到具體化的憲法實質上得以實施。[2]296還有觀點基于憲法的法律性，認為我國憲法如要得到實施就應當走憲法司法化之路。[7]憲法如何實施與憲法本身的規(guī)定聯(lián)系密切。我國憲法不僅規(guī)定了大量的綱領性條款和國家政策，還在憲法序言中規(guī)定了相當多的歷史敘事和國家根本任務。有觀點認為這些規(guī)定與憲法所應具有的規(guī)范性和確定性不一致，且在法律上不具備可操作性，難以有效實施，更重要的是國家政策和綱領性條款無法進入司法領域，無法獲得司法權救濟。[8]還有學者認為，無論是社會主義憲法還是資本主義憲法，其中的社會權或多或少均有綱領性條款性質，這決定了社會權難以通過司法途徑加以救濟。[9]190如果說社會權具有的綱領性難以通過司法途徑獲得實施，那么憲法中更為抽象的國家任務和目標等規(guī)定更是如此。但存疑的是，可訴性是不是一部法律能稱之為“法律”的必要條件？憲法上的爭議是否只有在獲得司法或準司法方式救濟后才能稱之為有效的憲法實施？憲法以其他方式發(fā)揮作用是否就必定無法落實條款？如果憲法關于社會權的規(guī)定在某一特定時期無法得到有效保障，特定的社會權是否也不應進入憲法？例如，日本憲法前言規(guī)定“信賴愛好和平的各國民之公正與信義，決意以此維護日本的安全與生存”，第九條第一款規(guī)定“日本國民誠實地希求以正義與秩序為基調的國際和平。”這些內容不僅難以通過司法途徑實施，而且單靠一國的力量也難以實施，“基于正義的國際秩序”在霸權主義和強權政治依然存在的情況下更是任重道遠。如果這些無法通過司法方式實施的規(guī)則應該被踢出憲法，那么日本憲法也就無法被稱為和平憲法。如果說無法通過司法途徑實施的條款應該被踢出憲法，那么就應該讓憲法摒棄司法實施方式或者干脆讓憲法遠離法院。因此，有必要充分認識到即使是在實行司法審查的國家，經由司法實施憲法只是路徑之一，且有局限性。問題的關鍵是在于認識到憲法實施方式的多樣性并將憲法作用于一國政治和社會生活實踐，還是在于依據一國憲法的特點和政法實踐來尋求有效的憲法實施路徑。

三、司法方式實施憲法并非最優(yōu)選項

長期以來，我國學界有較強呼聲是通過司法或準司法方式來落實憲法規(guī)定。這一觀點的初衷無疑是好的，認為只要建立司法審查就可以確保憲法有效實施。從歷史與現(xiàn)實來看，司法實施方式雖然被相當一部分國家采用，但并非唯一有效方式。在國外理論中，依凱爾森所言“法律的創(chuàng)造的同時就是法律的適用”，“在遵守憲法條款的任何立法行為中，也就適用憲法?！边@種創(chuàng)造包括“(1)用以創(chuàng)造一個低級規(guī)范的機關和程序；(2)低級規(guī)范的內容?！盵10]204-206于此角度而言，憲法的實施也包括權力機關制定法律、發(fā)布決定，國務院依照憲法的規(guī)定頒布行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令，這些都是憲法實施的具體體現(xiàn)。

就司法適用來說，從美國開始，全世界193個國家中有79個國家采取的是普通法院進行合憲性審查的模式。[11]其他尚有代議機關、專門機關進行審查的模式。有學者認為憲法權威保障總是和某種形式的司法審查聯(lián)系在一起；沒有司法審查，憲法就沒有權威?！霸谟腥诵Q法律違反了憲法的文字或精神時，關鍵是需要專門的國家機構來解釋憲法有關條款的含義，并判定受挑戰(zhàn)的法律是否真的違反了憲法。”[12]13這其實是把美國或德國式的合憲性審查模式當作應由全球共享的普適模式，認為只有建立起專門機關進行合憲性審查的方式才是真正的憲治。且不論合憲性審查不只有司法或準司法模式的審查方式，落實憲法的規(guī)定也絕不只有憲法進入司法這一種實施路徑。

就司法審查最有力的場域即公民基本權利保障而言，早期，英國法院判例認為“英國自由的保護在于人民具有良好的意識以及演化多年的代議責任制政府制度”[13]483。近期，英國有學者認為，“《人權法案》維護了議會主權，但與以往相比，讓議會、內閣和法院在保護人權方面發(fā)揮了更加重要的作用?！盵14]88但是，“如果認為對人權的保護只能交給法院，那將是危險的?！盵14]114還有學者從法院自身的有限性角度論證僅僅依靠法院是不足的，“我們依賴法院保護基本的法律規(guī)則免受過度的激情或行政人員的不法行為及其他濫用公權力行為的戕害，但法院在作為憲法保護者的角色中地位有限。尤其是考慮到立法機關所擁有的議會主權、法院自身的司法克制傳統(tǒng)。畢竟法院是非選舉產生，很大程度上無法問責，尤其是無資格去解決政治判斷和政策議題?！盵15]8英國沒有美國式司法審查，更沒有一部成文憲法，但我們無法否認英國是一個有憲治的國家。就合憲性審查的兩大功能即保護人權和維護法制統(tǒng)一來說，如果一個國家有較為發(fā)達的民主政治、健康且充滿活力的代議機關、發(fā)達的公共參與機制，合憲性審查并非不可替代。[16]并且憲法中的部分條款用司法方式實施效果有限，部分社會權由于仰賴于立法機關和行政機關的裁量和政治政策決定的形成，[17]444其實現(xiàn)的前提在于社會經濟發(fā)展。

此外，司法機關并非在所有問題上都可以完全依照法律和自己內心的信念來判案，在相當大程度上，其判定受政治局勢影響。一戰(zhàn)時，美國聯(lián)邦最高法院認為將批評政府參戰(zhàn)的言論定罪符合憲法， 20世紀50年代早期認為將共產黨定罪是合憲的。在反共浪潮消退時，最高法院開始認為憲法第一修正案限制了政府對破壞分子的起訴?！暗钱斁o張正在最高點時，最高法院卻未能很好地保護言論自由?！盵18]218更有甚者，在Dred Scott v.Sandford一案中，聯(lián)邦最高法院支持奴隸制，不承認黑人是美國公民，并認為奴隸制可以在西部地區(qū)發(fā)展。[19]這一判決“使聯(lián)邦最高法院在北方的聲譽降到了歷史最低點”，“而且共和黨人將聯(lián)邦最高法院視為被奴隸主控制的工具”[20]487，更激化了南北對立，導致嚴重的憲法危機，并對美國內戰(zhàn)爆發(fā)起到推波助瀾的惡劣作用。[21]77由此可見，作為不充分遠勝于亂作為。當涉及公民消極權利保障的規(guī)定往往都無法有效落實時，需要國家和社會協(xié)力才能更好實現(xiàn)社會基本權和國家根本任務的規(guī)定，更難以通過司法途徑實施。

四、何種憲法規(guī)定更適于司法適用

經由司法方式實施憲法并非唯一且最優(yōu)選項，但并不是說司法在憲法實施中毫無作為。要回答何種憲法上的哪些規(guī)定更適宜進入司法這一問題，首先要明確法律由哪些元素構成。統(tǒng)編的“馬克思主義理論研究和建設工程”重點教材《法理學》將法的要素分為法律概念、法律規(guī)則和法律原則。[22]39觀諸國外學者論述，美國社會法學派代表人物羅斯科·龐德認為法律包含3個截然不同的要素，即：律令(a precept element)，分析法學派所稱的法律規(guī)則；技術(a technique element)，有關律令的解釋和適用方法以及因果關系認定方法的傳統(tǒng)觀念，包括個案在權威律令中找到判決依據以及發(fā)展和適用律令的一套技術傳統(tǒng)；理想要素(an ideal element)，有關法律目的以及理想律令的哲學、政治和倫理觀念。通過理想要素能夠將律令進行重塑、賦予其新的內容。[23]56而德沃金認為法律包括規(guī)則、原則和政策。法律上的政策是指法律所規(guī)定的“一個必須實現(xiàn)的目標，一般是關于社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善”[24]41-42。其作用的實現(xiàn)方式在于“通過表明一項政治決定促進或保護了作為整體的社會的某些整體性目標，整體的論點證明這項政治決定的合理性”[24]119。而原則是指“公平、正義的要求或者是其他道德層面的要求”[24]41-42。新分析法學派代表人物哈特也認為訴訟對補救法律體系失靈十分重要，但只是輔助性措施，而“法律作為社會控制之方法的主要功能……在法院之外，法律以各式各樣的方式被用來控制、引導和計劃我們的生活”[25]93。從國外部分學者觀點可以看出，法的要素并非只有可以直接司法適用的法律規(guī)則，還包含需要立法及其他機關加以決斷才能落實的要素。其作用的發(fā)揮更多的是通過政治決定來保護整體的社會利益或集體性目標。法律既然是關于正義與非正義的科學，就應該有強烈的價值關照，能夠回顧過去、關照現(xiàn)實、明晰前景、指引未來。通過這些價值因素來判斷政治決定是否合理，能否實現(xiàn)共同的善，這些價值問題有強烈的主觀色彩，更適合由權力機關決定。法律不應該只有由“假定條件—行為模式—法律后果”這一邏輯構成的規(guī)則一種元素。

就憲法規(guī)定而言，其必然包括相當一部分內容是無法用傳統(tǒng)的司法手段予以適用的。在美國，法院堅持政治問題不審查，部分涉及政治問題的爭議，法院一般都將其拒之門外。對于何為政治問題的標準，美國聯(lián)邦最高法院發(fā)展的判例認為主要包括：相關問題如何解決已經由憲法授權給其他的政治部門；相關問題并非明確屬于可以由司法權進行裁量的政策；如果由法院獨立做出決定，就會對其他的政府分支缺乏必要的尊重。[26]日本學界也有類似的觀點，“憲法前言的規(guī)定被理解為僅僅止于對抽象之原理的宣示，至少并未具有狹義上的裁判規(guī)范之性質，尚不能要求法院執(zhí)行前言的規(guī)定?！盵27]132那么，“在我國這樣一個法治建設還不太成熟的國家，尤其需要在合憲性審查中貫徹政治問題不審查原則?！盵28]事實上，不僅憲法的前言部分難以用司法適用的方式實施，而且憲法正文部分社會基本權利的實現(xiàn)更多依靠的也是代議機關，“社會權的理念與制度之建構，當是逐步地以立法的方式來完成”，“社會權的實踐主要仰賴立法機關通過各種不同的社會權法律，以滿足人民的需求，以此方法方能貫徹依法行政、依法審判以及平等的原則”。[29]305就我國憲法和法律規(guī)定而言，其中規(guī)定了相當多的需要由政治過程和民主決策程序予以決定的內容，如“國家的根本任務”“堅持和平發(fā)展道路”“推動構建人類命運共同體”“根本制度”“根本政治制度”“民主集中制原則”等，無不需要由有權的國家機關行使裁量權決定。因此，在憲法實施和憲法保障領域中，更適合進入司法領域的是有明確規(guī)則規(guī)定的部分內容。

五、憲法全面實施機制之構建

在明晰經由司法方式實施憲法并非唯一和最優(yōu)選項后，應當根據我國憲法規(guī)定的特點、立憲背景和所處時代以及政治制度、政黨制度等因素構建符合我國憲法實施需要的機制。從我國憲法序言最后一段和憲法實踐特點來看，全國各族人民、所有國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，在憲法實施過程中均應當且可以發(fā)揮作用。近期已經有學者對主張由單一主體實施憲法的觀點進行了批判，認為這將導致憲法實施的動力不足，也會致使憲法實施不全面。[30]從我國憲法規(guī)定和執(zhí)政黨的相關政治決斷出發(fā)，我國憲法的良好實施勢必要有“最高政治領導力量”的中國共產黨領導和引領，要有立法機關、行政機關以及司法機關充分發(fā)揮自身的作用。作為憲法上的另一主體，憲法實施的最終成果由人民享有，“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)”[4]，這就需要有人民對憲法實施作用的充分認識和廣泛參與。

(一)中國共產黨引領憲法實施

早在現(xiàn)行憲法制定時，就有領導人強調我國憲法實施“一是靠黨的領導，二是靠廣大人民群眾”[31]128。憲法的良好實施離不開中國共產黨的領導。從歷史經驗看，我國憲法的命運和實施狀況與執(zhí)政黨的憲法理念、政策及路線等密切相關，若要實施好憲法，首先要發(fā)揮中國共產黨的作用。在我國憲法實踐中，有學者將中國共產黨主導的憲法實施稱之為“政治化實施機制”，其特點包括：在憲法實施中，中國共產黨的組織發(fā)揮主導作用；憲法實施的主體較為廣泛；政治化實施領域較為廣泛，實施形式較為多樣。[32]憲法實施需要有引領力量，并且憲法部分規(guī)定從其特征來說更需要執(zhí)政黨的政策加以落實，如我國憲法序言第七自然段的“國家的根本任務”就明確規(guī)定：國家根本任務的實現(xiàn)需要在中國共產黨的領導之下。這一規(guī)定同中國共產黨章程的規(guī)定相似度較高，只有將黨章和憲法的規(guī)定均貫徹好，才有可能更好地實現(xiàn)這些規(guī)定。[33]

作為先進組織，中國共產黨無論是在行為、道德還是組織方面均對全國人民有引領作用，對憲法實施同樣如此。在法治建設中，黨中央多次強調要發(fā)揮黨員先鋒模范作用，模范遵守憲法和法律，主動遵守憲法規(guī)定，嚴格依照憲法和法律辦事，以此牽引整個社會形成法治意識和憲法意識。以憲法第24條規(guī)定為例，該條規(guī)定了國家普及理想教育、道德教育、文化教育等，提倡社會主義核心價值觀，并反對腐朽落后思想。這在有著幾千年封建傳統(tǒng)的我國要達成上述目標絕非朝夕之事，需要發(fā)揮執(zhí)政黨和黨員的作用，通過先鋒隊的首先踐行和引導，引領全體公民提升自己的道德素養(yǎng)并踐行社會主義核心價值觀。

從社會主義法治體系實踐來說，黨的十八屆四中全會指出：“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！盵5]這表明，憲法的實施也需要黨內法規(guī)的保障。作為控權之法，憲法一大使命是劃定國家權力的邊界，規(guī)范公權力的運行，而黨內法規(guī)是推進管黨治黨、全面從嚴治黨的制度保障，是實現(xiàn)將權力關進制度的籠子里的有力措施。從這一角度而言，憲法和黨內法規(guī)的目的具有一致性，黨內法規(guī)的執(zhí)行有利于實現(xiàn)憲法控權的目標。

總之，憲法實施離不開中國共產黨的引領，需要中國共產黨嚴格自律，主動發(fā)揮自己的作用，遵守黨內法規(guī)，在憲法和法律范圍內活動，規(guī)范公權力運行，實現(xiàn)憲法的目的。

(二)國家機關的實施

憲法上規(guī)定的主體主要是國家機關和公民，一般意義上的憲法實施主要是指公權力部門依據憲法作出的國家行為。[34]我國現(xiàn)行憲法將監(jiān)督憲法實施的職權賦予了全國人大及其常委會，這就表明最高國家權力機關在促進和保障憲法實施過程中有首要的職責。當然，這并不是說行政機關和司法機關在憲法實施中無用武之地，從我國憲法規(guī)定、行政機關以及司法機關的實際作用來看，這兩類機關在憲法實施中也發(fā)揮著較為重要的作用。

就立法機關而言，首先要發(fā)揮立法的引領和推動作用。我國憲法實施的重要方式就是“通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實”[4]。立法機關將較為原則和宏觀的憲法規(guī)定通過科學立法、民主立法的方式，運用立法技術予以細化，提升可操作性，增強憲法實施的可能性。若要使憲法的規(guī)定通過立法得以實施，關鍵是要“抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法和依憲立法，完善立法的體制和機制，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護”[35]35。作為憲法規(guī)定的憲法實施監(jiān)督機關，全國人大及其常委會還應當充分發(fā)揮憲法監(jiān)督和合憲性審查職能，在合憲性審查過程中必不可少的是解釋憲法，因為在判斷公權力機關的行為是否合憲時，關鍵是要準確把握憲法的具體含義，所以憲法解釋是憲法實施和開展憲法監(jiān)督的前提。[36]可見，有必要完善我國的憲法解釋規(guī)則，以促進憲法實施、合憲性審查和憲法監(jiān)督的展開，保障憲法的權威。

就行政機關而言，從我國憲法規(guī)定來看，國務院“是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關”。嚴格而言，執(zhí)行機關和行政機關并非同一概念。就執(zhí)行機關來說，國務院是全國人大及其常委會的執(zhí)行機關，地位具有從屬性，執(zhí)行的是全國人大及其常委會的立法和決定等。而行政表示的是一種國家職能，在實現(xiàn)行政管理這一國家職能過程中具有較強的自主性。由此可知，作為執(zhí)行機關的人民政府在執(zhí)行憲法和法律規(guī)定時，若能合法、合理行使職權，良好地“領導和管理經濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”，將會促進憲法實施。作為行政機關的人民政府在行使管理職能方面有著較大的裁量權，[37]如根據憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，這其中就有自主決定的事項。因此，要持續(xù)推進行政體制改革，完善政府職能，通過制定行政法規(guī)以保證憲法和法律得到實施。

從司法機關來說，司法機關的實施雖非最佳選項，但并不能否認司法機關在憲法實施中的作用。在部分普通案件訴訟中，憲法已經被作為說理依據而援引。有學者認為我國可以通過依照憲法解釋法律的方式來間接適用憲法，由此打開中國憲法適用及實施之門。[38]個案中往往涉及公民的基本權利保障，通過普通法院的訴訟可以在一定程度上增強人們對憲法的關注度，也能夠使當事人和法律實務工作者更好理解憲法內涵，并通過在起訴書、判決書中援引憲法說理的方式來開拓具有中國特色的憲法適用方式，推動社會進步，牽引社會秩序變革。此外，我國法院尤其是最高人民法院在政策形成和引導中有著極為重要的作用。如2008年底全球金融危機爆發(fā)后，最高人民法院出臺了一系列化解國際金融危機的司法解釋和指導意見。又如，為了“更好服務和保障新時代農業(yè)農村改革開放和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，最高人民法院在2018年底發(fā)布了《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》，“落實黨中央政策、貫徹法律規(guī)定、統(tǒng)一裁判標準”[39]。上述措施在一定程度上為實現(xiàn)國家復興和人民幸福這一憲法確立的國家根本任務提供了條件，也是實施憲法規(guī)定的一種方式。當然，以此種方式實施憲法并非毫無可詰難之處?；谒痉ǖ谋粍有院椭辛⑿蕴攸c，司法機關應發(fā)揮其在保障人權、維護社會秩序和實現(xiàn)社會公平正義中的作用，其對憲法的實施更應當通過個案裁判的引導和符合憲法法律精神、原則的方式來行使司法解釋權，即“只有具有合憲性這樣一個前提條件，法院才能夠考量如何通過法律的符碼將公共政策編譯為司法裁判的依據”[40]。

(三)公民在憲法實施中的作用

公民是法律上數量最多最為活躍的主體，憲法的實施狀況與公民的權益直接相關?！氨Ｕ蠎椃ǖ膶嵤┎荒苤恢塾谝粋€或者少數有權力的人，而在于充分發(fā)展社會主義民主和黨內民主，使國家政治生活民主化，……十億人民的力量是最大的力量，十億人民保證憲法的實施，這是最大的保證。”[41]64-65在憲法實施中，憲法序言規(guī)定的國家根本任務的實現(xiàn)關系公民美好生活，國家機關權力的行使往往直接關系公民權利的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度，而基本權利的實現(xiàn)和保障更直接指向公民。從現(xiàn)實來看，公民在促進憲法實施和憲法監(jiān)督中作用十分突出，早在“孫志剛案”發(fā)生時就有學者認為公民人數多，對相關案件感受最深，其提出合憲性審查的可能性較大。[42]363現(xiàn)實情況確實如此。“孫志剛案”爆發(fā)后，3位法學博士以普通公民身份向全國人大常委會申請審查國務院的行政法規(guī)，全國人大常委會于2019年12月28日發(fā)布的《廢止有關收容教育法律規(guī)定和制度的決定》就有民間長期呼吁的推動作用。[43]公民主動提起的審查建議已成為我國憲法監(jiān)督方面生動的實踐。因此，公民通過符合法律規(guī)定的方式來實現(xiàn)自己的權利就是在維護憲法規(guī)定的公民基本權利，如此就有助于憲法規(guī)定的公民基本權利的實施。在公民監(jiān)督權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關過程中，既是在行使憲法規(guī)定的監(jiān)督權，也是在促使憲法第5條“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”和第27條國家機關和國家機關工作人員“受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”能夠得到實施。

六、結語

從憲法實施到憲法全面實施體現(xiàn)了中國共產黨對憲法實施認識的深化和對進一步發(fā)揮憲法作用的期待。只有充分發(fā)揮中國共產黨、不同的國家機關和公民的作用，才能真正構筑起全面實施憲法的機制。當然，這一機制的構建并非一日之功，還需在實踐中充分認識到中國共產黨、國家機關和公民在推進憲法實施方面的不同，在尊重不同主體的特點和能力的基礎上構建起符合憲法規(guī)定和我國憲法實踐需要的憲法實施機制。同時，學界應當在理論上深入研究以提供必要的理論支撐，從而確保憲法的全面實施能夠實現(xiàn)。