譚利 于文謙 吳桐

摘 ?????要：基于政策工具視角，從政策工具維度和校園足球發(fā)展要素維度出發(fā)，對校園足球政策工具進(jìn)行量化分析。發(fā)現(xiàn)我國校園足球政策工具選擇的特征及存在問題包括：權(quán)威工具使用過多，“要求”“指示指導(dǎo)”運用尤為頻繁;能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具的應(yīng)用不足;激勵工具、自愿性工具與系統(tǒng)變革工具運用缺位。提出我國校園足球政策工具選擇的優(yōu)化策略：應(yīng)優(yōu)化校園足球政策工具類型結(jié)構(gòu)，靈活發(fā)揮多重工具效能;積極創(chuàng)新和采用新工具，避免過度使用權(quán)威工具;增加能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具在各政策領(lǐng)域的使用強度;積極引入激勵工具和自愿性工具，推進(jìn)“政府主導(dǎo)，多元參與”模式。

關(guān) ?鍵 ?詞：學(xué)校體育;校園足球;政策工具;政策供給;政策文本;Nvivo軟件

中圖分類號：G843????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ???文章編號：1006-7116（2020）01-0087-06

Characteristic analysis of and optimization strategies for Chinese

campus football policy tool selection

TAN Li¹，YU Wen-qian¹，WU Tong²

（1.School of Graduate Education，Dalian University of Technology，Dalian 116000，China;

2.School of Humanity and Law，Dalian University of Technology，Panjin 12400，China）

Abstract：Based on the perspective of policy tools，?starting with the policy tool dimension and the campus football development element dimension， the authors carried out a quantitative analysis on campus football policy tools， and found that characteristics of and problems existing in Chinese campus football policy tool selection include the followings： authoritative tools were overused， “requirements”?and “instructions or guidance”?were used especially often; the application of ability construction tools as well as symbolization and dissuasion tools was at a disadvantage; the use of motivation tools， voluntary tools and system change tools was absent. The authors put forward the following optimization strategies for Chinese campus football policy tool section： optimize campus football policy tool types and structures， flexibly exert multiple tool effectiveness; actively innovate on and use new tools， avoid authoritative tool overuse; increase the intensity of usage of ability construction tools as well as symbolization and dissuasion tools in various policy areas; actively introduce motivation tools and voluntary tools， promote the mode of “government domination， multi-element participation”.

Key words：school physical education;campus football;policy tools;policy supply;policy text;Nvivo

校園足球政策是校園足球治理的外在表現(xiàn)形式，是一定時期內(nèi)學(xué)校體育發(fā)展理念的可操作性表述。從教育管理角度來看，校園足球改革與發(fā)展主要依靠校園足球政策的制定和實施，而校園足球政策的制定與實施主要依靠科學(xué)規(guī)范的校園足球政策。因此，校園足球政策研究對校園足球改革與發(fā)展具有極為重要的意義，在其發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的導(dǎo)向和調(diào)控作用^[1]。圍繞校園足球政策的相關(guān)研究主要集中在校園足球政策執(zhí)行方面。張淵等^[2]和戴狄夫等^[3]分別基于觀念·利益·制度分析框架和利益視角探討了校園足球政策執(zhí)行困難的本質(zhì)原因。楊成偉等^[4]與姜南^[5]分別基于米特-霍恩特政策執(zhí)行模型和史密斯政策執(zhí)行過程模型，對校園足球政策執(zhí)行影響因素進(jìn)行研究。邱林等^[6]更是將校園足球政策執(zhí)行效果的主要影響因素進(jìn)行了排序。此外，也有學(xué)者將政策工具理論逐漸引入校園足球領(lǐng)域。鄭志強等^[7]基于內(nèi)容分析法對單個政策文本進(jìn)行了計量分析，分別探討了中國足球、校園足球政策工具選擇和應(yīng)用的特征及存在問題。

總體來看，當(dāng)前學(xué)界對我國校園足球政策的研究主要集中在政策執(zhí)行方面，雖有學(xué)者逐漸涉及政策工具視角對校園足球政策展開研究，但僅限于單個政策文本，內(nèi)容較為單薄。政策工具是公共政策分析的一個重要途徑，也是公共政策研究的新領(lǐng)域，政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計本身就是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證^[8]。換言之，政策工具作為達(dá)成政策目標(biāo)的手段和途徑，其選擇和組合實質(zhì)上是權(quán)威性價值在校園足球不同主題維度中的配置和重組。在推進(jìn)校園足球改革與發(fā)展過程中，各類經(jīng)濟(jì)、人力等資源的投入固然重要，但通過優(yōu)化政策工具選擇以提高資源配置效率也同樣重要。因此，本研究擬進(jìn)一步探討我國校園足球政策工具選擇的特征、問題及優(yōu)化策略，以期為未來校園足球政策的優(yōu)化和完善提供有效指引，為學(xué)校體育改革政策的制定提供借鑒。

1 ?研究設(shè)計

1.1 ?樣本選擇

通過訪問教育部網(wǎng)站以及各省市教育廳、體育局網(wǎng)站、中國知網(wǎng)和萬方等數(shù)據(jù)庫，共收集發(fā)展青少年校園足球政策文本21份，網(wǎng)站或數(shù)據(jù)庫基本涵蓋了絕大多數(shù)公開資料，因此也保證了數(shù)據(jù)來源的完備性和準(zhǔn)確性。其中2015年教育部等6部委頒布《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》（以下簡稱《6號文件》），這是我國第一次在國家層面提出的校園足球發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的政策性指導(dǎo)意見，標(biāo)志著校園足球上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。《6號文件》頒布后，有20個省市陸續(xù)頒布、實施了《××關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》（以下簡稱《意見》），考慮到各省市的政策文本能夠較清晰地體現(xiàn)校園足球政策推行過程中政策工具的選擇特征，本研究選擇21份政策文本（其中包括1份部委政策文本和20份省級相關(guān)部門政策文件）作為樣本來源。其中，東部6個省市、中部7個省市、西部7個省市。從已有政策文本的頒布機構(gòu)來看，出臺意見的17個省市均由省、市、自治區(qū)教育廳、發(fā)改委、財政廳、體育局、廣電局以及共青團(tuán)省委6部委頒布。從頒布時間看，最早響應(yīng)教育部等6部委號召的是新疆，除江蘇、北京、內(nèi)蒙古分別頒布的是5、4、3年的計劃綱要或推進(jìn)計劃外，其他省市頒布的都是“實施意見”或“實施方案”。

1.2 ?研究方法

內(nèi)容分析法（content analysis）是一種對傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究方法，研究者按照特定程序，通過系統(tǒng)地分析和解讀文獻(xiàn)信息，間接地對所要探討的特定問題（行為、事實、態(tài)度等）進(jìn)行研究^[9]。其目的是突顯文本主題的本質(zhì)性特征及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢。該方法試圖以經(jīng)驗理論來界定所研究主題的分類范疇和分析單位，再借助人工編碼將文本信息加以量化處理，得到有社會科學(xué)意義的研究結(jié)果。在本研究中，將各省市校園足球政策的文字資料轉(zhuǎn)換為用數(shù)字表示的資料，通過數(shù)理統(tǒng)計分析找出能夠反映政策意圖、政策過程的本質(zhì)特征，以更加直接、深刻和精確認(rèn)識政府政策行為，為探究校園足球政策工具類型結(jié)構(gòu)、選擇偏向奠定基礎(chǔ)。

2 ?框架構(gòu)建

1）分析框架的選擇。

（1）X維度：校園足球政策工具維度。政策工具是政府賴以解決社會公共問題的手段之一，政策工具構(gòu)建的合理與否直接關(guān)乎公共問題的解決程度^[10]。它從工具或方法的視角將公共政策理解為由一系列政策工具構(gòu)成的有機體，其主要機理在于：政府通過政策工具把所掌握的資源運用到政策執(zhí)行過程中以影響個人或組織的行為，進(jìn)而達(dá)到政策目標(biāo)。當(dāng)前國內(nèi)外眾多學(xué)者已從多個視角和維度對政策工具進(jìn)行了分類，其中在教育政策領(lǐng)域影響力最大的：一是施耐德和英格拉姆的分類^[11];二是麥克唐納爾和艾莫爾的分類;三是豪利特和拉米什的分類^[12]。這3種分類各具優(yōu)勢，且在運用中相互滲透、互為補充。校園足球的本質(zhì)是教育^[13]，校園足球應(yīng)以教育為主，以培養(yǎng)學(xué)生健全人格為目標(biāo)。綜合政策工具3種分類標(biāo)準(zhǔn)，本研究最終選定權(quán)威工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具、象征與勸誡工具、自愿性工具作為校園足球的政策工具分析維度，且每種政策工具各自包含多個下位工具。

（2）Y維度：校園足球發(fā)展要素維度。對不同校園足球發(fā)展要素政策工具的定量分析，可以進(jìn)一步剖析校園足球政策內(nèi)容的本質(zhì)特征。關(guān)于校園足球發(fā)展要素，全國校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組首次在會議上提出了校園足球發(fā)展的“八大任務(wù)”，學(xué)者毛振明等^[14]進(jìn)一步將其分為教學(xué)改革、四級聯(lián)賽、媒體宣傳、法規(guī)管理、保障條件、國際智力引進(jìn)、師資培訓(xùn)?；诖?，本研究將校園足球發(fā)展要素分為“八大發(fā)展要素”：教學(xué)改革、四級聯(lián)賽、保障條件、校園文化建設(shè)、師資培訓(xùn)、組織管理、國際交流和資源引進(jìn)。

2）定義分析單元。

分析單元是指在內(nèi)容分析法中描述分類研究樣本時實際計量的最小單位，分析單元包括單詞、主題或意義獨立的詞組，或是句子、段落甚至整篇文本。本研究在選取政策文本的分析單元時，主要考慮的因素：其一，分析單元所包含的信息與擬定的分析框架是否有內(nèi)在聯(lián)系;其二，是否能完整反映政府制定政策的目標(biāo)與手段?；诖?，本研究選取政策文本中的條款作為分析單元，各條款能準(zhǔn)確地反映政府選擇與組合政策工具的真實含義，而遇到某段落采用不同政策工具的用意明顯時，將選擇對其拆分并分別編碼^[15]。

3）分析單元編碼與歸類。

分析單元的編碼是指將政策文本的分析單元加以標(biāo)識，將資料化繁為簡并允許后續(xù)的資料檢索與提取。本研究采用Nvivo11.0軟件對所篩選的政策樣本進(jìn)行輔助分析，Nvivo軟件中編碼、框架矩陣以及定量統(tǒng)計等功能為政策樣本的定量分析提供了可能，有效提高了資料分析的效率和精準(zhǔn)度。本研究在認(rèn)真研讀校園足球政策文本的基礎(chǔ)上，采用Nvivo 11.0進(jìn)行編碼處理，即當(dāng)一段文字包含幾個節(jié)點，則分別將其標(biāo)記為某個子節(jié)點，對照相應(yīng)的樹狀節(jié)點，如果暫時不能確定則標(biāo)為自由節(jié)點。編碼后，反復(fù)閱讀每個節(jié)點包含的所有內(nèi)容，對其進(jìn)行調(diào)整或修改，如合并或重組不同節(jié)點下的相似內(nèi)容等^[16]。根據(jù)節(jié)點材料的來源數(shù)、參考點數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)校園足球政策工具選擇特征和不同校園足球發(fā)展要素政策工具的運用情況。

4）編碼與歸類的信度檢驗。

由于編碼過程中編碼者主觀變動性的制約以及政策文本信息量的差異性，需要對分析單元編碼的一致性進(jìn)行檢驗。研究涉及的信度是指2位編碼者采用同樣的方法對同一樣本進(jìn)行重復(fù)分析歸類時所得結(jié)果的一致性程度。考慮到不同政策文本條目信息量的差異以及編碼者歸類過程中的不確定因素，需要對分析單元編碼分類的一致性進(jìn)行檢驗。研究選取Kappa系數(shù)檢驗歸類的一致性，根據(jù)Landis等研究結(jié)果Kappa系數(shù)的計算適用于2個評價人分級水平數(shù)相同的情況，Kappa值大于0.810時一致性最佳。研究過程中，邀請另外一位熟悉Nvivo軟件、編碼程序與校園足球政策的編碼人員對21份政策文本按照事先建立好的節(jié)點系統(tǒng)進(jìn)行重新編碼，然后計算兩者的同意度百分比。通過多次商討，各個節(jié)點的Kappa系數(shù)均大于0.810。

3 ?我國校園足球政策工具選擇的特征解析

總體而言，我國地方校園足球的政策工具主要集中在教學(xué)改革、保障條件、四級聯(lián)賽、師資培訓(xùn)和組織管理領(lǐng)域，分別占19.93%、19.93%、17.41%、14.54%和13.75%。其原因可能在于，“教學(xué)改革”作為新舊校園足球的標(biāo)志性區(qū)別之一，體育是促進(jìn)素質(zhì)教育和青少年體質(zhì)增強的重要內(nèi)容^[17];地方政府通過各種措施推動和落實教學(xué)改革，以解決學(xué)訓(xùn)矛盾等問題。“保障條件”作為改善學(xué)校體育條件的手段，以解決學(xué)校足球發(fā)展過程中資源配置的非均衡問題?！八募壜?lián)賽”是改變學(xué)生競賽與教學(xué)脫節(jié)的新機制，同樣是校園足球改革的主要領(lǐng)域。此外，師資培訓(xùn)和組織管理也是促進(jìn)校園足球科學(xué)化發(fā)展的著力點。然而，特色學(xué)校和校園文化建設(shè)所占比重偏小，僅占7.45%和6.30%，發(fā)揮作用有限。國際交流與資源引進(jìn)作為足球運動教學(xué)與技術(shù)更新的來源，所占比例最小，僅為0.69%。

3.1 ?權(quán)威工具使用過多

在促進(jìn)校園足球發(fā)展的政策文本中，權(quán)威工具是得到普遍認(rèn)可且最常用的一種政策工具，占46.77%。其下位工具有要求、指示指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等，政策文本中常用的有“必須”等詞^[18]。其優(yōu)點在于：比其他政策工具更具有效率，能夠讓教育部門、體育部門等政府系統(tǒng)迅速采取行動;也便于自上而下的控制，尤其在地方政府對校園足球政策的實施與管理方面;所需要的成本較低，在應(yīng)對特殊情況方面更為適合。

四級聯(lián)賽和保障條件方面作為使用權(quán)威工具最多的主題維度，分別占26.19%和25.24%。長期以來各部門對聯(lián)賽體系的建立和保障設(shè)施的完善缺乏足夠重視，導(dǎo)致在政策傾向上更多采用權(quán)威工具，從而造成權(quán)威工具的運用較為集中^[22]。同時，在一定程度上也反映了地方政府對建設(shè)四級聯(lián)賽和完善保障條件的迫切性，政府急于從政策引導(dǎo)上加強對校園足球發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建。

然而，權(quán)威工具作為政府的權(quán)力工具，過多使用也會導(dǎo)致一些問題，如不便于調(diào)動和發(fā)揮基層相關(guān)部門的積極性，影響政策落實的效果;一致性命令要求也會導(dǎo)致地方政府能動性降低，不利于校園足球因地制宜的發(fā)展。具體表現(xiàn)為，權(quán)威工具中具體手段的選擇存在偏向運用，其中“要求”和“指示指導(dǎo)”占據(jù)較大比例，分別為39.05%和21.67%。這些具體手段的運用反映出校園足球改革過程中指令性的計劃體制（對于政府）成為必須，在現(xiàn)行體制下政府具有全能主義傾向，改革進(jìn)程由政府所主導(dǎo)，各地方政府出臺的校園足球相關(guān)政策成為指導(dǎo)校園足球一切工作的行動指南，易造成忽視校園足球自身發(fā)展的利益沖突和主觀意愿的現(xiàn)象。如當(dāng)前校園足球的發(fā)展有目標(biāo)、有經(jīng)費，但是學(xué)校體育或是校園足球治理和體制上并沒有明顯變化。

此外，權(quán)威工具中的“禁止、制裁”和“法律、法規(guī)、法令”等手段僅占0.48%和0，政府對其的運用幾乎沒有，一定程度上反映地方政府尚未完全實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，即由對學(xué)校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，并強調(diào)用立法手段來管理校園足球。

3.2 ?能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具的應(yīng)用不足

在校園足球政策中能力建設(shè)工具占17.59%，主要運用在師資培訓(xùn)和教學(xué)改革領(lǐng)域，雖在整體上能力建設(shè)工具應(yīng)用不足，但其主要運用場域在一定程度上具有適切性。能力建設(shè)工具提供個體、群體或機構(gòu)得以做決策或采取某種行為的信息、培訓(xùn)、教育和資源^[19]。當(dāng)前基層執(zhí)行者層面的校園足球改革較難執(zhí)行，其原因包括政策基層執(zhí)行者缺少必要的信息和資源等。

在能力建設(shè)工具的具體手段中，校園足球政策主要采用了“基礎(chǔ)建設(shè)”和“制度建設(shè)”，分別占58.88%和13.29%;其次是“咨詢服務(wù)”“政策優(yōu)惠”和“信息”，前者占13.29%，后者均為12.66%;最后是補貼支持和咨詢服務(wù)，僅占1.90%和0.63%。后面幾項具體手段政府運用較少，尤其是補貼支持和咨詢服務(wù)，這將不利于完善師資力量等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，亦會增加政府主導(dǎo)部門的服務(wù)供給壓力。而象征與勸誡工具是一種價值觀的傳遞，運用象征或比喻等論說性的手段訴諸某種價值觀，一般是政府優(yōu)先考慮的某些目標(biāo)和行動，試圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?，鼓勵人們依?jù)這些價值表現(xiàn)自己的行為，不涉及獎勵和懲罰。

在校園足球政策中，象征與勸誡工具占15.14%，主要用于校園文化建設(shè)、教學(xué)改革和特色學(xué)校領(lǐng)域，所占比例分別為35.29%、18.38%、16.18%，而其他政策主題領(lǐng)域運用較少，尤其在組織管理領(lǐng)域暫未使用象征與勸誡工具。事實上，對校園足球認(rèn)識和態(tài)度上的改觀需要從組織管理領(lǐng)域著手，但當(dāng)前在該領(lǐng)域尚未采用象征與勸誡工具，所以不能有效避免校園足球作為“政績”來完成或形成攀比的局面，從而導(dǎo)致校園足球異化。在象征與勸誡工具中，具體的手段運用主要有鼓勵號召、輿論宣傳和示范工程，分別占據(jù)了44.12%、26.47%和21.32%，而信息與勸誡的手段運用最少。同時，在進(jìn)行政策文本的編碼過程中發(fā)現(xiàn)具體操作手段有交叉運用的現(xiàn)象，如輿論宣傳與信息手段等，也進(jìn)一步說明了該問題。

3.3 ?激勵工具、自愿性工具與系統(tǒng)變革工具運用缺位

統(tǒng)計顯示地方政府對激勵工具的運用處于明顯缺位的狀態(tài)，僅占6.01%，且僅主要運用于教學(xué)改革和師資培養(yǎng)領(lǐng)域。激勵工具是給個人和機構(gòu)資金以作為某些行動的獎賞，包括兩個部分：一是貨幣、服務(wù)或用于交換貨幣的物品;二是說明如何獲取和使用貨幣、服務(wù)和物品的指南^[20]，其下位工具有獎勵、評估、授權(quán)以及處罰等。在實踐中，各個省市師資力量與教學(xué)模式都存在一定差異，因此激勵工具主要運用教學(xué)改革和師資培養(yǎng)是合理的，但所占比例較小，其作用力度和實施效果存在較大的不確定性。尤其是下位工具的運用集中在“評估”與“獎勵”，分別占51.85%和35.19%，反映了激勵工具的使用手段過于單一，未發(fā)揮工具的組合效能，且“權(quán)力下放”所占比例為0，也折射出基層政府和學(xué)校的主觀能動性較低。

地方政府運用自愿性工具較少，僅比激勵工具多1.23%，主要運用在保障條件領(lǐng)域，占72.31%。其下位工具主要有“家庭與社區(qū)”“市場行為”和“自愿性組織”3類，分別占29.23%、50.77%和20.00%。自愿性工具強調(diào)社會自治，各社會主體在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理，解決社會問題，其重心是市場工具。而在研究中，自愿性工具多用于保障條件領(lǐng)域以及對“市場行為”手段的偏向運用，一方面表明政府更注重對社會資金的引進(jìn)，在校園足球領(lǐng)域逐漸引入市場機制;另一方面，“家庭與社區(qū)”和“自愿性組織”所占比例相對較少，從側(cè)面體現(xiàn)出校園足球體制改革力度不夠，第三方參與度低，由管理轉(zhuǎn)向治理體制的改變僅在起步階段，未形成多中心治理的局面。

地方政府運用系統(tǒng)變革工具較少，僅占7.24%，主要用于組織管理領(lǐng)域。系統(tǒng)變革是政府權(quán)威在個人與機構(gòu)之間的轉(zhuǎn)移，通過組織結(jié)構(gòu)公共產(chǎn)品和服務(wù)被傳遞。校園足球問題的根治在于體制改革，系統(tǒng)變革工具的運用作為校園足球體制改革的直接體現(xiàn)，在政府政策文本的實際運用中卻處于缺位狀態(tài)，限制了校園足球中其他利益相關(guān)者的話語權(quán)，不利于多主體參與校園足球的建設(shè)。

4 ?我國校園足球政策工具選擇的優(yōu)化策略

4.1 ?優(yōu)化校園足球政策工具類型結(jié)構(gòu)，靈活發(fā)揮多重工具效能

校園足球各類政策工具的使用及其所應(yīng)用的領(lǐng)域均存在結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，帶來了政策執(zhí)行難度提升、政策實施結(jié)果偏離目標(biāo)等問題。為適應(yīng)我國校園足球改革與發(fā)展對政府治理提出3點新要求。

首先，政策制定的著力點應(yīng)遵循校園足球發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，堅持價值理性與工具理性的高度統(tǒng)一，優(yōu)化校園足球政策工具的類型結(jié)構(gòu)。充分與學(xué)校體育教育體系融合，其重點除了要解決有效利用教育資源的問題外，更重要的是面對眾多具有主觀能動性的人（校長、教師、學(xué)生、家長等）的價值選擇。根據(jù)斯蒂芬·J·鮑爾的觀點：“政策不是反映某一個社會階層的利益，而是對一個復(fù)雜的、異類的、多種成分的組合體做出反應(yīng)”，且“政策也明顯是一件對‘價值觀進(jìn)行權(quán)威性的配置，政策是對價值觀的可操作性表述”^[21]。校園足球作為教育產(chǎn)品，其功能的發(fā)揮不僅取決于教師、學(xué)?；蚴钦咧贫ㄕ叩膬r值選擇，而且學(xué)生和其他利益相關(guān)者的主觀能動性同樣與之緊密相關(guān)，因而在政策制定過程中需要體現(xiàn)不同參與主體的價值訴求。

其次，充分認(rèn)識校園足球發(fā)展與改革的長期性和復(fù)雜性，應(yīng)該在相當(dāng)長的時間內(nèi)保持政策工具選擇的穩(wěn)定性。校園足球是一項復(fù)雜和完整的系統(tǒng)工程，波浪式發(fā)展的工程或計劃不僅會造成一定資源的浪費，同時對整個學(xué)校體育的改革也會帶來影響。

再次，政策制定者必須了解不同政策工具的互動機理以靈活發(fā)揮多重工具效能。每種政策工具都有自己的優(yōu)缺點和適用范圍，在工具主義看來，工具的屬性本身就構(gòu)造了政策過程，即工具的使用及其效果的好壞是由政策工具的特性預(yù)先決定了的，政策的失敗是由于所選擇的政策工具本身就存在缺陷^[22]。該論斷雖過于極端地強調(diào)工具自身特征的重要性，但在進(jìn)行政策工具的選擇時要注意分析每種工具的價值和使用情況，在不同的政策主題領(lǐng)域運用不同的工具來解決不同問題，以避免工具的濫用。為此，在校園足球政策的制定過程中既要考慮政策工具的優(yōu)缺點，也要發(fā)揮多元工具組合的整體優(yōu)勢。

4.2 ?積極創(chuàng)新和采用新工具，避免過度使用權(quán)威工具

校園足球政策中權(quán)威工具使用過多，在一定程度上體現(xiàn)出政府對校園足球的治理理念尚未完全轉(zhuǎn)型。黨的十九大報告提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，賦予省級及以下政府更多的自主權(quán)?！庇纱丝梢姡卫矸绞降霓D(zhuǎn)變至關(guān)重要。

一方面，應(yīng)避免權(quán)威工具的過多使用。不可否認(rèn)，《實施意見》推行3年以來取得了良好的政策效果，其中權(quán)威工具發(fā)揮著非常重要的作用。例如，特色足球?qū)W校的建立作為政策選擇偏好重點建設(shè)，由于外部因素政策的驅(qū)動政府投入大量的資金，各級相關(guān)部門大力支持其發(fā)展，現(xiàn)已取得了一定的階段性成果;2014年以來，教育部已認(rèn)定全國青少年校園足球特色學(xué)校20 218所，提前3年達(dá)到2萬所的階段性目標(biāo)。然而，由于“政策效果遞減規(guī)律”和“政策積累法則”交替發(fā)揮作用，政府需要克服慣性思維，避免路徑依賴而過度使用權(quán)威工具^[23]。在下一階段校園足球尤其是特色學(xué)校的建設(shè)需要充分尊重學(xué)校層面的自主權(quán)，激發(fā)學(xué)校的內(nèi)生動力以保證校園足球的健康可持續(xù)性發(fā)展。另一方面，需要積極創(chuàng)新和采用新工具。根據(jù)我國實際情況，權(quán)威工具已不再是推動政策執(zhí)行的唯一手段，開發(fā)新的校園足球政策工具以進(jìn)一步發(fā)揮市場在校園足球資源配置中的基礎(chǔ)性甚至決定性作用，加強省級校園足球統(tǒng)籌的背景下實現(xiàn)合理授權(quán)。

4.3 ?增加能力建設(shè)工具和象征與勸誡工具在各政策領(lǐng)域的使用強度

校園足球政策需要增加能力建設(shè)工具，而且需要在其各個主題領(lǐng)域相對均衡地運用。能力建設(shè)工具是一種著眼于個體長遠(yuǎn)的投資行為，常適用于添置設(shè)備、經(jīng)濟(jì)支持、培訓(xùn)員工、增設(shè)機構(gòu)等事項以提高政策執(zhí)行能力，而較少用于制度建設(shè)事項中，這是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要策略，同時也為學(xué)?；騻€人提供了一種獲取資源尤其是經(jīng)濟(jì)利益的渠道。如果在四級聯(lián)賽中使用過多，而在教學(xué)改革或師資培養(yǎng)使用過少，許多學(xué)校就會呈現(xiàn)“重競賽，輕教學(xué)”的價值取向。其結(jié)果是國家與相關(guān)社會組織對校園足球的評估主要看競賽成績、競賽經(jīng)費、專業(yè)運動員數(shù)等硬指標(biāo)而忽視教學(xué)。對足球特色學(xué)校的評估較多，對普通學(xué)校校園足球普及程度的評估較少。在我國校園足球的改革中，應(yīng)該避免類似這種“重競賽，輕教學(xué)”的錯誤導(dǎo)向，動搖校園足球在人才培養(yǎng)中的教育價值和教學(xué)改革中的中心地位。

校園足球政策需要增加象征與勸誡工具，尤其在組織管理領(lǐng)域。象征與勸誡工具是激發(fā)校園足球各個參與主體內(nèi)生動力的有效手段，通過傳遞某種價值觀——“提高國民健康素質(zhì)”“培養(yǎng)愛國主義、集體主義和頑強拼搏的意志品質(zhì)”等，或是通過足球明星引導(dǎo)學(xué)校重視足球發(fā)展，家長允許甚至鼓勵孩子踢足球，學(xué)生積極參與甚至熱愛足球。值得注意的是，組織管理領(lǐng)域尤其需要增加象征與勸誡工具的應(yīng)用。由于我國自上而下的政策制定模式，每一層次各自都對政策的性質(zhì)和潛在價值都有影響，組織管理領(lǐng)域規(guī)范著校園足球發(fā)展的戰(zhàn)略方向，如果不改正部分組織管理領(lǐng)域?qū)π@足球的態(tài)度與認(rèn)識問題，校園足球改革方向會與政策目標(biāo)背道而馳，影響基層校園足球政策的執(zhí)行效果，因而有必要增加象征與勸誡工具在組織管理領(lǐng)域的合理應(yīng)用。

4.4 ?積極引入自愿性工具和激勵工具，推進(jìn)“政府主導(dǎo)，多元參與”模式

適當(dāng)增加對自愿性工具的運用，利用其激發(fā)校園足球各利益相關(guān)者的“多元參與”意識。一方面，在校園足球發(fā)展的各項服務(wù)供不應(yīng)求，日益活躍的社會資本力量得不到充分參與的情況下，要充分發(fā)揮市場機制的作用，給予市場力量提供服務(wù)并協(xié)助調(diào)節(jié)資源配置的自主空間。如鼓勵市場資本和民間資源投入校園足球服務(wù)，尤其是四級聯(lián)賽領(lǐng)域，形成學(xué)校體育服務(wù)供給主體多元化格局。另一方面，如考德威爾和斯平克斯所言，學(xué)校效能的提高和改進(jìn)有賴于良好的自我管理，教職工“擁有”自己的學(xué)校，需要擔(dān)當(dāng)學(xué)校管理和發(fā)展的重責(zé)。讓學(xué)校獲得更多自主管理權(quán)的同時發(fā)揮多方協(xié)作的力量，加強學(xué)校與社區(qū)、家庭之間的關(guān)聯(lián)度，提升學(xué)校的社會影響力，化身責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)淖灾误w，承擔(dān)著自我服務(wù)和發(fā)展的責(zé)任。

政府需要適時發(fā)揮激勵工具的前置性作用，鼓勵校園足球差異性發(fā)展模式的實施。由于我國各省市社會經(jīng)濟(jì)水平與自然條件不一，在一定程度上需要采取“非均衡”的發(fā)展方式實施校園足球政策?；鶎诱蛯W(xué)校作為對當(dāng)?shù)刭Y源、校園足球發(fā)展現(xiàn)狀最為了解的管理者，政策制定者應(yīng)恰當(dāng)運用一些激勵工具，在給予基層政府或?qū)W校充分的戰(zhàn)略指導(dǎo)基礎(chǔ)上，采取資金補助、稅收優(yōu)惠、降低標(biāo)準(zhǔn)、土地優(yōu)惠等手段，賦予這些政策執(zhí)行者適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，實施因地制宜的校園足球差異性發(fā)展模式。

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