田川 鄔小平

新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑，應該走“以實踐機制創(chuàng)新促進婦女參政理論發(fā)展”的思路，在實踐中大膽嘗試，同時充分發(fā)揮國家主導型的女性參政履職模式優(yōu)勢，力爭在較短時間縮小女性在參政數(shù)據(jù)上的差距，逐步實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式。

本文沿著基層婦女人大代表的“履職理論—演進狀況—問題反思—發(fā)展路徑”的邏輯主線，梳理和總結(jié)各種女性政治參與理論學說，并加以時代化、本土化的分析與評論。以基層婦女人大代表履職的實例為分析依據(jù)，反思基層婦女人大代表履職的問題，基于理論和實踐提出有針對性的、可行性的推進基層婦女人大代表履職的政策建議，進而探索有序推進當代中國基層婦女人大代表參政議政的新路徑。

一、加強基層婦女人大代表履職的原理分析

（一）基層婦女人大代表履職的理論依據(jù)

1.人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論源于近代資產(chǎn)階級革命。從洛克的權(quán)利分立理論到盧梭的人民主權(quán)思想，認為政府行使的權(quán)力來源于人民的委托，如果人民的利益受到嚴重侵害，就應廢除現(xiàn)存政府來組建新政府。馬克思主張人民是國家最高權(quán)力的擁有者，這是對資產(chǎn)階級學者人民主權(quán)思想的繼承和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨人將馬克思人民主權(quán)理論成功實踐，建立起人民代表大會制度，鄧小平同志在十一屆三中全會后回答民主和社會主義現(xiàn)代化關(guān)系時，明確指出人民當家作主、實現(xiàn)人民主權(quán)是實現(xiàn)社會主義民主政治和經(jīng)濟發(fā)展的唯一和必需途徑[1]。

2.馬克思主義婦女參政理論

主要包括：一是參政原因，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[2]，指出婦女參政的首要目的是經(jīng)濟利益;二是參政內(nèi)容，包括平等參與選舉投票以及擔任候選人，參與立法，參與管理等。馬克思主義認為，女人和男人一樣，是社會發(fā)展的主體和客體的統(tǒng)一，婦女參政是實現(xiàn)政治文明的重要手段，“每一個了解一點歷史的人都知道，沒有婦女的酵素，就不可能有偉大的社會變革，社會的進步可以用女性的社會地位來精確地衡量”[3]。這為婦女參政提供了強有力的理論支持。

（二）基層婦女人大代表履職的主要內(nèi)容

基層婦女人大代表一旦當選，就意味著肩負起選民賦予的使命，首先必須明確需要履行哪些職能。

1.聽取基層群眾心聲的職責

基層人大代表是人民群眾與政府之間的橋梁，需要聯(lián)系人民群眾，集中和傳達人民群眾意見。作為婦女代表，要更多地關(guān)注家庭暴力、女性就業(yè)、子女教育等民生熱點問題，重點是爭取女性平等權(quán)益。同時隨著公民參政的愿望越發(fā)強烈，政府和國家機關(guān)的職能也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，這就對基層婦女人大代表提出了新要求，人大代表履職行為不僅僅局限于出席會議、審議表決提案，也要更敏感于捕捉和收集女性公民的政治訴求，及時反映給政府等有關(guān)部門。

2.提出基層民生發(fā)展議案的職責

基層婦女人大代表履職最規(guī)范的方式是提出議案，這是履行代表職責的基本方式。代表提出的議案，要經(jīng)大會主席團審查決定，或者先交相關(guān)專門委員會審查，提出是否列入會議議程的意見后，再由主席團決定是否列入會議議程，婦女代表所提議案內(nèi)容尤其要體現(xiàn)特殊性，比如女性看社會問題的獨特視角、婦女民生發(fā)展的議題。

3.表決基層重大事項的職責

我國《憲法》規(guī)定，各級人大是國家權(quán)力機關(guān)，有權(quán)討論、決定本地區(qū)重大事項，人大代表對列入本級人民代表大會議程的各項議題擁有審議和表決的權(quán)力。對于關(guān)乎民生社稷的重大議案，如女性就業(yè)、醫(yī)療保險、住房保障等熱點問題，基層婦女人大代表享有獨立判斷作出決策的權(quán)利。

除了上述職責之外，基層婦女人大代表的職責還包括對基層政府的監(jiān)督，密切聯(lián)系選民，參加各類調(diào)查研究，培訓參政議政能力等等。

二、加強基層婦女人大代表履職的實踐

近年來，全國各級地方人大在推進基層婦女人大代表履職方面采取了許多新措施，探索出許多新路子，所積淀的生動鮮活的實踐經(jīng)驗為我們更好地理解婦女代表履職、推進婦女代表履職制度完善提供了寶貴的參考。通過各省市婦女人大代表履職狀況的數(shù)據(jù)分析，其特點和趨勢主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）基層婦女人大代表履職基本特點

當今世界，婦女參與政治決策已被視為提高婦女地位的重要內(nèi)容，成為衡量一個國家政治民主化程度的標志。擔任各級人大代表是我國婦女參與政權(quán)最重要的途徑之一。

1.基層婦女人大代表綜合素質(zhì)不斷提升

一是政治面貌，最近八年來基層婦女人大代表中， 中共黨員比例呈逐年上升趨勢。二是文化程度，在大學及以上的占比超過婦女代表總數(shù)的80%以上;三是參選意愿，有超過半數(shù)女性希望自己被提名為人大代表候選人，有超過25%的人主動爭取成為正式代表?？梢?，伴隨著社會的進步，民主政治環(huán)境不斷改善，越來越多的基層人大婦女代表普遍具有較高的政治思想、文化知識以及心理素質(zhì)。婦女人大代表自身素質(zhì)的提高，反過來又促進履職能力提升，為男女公平參政議政營造了更加寬松的社會環(huán)境。

2.基層婦女人大代表履職意識不斷強化

有機構(gòu)就代表參加閉會期間人大組織的各類活動數(shù)量和提交的議案件數(shù)兩組數(shù)據(jù)比較顯示，基層女性和男性代表基本持平。反映出越來越多的女性代表積極參與政治活動，表達政治建議，關(guān)注婦女發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等問題。婦女人大代表履職意識的增強，從側(cè)面說明中國提高婦女地位的機制不斷健全，作用日益凸顯[4]。

3.基層婦女人大代表履職能力不斷提高

一方面從參政議政能力的評價上看，超過半數(shù)的基層婦女人大代表認為自己任職以來能力有提高，履職方式方法掌握得比較好，履職效果略高于同屆的男性代表。另一方面在任期所提議案的件數(shù)上，男女沒有明顯差別，部分地區(qū)近年來女性代表領(lǐng)銜提出的受表彰優(yōu)秀議案的比例逐年提高，其中相當一部分被列為大會1號議案?；鶎計D女人大代表素質(zhì)的增強、履職能力提高的好壞，直接決定和影響著人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)，推動全國300多萬名各級人大代表履職能力整體提升。

4.基層婦女人大代表性別意識不斷增強

所謂性別意識是指用性別概念研究社會生活的各個方面，是建構(gòu)平等的性別秩序的重要基礎(chǔ)[5]。具體是指在承認兩性生理差異的前提下，用一種性別平等發(fā)展的傾向去研究社會生活的各類問題，有助于更好地分析女性的政治參與意識。一是關(guān)于社會上婦女權(quán)益受侵害問題，男女人大代表看法有著很大的差距，男性代表認為有1/3左右婦女權(quán)益受到侵害，女性代表認為超過1/2。二是關(guān)于尚未實現(xiàn)男女平等問題，男性代表認為只有10%左右，女性代表認為超過30%。二者差別，顯示出女代表更為鮮明的性別意識，更清楚地觀察到現(xiàn)存的婦女權(quán)益受侵害和男女不平等問題的嚴重，自覺提出關(guān)心婦女兒童問題的議案。婦女在社會文化培育、環(huán)境保護和家庭建設中的獨特作用日益凸顯[6]。

（二）借鑒其他國家基層女議員代表履職的做法

性別平等與婦女發(fā)展是人類追求公平與正義的永恒主題，是社會文明進步的標志。重視發(fā)揮婦女在各級議會組織中的作用，提高婦女參與決策管理的積極性和能力，是各國的通行做法。

韓國設立多項制度，保障基層女議員政治參與。一是建立女性候選人配額制，是為了實現(xiàn)男女政治參與平等，在選舉中為女性預留一定比例候選人位置的選舉制度[7]。重點做好兩項工作，法律規(guī)定地方議會選舉時，各政黨要確保每個選區(qū)都推出1名女性候選人，政黨推薦的女性候選人必須超過總數(shù)的一半。二是女性政治人育成制，推行女性政治人聯(lián)合制和女性政治運動日?；?，選舉前以提高女性政治人得票率為目標，選舉后以提高女性相關(guān)政策議案的通過率為目標。

坦桑尼亞規(guī)定無論國民議會還是地方議會，各個政黨在提名候選人時將優(yōu)先考慮性別平等，女議員席位占比現(xiàn)在約為37%，計劃將來逐漸將這一比例提高到50%。同時，開展與國內(nèi)外機構(gòu)組織合作培訓，提高婦女競選者的競選技能，重點培訓策劃競選活動、籌集競選資金等能力。女性議員在各級議會活動中更多關(guān)注新生嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、婦女平等教育就業(yè)、政府反腐敗等問題，為社會發(fā)展特別是爭取婦女的社會權(quán)利發(fā)揮特殊作用。

總之，眾多民主國家通過法律規(guī)定30%的女性配額，這被認為是保障女性有效參與政治的共識。實踐證明，30%的女性配額有利于女性充分參與民主政治，發(fā)揮自身力量。尤其強調(diào)在決策機構(gòu)中，女性所占的比例最少要達到30%。只有這樣，才能很好發(fā)出女性群體自己的呼聲，維護女性自身特殊利益。

三、基層婦女人大代表履職的不足及反思

縱觀各地基層婦女人大代表履職實踐過程，可以發(fā)現(xiàn)，近八年來基層婦女人大代表工作努力，成績斐然，極大地提高了婦女地位，推動了政治領(lǐng)域性別平等，提高了我國政治民主化水平。同時也應當看到，我國的基層婦女人大代表履職尚存有諸多不足，主要體現(xiàn)為以下幾點。

（一）基層婦女人大代表履職的不足

1.比例情況不合理。

一是基層婦女人大代表比例整體偏低。按照歷屆全國人大《關(guān)于全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》要求，保障婦女享有與男性平等的政治權(quán)利，婦女參政比例需要逐步提高，地方各級人大亦參照。但是從各地人大婦女代表所占比例看， 絕大部分地市沒有做到，而且部分地方出現(xiàn)越往區(qū)縣婦女參政比例反而呈下降趨勢。

二是基層婦女人大代表比例徘徊不前。通過對全國各地最近兩屆省市縣婦女人大代表比例情況的統(tǒng)計，大部分地方保持原有比例，與人大要求“婦女代表的比例要比上屆有所提高”是背離的，有的縣市下降趨勢比較明顯。以W市P區(qū)為例，2016年是P區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉年，兩屆人大代表中，女性占比分別為 19%、23.7%[8]，略有上升，即使這樣，也與國際通行的30%的女性配額最低比例有很大差距（見圖表1）。

2.代表履職主動意識欠缺。在我國，人大代表是一種光榮的職務，但是絕大多數(shù)代表都是兼職的，婦女代表更是如此，部分代表視參加會議和代表活動為額外負擔，缺少為民代言、為民作主的內(nèi)生動力。同時，部分婦女代表全局觀念不夠，對事關(guān)本地大局的重點、難點、焦點問題不能深入研究，所提議案多是為本鄉(xiāng)本行業(yè)具體謀利的，個別婦女代表議案甚至出現(xiàn)年年重復提交的情況。

3.代表履職能力偏低。一是語言文字素質(zhì)不強。某市人大通過分析會議期間或會后代表提出的議案和建議時發(fā)現(xiàn)，相當一部分婦女代表對地方政策掌握不夠，口頭表達和文字表述能力不高。二是專業(yè)調(diào)研能力不強。同樣是某市人大分析報告指出，有三分之二的婦女代表難以深入一線調(diào)查研究，而最終能夠主動協(xié)調(diào)并推動議案落實落細的就更少了，究其原因在于缺乏扎實的專業(yè)知識，也缺乏調(diào)研解決具體問題的能力。

（二）基層婦女人大代表履職不足原因反思

基層婦女人大代表履職不到位，嚴重影響了人大的權(quán)威性和婦女人大代表的引領(lǐng)性。存在這些問題和不足，既有代表自身原因，也有外部環(huán)境原因，但更多是制度和機制原因（見圖表2）。

1.制度因素，這是影響基層婦女人大代表履職的根源。一是選拔制度不完善。聯(lián)合國第四屆世界婦女大會《行動綱領(lǐng)》要求，婦女代表參政議政的比例應不低于30%。我國基層婦女人大代表普遍低于這個最低比例。主要是兩方面的原因：一方面法律法規(guī)政策保障基層婦女人大代表比例的剛性落實不夠;另一方面是即使當選了人大代表，也可能成為陪襯， “在其位”卻不能“參其政”。二是管理監(jiān)督制度不完善。表現(xiàn)為現(xiàn)行法律對代表的監(jiān)管缺乏可操作性，代表履職需要的時間、物質(zhì)以及組織等在實際中不能很好地落實。

2.外部環(huán)境因素，這是影響基層婦女人大代表履職的前提。主要表現(xiàn)為落后的性別文化阻隔，阻撓了基層婦女人大代表積極履職。中國幾千年的政治歷史一直延續(xù)的是男權(quán)政治文化，這是落后性別文化的集中體現(xiàn)。一方面， 由于傳統(tǒng)性別文化的制約，中國社會缺乏寬容和諧的女性參政人文環(huán)境。另一方面，由于現(xiàn)代性別文化負面內(nèi)容的制約，主要是現(xiàn)代消費主義文化為女性確立了負面的社會角色，物品的絕對占有和追求享樂主義。

3.女性自身因素，這是影響基層婦女人大代表履職的主體條件。一是女性代表活動范圍的狹窄。女性代表有一定的政治意識，但相當一部分囿于家庭、單位等小圈圈里，尤其是相對于男性而言，女性承擔了更多的家庭角色，導致視野狹窄。二是女性代表競爭意識的缺乏。性別歧視和傳統(tǒng)偏見造成了女性的自卑依賴心理，使得婦女人大代表政治效能感低于男性代表。一般說來，政治參與的功效越明顯，公民參與的積極性就越高，相信自己的參與可以影響政治決策[9]，這就要求女性要提高政治競爭意識，贏得更多的政治參與機會，提高社會知名度和影響力。

四、新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑

解決兩性政治資源占有不均衡，需要一種國家主導型的女性參政履職模式，即國家在制度設計、價值導向、輿論引導和提升女性整體素質(zhì)上負主要責任。這種國家主導型的模式可以在較短時間縮小男女兩性在參政比例上的差距，是目前推進女性參政的最有效途徑。同時要對準男女平等的戰(zhàn)略目標，加強制度建設，實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式?；诖?，就建設國家主導型的女性參政履職模式，如何拓展新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑，提出幾點建議供參考。

（一）建立有效機制，激發(fā)履職動力

婦女參政制度作為婦女參政的規(guī)范層面，是制約婦女參政的重要因素。它確定婦女在社會權(quán)力體系中的地位，行使權(quán)力的合法原則、程序和機制[10]。以制度的形式規(guī)范基層婦女人大代表進入決策領(lǐng)域，從入選—議政—考核全過程參與人大工作， 是貫徹男女平等享有政治資源的一個重要體現(xiàn)，需要在代表比例、婦聯(lián)作用、履職監(jiān)督等方面下大力氣。

一是提高人大婦女代表參政議政比例?？v觀世界，婦女參政工作做得好的國家都有一條最主要的成功經(jīng)驗，以立法形式確定婦女參政議政強制性比例或者女性候選人比例。中國在最近幾年基層婦女人大代表比例有一定的上升或穩(wěn)定，與各地各級人代會明確并認真落實提高女性比例要求是分不開的。第一，各地人大通過法規(guī)形式切實為女性參政提供保障，繼續(xù)明確規(guī)定婦女人大代表候選人的比例不得低于30%。第二，加快婦女人大代表參政議政比例的增長速度，重點是各級黨委組織部門在考慮人大換屆人事安排時，在婦女代表的名額、候選人配置、選舉方式上向女性傾斜。

二是發(fā)揮各級婦聯(lián)推進婦女人大代表參政作用。長期以來，我國婦女人大代表的產(chǎn)生途徑主要是靠婦聯(lián)來推薦，婦聯(lián)在實現(xiàn)女性參政的過程中有著不可替代的作用。首先， 各地婦聯(lián)要大力宣傳馬克思主義婦女觀和男女平等基本國策，為促進女代表參政議政創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。其次，婦聯(lián)要加強與有關(guān)部門的聯(lián)系，加強與所屬黨委組織部門的溝通，推動落實適當?shù)膬A斜政策和“名額保障制度”。

三是落實措施促進代表履職監(jiān)督。這是克服基層婦女人大代表不作為的關(guān)鍵。包括以下幾項，第一，建立代表公示制度，通過網(wǎng)頁及布告公示等方式，把代表的姓名、照片、聯(lián)系方式告知選民，便于選民與代表保持聯(lián)系，也便于選民監(jiān)督代表工作情況。第二，建立代表履職檔案制度，把代表任職期間出席會議、提出建議、聯(lián)系選民等情況記錄在案，定期向代表所在選區(qū)選民反饋。第三，打破代表終屆制度。對婦女代表不積極參加活動，不熱心反映民意，或其他不認真履行職責等情況，實施誡勉談話或提出批評，甚至勸其辭去代表職務，以能上能下督促代表要作為、好作為。

（二）營造良好氛圍，構(gòu)建和諧履職環(huán)境

由于歷史的積淀和性別文化的浸染，中國政治長期忽視了對于女性權(quán)力主體的權(quán)力啟蒙，因此，對女性加大權(quán)力意識宣講就顯得尤為重要，畢竟“女性有意識的參政行為超越于參政行動”[11]，這要求為女性代表營造良好的社會環(huán)境，這是其認真履職的前提。

一是落實決策者的性別平等行動。包括大力宣傳領(lǐng)導者決策時男女平等理念，以法律、政策形式積極保障婦女人大代表履職，關(guān)注兩性獲得政治資源的均衡狀況，推動本級黨委組織部門積極落實儲備和培養(yǎng)女性參政工作，幫助婦女人大代表真正從被動參政過渡到主動參政。二是營造婦女人大代表成長成才教育氛圍。各級黨校、大中小學校要根據(jù)需要開設女性參政的課程（或?qū)ｎ}），有意識地向?qū)W生講解女性從政使命光榮，開展大中小學校一體化的人大代表履職知識教育，及早進行“權(quán)力主體”之女性的權(quán)力啟蒙。

（三）牢記政治使命，強化服務意識

人大代表的身份不僅僅是一種政治榮譽，更是一種政治責任。所以，一方面要有大局觀念、全局意識?；鶎計D女人大代表來自基層，了解本地本領(lǐng)域?qū)嶋H，首要的是從本家庭、本單位狹小的視野和利益格局中走出來，應該從國家治理、地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中考慮問題。另一方面要時刻牢記公仆服務意識，防止做“被動代表”，僅僅滿足于參加常規(guī)性會議和活動，要做“主動代表”，積極作為，把群眾的滿意度作為檢驗自己工作成績的最終標準。

（四）練好自身內(nèi)功，提高參政議政能力

從女權(quán)運動史可知，女性獲得與男子平等的地位和權(quán)利，最初是源于自身對參政權(quán)的不懈訴求，這也是推進女性參政的根本動因。

推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展，需要代表有較高的參政議政能力。“要增強婦女參與政治經(jīng)濟活動能力，提高婦女參與決策管理水平”[12]。做好兩方面工作，一方面，追求履職過程中的政治效能感最大化，婦女人大代表需要理性分析自身從政的優(yōu)勢和劣勢，立足于自身優(yōu)勢設計政治發(fā)展。另一方面，提高行使權(quán)力的綜合素質(zhì)，既要有體察民意的眼光和真情，又要有準確審議“一府兩院”工作報告及各種議案的能力，還要有比較專業(yè)的政策法律知識，更要有善于調(diào)研、建言獻策、有效解決現(xiàn)實問題的實際能力[13]。

結(jié)語

政治新常態(tài)下，基層婦女人大代表履行參政議政職能，為我國基層政治文明建設作出了應有的貢獻。與此同時，基層婦女人大代表履職效果與廣大基層群眾日益增長的民主訴求還有差距，這就要求既要善于吸收各國女性議員較為成功的實踐經(jīng)驗，更應立足我國國情，把握我國女性參政的本土特色和優(yōu)勢。本文認為，新時代基層婦女人大代表履職發(fā)展路徑，應該走“以實踐機制創(chuàng)新促進婦女參政理論發(fā)展”的思路，在實踐中大膽嘗試，同時充分發(fā)揮國家主導型的女性參政履職模式優(yōu)勢，力爭在較短時間縮小女性在參政數(shù)據(jù)上的差距，逐步實現(xiàn)“男女平等共治”的社會治理模式。

參考文獻：

[1]《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第168頁。

[2]《馬克思恩格斯全集（第31卷）》，人民出版社1998年版，第82頁。

[3]《馬克思全集（第22卷）》，人民出版社1998年版，第571頁。

[4][5][6]授權(quán)發(fā)布：中國性別平等與婦女發(fā)展-新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-09/22/c_1116636886.htm，訪問時間2015年9月22日。

[7]Moon Jiyong.Koran Democracy and Gender Equality.Memory and Prospect[J].Trade Unionsribune， 2012，（26）（ in Korean）.

[8]范東升：《基層人大代表結(jié)構(gòu)及履職狀況分析》，載《長江論壇》2017年第3期。

[9]師鳳蓮：《中國農(nóng)村婦女政治冷漠現(xiàn)象分析》，載《山東大學學報》（哲學社會科學版）2009年第1期。

[10]王瑞拜：《婦女參政內(nèi)涵解析》，載《理論導刊》2007年第12期。

[11]李莉、黃振輝：《社會性別與政治參與研究女性主義政治學研究方法反思》，載《華南師范大學學報（社會科學版）》2005年第6期。

[12]習近平在全球婦女峰會上的講話，http//：women.Nxnews.cn/.寧夏婦女網(wǎng)，訪問時間2015 年9月28日。

[13]王球球：《我國區(qū)縣人大代表履職問題研究》，載《南京工業(yè)大學碩士學位論文》2016年。

（作者單位：重慶師范大學涉外商貿(mào)學院。本文系2019年重慶市教育委員會人文社會科學課題“新時代加強高?；鶎狱h組織政治功能研究”（19SKDJ022 ）的階段成果;2019年重慶市合川區(qū)人大常委會重點調(diào)研課題成果;2019年重慶市高校黨建研究咨政中心專項任務的階段性成果）