蔡金花

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，我們不僅要強(qiáng)調(diào)法律的作用，強(qiáng)調(diào)依法治國，更要強(qiáng)調(diào)制度的建設(shè)，要充分發(fā)揮制度在治國理政中的作用。

黨的十九屆四中全會(huì)從治國理政的全局高度，充分肯定了中國特色社會(huì)主義制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。這在黨的歷史上是第一次如此強(qiáng)調(diào)制度在國家治理中的作用。

一、堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度體系，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想對(duì)黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人法制思想的繼承和發(fā)展

在經(jīng)歷了十年浩劫的“文革”動(dòng)亂后，以鄧小平為核心的黨中央第二代領(lǐng)導(dǎo)人非常重視民主的建設(shè)。他們強(qiáng)調(diào)民主法律化、制度化，用法律制度來保障民主，由此開啟了改革開放以來重視法制建設(shè)的傳統(tǒng)。以習(xí)近平為核心的黨中央，繼續(xù)延續(xù)老一輩領(lǐng)導(dǎo)人重視法制建設(shè)的傳統(tǒng)，在十八屆四中全會(huì)上作出全面推進(jìn)依法治國的決定，充分發(fā)揮法律在國家治理中的作用。黨的十九屆四中全會(huì)又明確提出，要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)和十九屆四中全會(huì)，我們發(fā)現(xiàn)，以習(xí)近平為核心的新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體依然一如既往地重視著法律制度的建設(shè)。如果說黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的是法律，那么黨的十九屆四中全會(huì)則強(qiáng)調(diào)的是制度。因此，黨的十九屆四中全會(huì)的精神實(shí)際上是對(duì)黨歷屆領(lǐng)導(dǎo)人法制思想的繼承。

從重視法律制度的力量和作用的角度來看，黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)所體現(xiàn)出來的精神是對(duì)歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人法制思想的繼承。但如果從法律制度建設(shè)的目的來看，兩次四中全會(huì)還體現(xiàn)了新時(shí)代以習(xí)近平為核心的黨中央對(duì)傳統(tǒng)法制思想的發(fā)展。鄧小平時(shí)期，法律和制度的建設(shè)主要致力于民主的法律化、制度化，法律和制度是保障民主的重要手段，是服務(wù)于改革開放的利器。江澤民時(shí)期和胡錦濤時(shí)期，法律制度的建設(shè)主要服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和運(yùn)行。以習(xí)近平為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)人其對(duì)法律制度建設(shè)主要服務(wù)于黨治國理政全方位的需要。不同階段法律制度建設(shè)的目的有所不同。相比而言，新時(shí)期黨對(duì)法律制度建設(shè)的目標(biāo)更加立體多元化。新時(shí)代黨治國理政的目標(biāo)不僅包括保障民主、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還包括加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高國家治理和社會(huì)治理的效力等方面。可見，以習(xí)近平為核心的新一代黨中央對(duì)法律制度的建設(shè)，既繼承了黨歷來重視法制的思想傳統(tǒng)，又在法制目標(biāo)上有所發(fā)展。

二、堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度體系，是新時(shí)期黨治國理政不斷成熟、對(duì)執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷深化的具體表現(xiàn)

黨在前期的探索中發(fā)現(xiàn)，治國理政的關(guān)鍵在于要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主，通過法律來治理國家。法律是定國安邦的國之重器，要實(shí)現(xiàn)良法善治。1997年，黨的十五大明確提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。從此，法律成為了治國安邦的重要手段和依據(jù)。法治是相對(duì)人治而言的，法律具有穩(wěn)定性，可以使黨的路線方針政策“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。但任何事物都有一體兩面，法律具有穩(wěn)定性也意味著法律缺少靈活性。在改革發(fā)展的形勢(shì)環(huán)境中，往往經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面變化得非常快。雖然立法主體會(huì)定期修訂、廢止相關(guān)的法律法規(guī)，但總的來看，法律在治理過程中仍是缺乏靈活性。各地的情況不一，法律法規(guī)適用的范圍較為寬廣，法律法規(guī)的內(nèi)容只能是原則性的較為宏觀的一般性規(guī)定。法律法規(guī)的落地，仍然需要借助政策來進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

政策具有很強(qiáng)的靈活性，一定程度上可以彌補(bǔ)法律法規(guī)靈活性不足的特征。政策指的是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。在一定階段，為了應(yīng)對(duì)某一問題，黨可能先定政策，然后實(shí)施，檢驗(yàn)政策效果后，再把政策固定下來，形成制度。在改革開放的大環(huán)境中，中央正是通過政策的方式鼓勵(lì)地方搞試點(diǎn)，根據(jù)地方試點(diǎn)的結(jié)果來確定是否把政策固定下來，形成制度，作進(jìn)一步推廣?？梢?，黨不僅需要依靠法律來對(duì)國家進(jìn)行治理，而且很大程度上還要依靠政策來治理國家。因此，在治國理政當(dāng)中，我們不僅需要強(qiáng)調(diào)法律的作用，還需要重視政策的作用。

此外，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)，黨自身的內(nèi)部治理所依靠的主要是制度。如果說黨對(duì)國家與社會(huì)的治理主要依靠的是法律，依法治國，那么在黨的內(nèi)部治理上，主要依靠的是黨章和其他類規(guī)章制度。黨章和黨規(guī)并不屬于法律范疇，卻可以歸為制度范疇。所以，黨實(shí)際上是依靠著制度在進(jìn)行內(nèi)部治理。黨是社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。雖然黨不屬于國家機(jī)構(gòu)的組成部分，但由于黨對(duì)國家的重要性不言而喻，所以，作為治理主體的中國共產(chǎn)黨，其自身的運(yùn)作也不能游離于國家治理體系之外。因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，不能只強(qiáng)調(diào)憲法法律的作用，還需要看到制度在國家治理中的作用。從詞義上來看，制度指的是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則。而法律指的是由立法機(jī)關(guān)制定，國家政權(quán)保證執(zhí)行的行為規(guī)則。制度的內(nèi)涵與外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的內(nèi)涵和外延。制度實(shí)際上是包含法律、政策的。充分發(fā)揮制度在黨治國理政中的作用，不僅囊括了黨前期的探索成果——依法治國，而且還敏銳捕捉到了中國國家治理過程中更深層次的規(guī)律特征，把之前游離國家治理體系之外的黨的治理囊括進(jìn)了其中。

因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，我們不僅要強(qiáng)調(diào)法律的作用，強(qiáng)調(diào)依法治國，更要強(qiáng)調(diào)制度的建設(shè)，要充分發(fā)揮制度在治國理政中的作用。黨的十九屆四中全會(huì)把制度建設(shè)作為新時(shí)代黨治國理政的工作重點(diǎn)，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)過程中不斷地走向成熟，也體現(xiàn)了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深化。

三、堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度體系，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

十九屆四中全會(huì)公報(bào)中明確指出了中國特色社會(huì)主義制度與國家治理體系和治理能力兩者之間密不可分的關(guān)系?！爸袊厣鐣?huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！眹抑卫眢w系、治理能力建設(shè)主要依托于各項(xiàng)制度，制度執(zhí)行的效力決定了國家治理的效能，制度體系的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮決定了國家治理的成敗。因此，中國特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

十九屆四中全會(huì)公報(bào)中明確指出了我國國家制度與治理體系所擁有的十三個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)。這十三個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)正是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度體系所帶來的結(jié)果。因此，要“堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系……把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。

為了充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，十九屆四中全會(huì)公報(bào)中明確提出了制度建設(shè)的總目標(biāo)：到建黨100周年，各項(xiàng)制度要更加成熟、更加定型;到2035年，各方面制度要更加完善;到建國100年，中國特色社會(huì)主義制度要更加鞏固，優(yōu)越性得到充分展現(xiàn)。 為了實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的總目標(biāo)，公報(bào)還提出要著重加強(qiáng)十三個(gè)方面的制度建設(shè)。這十三個(gè)方面主要涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、黨自身等五個(gè)領(lǐng)域。每個(gè)領(lǐng)域都需要建立一系列制度，從而保障黨在治理過程中各項(xiàng)事業(yè)都有制度可以遵循。

那么，該如何堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度體系的建設(shè)呢？

首先，要加強(qiáng)新制度建設(shè)，建立健全一系列制度來保障黨在治國理政中的各項(xiàng)工作。以堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的建設(shè)為例，公報(bào)中首次提到，要“建立不忘初心、牢記使命的制度，完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，完善全面從嚴(yán)治黨制度”，用制度群來切實(shí)保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。同時(shí)，公報(bào)中也首次提出，要加強(qiáng)社會(huì)主義文化領(lǐng)域的制度建設(shè)，建立“堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)文化建設(shè)制度，健全人民文化權(quán)益保障制度，完善堅(jiān)持正確導(dǎo)向的輿論引導(dǎo)工作機(jī)制，建立健全把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的文化創(chuàng)作生產(chǎn)體制機(jī)制”。新制度的建立，將為黨處理各個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)提供新的依據(jù)。

其次，需要明確制度建設(shè)的重點(diǎn)，詳略有序、輕重得當(dāng)?shù)赝七M(jìn)各項(xiàng)制度建設(shè)。對(duì)于起決定作用的各個(gè)領(lǐng)域的根本制度，要加大制度建設(shè)的力度。我們要大力推進(jìn)政治領(lǐng)域的人民代表大會(huì)制度建設(shè)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，文化領(lǐng)域的馬克思主義意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)地位的制度建設(shè)，社會(huì)領(lǐng)域的以人民為中心的民生制度建設(shè)，黨建領(lǐng)域加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保持黨的先進(jìn)性的制度建設(shè)。在重點(diǎn)建設(shè)根本制度的前提下，加大對(duì)各個(gè)領(lǐng)域重要制度的建設(shè)。

最后，還要注意各個(gè)領(lǐng)域制度之間、現(xiàn)有制度與新建制度之間以及新建各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免各項(xiàng)制度之間相互沖突或者銜接斷裂。只有各項(xiàng)制度相互配套、協(xié)調(diào)一致，這樣才能形成“一加一大于二”的制度合力，才能充分發(fā)揮制度體系在國家治理中的效能和優(yōu)勢(shì)。

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)中國特色社會(huì)主義制度體系的建設(shè)，要充分發(fā)揮制度在黨治國理政中的功能作用。這表明，作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中日益成熟。站在新的歷史高度，面臨新的歷史情況，著眼于新的治理格局，黨治國理政不局限于法律的力量，更注重涵括法律在內(nèi)的制度體系的力量。這將開啟中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）