熊威

一、全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的法律依據(jù)與職能職責(zé)

（一）全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的法律依據(jù)

憲法第六十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”;第六十七條第（一）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“解釋憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施”。監(jiān)督憲法的實(shí)施是為了保證憲法的實(shí)施，依照憲法通過對(duì)違憲行為與違憲活動(dòng)進(jìn)行審查、糾正。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于監(jiān)督憲法的實(shí)施，主要工作分為兩個(gè)方面。一是檢查憲法的實(shí)施情況。包括對(duì)法律法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，審查各項(xiàng)普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章等規(guī)范性文件是否符合憲法的規(guī)定和精神。二是制止和糾正違憲的行為。主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨、武裝力量、各社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和全體公民的行為活動(dòng)是否符合憲法規(guī)定進(jìn)行糾偏[1]。

眾所周知，憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定了國(guó)家最根本和最重要的方面，憲法的這種性質(zhì)與地位決定了必須由作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)來監(jiān)督憲法的實(shí)施?！爸腥A人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”，而人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，由全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施符合人民主權(quán)的根本原則。人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)受人民代表大會(huì)監(jiān)督、對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，也就是說其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于全國(guó)人民代表大會(huì)，顯然以更低一級(jí)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法的實(shí)施不符合議行合一原則的本質(zhì)要求。因此，我國(guó)的根本政治制度決定了憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)只能是全國(guó)人大及其常

委會(huì)，而不可能是行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，否則，都將違背人民代表大會(huì)制度。

（二）全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施所承擔(dān)的職責(zé)有所不同

具體到全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)而言，兩者在憲法實(shí)施的過程中所承擔(dān)的角色和任務(wù)是有所側(cè)重和不同的。憲法對(duì)二者職權(quán)的規(guī)定有所區(qū)別，憲法的修改權(quán)專屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，憲法的解釋權(quán)專屬于全國(guó)人大常委會(huì)。原因在于，全國(guó)人大由于會(huì)議制度的限制，每年召集開會(huì)一次，會(huì)期較短，任務(wù)繁重，因而具體的監(jiān)督措施只能由全國(guó)人大常委會(huì)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)來實(shí)行。作為全國(guó)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)制定并修改法律，決定國(guó)家的重大事項(xiàng)，此外對(duì)于憲法進(jìn)行解釋?？梢哉f，全國(guó)人大雖掌有修改憲法之大權(quán)，但限于自身因素，無法真正“護(hù)憲”[2]。而設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)的目的，就是為了彌補(bǔ)這一缺陷，尤其是承擔(dān)日常進(jìn)行監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的角色。

二、保障憲法實(shí)施的權(quán)力機(jī)制：解釋權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)的職權(quán)分配

（一）解釋權(quán)與憲法的適用機(jī)制

憲法解釋所具有的法釋義學(xué)性質(zhì)可以確保涉憲問題以法的方式解決，同時(shí)確保憲法整體的邏輯性和一致性，提高憲法的準(zhǔn)確度和完整性。完善現(xiàn)行的釋憲機(jī)制，矯正特定情形對(duì)于憲法條文的釋義，是判斷某個(gè)規(guī)定或某個(gè)行為是否違憲的必經(jīng)程序，也是憲法實(shí)施的首要環(huán)節(jié)。

1.憲法和法律委員會(huì)設(shè)立之后將帶來新的轉(zhuǎn)機(jī)。憲法第六十七條賦予的解釋憲法職權(quán)之所以長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，一個(gè)重要原因是憲法和法律并未對(duì)憲法解釋的細(xì)節(jié)制度進(jìn)行規(guī)范，也并未規(guī)定某一具體的專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行這一工作。盡管作為全國(guó)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大常委會(huì)要面對(duì)的工作與事務(wù)仍然龐雜，又不宜把解釋憲法這一重大職權(quán)下放至具體部門，所以長(zhǎng)期怠于啟動(dòng)憲法解釋的現(xiàn)象就可理解了。這一局面在憲法和法律委員會(huì)設(shè)立之后有了轉(zhuǎn)機(jī)。憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立，使全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法的職權(quán)有了運(yùn)行的平臺(tái)和專門的機(jī)構(gòu)，將極大促進(jìn)憲法解釋工作的啟動(dòng)。

2.憲法和法律委員會(huì)具有制度優(yōu)勢(shì)。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”。雖然只是在機(jī)構(gòu)名稱前加上了“憲法”一詞，但其性質(zhì)和地位以及承擔(dān)的職責(zé)都將賦以新的變化。2018年6月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》明確地指出，憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)[3]。相對(duì)于之前的“法律委員會(huì)”，“憲法和法律委員會(huì)”一項(xiàng)新的職責(zé)就是配合全國(guó)人大常委會(huì)開展憲法解釋的工作。

3.憲法和法律委員會(huì)具備專門優(yōu)勢(shì)。憲法和法律委員會(huì)是全國(guó)人大下設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，其代表全國(guó)人大進(jìn)行相關(guān)事務(wù)的處理工作。不同于法制工作委員會(huì)的設(shè)定，憲法和法律委員會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間受全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，而法制工作委員會(huì)則是人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，二者的地位并不相同。同時(shí)，憲法和法律委員會(huì)的人員主要是全國(guó)人大代表或全國(guó)人大常委會(huì)委員，而非法制工作委員會(huì)的行政人員編制，這符合憲法解釋權(quán)的主體資格。最后，憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立成本較小，改革較為平緩。任何涉及國(guó)家根本制度和體制問題的改革，都必須審慎。這次對(duì)于憲法和法律委員會(huì)的更名即為體現(xiàn)。在憲法解釋工作還未全面鋪開的時(shí)候，不宜成立所謂的“憲法解釋委員會(huì)”，而應(yīng)將改革的陣痛降至最低。

4.憲法和法律委員會(huì)具有協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。一是憲法和法律委員會(huì)本就是由法律委員會(huì)改名而來，之前法律委員會(huì)的工作與人員機(jī)制較為成熟，相應(yīng)工作事項(xiàng)交接也更為容易。二是憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人大的專門機(jī)構(gòu)，適合協(xié)調(diào)全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)在憲法解釋這一工作上的統(tǒng)一性問題。三是憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立，方便有權(quán)提出憲法解釋議案的國(guó)務(wù)院、最高法等機(jī)構(gòu)直接向憲法和法律委員會(huì)提出憲法解釋的要求。再由憲法和法律委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議和決議，從中起到一定的緩沖作用，也分擔(dān)了全國(guó)人大常委會(huì)的部分職責(zé)工作。

（二）監(jiān)督權(quán)與憲法的執(zhí)行機(jī)制

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》中明確了憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)，其中便有“加強(qiáng)憲法監(jiān)督”這一表述。根據(jù)黨中央文件的重要精神，憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的專門性職能機(jī)構(gòu)，以協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲法實(shí)施、憲法解釋、合憲性審查、憲法監(jiān)督與憲法宣傳等方面開展工作。“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的重構(gòu)，使得憲法賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的上述職權(quán)的實(shí)現(xiàn)有了制度性載體與抓手”[4]，解決了具體進(jìn)行憲法監(jiān)督工作的專門性機(jī)構(gòu)問題，并為眾多的解決方案中的最優(yōu)解。

1.統(tǒng)一憲法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)對(duì)法律法規(guī)審查的具體工作主要有法規(guī)備案室和各專門委員會(huì)，尤其是針對(duì)一些專門性領(lǐng)域的問題，則交由專門委員會(huì)審查。這符合人大對(duì)于專門性審查工作的制度性安排，也合邏輯，但帶來的弊處則是無法以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施憲法監(jiān)督。設(shè)立憲法和法律委員會(huì)這一專門機(jī)構(gòu)對(duì)憲法監(jiān)督的相關(guān)工作事務(wù)進(jìn)行專門管理，有助于對(duì)我國(guó)憲法監(jiān)督工作統(tǒng)一設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

2.延續(xù)最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的制度?！皩ｉT委員會(huì)模式的合憲性審查機(jī)構(gòu)不是終局性的決定機(jī)構(gòu)，它只是在全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)下，從事研究、審議有關(guān)合憲性審查訴請(qǐng)，草擬有關(guān)合憲性審查議案的工作，因此不影響全國(guó)人大的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位?！盵5]憲法和法律委員會(huì)是全國(guó)人大的下設(shè)專門機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間由全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，因此，它作出的決議、決定需通過其上級(jí)機(jī)構(gòu)列入會(huì)議議程進(jìn)行審議表決。其機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)設(shè)置都沒有超出我國(guó)憲法對(duì)于憲法監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，仍然是在現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度框架之內(nèi)，建立起來的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制。

3.解決憲法監(jiān)督虛置現(xiàn)狀。監(jiān)督憲法的實(shí)施這一工作要求具有連續(xù)性，全國(guó)人大每年召開會(huì)議的時(shí)間較短，會(huì)務(wù)繁重，并不適合憲法監(jiān)督工作的開展。全國(guó)人大常委會(huì)雖作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，可也缺少監(jiān)督憲法實(shí)施的主動(dòng)性。憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立，分擔(dān)了部分全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督憲法工作，并把這些事務(wù)統(tǒng)一到一個(gè)部門工作中。讓監(jiān)督憲法的實(shí)施工作切實(shí)得到有的放矢，也解決了立法權(quán)、憲法解釋權(quán)和監(jiān)督權(quán)多頭并行的情況。而在此基礎(chǔ)上，又不違背我國(guó)憲法對(duì)于憲法監(jiān)督權(quán)已有的規(guī)定。

（三）審查權(quán)與憲法的控制機(jī)制

1.合憲性審查與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。合憲性審查作為依法治國(guó)、依憲治國(guó)的一個(gè)具體方面，當(dāng)然也應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是毫無疑問的。但在具體問題上，尤其是合憲性審查主體與全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)系，以及如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行合憲性審查工作等方面，還值得深入思考研究。有學(xué)者提出，黨中央主要是對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作進(jìn)行方針和政策的領(lǐng)導(dǎo)，具體而言，對(duì)于合憲性審查問題，也僅是進(jìn)行原則性和政治性審查。除非涉及較大的政治問題，才會(huì)進(jìn)行干預(yù)[6]。并且，此種干預(yù)也將同全國(guó)人大及其常委會(huì)的其他事務(wù)一樣，通過黨的組織機(jī)構(gòu)、體制和政策等方式，而避免直接跨越全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行干預(yù)。這也是考慮到要充分尊重既有的規(guī)則程序，充分發(fā)揮合憲性審查主體的職責(zé)，不輕易擾亂合憲性審查的工作實(shí)際。

2.合憲性審查與政治性審查。合憲性審查由于涉及以憲法作為根本尺度和標(biāo)準(zhǔn)問題，而憲法不同于普通法律的一個(gè)特征就是內(nèi)容具有鮮明的政治性，體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)和國(guó)家意志。因而在進(jìn)行是否合憲這一判斷的時(shí)候，不可避免地要涉及政治因素。但作為合憲性審查這一法律性工作而言，不應(yīng)超出“法律的”范疇。否則，不僅會(huì)越俎代庖，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合憲性審查的范圍，同時(shí)也易形成惡意審查之果。尤其在我國(guó)對(duì)于合憲性審查機(jī)制尚未完全建立起來的時(shí)候，更應(yīng)該劃分哪些屬于合憲性審查，哪些屬于政治性審查?！罢蔚臍w政治，法律的歸法律，是未來合憲性審查和所有司法訴訟都應(yīng)該堅(jiān)持的原則?！盵7]

（1）不能審查黨的路線、方針和政策。比如黨的規(guī)范性文件，并不意味著不需要符合憲法規(guī)定，而是其合憲性審查工作應(yīng)由黨內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。當(dāng)然，黨的審查機(jī)構(gòu)也可以授權(quán)合憲性審查機(jī)構(gòu)提供審查意見和參考。

（2）不能將憲法中政治性內(nèi)容作為審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行越權(quán)審查。特別是憲法序言部分，包括較多的政治性表述，如果都以違背憲法、不符合憲法規(guī)定為由進(jìn)行合憲或違憲判斷的話，必將嚴(yán)重?cái)U(kuò)充合憲性審查的權(quán)力范圍，造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致合憲性審查工作無法有效開展。如憲法序言最后一段規(guī)定，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。合憲性審查就不能以此擴(kuò)充其審查的對(duì)象至社會(huì)組織、公民等。

3.合憲性審查與違憲性審查。有學(xué)者指出：“黨的十九大報(bào)告提出的‘推進(jìn)合憲性審查工作嚴(yán)格意義上講包含了合憲性審查和違憲性審查兩個(gè)方面，尤其是更加傾向于違憲性審查。”[8]雖然對(duì)于一部法律文件而言，判斷其是否符合憲法的規(guī)定的同時(shí)，也是在判斷其是否違反了憲法的規(guī)定，但是這種觀點(diǎn)忽略了我們黨強(qiáng)調(diào)合憲性審查背后的戰(zhàn)略意圖。

（1）合憲性審查更強(qiáng)調(diào)的是“合憲”問題，把審查工作集中在法律文件內(nèi)容是否符合憲法文本及精神方面，而不是把工作重點(diǎn)放置于查找與糾正違反憲法方面。

（2）合憲性審查制度的設(shè)想更加符合我國(guó)的政治體制和法治體系。自“馬伯里訴麥迪遜”案開始，違憲審查制度大多是以司法機(jī)關(guān)或者憲法法院等機(jī)構(gòu)為主體，對(duì)法律法規(guī)及行政命令等是否違反了憲法進(jìn)行審查并作出處理，其根本目的與其說是為了保障憲法的實(shí)施，倒不如說是以追究和糾正違憲行為而實(shí)現(xiàn)某種權(quán)力的博弈平衡。而我國(guó)基于人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也具有立法者、解釋者、監(jiān)督者的身份，本就沒有對(duì)其進(jìn)行權(quán)力平衡的需要，也不存在自己對(duì)自己進(jìn)行審判的邏輯，所以合憲性審查的最終目的乃是防止本身及其下級(jí)機(jī)構(gòu)因錯(cuò)誤或因內(nèi)容沖突而導(dǎo)致不符合憲法的規(guī)定，即合憲性審查應(yīng)側(cè)重于自我審查，而不是違憲審查那樣的糾偏。

（3）合憲性審查這一表述更偏向于審查過程，而違憲性審查的表述則更注重違憲后果的承擔(dān)。在我國(guó)合憲性審查工作還未完全建立起來時(shí)，我們首要的任務(wù)是盡快建立符合我國(guó)現(xiàn)階段法治水平的合憲性審查體制，推動(dòng)合憲性審查工作的切實(shí)有效進(jìn)行，而不是因噎廢食，把違憲制裁乃至憲法訴訟在條件尚未成熟的時(shí)候急迫地推出，這樣不利于憲法的有效實(shí)施，也不利于我國(guó)依憲治國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)。

三、推進(jìn)憲法實(shí)施的監(jiān)督體制：檢查制度、程序制度、罷免制度、責(zé)任制度的細(xì)化與完善

（一）完善憲法實(shí)施狀況的定期檢查制度

我國(guó)之前并無專門的法律規(guī)定全國(guó)人大應(yīng)定期檢查憲法的實(shí)施狀況，憲法也沒有規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)哪個(gè)部門具體專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施。從《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》中可以看到，憲法和法律委員會(huì)將在今后作為我國(guó)合憲性審查的專門機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)起推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。憲法將“憲法和法律委員會(huì)”確立為協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的專職機(jī)構(gòu)，就能夠經(jīng)常性地通過監(jiān)督憲法實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，并就憲法實(shí)施中存在的問題進(jìn)行專門調(diào)研，提出對(duì)策或方案，從而有效推動(dòng)憲法實(shí)施[9]。因此，相信在不久的將來，全國(guó)人大會(huì)制定更具體的規(guī)定來完善憲法和法律委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)范圍，并對(duì)憲法實(shí)施這一關(guān)鍵性重要問題賦予憲法和法律委員會(huì)更加具體、可操作性強(qiáng)的定期檢查職能，以保障憲法得到有效實(shí)施。

（二）完善憲法實(shí)施監(jiān)督的程序制度

憲法的實(shí)施監(jiān)督要通過具體的監(jiān)督程序方能夠得到有效落實(shí)，而程序制度必須具備可操作性，實(shí)施程序的主體、內(nèi)容、權(quán)限、結(jié)果等必須形成一套完整的體系。我國(guó)憲法實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，在憲法和相關(guān)法律中都予以明確規(guī)定，但其監(jiān)督的程序制度并沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)定，也沒有形成一套完備的體系，同時(shí)，在實(shí)踐中憲法實(shí)施監(jiān)督的啟動(dòng)次數(shù)非常少，也沒有形成具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和慣例。憲法和法律委員會(huì)的變更設(shè)立，其中一個(gè)重要的原因就是要推進(jìn)憲法實(shí)施監(jiān)督工作。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，對(duì)憲法實(shí)施監(jiān)督工作的推動(dòng)，必須首先起草憲法實(shí)施監(jiān)督的程序制度。憲法第五條規(guī)定“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。憲法和法律委員會(huì)將在憲法實(shí)施監(jiān)督方面發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)和作用。具體而言，根據(jù)憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立目的，有學(xué)者建議盡快起草和制定《合憲性審查程序法》《憲法解釋程序法》[10]等相關(guān)程序制度。

（三）完善國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違憲行為的罷免制度

罷免制度的設(shè)立是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人員施以人事制度上的限制，同時(shí)也是對(duì)其進(jìn)行憲法實(shí)施監(jiān)督的一項(xiàng)重要職權(quán)。但實(shí)際上，“重任輕免”的實(shí)際狀況仍然存在，主要基于以下原因。

1.人大對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的人事監(jiān)督的范圍及影響力都較為有限。主要還是基于黨政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的決策力與執(zhí)行力來進(jìn)行人員的罷免。

2.人大多以“免職”來代替“罷免”。免職往往是在公職人員違法犯罪后，對(duì)其法律責(zé)任追究的基礎(chǔ)上作出的，是一種被動(dòng)罷免職權(quán)的行為。而運(yùn)用民主之權(quán)力去罷免，不僅是對(duì)違法違憲的公職人員進(jìn)行法律責(zé)任的追究，同時(shí)也是政治責(zé)任的確認(rèn)，代表憲法精神和人民意志作出的違憲裁決。

3.罷免職權(quán)的適用程序較不合理。人大在開會(huì)期間可對(duì)各機(jī)構(gòu)的正副職領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行罷免，而閉會(huì)期間人大常委會(huì)僅能就其選舉出的副職人員進(jìn)行罷免。當(dāng)然，這是符合誰選舉誰負(fù)責(zé)的原則的，但人大開會(huì)期間的時(shí)間有限，事務(wù)又眾多，因此造成對(duì)于罷免這項(xiàng)職權(quán)行使的難度增加。建議常委會(huì)在日常處理相關(guān)違憲行為的同時(shí)，可適當(dāng)作出罷免裁決意見，待人大會(huì)議舉辦時(shí)提請(qǐng)正式罷免職務(wù)。

國(guó)家機(jī)關(guān)在法律上是由人大選舉產(chǎn)生的，同時(shí)受人大的監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。既然由人大選舉產(chǎn)生，從另一個(gè)角度而言，人大也應(yīng)負(fù)有監(jiān)督其合憲、合法活動(dòng)的責(zé)任，以避免“重任輕免”的傾向，讓一切違反憲法的行為都得到糾正與制裁。

（四）建立違憲主體責(zé)任制度

我國(guó)各部門法都制定了相應(yīng)的違法責(zé)任追究形式，但是，長(zhǎng)期以來，在憲法學(xué)領(lǐng)域，我們卻只注重對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利研究，而鮮有對(duì)其違憲責(zé)任的思考，對(duì)于違憲責(zé)任追究的方式更是沒有具體可供實(shí)踐操作參考的規(guī)定。違憲，就是特定主體違反憲法規(guī)定的內(nèi)容與精神，需承擔(dān)相應(yīng)的憲法和法律責(zé)任。其包括國(guó)家機(jī)關(guān)或公民的行為違憲，以及國(guó)家的法律等規(guī)范性文件的違憲。但總體上都是相應(yīng)行為違背了憲法規(guī)定。在此，僅談?wù)搰?guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員違反憲法行使職權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的違憲責(zé)任問題。

1.違憲主體責(zé)任在一定程度上具有法律責(zé)任的特征，但又同時(shí)反映了政治特性。對(duì)相關(guān)違憲主體實(shí)施違憲制裁，如罷免，是部分依賴政治方式的，具有濃厚的政治色彩[11]。

2.違憲主體責(zé)任承擔(dān)的形式主要包括撤職、罷免、彈劾等。主體的多元性也決定其責(zé)任追究的程序應(yīng)區(qū)別對(duì)待。如有的國(guó)家對(duì)于違憲責(zé)任的追究，不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，甚至國(guó)家總統(tǒng)等。在進(jìn)行違憲責(zé)任的追究時(shí)，應(yīng)與責(zé)任主體的組成、性質(zhì)和職權(quán)范圍等相適應(yīng)，適用不同的程序。

3.違憲主體責(zé)任的產(chǎn)生基礎(chǔ)與其他違法責(zé)任不同，在進(jìn)行處理的時(shí)候應(yīng)注意之間的競(jìng)合關(guān)系。違憲主體責(zé)任基于違背憲法關(guān)系產(chǎn)生，如可以轉(zhuǎn)換為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任等，則不再追究憲法責(zé)任。只有當(dāng)法律無法涵蓋相應(yīng)的違憲行為之時(shí)，才應(yīng)適用違憲主體責(zé)任。否則，將有法律虛置之問題。依據(jù)憲法而產(chǎn)生的其他法律也是為了在廣義上追究違憲責(zé)任之意，若一切違法行為皆搬憲法而出，未免喪失立憲與立法的原意。

4.對(duì)于違憲主體進(jìn)行制裁，除了人大行使人事任免權(quán)以外，還可考慮擴(kuò)充其他形式，如責(zé)令作為。如違憲主體不履行憲法規(guī)定的職責(zé)，保障公民的基本權(quán)利，則人大可責(zé)令其依照憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行作為，以督促相關(guān)職權(quán)部門積極行使手中職權(quán)，積極履行憲法規(guī)定之義務(wù)和職責(zé)。

5.完善違憲主體責(zé)任追究程序制度。一是健全判斷某一行為是否構(gòu)成違憲必須遵循的方式、步驟，包括提請(qǐng)程序、審查程序、制裁程序等。二是降低違憲責(zé)任啟動(dòng)程序的門檻。如對(duì)于人大人事罷免權(quán)而言，為了使罷免權(quán)真正落到實(shí)處，必須適當(dāng)降低啟動(dòng)罷免程序的條件，成立專門受理罷免提案的工作機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定罷免的召開程序和時(shí)間要求，并構(gòu)建有效的救濟(jì)制度。只有這樣，才能充分發(fā)揮違憲責(zé)任追究制度的作用，有效地制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利[12]。

四、結(jié)語：形成全國(guó)人大職能作用的強(qiáng)化機(jī)制和回應(yīng)型演進(jìn)路徑

憲法實(shí)施的問題歷來被學(xué)者們廣泛關(guān)注，此次修改憲法明確了“憲法和法律委員會(huì)”作為全國(guó)人大專門委員會(huì)的憲法地位和合法性，對(duì)推進(jìn)建設(shè)我國(guó)憲法實(shí)施體系有重大意義。我們應(yīng)盡快制定和完善全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)施憲法的相應(yīng)制度機(jī)制，研究人大職能作用的強(qiáng)化機(jī)制和回應(yīng)型演進(jìn)路徑，逐步形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主導(dǎo)、人大為主體的憲法實(shí)施模式體系。

第一，盡快加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)人大職能作用的發(fā)揮和完善，保證我國(guó)憲法監(jiān)督制度的實(shí)效性，維護(hù)憲法權(quán)威。第二，盡快在全國(guó)人大內(nèi)部推進(jìn)“憲法和法律委員會(huì)”的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備，建立有關(guān)全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)有效運(yùn)作的議事規(guī)則、解釋程序、人員資格、審查流程等有關(guān)的具體制度。第三，結(jié)合憲法與法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)、解釋權(quán)和審查權(quán)等職能，賦予“憲法和法律委員會(huì)”相應(yīng)的專門權(quán)力，明確憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)，明確其與其他專門委員會(huì)的關(guān)系和職責(zé)分工，明確其與全國(guó)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系。第四，將合憲性審查的機(jī)構(gòu)、方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等制度和工作機(jī)制進(jìn)一步研究落實(shí)，貫徹執(zhí)行十九大提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”。第五，調(diào)整和加強(qiáng)人大作為憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能作用，突出自身在保證憲法實(shí)施、推進(jìn)合憲性審查方面的專門性和專業(yè)性，有利于提升政府和公眾的憲法意識(shí)和素養(yǎng)，提高全國(guó)人大常委會(huì)作為憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律權(quán)威。

注釋：

[1]曉袁：《怎樣加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督》，載《瞭望周刊》1991年第10期。

[2]周旸洋：《人民代表大會(huì)在憲法實(shí)施中的角色分析》，載《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。

[3]中國(guó)人大網(wǎng)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056590.htm.2018年10月20日訪問。

[4][9]范進(jìn)學(xué)：《全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的功能與使命》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

[5][7]秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進(jìn)》，載《比較法研究》2018年第2期。

[6]焦洪昌、俞偉：《我國(guó)應(yīng)該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2018年第1期。

[8]莫紀(jì)宏：《推進(jìn)合憲性審查工作應(yīng)注意的幾個(gè)理論問題》，載《中國(guó)人大》2017年第24期。

[10]韓大元、張翔等：《憲淵解釋程序研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第174—178頁

[11]周葉中：《憲法》，高等教育出版社2000年版，第412頁。

[12]陳黨：《憲法實(shí)施中的違憲責(zé)任追究問題探討》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院。本文系湖北省人大理論研究課題“憲法實(shí)施與人大職能作用研究”〔HBRDYJKT2018146〕;湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究課題“網(wǎng)絡(luò)安全軟法的運(yùn)行機(jī)制研究”〔FZFZZB（2018）C06〕）