●陳榮奇

1984年，我國(guó)第一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)誕生。此后，全國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)已成為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新的重要載體。XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）經(jīng)過(guò)20余年的建設(shè)，取得了一定的成績(jī)。但是，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)，發(fā)展站在了一個(gè)新的更高的起點(diǎn)上，許多體制機(jī)制問(wèn)題也凸顯出來(lái)。如何進(jìn)一步完善管理體制機(jī)制，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)健康持續(xù)發(fā)展，已成為當(dāng)前轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)重要課題。

一、福建省內(nèi)外國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制、機(jī)制概況

（一）管理體制概況

從目前福建省內(nèi)外國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制來(lái)看，主要有三種類型：準(zhǔn)政府管理模式、開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制、以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制。

1.準(zhǔn)政府管理模式：開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立黨工委、管委會(huì)，作為地方一級(jí)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比行政區(qū)要精簡(jiǎn)得多。主要職能是園區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理，服務(wù)園區(qū)企業(yè)。該模式適用于人口較少、相對(duì)獨(dú)立且建設(shè)初期的開(kāi)發(fā)區(qū)，如三明、XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）等。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制：開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)基本重合，故實(shí)行“多塊牌子、一套人馬”，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也參照地方行政機(jī)構(gòu)。該模式適用于整個(gè)行政區(qū)域就是開(kāi)發(fā)區(qū)，或開(kāi)發(fā)區(qū)就是原有城區(qū)建制的一部分。如海滄臺(tái)商投資區(qū)、福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)及江西吉安 (井岡山)開(kāi)發(fā)區(qū)、贛州開(kāi)發(fā)區(qū)等。

3.以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制：開(kāi)發(fā)主體是企業(yè)化運(yùn)作的公司，而非前述的政府派出機(jī)構(gòu)或地方一級(jí)行政組織。最大特點(diǎn)是，不但要開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，還要參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資補(bǔ)償主要依靠工業(yè)、商業(yè)用地開(kāi)發(fā)的收入，而非稅收收入，如上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)、漳州招商局開(kāi)發(fā)區(qū)等。

（二）管理機(jī)制概況

《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕15號(hào))規(guī)定，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，原則上按低于本級(jí)政府半格配備干部。該意見(jiàn)第五條指出，“國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能?！比珖?guó)大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)都是按照這一精神實(shí)行管理，差異就在于不同地區(qū)的黨委、政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)職能的授權(quán)不同而已。

（三）工作人員管理機(jī)制概況

關(guān)于工作人員管理機(jī)制，多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)采取了與其管理體制(如前所述)密切相關(guān)的模式：一是準(zhǔn)政府公務(wù)員管理方式，這類開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員的工資、待遇與當(dāng)?shù)仄渌兄眴挝还ぷ魅藛T一樣，實(shí)行陽(yáng)光工資制度，如XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）；二是地方性事業(yè)編制管理方式，這類開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員的工資、待遇，一方面參照當(dāng)?shù)仄渌兄笔聵I(yè)單位基本的工資制度，另一方面，與開(kāi)發(fā)區(qū)自身的績(jī)效管理體制作為補(bǔ)充，如井岡山、贛州開(kāi)發(fā)區(qū)；三是企業(yè)管理模式，這類開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員的工資、待遇完全按照企業(yè)績(jī)效管理辦法進(jìn)行管理。如上海漕河涇、漳州招商局開(kāi)發(fā)區(qū)等。

二、XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）發(fā)展現(xiàn)狀

XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）屬準(zhǔn)政府管理模式，黨工委、管委會(huì)為XX市委、市政府派出機(jī)構(gòu)。經(jīng)開(kāi)區(qū)與高新區(qū)實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”。XX經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)立于1998年7月，1999年5月，經(jīng)福建省政府批準(zhǔn)為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，2012年3月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。XX高新區(qū)于2012年7月經(jīng)福建省政府批準(zhǔn)為省級(jí)高新區(qū)，2015年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。

2015年3月，XX市委研究決定，XX經(jīng)開(kāi)區(qū)與XX高新區(qū)整合，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”管理，按照“同級(jí)授權(quán)，屬地直管”原則，實(shí)行“兩調(diào)整、一下放”（黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能調(diào)整由經(jīng)開(kāi)區(qū)負(fù)責(zé)，把市一級(jí)行政審批與管理職能下放到經(jīng)開(kāi)區(qū)），把XL區(qū)所轄的2個(gè)鎮(zhèn)和YD區(qū)所轄的4個(gè)鎮(zhèn)納入XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）管理。2017年8月，XX市委、市政府研究決定，經(jīng)開(kāi)區(qū)不再承接“兩調(diào)整、一下放”相關(guān)職能和事項(xiàng)。同時(shí)明確了重點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍，即DX、HF、GP三個(gè)開(kāi)發(fā)片區(qū)，共計(jì)25.4平方公里。XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）2019年實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值245.18億元。規(guī)模以上工業(yè)增加值比增2%。財(cái)政總收入10.9億元、比增5.6%，地方級(jí)財(cái)政收入6.1億元、比增5.6%。

經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，尤其是升級(jí)為國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū) (高新區(qū))后，XX經(jīng)開(kāi)區(qū)(XX高新區(qū))體制機(jī)制滯后的問(wèn)題也凸顯出來(lái)，主要表現(xiàn)在：

（一）體量偏小

2017年8月，XX市委、市政府明確了經(jīng)開(kāi)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍，即DX、HF、GP三個(gè)開(kāi)發(fā)片區(qū)，共計(jì)25.4平方公里。目前，DX片區(qū)7平方公里是中心城市的拓展區(qū)，已經(jīng)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)余地；HF片區(qū)1.17平方公里基本安排完畢；GP片區(qū)17.2平方公里實(shí)際連片可開(kāi)發(fā)面積不足2平方公里，發(fā)展空間十分有限。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量偏小，與先進(jìn)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的差距較大，2019年商務(wù)部國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)結(jié)果排名160余位。

（二）職能權(quán)限不到位

XX市委、市政府雖于2018年5月授予了26項(xiàng)行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)（X 政綜〔2018〕82號(hào)），但是離管理紅線范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)還存在較大差距。以征地拆遷為例，經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)著轄區(qū)的招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)入?yún)^(qū)企業(yè)等相關(guān)職責(zé)，但DX、HF、GP鎮(zhèn)的行政關(guān)系不隸屬經(jīng)開(kāi)區(qū)，征地拆遷、行政執(zhí)法等行政主體職能必須通過(guò)XL區(qū)、YD區(qū)政府給予解決。規(guī)劃、國(guó)土管理職能也是如此，增加了協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，降低了運(yùn)行效率。

（三）機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)不匹配

作為派出機(jī)構(gòu)，市委、市政府和市級(jí)各有關(guān)部門(mén)在安排部署工作時(shí)把經(jīng)開(kāi)區(qū)作為一個(gè)普通縣（市、區(qū)）來(lái)要求，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面，卻按市直部門(mén)進(jìn)行配置，責(zé)權(quán)利不匹配，內(nèi)設(shè)部門(mén)要對(duì)應(yīng)多個(gè)市直部門(mén)，人員少、工作量大，疲于應(yīng)對(duì)，且不利于調(diào)動(dòng)干部積極性。如撤銷XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、國(guó)土資源局原高新區(qū)派駐分局后，因?yàn)榧訏斓姆志譀](méi)有法人資格，不具備行政審批職能和相應(yīng)處罰等行政執(zhí)法資格，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”的要求。干部專業(yè)人才較為單一，業(yè)務(wù)主要集中在部分領(lǐng)域，干部流動(dòng)渠道窄小?，F(xiàn)有干部年齡層次普遍偏大，在無(wú)法對(duì)外交流調(diào)整的情況下，內(nèi)部的提拔使用和交流換崗的空間較小，干部成長(zhǎng)空間有限。

三、完善XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）體制機(jī)制的建議

開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制的變化，取決于開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r和功能轉(zhuǎn)化。XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（XX高新區(qū)）經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，區(qū)內(nèi)規(guī)劃用地已基本布滿項(xiàng)目，目前急需擴(kuò)大規(guī)模，功能也由原來(lái)單純的制造加工生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向集工業(yè)、商貿(mào)、物流、金融、研發(fā)、服務(wù)、生活為一體的綜合區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)的功能已從單純的經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向城市綜合功能。

（一）拓展擴(kuò)區(qū)延伸基地做大總量

土地是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展命脈。一是拓展。落實(shí)市政府《關(guān)于DX片區(qū)暨XX經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)拓展區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的批復(fù)》（X政綜〔2013〕435號(hào)）精神，將原批復(fù)DX區(qū)域XX大道西側(cè)的0.444平方公里、HF鎮(zhèn)洪田路東側(cè)2平方公里的可利用地劃入XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)紅線范圍。二是擴(kuò)區(qū)。按照“一區(qū)多園”發(fā)展模式，建議將YD區(qū)KS鎮(zhèn)文館秀山萬(wàn)畝地塊（6.667平方公里）作為XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）后備產(chǎn)業(yè)園。三是合作。通過(guò)互利互惠的原則，與其他縣（市、區(qū)）采取股份合作方式開(kāi)發(fā)工業(yè)集中區(qū)，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，按照資產(chǎn)和出資比例，分擔(dān)權(quán)利和義務(wù)，分享GDP統(tǒng)計(jì)和稅收，共擔(dān)責(zé)任，共享收益。

（二）深度“放管服”改革做優(yōu)營(yíng)商環(huán)境

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向標(biāo)。2017年8月體制調(diào)整回歸主責(zé)主業(yè)以來(lái)，明確了經(jīng)開(kāi)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍以及財(cái)稅體制、債權(quán)債務(wù)、統(tǒng)計(jì)考核、機(jī)構(gòu)編制、干部管理等事項(xiàng)，授予26項(xiàng)行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)。但是因經(jīng)開(kāi)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)劃，行政許可、行政審批、行政處罰等社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能欠缺，特別是之前設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)國(guó)土分局、規(guī)劃分局等被撤銷后，在經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）加掛的市環(huán)保、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)分局牌子，因沒(méi)有法人資格，不具備行政審批職能和相應(yīng)處罰等行政執(zhí)法資格，國(guó)土規(guī)劃事項(xiàng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”的要求，在一定程度上影響招商引資工作。因此，建議按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”原則，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，降低制度性交易成本，加快推進(jìn)建立“只進(jìn)一扇門(mén)”“一趟不用跑，最多跑一趟”服務(wù)格局。學(xué)習(xí)參照天津開(kāi)發(fā)區(qū)（整合18個(gè)部門(mén)216項(xiàng)審批職責(zé)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，用1個(gè)印章代替209個(gè)印章）、平潭綜合試驗(yàn)區(qū)、漳州高新區(qū)的做法，設(shè)立行政審批局，充分授權(quán)，采取部門(mén)集中、職能集中、事項(xiàng)集中、平臺(tái)集中的方式，設(shè)立“一個(gè)窗口”，統(tǒng)一受理業(yè)務(wù)，形成“一張表單”，實(shí)行“一份辦事指南、一張申請(qǐng)表單、一套申報(bào)材料、完成多項(xiàng)審批”的“一站式”審批模式，做到程序最簡(jiǎn)、時(shí)間最短、成本最低。因政策法規(guī)無(wú)法突破的審批事項(xiàng)，必須由市政府有關(guān)職能部門(mén)辦理的事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)（如國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保），作為市直部門(mén)的全能科室，一次性審核審批（若無(wú)法設(shè)立派駐部門(mén)，且業(yè)務(wù)涉及XL、YD區(qū)，則由市局承擔(dān)，如質(zhì)監(jiān)站），真正實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦，以干部的辛苦指數(shù)換取企業(yè)的滿意指數(shù)。

（三）激活用人機(jī)制

根據(jù)責(zé)權(quán)利匹配原則，一是授予開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)人事職能，建立開(kāi)發(fā)區(qū)與市直部門(mén)之間干部交流制度，定期選派如項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)境等專業(yè)人才到開(kāi)發(fā)區(qū)掛職，指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)；二是開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（DX、HF、GP）干部采取雙重管理的方式，鎮(zhèn)全體班子成員的任免必須征求XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）的意見(jiàn)。三是探索實(shí)行內(nèi)部績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，推行聘（任）用制度。參照井岡山開(kāi)發(fā)區(qū)的做法，除市委任命的干部外，對(duì)XX經(jīng)開(kāi)區(qū)（高新區(qū)）機(jī)關(guān)及區(qū)屬事業(yè)單位工作人員，打破身份界限，實(shí)行全員聘用。干部編內(nèi)任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實(shí)際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘用相分離的“雙軌運(yùn)行”管理。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編在崗人員，參加機(jī)關(guān)競(jìng)崗且聘任（用）的，實(shí)行身份等“封存管理”，原職級(jí)記入個(gè)人檔案，保留原身份、級(jí)別不變，工齡和任職年限連續(xù)計(jì)算，按規(guī)定辦理工資套改、正常晉升手續(xù)，確實(shí)調(diào)動(dòng)干部積極性。