施志源

自然資源用途管制是自然資源監(jiān)管體制的重要組成部分，完善自然資源用途管制制度，是自然資源管制制度頂層設(shè)計的重要內(nèi)容之一。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出了“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”(1)中共中央、國務(wù)院印發(fā)：《生態(tài)文明體制改革總體方案》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm。戰(zhàn)略部署。在之后關(guān)于生態(tài)文明制度的一系列國家頂層制度設(shè)計中，自然資源用途管制始終是不可或缺的一環(huán)，加強陸海統(tǒng)籌也已成為統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源管理體制改革的著力點。在這一背景下，研究自然資源用途的內(nèi)涵和法律構(gòu)成顯得尤為重要。

一、自然資源用途管制的內(nèi)涵

界定自然資源用途管制的含義，首先要界定“自然資源”的概念。關(guān)于自然資源，社會各界從不同角度對其進(jìn)行了定義。如聯(lián)合國規(guī)劃署對自然資源的定義是，“在一定時間、地點條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素和條件”?！洞笥倏迫珪逢P(guān)于自然資源的定義是，“人類可以利用的自然生成物，以及作為這些成分之源泉的環(huán)境功能”(2)蔡運龍編著：《自然資源學(xué)原理》，北京：科學(xué)出版社，2007年，第24頁。。自然資源用途管制并非針對全部的自然界物質(zhì)，需要用途管制的“自然資源”主要是指生態(tài)文明建設(shè)過程中必須被法律保護(hù)的自然界天然物質(zhì)。有些自然資源不需要進(jìn)行用途管制，具體包括三種類型：當(dāng)前無法提升人類福利的自然界物質(zhì)，自身存儲量無窮大的恒定資源，以及人類無法開發(fā)利用的自然界物質(zhì)。

界定自然資源用途管制的含義，還需弄清什么是“自然資源的用途”。自然資源的用途是一個十分久遠(yuǎn)、龐大而且復(fù)雜的問題。由于自然資源的內(nèi)涵和外延豐富而廣闊，至今還沒有一個完善的自然資源分類系統(tǒng)。(3)謝高地：《自然資源總論》，北京：高等教育出版社，2009年，第43頁。盡管如此，有一點是人們所普遍認(rèn)同的，那就是不同類型的自然資源用途不同。有的自然資源是人類生存所必需的，有的自然資源主要是有助于提升人類生活品質(zhì)的；有的自然資源枯竭后可以找到替代品，如煤炭資源，有的自然資源則是其他類型的自然資源無法替代的，如水資源；有的自然資源側(cè)重于經(jīng)濟(jì)用途，有的自然資源側(cè)重于社會用途，有的自然資源則側(cè)重于生態(tài)用途。自然資源的用途，可能因時間、空間以及所處的經(jīng)濟(jì)、社會條件不同而改變。在不同環(huán)境和條件下，同一類型自然資源的用途不盡相同。自然資源的用途與普通商品的用途不盡相同，普通商品的用途一般都比較單一，自然資源的用途則涵蓋了經(jīng)濟(jì)用途、生態(tài)用途和社會用途。大部分自然資源具有多種功能和用途。如一條河流，既可以用作水力發(fā)電，也可以用作農(nóng)田灌溉，還可以用作航運通道，甚至可以用作觀光風(fēng)景。(4)王文革：《自然資源法——理論·實務(wù)·案例》，北京：法律出版社，2016年，第3頁。

第一，自然資源用途具有時代性。不同時代的科學(xué)技術(shù)水平不同，人們對自然資源的開發(fā)利用水平也不相同。在人類開發(fā)利用自然資源過程中，人的主觀能動性發(fā)揮著積極推動作用，隨著人類科學(xué)技術(shù)水平不斷提升，原先沒有用處的自然界物質(zhì)，有可能變?yōu)橹匾淖匀毁Y源。因此，同一種自然資源，在不同科技條件下，其用途也會發(fā)生變化。隨著越來越多的自然界物質(zhì)被人類所利用，自然資源種類也越來越豐富。如在原始社會，土地對人類而言，其基本功能是用于種植農(nóng)作物。以后，隨著探礦、采礦技術(shù)出現(xiàn)，人類具備了礦產(chǎn)開采能力，礦產(chǎn)資源隨之出現(xiàn)。很長一段時間內(nèi)，采礦留下來的地下管道沒有太多利用價值，但隨著碳捕獲、碳封存等技術(shù)出現(xiàn)，這些地下管道成為可以利用的地下空間資源。

第二，自然資源用途的地域性。同一種自然資源處于不同區(qū)域，其用途和功能也不盡相同。缺水區(qū)域，水資源主要用于保障人們的基本用水需求，其他方面用途則要嚴(yán)加管控；水資源相對豐富的區(qū)域，水資源還可用于水力發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利灌溉等。由于地理位置、自然資源蘊藏、氣候條件、人口密度等差異，自然資源在不同區(qū)域可能會表現(xiàn)出用途的差異性。有的適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的適合牧業(yè)養(yǎng)殖，還有的適合工業(yè)開發(fā)。不同區(qū)域的自然資源也會直接影響該區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，區(qū)域自然資源狀況決定了區(qū)域間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的界限以及區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)的構(gòu)成。(5)李艷紅：《山西省農(nóng)業(yè)自然資源的地域差異研究》，《經(jīng)濟(jì)師》2010年10期。當(dāng)前，尤其要注重陸地與海洋的空間特點，實現(xiàn)用途管制的陸海統(tǒng)籌。

第三，自然資源用途的多樣性。自然資源的用途往往不是單一的。以森林資源為例：首先，它有物質(zhì)資源的用途，可以提供大量的木材，用于建筑、家具、造紙等，還能為人類提供大量的食用果實，作為食品或者飼料的來源。其次，它有旅游資源的用途，成片的森林本身就是一道美麗的風(fēng)景線。再次，它還有吸收二氧化碳的功能，獲得林業(yè)碳匯也是其重要功能之一，森林在維持全球碳平衡中有著巨大的貢獻(xiàn)。(6)孫清芳等：《森林碳匯功能的研究進(jìn)展》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2013年第3期。除此之外，森林還有蓄水功能。因此，不能從單一視角考量某一自然資源的用途，在進(jìn)行用途管制的過程中，應(yīng)當(dāng)在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上提出最有利于生態(tài)平衡的管制措施。

第四，自然資源用途的負(fù)外部性。企業(yè)或者個人在開發(fā)利用自然資源過程中，負(fù)面效應(yīng)常相伴相隨。自然資源的開發(fā)利用如果給他人帶來福利損失(成本)，則可稱為負(fù)外部性。(7)唐躍軍等：《環(huán)境資本、負(fù)外部性與碳金融創(chuàng)新》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第6期。如在人類開采礦產(chǎn)資源過程中，地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞、環(huán)境污染、物種減少、生態(tài)平衡被打破等負(fù)效應(yīng)難以避免。在儲存性自然資源開發(fā)和利用的每一階段，都少不了各種相關(guān)環(huán)境資源的配合。開礦會破壞土壤、植被和排水系統(tǒng)，還會造成一定程度的大氣污染或者水污染，降低周邊風(fēng)貌的觀賞價值，如果開采不慎可能還會引發(fā)事故，危及周邊居民的生命健康和財產(chǎn)安全。(8)[英]朱迪·麗絲：《自然資源：分配、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策》，蔡運龍等譯，北京：高等教育出版社，2002年，第70頁。然而，在很長一段時間內(nèi)，人類忽視了開發(fā)利用自然資源的負(fù)外部性。科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使人類非常自豪，人類越來越相信自己生活在自然界之上，失去了對自然的尊重。(9)謝高地：《自然資源總論》，北京：高等教育出版社，2009年，第22頁。如果開發(fā)利用自然資源時使用的技術(shù)是不可持續(xù)的，資源開發(fā)將面臨一個嚴(yán)重問題，那就是未來的資源福利減少。此時，進(jìn)行有效的資源管制是必要的，以避免不可逆轉(zhuǎn)的可再生資源不斷退化。(10)Coria Jessica, Sterner Thomas.Natural Resource Management: Challenges and Policy Options, Annual Review of Resource Economics, 2011,(3).因此，在人類自信地應(yīng)用科學(xué)技術(shù)的同時，必須把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用與生態(tài)保護(hù)綜合起來考慮。如保護(hù)濕地的目的不僅是保護(hù)濕地本身，保護(hù)生物多樣性、減緩氣候變化、恢復(fù)自然景觀也是濕地的功能體現(xiàn)，在考量濕地用途時應(yīng)從防止?jié)竦販p少、生物多樣性減少、濕地功能衰退等方面進(jìn)行綜合權(quán)衡。可見，自然資源開發(fā)利用負(fù)外部性效應(yīng)的出現(xiàn)，是加強自然資源用途管制的重要原因。

綜上所述，自然資源用途管制，是指在特定時空條件下針對自然資源功能的應(yīng)用范圍和應(yīng)用程度進(jìn)行的一種帶有行政強制力的政府管制。對自然資源開展用途管制，不僅應(yīng)當(dāng)考慮不同時期、不同地域的自然資源用途差異性，還應(yīng)考慮同一種自然資源用途的多樣性特征及其自身可能存在的負(fù)外部性特征。

二、自然資源用途管制的制度構(gòu)成

(一)自然資源用途管制的主體

第一，自然資源用途管制的權(quán)力主體：管制者。自然資源用途管制的實施主體是依法實施自然資源管理的相關(guān)政府部門或者組織。首先，擔(dān)負(fù)管理自然資源職能的政府部門，是負(fù)責(zé)實施自然資源用途管制的最主要主體。(11)施志源：《自然資源用途的整體性管制及其制度設(shè)計》，《中國特色社會主義研究》2017年第1期。就中國現(xiàn)狀而言，管理自然資源的部門比較分散，部門之間職能不清、相互推諉的現(xiàn)象屢見不鮮，一些部門有利則管、無利則躲。自然資源用途管制的職能不能由一個統(tǒng)一的部門行使，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)必須解決的一個難題。自然界的各種資源是有機聯(lián)系、不可隨意分割的整體，將自然資源用途管制的職能分散于不同部門，顯然不利于從整體上規(guī)劃生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，甚至可能因部門的權(quán)力之爭、利益之爭而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞。作為自然資源用途的管制者，保持自身廉潔是首要要求。國外學(xué)者研究表明，當(dāng)政府出現(xiàn)督察腐敗時，資源用戶更可能出現(xiàn)違反國家規(guī)則的意圖；要提高資源保護(hù)政策的有效性，應(yīng)付出更多的努力以減少執(zhí)行自然資源法規(guī)的政府官員的受賄行為。(12)Aksel Sundstr?m. Corruption and Violations of Conservation Rules: A Survey Experiment with Resource Users. World Development, 2016,(85).在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，自然資源部正式成立。在此背景之下，自上而下的自然資源管理職能必將重新整合。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)利用好這一有利改革契機，大力推進(jìn)自然資源用途的整體性管制。

第二，自然資源用途管制的義務(wù)主體：受管制者和一般民眾。自然資源用途管制的受管制者主要是有可能對該自然資源進(jìn)行開發(fā)利用的各類主體。自然資源用途管制的受管制者主要包括三類：一是以盈利為目的的自然資源開發(fā)利用者，這類主體違法開發(fā)利用自然資源將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是以公益為目的的自然資源開發(fā)利用者，對于這類主體開發(fā)利用資源的行為，從總體上應(yīng)以鼓勵為主，以管制為輔。當(dāng)然，這類主體應(yīng)當(dāng)事先取得相應(yīng)的資質(zhì)，并將開發(fā)行為嚴(yán)格控制在“公益”領(lǐng)域，不得以“公益”之名謀取“私益”。三是以保障基本生存為目的的自然人，對這類主體的基本生存資源需求，法律應(yīng)當(dāng)予以充分保障，不得假借管制之名限制其基本資源需求；對這類主體的更高福利資源需求，應(yīng)當(dāng)給予逐步滿足，這是社會不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。當(dāng)然，針對這類主體一些適當(dāng)?shù)墓苤拼胧┮彩潜仨毜模@樣可以促進(jìn)人們的資源需求與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相合拍。特別是對于個別人的奢侈資源需求，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的管制措施，對于觸犯法律的浪費資源行為，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。如一些研究表明，大多數(shù)用水者對用水規(guī)則的遵守，主要是出于強烈的自發(fā)合規(guī)性，用水者意識到需要一個維護(hù)水資源的共同規(guī)則，但也存在為謀求盈利而非法取水的情形。因此，強大的威懾對于解決故意非法奪取水資源的特定情況是必要的，水行政程序的改進(jìn)可以最大限度減少違法者逃避處罰的可能性。(13)Greiner Romy,Fernandes Leanne, McCartney Fiona, Durante Jeanette. Reasons why some irrigation water users fail to comply with water use regulations: A case study from Queensland, Australia. Land Use Policy, 2016, (51).

在自然資源用途管制法律關(guān)系中，普通民眾一般承擔(dān)不作為義務(wù)。自然資源實施用途管制，意味著開發(fā)利用自然資源的各類主體必須符合自然資源用途管制的要求。對于一般民眾而言，則意味著增加了不違反該用途管制要求的不作為義務(wù)。換言之，實施自然資源用途管制之后，可能會給原先的自然資源利用人帶來生活上的不便，甚至增加其生活成本。如原本可以自由取水的區(qū)域被確立為飲用水水源一級保護(hù)區(qū)域之后，政府可能在該區(qū)域?qū)嵤┓忾]式管理，該區(qū)域周邊居民的取水、用水自由會受到一定的限制。為化解這一矛盾，就需要政府在進(jìn)行自然資源用途管制的同時采取相應(yīng)的配套措施，如提供替代的資源利用渠道或者給予利益受損者必要的經(jīng)濟(jì)補償?shù)?。總之，只有充分考量自然資源用途管制可能帶來的負(fù)面影響，輔之以必要的補救措施，自然資源用途管制的各項要求才有可能讓公眾普遍認(rèn)同和自覺遵守，一般民眾的不作為義務(wù)也才會真正落到實處。

(二)自然資源用途管制的對象

自然資源用途管制的對象是法律法規(guī)明確規(guī)定的、需要政府采取一定管制措施的自然資源。研究自然資源用途管制，關(guān)鍵要弄清用途管制的對象。只有弄清楚哪些類型的自然資源需要進(jìn)行用途管制，它們具備哪些基本特征，自然資源用途管制才能做到有的放矢。

第一，并非全部的自然資源都需要進(jìn)行用途管制。自然資源根據(jù)可再生程度，可分為可再生資源、不可再生資源和恒定資源。(14)張梓太：《自然資源法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第2頁。對于自然界中大量存在的恒定資源，由于在可預(yù)期的未來并不具有稀缺性，無論人類如何開發(fā)利用，其存量仍然是無窮大，因此不需要從法律上進(jìn)行用途管制。對于可再生資源，則需要實施適當(dāng)管制措施，以保證其消耗速度與再生速度大體平衡。對于不可再生資源，由于其總儲量將隨人類的開發(fā)利用而不斷耗竭，需要采取最有效的用途管制措施，以盡量延長該資源的使用壽命。

第二，對于某一類型的自然資源，其管制措施可能會隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而發(fā)生變化。這種變化包括兩種可能：放松管制和加強管制。一是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步促使對某一資源放松管制。如對于煤炭等不可再生資源，如果人類找到能夠替代其功能的其他資源，則可適當(dāng)放松原先的管制。二是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步促使加強對某種資源的管制。自然界中的某種物質(zhì)，如果無法開發(fā)利用，對人類而言便沒有直接的利用價值，無須對其進(jìn)行用途管制。但隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，人類逐漸發(fā)現(xiàn)其稀缺性和巨大利用價值，并擁有對其進(jìn)行開發(fā)利用的技術(shù)條件，此時，這一物質(zhì)就轉(zhuǎn)化為人類可以開發(fā)利用并且能夠提升人類福利的自然資源，對這一新型自然資源實施用途管制就有必要。如雖然目前學(xué)界對氣候資源開發(fā)利用的管制尚未形成共識，但廣西、黑龍江、山西等省已制定了氣候資源地方性法規(guī)，安徽等省也把氣候資源立法納入未來5年的立法規(guī)劃。從生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和總體要求出發(fā)，為實現(xiàn)氣候資源可持續(xù)利用，以構(gòu)建合理的氣候資源開發(fā)利用秩序為基本目標(biāo)，對氣候資源開發(fā)利用進(jìn)行一定的政府管制是非常必要的。

(三)實施自然資源用途管制的行政手段

自然資源用途管制主要靠政府部門實施，政府實施自然資源用途管制有賴于有效的行政手段。當(dāng)前，需要綜合運用各類手段，以有效落實自然資源的用途管制。

自然資源用途管制中的行政規(guī)劃，是指政府為了有效實施自然資源用途管制，按照法定職責(zé)與權(quán)限，編制自然資源的開發(fā)利用計劃，以明確自然資源開發(fā)的空間范圍、時間范圍和利用強度等。自然資源用途管制的行政規(guī)劃是實施自然資源用途管制的首要環(huán)節(jié)，只有制定出科學(xué)、合理的行政規(guī)劃，自然資源用途管制才能做到有的放矢。

自然資源用途規(guī)劃按照年限不同，可以分為長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃。一般而言，10年以上的規(guī)劃稱為長期規(guī)劃，5年左右的規(guī)劃稱為中期規(guī)劃，年度規(guī)劃稱為短期規(guī)劃。按照規(guī)劃用途規(guī)劃的自然資源，從類型上可以分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。如《主體功能區(qū)規(guī)劃》就是一個總體規(guī)劃，而《國土資源利用專項規(guī)劃》《海島保護(hù)規(guī)劃》等則屬于專項規(guī)劃。按照制定規(guī)劃的政府部門層級，自然資源用途管制規(guī)劃可以分為國家規(guī)劃、部門規(guī)劃和地方規(guī)劃。由國務(wù)院發(fā)布的自然資源用途管制規(guī)劃屬于國家規(guī)劃，由國務(wù)院部委發(fā)布的自然資源用途管制規(guī)劃屬于部門規(guī)劃，地方政府出臺的自然資源用途管制規(guī)劃屬于地方規(guī)劃。一般而言，自然資源規(guī)劃方案要綜合權(quán)衡資源評價、環(huán)境影響評價、經(jīng)濟(jì)效益評價和社會評價等各種因素。(15)施志源：《自然資源用途管制的有效實施及其制度保障——美國經(jīng)驗與中國策略》，《中國軟科學(xué)》2017年第9期。

自然資源用途管制中的行政許可，是指有權(quán)進(jìn)行自然資源用途管制的行政主體，根據(jù)行政相對方的申請，經(jīng)依法審查，在法定權(quán)限內(nèi)通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認(rèn)行政相對方從事自然資源開發(fā)利用的法律資格或法律權(quán)利的一種行政行為。對自然資源開發(fā)利用主體的行政許可，往往與自然資源的有償使用聯(lián)系在一起。對于可以開發(fā)利用且需要繳納一定使用費用的自然資源空間，政府往往采取行政許可的方式來賦權(quán)。此時，行政許可成了政府最常用的一種自然資源用途管制手段。從某種意義上講，用途管制與行政許可之間存在辯證關(guān)系：一方面，用途管制與行政許可存在一定矛盾。用途管制意在制止自然資源開發(fā)利用規(guī)模的無限擴(kuò)大，行政許可則在于賦予行政相對人開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。某種資源開發(fā)利用行政許可的力度越大，往往表明該自然資源用途管制的程度越松。另一方面，資源利用行政許可又是實現(xiàn)資源用途管制最有效的手段之一，限縮行政許可可以有效控制自然資源開發(fā)利用的規(guī)模，從而實現(xiàn)用途管制的目的。由此可見，自然資源用途管制中的行政許可，難點在于如何把握好“度”，核心是要把握好資源許可中自由裁量權(quán)的運用。既要充分保障行政相對人的資源開發(fā)權(quán)利，不可隨意限縮申請人的權(quán)利范圍，侵犯行政相對人開發(fā)利用自然資源的合法權(quán)益；又要充分關(guān)注自然資源開發(fā)利用的負(fù)面影響，對于技術(shù)條件要求較高的資源開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請者的人員、設(shè)備等條件，不能隨意放松申請者的資質(zhì)條件。

自然資源用途管制中的行政指導(dǎo)，是指政府在實施用途管制過程中，適當(dāng)運用指導(dǎo)、勸告、建議等非強制性方法，謀求行政相對人的同意、配合或協(xié)助，以實現(xiàn)自然資源用途管制目的之行為。行政指導(dǎo)的最大優(yōu)點在于通過引導(dǎo)、協(xié)商等宣傳溝通機制實施自然資源用途管制，不容易引起受管制者的抵觸。如果方法得當(dāng)，比較容易獲得行政相對人的理解與配合，管制的效果也往往比較理想。有效開展資源用途管制的行政指導(dǎo)，首先需要有一套規(guī)范的行政指導(dǎo)規(guī)程。行政指導(dǎo)的主觀能動性比較大，指導(dǎo)得好可以起到規(guī)范自然資源開發(fā)利用的作用，反之既影響資源開發(fā)利用的效率，又可能造成更為嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)。因此，在開展行政指導(dǎo)之前，有必要由現(xiàn)有的各自然資源管理部門出臺通行的操作規(guī)程，把資源利用行政指導(dǎo)作為一種“規(guī)范活”，規(guī)定好資源用途管制行政指導(dǎo)的規(guī)定動作，避免出現(xiàn)太多的自選動作。有效開展資源用途管制的行政指導(dǎo)，還需要一批善于資源開發(fā)利用指導(dǎo)的行政人員。盲目指導(dǎo)不但起不到行政指導(dǎo)的預(yù)期目標(biāo)，還可能起反作用。這就需要通過有效的培訓(xùn)機制，尤其是加大資源利用相關(guān)科學(xué)技術(shù)知識的培訓(xùn)，大力提升負(fù)責(zé)自然資源用途管制的行政人員的整體素質(zhì)。只有把資源用途管制的行政指導(dǎo)當(dāng)成一種“技術(shù)活”，行政指導(dǎo)才能真正有效指引資源的開發(fā)利用。

自然資源用途管制中的行政強制，是指行政主體為實現(xiàn)用途管制目標(biāo)，對違反用途管制法律的相對人，根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序，從人身、財產(chǎn)和行為等方面采取強制性措施。行政強制的有效運用，表明自然資源用途管制是具有國家強制力保障的一種有效管制手段。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政強制措施只是一種暫時性管制措施(16)蔡道利：《健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與用途管制制度》，《廣西日報》2013年12月24日。，且容易激化行政主體與行政相對人的矛盾，在自然資源用途管制中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用。在實施自然資源用途管制過程中，不能一味依賴政府的行政強制措施，加強法律、法規(guī)、政策的宣傳與普及，做好耐心細(xì)致的解釋引導(dǎo)工作同樣非常重要。當(dāng)然，這并不意味著行政強制措施在自然資源用途管制中毫無作用。恰恰相反，對于不顧管制措施，在引導(dǎo)或勸告之后仍我行我素的資源開發(fā)利用者，應(yīng)當(dāng)及時采取必要強制措施，以避免其資源開發(fā)利用行為造成更大的生態(tài)破壞。

自然資源用途管制中的行政處罰，是指實施自然資源用途管制的行政主體，對違法開發(fā)利用自然資源的相對人，依法定職權(quán)和程序給予行政制裁的行政行為。對違法開發(fā)利用自然資源的相對人實施行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行。行政處罰是對尚未構(gòu)成犯罪的違法者的一種法律制裁，是有效落實自然資源用途管制的重要手段，也是體現(xiàn)自然資源用途管制強制性的一道屏障。如果說行政強制體現(xiàn)的是自然資源用途管制的威懾力，行政處罰則是給予違法開發(fā)利用自然資源的主體一種實在的法律制裁，要求資源開發(fā)利用者對其行為所帶來的不利后果承擔(dān)相應(yīng)代價。當(dāng)然，行政處罰是一種嚴(yán)厲的法律措施，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎運用，并盡量避免激化矛盾。首先，作出相關(guān)行政處罰決定的主體要適格。只有具備行政處罰權(quán)的行政主體，才能對資源開發(fā)利用不當(dāng)?shù)男袨樽鞒鱿鄳?yīng)處罰。其次，自然資源用途管制中的行政處罰應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，行政主體不能隨意創(chuàng)設(shè)處罰品目或任意擴(kuò)大處罰適用范圍。不同類型的自然資源開發(fā)利用的要求不同，同一性質(zhì)的行為用于開發(fā)不同類型的自然資源可能產(chǎn)生截然不同的后果。行政主體的行政處罰不能僅認(rèn)定行為的性質(zhì)，還應(yīng)統(tǒng)籌行為特征、行為后果與自然資源本身的特殊性，進(jìn)而考量行政處罰的適用。如任意采摘普通草藥和任意采摘珍貴野生植物，這兩種情形的法律后果明顯不同。而行政主體在法律的適用上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的不同規(guī)定作出相應(yīng)的行政處罰。再次，自然資源用途管制中的行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，尤其要慎用簡易程序。環(huán)境問題成因復(fù)雜，周期較長，開發(fā)利用自然資源給周邊環(huán)境帶來多大破壞，在環(huán)境損害的估算上往往具有較大難度。因此，在認(rèn)定自然資源開發(fā)利用者的行政責(zé)任上，應(yīng)當(dāng)給予自然資源利用者充分的申辯權(quán)。只有在充分論證基礎(chǔ)上作出的行政處罰，才能真正實現(xiàn)資源用途管制的目的。

自然資源用途管制制度，是為明確自然資源的用途、規(guī)范行政主體的管制行為而制定的制度。自然資源用途管制制度的主要內(nèi)容，包括用途管制的實施主體、用途管制的受管制者、用途管制的對象、用途管制的實施策略以及用途管制的法律手段。自然資源部成立后，自然資源管理職能將重新整合，應(yīng)當(dāng)利用好這一契機，努力實現(xiàn)自然資源用途的整體性管制。自然資源用途管制的義務(wù)主體包括受管制者和普通民眾。受管制者是指對該自然資源進(jìn)行開發(fā)利用的各類主體，普通民眾一般承擔(dān)不作為的義務(wù)。并非所有自然資源都需要進(jìn)行用途管制，在管制對象上，應(yīng)當(dāng)明確需要用途管制的自然資源范圍。在管制行政手段上，需要綜合運用行政規(guī)劃、行政許可、行政指導(dǎo)、行政強制、行政處罰等手段。