蔣 劍

（南京市棲霞區(qū)審計局，江蘇南京210046）

0 引言

黨的十九屆四中全會要求，構建包括黨內(nèi)監(jiān)督、審計監(jiān)督等在內(nèi)的多層次、多類型的監(jiān)督體系，其中不同層次和類型的監(jiān)督機制是一種分工和協(xié)同的關系，不能相互替代，也不能自行其是。但與其他監(jiān)督機制不同，審計作為國家治理體系中的一項重要制度安排，其法定性、獨立性、專業(yè)性、全面性的本質特征決定了審計具有特殊地位并發(fā)揮重要作用［1］。長期以來，我國各級審計機關面臨著審計任務重、審計人員少的突出矛盾，亟須加強審計方式創(chuàng)新，提質增效［2］。2019年3月國家審計署發(fā)布了《關于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關工作的通知》，各級審計機關圍繞“兩統(tǒng)籌”對審計組織方式進行有效探索,但對于審計機關深入領悟“兩統(tǒng)籌”概要、妥善解決“兩統(tǒng)籌”實施中遇到的重難點問題、持續(xù)推進“兩統(tǒng)籌”工作以實現(xiàn)審計全覆蓋的工作目標，還需要深入研究。

1 準確把握推進“兩統(tǒng)籌”對審計工作的重要意義

審計全覆蓋決定了審計資源必須合理配置,審計統(tǒng)籌機制必須健全有效,審計創(chuàng)新水平必須適時提高,用提質增效的方式滿足審計全覆蓋帶來的挑戰(zhàn)。審計“兩統(tǒng)籌”既是審計方式的理論創(chuàng)新,也是審計各要素協(xié)同融合的實踐創(chuàng)新。通過統(tǒng)籌審計計劃、審計目標、審計資源實現(xiàn)項目、業(yè)務、技術聯(lián)動，最終實現(xiàn)審計成果的科學性、規(guī)范性。

對于基層審計組織而言，通過審計“兩統(tǒng)籌”可以強化一體化審計，能夠更加獨立行使審計監(jiān)督權力，有效解決下級審計機關受到當?shù)攸h委政府的制約影響的問題，真實深入地揭示基層存在的問題，更好地將黨中央重大決策部署落地生根，提升審計治理體系和治理能力?；鶎訉徲嫏C關需要充分理解“兩統(tǒng)籌”的重要性、緊迫性、必要性，進一步明確審計工作目標任務和保障措施，對于貫徹落實好有關工作要求，進一步整合審計資源，保證在新時代審計監(jiān)督工作落到實處，提升審計監(jiān)督效能具有重要意義。

1.1 “兩統(tǒng)籌”是強化審計計劃執(zhí)行的有效方式

推進“兩統(tǒng)籌”優(yōu)化審計計劃制定，圍繞“政策”和“資金”兩條主線，加強不同類型審計項目統(tǒng)籌融合，科學調(diào)度、突出重點、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，創(chuàng)新團隊管理，加強資源整合，建立責任體系，持續(xù)關注、重點跟蹤、嚴查細審，有效破解審計力量不足難題，促進審計計劃高效執(zhí)行。

1.2 “兩統(tǒng)籌”是提高審計人員素質的有效手段

推進“兩統(tǒng)籌”統(tǒng)籌優(yōu)化審計資源配置，確保按照項目要求合理匹配審計人員數(shù)量、專業(yè)結構及大數(shù)據(jù)審計人才，增強業(yè)務交流與合作，通過現(xiàn)代化信息技術方式補齊短板，加快建設一支業(yè)務精干、效率高效、作風過硬的審計隊伍［3］，統(tǒng)籌解決審計力量不足、隊伍建設亟待提升的現(xiàn)實需要。

1.3 “兩統(tǒng)籌”是提高審計監(jiān)督效能的有效保證

推進“兩統(tǒng)籌”探索建立集中統(tǒng)一、跨層級、跨區(qū)域的工作機制，加強上下聯(lián)動和橫向協(xié)作，建立標準口徑統(tǒng)一、程序規(guī)范一致的審計監(jiān)督模式，提高審計效率和效果的“精”度和“準”度，提高審計成果的“廣”度和“深”度［4］，減少“人情審計”和“關系審計”，提高審計監(jiān)督能力和效果。

1.4 “兩統(tǒng)籌”是推動審計工作全覆蓋的有效路徑

推進“兩統(tǒng)籌”統(tǒng)一集中對被審計單位相關數(shù)據(jù)進行采集、分析，一次進點形成多個審計結果，加強對年度項目計劃與全覆蓋規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，盤點監(jiān)督盲區(qū)和死角，不斷提高審計全覆蓋的比例。

2 基層審計機關推進“兩統(tǒng)籌”工作中的現(xiàn)狀和問題

近年來隨著審計監(jiān)督工作的不斷深入，經(jīng)過各地審計機關的不斷探索與實踐，在審計“兩統(tǒng)籌”進行了卓有成效的統(tǒng)籌管理。2017—2019年，使用“1+N式”“融合式”審計項目統(tǒng)籌管理的省份逐年增加，越來越多的地區(qū)完成了打破科室、上下級審計、借助專家審計、跨區(qū)域審計等創(chuàng)新型審計組織方式，開創(chuàng)多項新舉措，提升了審計監(jiān)督效能［3］。

但需要強調(diào)的是，各地基層審計機關在推進“兩統(tǒng)籌”工作中也存在一些問題，如在審計項目安排上往往會出現(xiàn)交叉審計、重復審計，一個地區(qū)單位同時有多個審計組同時進駐的情況，重復審計導致被審計單位負擔過重，也造成了審計資源的低效能，加劇了審計機關與被審計單位諸多誤會，降低了審計工作的效率［5］。具體而言主要存在以下問題。

2.1 創(chuàng)新意識亟待提升

一方面，基層審計機關工作人員對審計項目、審計組織方式的統(tǒng)籌創(chuàng)新認知存在理解和認知偏差。特別是對于審計人員相對少、審計任務相對繁重的基層審計機關而言，每年既要承擔上級機關的多頭審計任務調(diào)度，又要完成本級職能工作，人手少、任務重、壓力大，一個項目往往對應一個或者多個被審計單位的情況并不鮮見，同時也可能存在項目與項目之間較難融合或嵌入難度較大。另一方面，部分基層機關人員缺乏創(chuàng)新精神和意識，習慣舊思路，沿用老方法，機械理解“兩統(tǒng)籌”為抽人成立小組完成任務，對推進上下融合“兩統(tǒng)籌”創(chuàng)新積極性不高。

2.2 人員配備不足有待強化

一方面，基礎審計機關審計人員相對缺乏，人員斷層、結構老化問題非常明顯，導致人員結構與高強度、滿負荷的工作矛盾非常突出［4］。另一方面，由于在一線從事審計工作的專業(yè)人員不足，很多基層審計單位往往在審計人員分配上陷入顧此失彼的處境，影響審計質量和效率。

2.3 勝任能力不足有待提高

推進審計“兩統(tǒng)籌”需要整體觀，采用矩陣式方式對審計項目和審計資源進行統(tǒng)籌配置。需要審計業(yè)務人員業(yè)務要專、素質要高、勝任能力要強。審計業(yè)務人員不僅需要多元化知識儲備，還需要將信息化、大數(shù)據(jù)等融合、嵌入到創(chuàng)新型審計組織方式之中，做到實踐和理論、能力和技能、水準和水平三提高。但目前基層審計人員的工作任務繁重，學習培訓滯后，使得審計知識滯后于審計實踐的需求，制約了審計監(jiān)督工作的高效開展，影響了審計監(jiān)督效能提升。同時，由于以往長期進行財政收支審計，基層審計機關以財務專業(yè)人才居多，但具有工程造價、計算機應用、金融等專業(yè)背景的人才較少，尤其缺乏有較高政策素養(yǎng)、有較強專業(yè)能力的復合型人才，大多數(shù)審計人員稀缺，無法滿足“統(tǒng)籌”審計項目的整體需求，這也使得審計人員在承擔統(tǒng)籌后的審計項目時面臨較大挑戰(zhàn)，存在一定的審計風險。

2.4 數(shù)據(jù)質量不高有待提升

數(shù)據(jù)質量取決于信息化建設水平，但基層審計機關普遍存在信息化設備落后、信息化技術陳舊等信息化水平偏低問題，不能滿足審計組織方式對大數(shù)據(jù)的需求。專業(yè)的計算機審計人才相對缺少，能掌握大數(shù)據(jù)應用技術又熟知審計業(yè)務的復合型人才屈指可數(shù)，同時受到數(shù)據(jù)安全、級別權限等方面的限制，基層審計人員無法獲取充足的審計數(shù)據(jù)［6］，難以達到“大項目”統(tǒng)籌審計的工作要求，需要不斷加強信息化建設，提高數(shù)據(jù)質量。

2.5 協(xié)調(diào)機制不暢有待深化

當前各級審計機關的協(xié)調(diào)溝通機制不夠順暢，各級審計機關工作有所割裂，缺少整體性和全局觀。較為典型的是上下級審計機關在確定審計方案時，缺少必要的溝通和協(xié)調(diào)，而基層審計機關保障“兩統(tǒng)籌”實施的配套機制還不夠健全和完善，跨層級、跨專業(yè)、跨地域的上下協(xié)調(diào)機制還未完全建立，因此在編制審計計劃時，由于任務重、人數(shù)少，難以從整體上和全局上考慮審計計劃，導致審計項目重復被審，影響項目統(tǒng)籌的精確度，造成審計資源的浪費［5］。

3 基層審計機關建立“兩統(tǒng)籌”長效機制的建議

3.1 提高思想認識是前提

基層審計機關需要高度重視“兩統(tǒng)籌”工作的重要意義，提高政治站位，提升將“兩統(tǒng)籌”作為服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作理念，充分認識“兩統(tǒng)籌”在優(yōu)化審計資源配置中的重要作用。首先是基層審計機關要統(tǒng)一思想認識，積極轉變審計干部隊伍的工作思路，增強大局意識，跳出本位看全局，增強“向統(tǒng)籌要效率、靠創(chuàng)新提效能”的意識，加大審計創(chuàng)新力度，在盤活用好現(xiàn)有審計資源上下足功夫、深挖潛力［2］。其次是基層審計機關要切實將“兩統(tǒng)籌”貫穿于審計項目立項、方案編制、項目實施、撰寫報告、整改督查等審計全過程［6］，在項目統(tǒng)籌上要實現(xiàn)精細化、系統(tǒng)化，在組織方式上積極嘗試新模式、新方法［4］，不斷創(chuàng)新統(tǒng)籌方式和內(nèi)容，總結好的經(jīng)驗和模式，充分發(fā)揮“兩統(tǒng)籌”工作的突出作用，增強執(zhí)行力，提高精準理解、精準發(fā)力、精準落實的能力，克服和防止“差不多”的標準和“過得去”的作風，確保各項措施落地、發(fā)揮作用［2］。

3.2 健全協(xié)調(diào)機制是核心

基層審計機關應圍繞“兩統(tǒng)籌”的工作要求，堅持整體把握、總覽全局的基本原則，通過制度建設來完善審計部門內(nèi)的協(xié)調(diào)機制，既要因地制宜，出臺加強和推進“兩統(tǒng)籌”工作的指導性制度文件，也要根據(jù)項目統(tǒng)籌中出現(xiàn)的新情況及時進行匯總分析，研究出臺和完善適應“兩統(tǒng)籌”工作新情況的實操性制度和規(guī)范，在制度上保障“統(tǒng)籌”工作有序開展，促使“兩統(tǒng)籌”工作落到實處，推向深入［5］。同時，基層審計機關要注重加強建立與上級審計機關的溝通協(xié)作機制，加強系統(tǒng)內(nèi)部互聯(lián)互通。年初上級機關將項目統(tǒng)籌任務提前下達，指導下級機關科學合理地制定審計計劃，合理調(diào)配審計資源，確保審計項目有序推進，目標任務圓滿完成。另外，要進一步加強審計部門與國家監(jiān)督體系中其他監(jiān)管部門之間的貫通協(xié)作機制，如年初要認真征詢紀委監(jiān)委、巡察、組織、人事等部門的意見，合理安排好年度審計項目計劃，并報審計委員會審議批準后嚴格執(zhí)行。

3.3 提升勝任能力是關鍵

基層審計機關一方面要爭取政府管理和編制部門的支持，擇優(yōu)招錄工程造價、計算機應用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的青年人才，以充實審計干部隊伍；另一方面要實施精細化人才培養(yǎng)管理，定期組織人員培訓和不同部門間的人員交流，通過實踐增強才干，完善培訓機制，逐漸培養(yǎng)出一批業(yè)務精湛、一專多能的復合型人才。同時，基層審計機關要注重在機關內(nèi)部營造和形成公正有序的健康環(huán)境，以“三立”精神鍛煉隊伍，將嚴管厚愛、業(yè)績激勵、公平公正、勤勉干事、能者能上的干部考核機制和環(huán)境貫穿始終［4］，利用工作考核和評優(yōu)機制引導不同機關間的合作，鼓勵基層審計人員積極參與統(tǒng)籌審計項目工作。

3.4 強化資源整合是保證

基層審計機關要積極適應大數(shù)據(jù)時代，強化科技運用，將創(chuàng)新大數(shù)據(jù)應用技術作為實現(xiàn)“兩統(tǒng)籌”的有效途徑，從強化信息技術使用的角度積極開展審計創(chuàng)新，有能力、有條件的省級審計機關應根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)狀，強化市縣區(qū)審計機關的信息技術人力資源整合，建立集數(shù)字化審計指揮、大數(shù)據(jù)綜合分析和審計綜合作業(yè)為一體的一體化大數(shù)據(jù)審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，建立審計數(shù)據(jù)采集長效機制，加大數(shù)據(jù)采集、整理和分析力度，推廣和應用“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確定位”的數(shù)字化審計方式［5］，構建審計項目數(shù)據(jù)庫，開放內(nèi)部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)端口，將工作計劃、工作日志與工作成果及時錄入大數(shù)據(jù)審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實現(xiàn)上下級審計機構之間的數(shù)據(jù)共享，便于不同審計機構開展項目合作，避免重復審計［5］，推動大數(shù)據(jù)審計在財政、民生、資源資產(chǎn)等領域的實踐和應用［7］。同時，基層審計機關要注重探索建立專家資源庫，整合社會相關優(yōu)勢資源，取長補短，不斷增強審計監(jiān)督合力。