孫衛(wèi)華

（江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，江蘇南京210042）

0 引言

改革開放以來，我國先后設(shè)立了近百個(gè)各類科技計(jì)劃（例如科技專項(xiàng)、自然科學(xué)基金等），這些科技計(jì)劃有力支撐了我國大量的科研項(xiàng)目，促使基礎(chǔ)研究和應(yīng)用領(lǐng)域取得了一大批舉世矚目的科研成果。但隨著新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，我國沿襲多年的科技計(jì)劃和項(xiàng)目管理中的問題也開始突顯［1］。一方面，科技資源配置高度“碎片化”。近百個(gè)科技計(jì)劃由近40個(gè)部門管理，各類科技計(jì)劃在頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)度低，科研項(xiàng)目眾多但目標(biāo)發(fā)散，難以有效聚焦國家戰(zhàn)略目標(biāo)需求。另一方面，“碎片化”的科技資源配置帶來重復(fù)、分散、封閉和低效的資源使用方式，多頭申報(bào)項(xiàng)目、重復(fù)資助等嚴(yán)重浪費(fèi)有限的科技資源。

2014年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》），開始改革我國科研項(xiàng)目和資金管理，從而進(jìn)一步適應(yīng)新時(shí)期下的創(chuàng)新規(guī)律?！斗桨浮访鞔_提出轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，政府各部門不再直接管理具體項(xiàng)目，將現(xiàn)有具備條件的科研管理類事業(yè)單位等改造成規(guī)范化的項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)對科研項(xiàng)目進(jìn)行全程管理。依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技項(xiàng)目，既是解決科技項(xiàng)目管理專業(yè)化和科學(xué)化的關(guān)鍵舉措，也是深化科技計(jì)劃管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在我國目前尚處于探索階段。本文將對發(fā)達(dá)國家科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上提出我國科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)政策建議。

1 主要發(fā)達(dá)國家專業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理國家科技計(jì)劃是美國、英國、日本、德國等主要發(fā)達(dá)國家的通行做法，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)已成功運(yùn)行多年，為推動相關(guān)國家科技發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。借鑒發(fā)達(dá)國家專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，對處于探索階段的我國無疑具有重要意義。

1.1 美國的專業(yè)機(jī)構(gòu)

美國科技計(jì)劃主要由國家科學(xué)基金會、國防部、能源部、國立衛(wèi)生研究院、農(nóng)業(yè)部等27個(gè)聯(lián)邦部門（機(jī)構(gòu)）組織實(shí)施［2］。這些科技計(jì)劃主要由三類專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

（1）綜合性專業(yè)機(jī)構(gòu)。典型的如美國國家科學(xué)基金會（NSF），主要聚焦基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，約有2 100名工作人員，其中包含約200名領(lǐng)域科學(xué)家。每年完成經(jīng)費(fèi)預(yù)算約72億美元。

（2）專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)自身并不從事相關(guān)研究工作，主要是實(shí)施項(xiàng)目管理職能。典型的如美國國防高級研究計(jì)劃署（DARPA），主要負(fù)責(zé)國防部下屬重大科技攻關(guān)項(xiàng)目的組織管理，擁有240名工作人員，其中一半左右是技術(shù)專家，每年經(jīng)費(fèi)預(yù)算約32億美元。

（3）兼有研究和管理工作的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)既從事相關(guān)領(lǐng)域的研究工作，也外包研究經(jīng)費(fèi)和研發(fā)任務(wù)并進(jìn)行過程管理。典型的如美國國立衛(wèi)生研究院（NIH），是美國醫(yī)學(xué)研究的重要機(jī)構(gòu)，還負(fù)責(zé)分配美國衛(wèi)生領(lǐng)域的公共研發(fā)資金，每年管理的總經(jīng)費(fèi)超300億美元，超過一半的經(jīng)費(fèi)用于支持基礎(chǔ)研究，人員規(guī)模約18 000人。

1.2 英國的專業(yè)機(jī)構(gòu)

英國研究理事會總會（RCUK）是英國組織實(shí)施科技計(jì)劃的主體，主要負(fù)責(zé)資助英國的基礎(chǔ)研究和科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。RCUK是由皇家憲章建立的獨(dú)立法人實(shí)體，被列為“非政府部門的公共機(jī)構(gòu)”，具有獨(dú)立的政策制定權(quán)，按研究領(lǐng)域和方向確定項(xiàng)目和計(jì)劃，政府負(fù)責(zé)為其制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略而不干預(yù)其日常工作，負(fù)責(zé)科技的國會特選委員會對其運(yùn)作定期組織公共質(zhì)詢。

RCUK年經(jīng)費(fèi)預(yù)算約30億英鎊，主要來自政府部門，還通過政府其他部門、慈善機(jī)構(gòu)和國際組織等渠道得到經(jīng)費(fèi)，并以研究項(xiàng)目/計(jì)劃形式，采取同行評議機(jī)制支持大學(xué)和公共研究機(jī)構(gòu)的科學(xué)研究。RCUK下設(shè)生物技術(shù)與生物科學(xué)、科學(xué)技術(shù)設(shè)施、自然環(huán)境、醫(yī)學(xué)、工程與自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)與社會、藝術(shù)和人文科學(xué)等領(lǐng)域的研究理事會共7個(gè)［3］。

1.3 德國的專業(yè)機(jī)構(gòu)

德國政府的研發(fā)項(xiàng)目主要有補(bǔ)助類、貸款類、參股類、擔(dān)保類4種資助方式，各類項(xiàng)目管理因出資方、資助方式、計(jì)劃定位等不同而不同。補(bǔ)助類通常委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目，或由政府相關(guān)部門、德國科學(xué)基金會直接管理。貸款類、參股類通常由政府委托復(fù)興銀行或基金組織管理，個(gè)別由政府部門管理。目前，德國建有11個(gè)國家項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，其中3家依托國家大型研究中心，3家依托產(chǎn)業(yè)協(xié)會，4家是專業(yè)的咨詢公司［3］。

1970年以來，德國政府開始采用社會化招標(biāo)方式公開遴選科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，并逐漸形成了一套標(biāo)準(zhǔn)化流程。德國教研部對所有專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理并開展經(jīng)常性工作會談和常態(tài)化監(jiān)督。德國聯(lián)邦審計(jì)署對專業(yè)機(jī)構(gòu)文檔進(jìn)行常規(guī)審計(jì)。

德國最典型的專業(yè)機(jī)構(gòu)是DLR-PT，其隸屬于德國航空航天中心（DLR），依托DLR的項(xiàng)目管理中心組建，建有理事會和監(jiān)事會。項(xiàng)目管理中心有獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)和財(cái)會制度，但管理層任命、計(jì)劃委托任務(wù)等戰(zhàn)略決策需經(jīng)DLR理事會批準(zhǔn)。DLR-PT是德國乃至歐洲最大的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，員工約1 000名，60%以上為領(lǐng)域研究人員，承擔(dān)聯(lián)邦部委、州政府、歐盟等機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理，年經(jīng)費(fèi)約10億歐元，立項(xiàng)8 500余個(gè)課題。

1.4 日本的專業(yè)機(jī)構(gòu)

日本的科學(xué)人才類和產(chǎn)業(yè)技術(shù)類項(xiàng)目的組織與管理也由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)均為政府部門所屬的獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)，如日本學(xué)術(shù)振興會（JSPS）、日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)（JST）和日本新能源與產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）等［4］。

日本學(xué)術(shù)振興會（JSPS）聚焦前沿技術(shù)領(lǐng)域，負(fù)責(zé)推動學(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)人員培養(yǎng)以及學(xué)術(shù)交流活動的開展，擁有約150名專業(yè)人員，年預(yù)算約2 700億日元。日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)（JST）聚焦基礎(chǔ)研發(fā)和新技術(shù)的商業(yè)化開發(fā)，人員規(guī)模約1 300人，年預(yù)算約1 300億日元。這兩家機(jī)構(gòu)均由日本文部科學(xué)省管理。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省也管理多家專業(yè)機(jī)構(gòu)，包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所、情報(bào)處理推進(jìn)機(jī)構(gòu)、石油天然氣金屬礦物質(zhì)資源機(jī)構(gòu)、新能源及產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）等，其中最典型的NEDO是日本最大的公立研發(fā)管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)推動先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)、普及推廣和國際合作等，員工926人，2018年預(yù)算達(dá)1 596億日元。

1.5 發(fā)達(dá)國家專業(yè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

基于上述發(fā)達(dá)國家的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的分析，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的特點(diǎn)。

（1）專業(yè)管理機(jī)構(gòu)均是依法設(shè)立并獨(dú)立運(yùn)作，上級部門的監(jiān)管在法律框架內(nèi)進(jìn)行，一般通過建立理事會或監(jiān)事會，對機(jī)構(gòu)整體進(jìn)行績效評估、年度預(yù)算和支出審查等，但是無權(quán)對機(jī)構(gòu)的具體管理事務(wù)進(jìn)行干涉。

（2）具有較強(qiáng)的專業(yè)化項(xiàng)目管理能力，主要體現(xiàn)在擁有一批高水平的專業(yè)化管理隊(duì)伍、采用專業(yè)化的項(xiàng)目管理方式、具備相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究能力和綜合協(xié)調(diào)能力、建立了靈活且具有公信力的項(xiàng)目評議機(jī)制。

（3）具有相對穩(wěn)定的組織架構(gòu)體系，在此基礎(chǔ)上建立了較大規(guī)模的專業(yè)管理人才隊(duì)伍，同時(shí)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)充足，有效保障項(xiàng)目管理活動的開支。

2 我國科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)概況

根據(jù)《方案》，科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)是指經(jīng)國家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會議審議確定的，具有獨(dú)立法人資格，主要從事中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目管理工作的科研管理類事業(yè)單位或社會化科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，我國從事國家科技計(jì)劃管理的機(jī)構(gòu)主要有國家自然科學(xué)基金會和科技部所屬的相關(guān)事業(yè)單位，部分重大專項(xiàng)管理工作則主要集中在工信、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計(jì)等部門的相關(guān)事業(yè)單位，還有少數(shù)部門所屬的事業(yè)單位從事部分公益性行業(yè)科研專項(xiàng)管理工作。隨著近年來科技計(jì)劃管理改革的推進(jìn)，各省市也相繼成立了一批專門從事地方財(cái)政科技項(xiàng)目管理工作的專業(yè)機(jī)構(gòu)。目前，我國科技計(jì)劃管理專業(yè)機(jī)構(gòu)較為集中，積累了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但是與前述美國等發(fā)達(dá)國家的專業(yè)機(jī)構(gòu)相比還存在一些明顯的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面［5］。

2.1 專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)不夠明晰

專業(yè)機(jī)構(gòu)在我國尚屬新鮮事物，目前，我國已頒布了《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》和《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》指導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)行。但整體來說，這些規(guī)定對于專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)定位還不夠明確，例如關(guān)于專業(yè)機(jī)構(gòu)建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立理事會和監(jiān)事會的要求僅做原則性規(guī)定。

2.2 項(xiàng)目管理人員數(shù)量總體偏少

由于長期以來受到事業(yè)單位編制數(shù)量控制等影響，我國的科技計(jì)劃管理專業(yè)機(jī)構(gòu)人員總體偏少，隊(duì)伍薄弱，尤其缺乏既掌握領(lǐng)域知識，又擅長項(xiàng)目管理

2.3 質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督評估體系不夠健全

目前，我國的科技計(jì)劃管理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要功能集中在項(xiàng)目申請、過程管理及結(jié)題驗(yàn)收等方面。對于管理過程中的質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)防控（例如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等）方面能力還有待提高，同時(shí)完整的監(jiān)督評估體系也有待進(jìn)一步健全。

3 對我國科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展建議

針對上述問題，為促進(jìn)我國科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，提出以下建議。

3.1 建立和完善多層次的專業(yè)機(jī)構(gòu)體系

目前，我國的科技計(jì)劃主要包括國家、省和市3個(gè)級別，為了適應(yīng)我國的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體系，國家和地方要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定和實(shí)施，分層次、分級統(tǒng)籌建設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)。一方面，要統(tǒng)籌國家和地方專業(yè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。國家級專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞事關(guān)國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略科技問題，地方專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)則主要聚焦于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科技需求。雖然兩者在機(jī)構(gòu)職能、管理模式和運(yùn)行方式等方面各有側(cè)重，但是互相補(bǔ)充和相互支撐，由點(diǎn)及面全方位服務(wù)于我國的各級各類科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施。另一方面，要統(tǒng)籌“未來”和“當(dāng)前”的關(guān)系。要綜合考慮我國科技事業(yè)發(fā)展的中遠(yuǎn)期目標(biāo)以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對科技的現(xiàn)實(shí)需求，分行業(yè)、分門類、分階段統(tǒng)籌推進(jìn)國家和地方專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

3.2 完善各級專業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選標(biāo)準(zhǔn)

要根據(jù)國家和地方科技管理的實(shí)際需求，制定并完善各級專業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選辦法，要特別注重對專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化管理能力的考察，在法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)、管理規(guī)章制度、管理?xiàng)l件平臺等方面明確申請標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格遴選?，F(xiàn)階段，圍繞事業(yè)單位分類改革，重點(diǎn)選取項(xiàng)目管理?xiàng)l件較好、組織管理經(jīng)驗(yàn)豐富的科研管理類事業(yè)單位改建為專業(yè)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)的社會化、市場化，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.3 引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身能力建設(shè)

在專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，通過對標(biāo)國際知名的科技項(xiàng)目專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，著重彌補(bǔ)人員規(guī)模、業(yè)務(wù)能力方面的短板，引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)提升專業(yè)化管理能力和支撐服務(wù)能力。探索制度規(guī)范化、管理專業(yè)化、運(yùn)行透明化、監(jiān)督多元化的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制和項(xiàng)目管理模式。對于事業(yè)單位改建的專業(yè)機(jī)構(gòu)，要逐步剝離其承擔(dān)的與項(xiàng)目管理無關(guān)的任務(wù)，不干預(yù)項(xiàng)目管理的具體事務(wù)，確保專業(yè)機(jī)構(gòu)的專門化和獨(dú)立化。

3.4 理順和健全專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的部門協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和特點(diǎn)，必須由科技管理部門牽頭做好統(tǒng)籌布局、制度建設(shè)等管理工作，其他行業(yè)部門在具體領(lǐng)域的技術(shù)需求、成果推廣和政策制定等方面做好協(xié)同管理工作，要不斷健全科技管理部門和其他行業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。