于 霞，于 倩，2

(1.大連海事大學 馬克思主義學院，遼寧 大連116026；2.吉林建筑科技學院，長春130114)

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴張，尤其是房地產(chǎn)市場的持續(xù)發(fā)展，土地資源的重要性逐漸凸顯，圍繞土地管理制度所進行的改革和創(chuàng)新也開始成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的重要依托。正是得益于現(xiàn)行的土地管理制度，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)化與城鎮(zhèn)化方面取得了令世人矚目的成就，但不可否認的是，現(xiàn)行的土地管理制度在實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置方面還存在很大的改進空間。已有研究表明，我國農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)用地分散，土地存在較大的整治和發(fā)展空間[1]。為保證我國的糧食安全，堅守18億畝的耕地紅線，政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的規(guī)模和程序進行了嚴格控制[2]，部分征地事項甚至需要層層上報直至國務(wù)院，這不僅大大降低了審批的效率，提高了企業(yè)的用地成本，而且也不利于土地資源的優(yōu)化配置[3]。為此，2020年3月12日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(國發(fā)〔2020〕4號，以下簡稱《決定》)正式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批權(quán)下放給省、自治區(qū)和直轄市政府。毫無疑問，《決定》對于構(gòu)建中央與地方之間良好的用地治理審批關(guān)系、增強國家現(xiàn)代化治理能力、解決城市土地供需不均衡、激發(fā)城市發(fā)展內(nèi)在動力、促進城鄉(xiāng)區(qū)域間的有效協(xié)同發(fā)展等具有重要意義，但不可否認的是，《決定》也具有一定的局限性甚至是消極影響。到目前為止，尚無學者對此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的雙重影響尤其是局限性和負面影響進行系統(tǒng)分析。更重要的是，此次審批權(quán)下放正值新冠肺炎疫情在國內(nèi)暴發(fā)，如果缺乏系統(tǒng)分析，很容易將其誤解為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊的短期策略，顯然不符合此次建設(shè)用地審批權(quán)改革的初衷。所以，本文在對本次審批權(quán)下放的內(nèi)涵與特點進行系統(tǒng)解讀的基礎(chǔ)上，全面分析《決定》的雙重影響并提出了相應(yīng)的治理對策。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的內(nèi)涵與特點

根據(jù)《決定》，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放包含兩層含義：第一，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準。這又包括兩種情況：對國務(wù)院批準土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準；對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準。第二，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)和直轄市人民政府批準(首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東和重慶)?！稕Q定》明確要求，各地要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，不得將承接的用地審批權(quán)進一步授權(quán)或委托。

根據(jù)以上內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放具有如下特點。

(一)延續(xù)性

實際上，早在2019年12月16日出版的第24期《求是》雜志就發(fā)表了習近平總書記的重要文章《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》，文章指出，新形勢下健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標使用應(yīng)更多由省級政府統(tǒng)籌負責。由此可見，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放并不是應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊的“臨時之策”，而是基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展總體部署對區(qū)域經(jīng)濟布局進行的戰(zhàn)略性調(diào)整。因此，對于《決定》影響的分析必須從整體和大局著眼，不能局限于短期和局部的利弊得失。

(二)針對性

本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放包含兩層含義，含金量最高的還是第二項授權(quán)。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東和重慶有幸成為首批試點省份，仔細分析這些試點省份會發(fā)現(xiàn)普遍面臨人口增長壓力大和土地矛盾較為尖銳問題，更重要的是這些省份的經(jīng)濟發(fā)達，消費水平較高。根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院整理的數(shù)據(jù)顯示，2020年上半年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等省份的人均消費支出明顯高于其他省份，并且中西部的重慶和安徽一直以來又都是我國土地改革的先行區(qū)。因此，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放是中共中央和國務(wù)院經(jīng)過深思熟慮之后作出的戰(zhàn)略決策，具有很強的針對性。

(三)有限性

有限性是本次審批權(quán)下放的核心特點。具體來說，這種有限性又體現(xiàn)在兩個方面。一是耕地保護的紅線仍舊沒有改變，改變的僅僅是審批的主體和流程。正如《決定》中所強調(diào)的，各地必須嚴查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地。這意味著耕地保護的基本國策是對此次審批權(quán)下放的最基本限制，仍是未來我國土地管理制度改革的出發(fā)點和落腳點。審批權(quán)下放并不意味著中央政府對地方政府用地行為放任自流，而是要通過更加有效的職責分工和事后監(jiān)管來促進耕地保護目標的實現(xiàn)。二是權(quán)力僅僅下放到省級層面，且省級政府不能將審批權(quán)進一步下放或者委托給其他主體，反映了中央政府對于此次授權(quán)保持了相當謹慎的態(tài)度，一旦政策執(zhí)行中出現(xiàn)意料之外的后果，中央政府既可以及時將權(quán)力收回，也可以將不利影響降低至可控范圍內(nèi)。

綜上所述，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放具有延續(xù)性、針對性和有限性等特點，這也使得其影響具有“雙重性”。

三、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的積極影響

農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放涉及城市和農(nóng)村兩個主體，無論是對城市發(fā)展內(nèi)生動力的激發(fā)，還是對鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)，都具有顯著的促進作用。

(一)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性供需矛盾得到有效緩解，用地成本大幅下降，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)加速發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進入轉(zhuǎn)型升級的快速通道

隨著城市規(guī)模的不斷擴張和城市人口的持續(xù)增加，建設(shè)用地的供需缺口越來越大，尤其在一二線城市的中心地帶，“寸土寸金”問題十分普遍，導(dǎo)致在城市的用地成本居高不下。這對于傳統(tǒng)制造業(yè)來說不是十分嚴重的問題，因為其可以搬遷到遠離市區(qū)的郊區(qū)甚至是偏遠地帶，與綠色城市的總體發(fā)展規(guī)劃也相符合，但對于第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)來說，其發(fā)展需要依托一定規(guī)模的市場需求和較高的人力資本，而服務(wù)業(yè)的市場需求離不開必要的人口密度，與此同時，高端人才對居住環(huán)境也具有較高要求。因此，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)最優(yōu)選址一般是人口眾多、經(jīng)濟繁榮、配套完善的城市中心地帶，但長期存在的建設(shè)用地供需缺口導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的用地成本較高，極大地限制了城市第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，可使地方政府基于“占補平衡”原則對農(nóng)用地和建設(shè)用地進行靈活規(guī)劃，大大緩解了建設(shè)用地面臨的供需矛盾，進而降低了土地價格和企業(yè)用地成本，能極大地改善第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型升級。

(二)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批流程縮短，審批效率提高，新基建建設(shè)大幅提速，整體經(jīng)濟增長將進入新一輪加速期

面對經(jīng)濟增長下行趨勢和新冠肺炎疫情的外部沖擊，如何保持必要的經(jīng)濟增長速度成為檢驗執(zhí)政智慧和執(zhí)政能力的重要指標。為此，新基建(以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系)正在取代舊基建，成為政府和社會投資的重要領(lǐng)域。新基建不僅可以在短期內(nèi)提高投資的增長速度，還可以在長期內(nèi)為新舊動能的順利轉(zhuǎn)換提供硬件保障，但遺憾的是，在推進新基建建設(shè)的過程中其用地往往需要報經(jīng)國務(wù)院審批，使得審批程序冗長復(fù)雜，不僅降低了審批的效率，還使大量的基建項目完工日期拖后。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，使得用地審批流程大幅縮短，審批效率顯著提高，無疑為新基建建設(shè)的提速提供了有效的制度保障。更重要的是，隨著新基建建設(shè)的提速和相關(guān)項目的完工，大量的信息基礎(chǔ)設(shè)施和通信基礎(chǔ)設(shè)施將為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供必要的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，從而使整體經(jīng)濟增長進入新一輪加速期。

(三)農(nóng)業(yè)投資進入爆發(fā)期，農(nóng)村經(jīng)濟加速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，土地變現(xiàn)更加迅速，鄉(xiāng)村振興得到有效推動

土地既是農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的核心生產(chǎn)資料，也是制約三農(nóng)問題解決的瓶頸所在。長期以來，受制于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批程序，大量的農(nóng)業(yè)投資和商業(yè)資本不敢貿(mào)然進入三農(nóng)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也因為缺錢和缺地而發(fā)展十分緩慢。再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后、公共服務(wù)供給的短缺、農(nóng)村土地難以變現(xiàn)，使城鄉(xiāng)之間的收入差距越來越大，鄉(xiāng)村振興難以獲得實質(zhì)性推進。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放，不僅解決了農(nóng)民自有土地的建設(shè)問題，還極大地簡化了在確權(quán)土地上建設(shè)農(nóng)用設(shè)施的審批手續(xù)和農(nóng)民創(chuàng)辦工廠申請建設(shè)用地的煩瑣程序，降低了農(nóng)業(yè)投資和商業(yè)資本進入三農(nóng)領(lǐng)域的門檻，使對農(nóng)投資進入爆發(fā)期。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也從根本上解決了缺錢和缺地問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和縣域經(jīng)濟獲得加速發(fā)展并激活郊區(qū)尤其是大城市周邊地區(qū)休閑經(jīng)濟、食品加工、餐飲娛樂、田園綜合體和生態(tài)立體循環(huán)農(nóng)業(yè)等新興項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

四、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的局限性及消極影響

盡管農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放是對我國區(qū)域經(jīng)濟布局的一次戰(zhàn)略性調(diào)整，對于我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，但不可否認的是，也存在一定的局限性和消極影響。

(一)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的劃分上，相應(yīng)的職能配套體系缺失導(dǎo)致央地之間的權(quán)責劃分尚不到位

根據(jù)上文的分析，有限性是本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限下放的顯著特點。雖然這在一定程度上體現(xiàn)了中央政府在進行審批權(quán)限下放時的謹慎態(tài)度，但也導(dǎo)致本次審批權(quán)限下放的局限性。具體來說，越是下級政府，越接近基層，在政策執(zhí)行信息獲取上更加全面也更加準確，所以應(yīng)負擔起更多的微觀干預(yù)和事前審批職能，但這顯然與本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放存在沖突，因為在本次審批權(quán)下放過程中省級政府承擔著事前審批職能，而省級政府以下的各級政府無此權(quán)限。究其根源，在于目前尚未建立起與農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放給基層地方政府相適應(yīng)的配套體系。換句話說，權(quán)力的下放必須與責任承擔相配套，并且要建立完善的執(zhí)行和監(jiān)管體系，如果貿(mào)然將相關(guān)權(quán)力完全下放可能重蹈“一收就死，一放就亂”的覆轍，造成意想不到的政策后果甚至是損失。所以，從最優(yōu)的分權(quán)體系和治理結(jié)構(gòu)上來看，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的下放仍然存在“由于配套體系建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致央地權(quán)責劃分不到位”的問題。

(二)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放可能導(dǎo)致房地產(chǎn)市場兩極分化加劇，造成房價波動和泡沫破裂風險

在《決定》發(fā)布之前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批手續(xù)復(fù)雜、審批時間長、審批難度大是造成我國建設(shè)用地供需不均衡、土地價格暴漲和住房價格過高的重要原因。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，不僅大大提高了審批效率，而且優(yōu)化了土地資源配置，使地方政府能夠因地制宜地重新配置農(nóng)用地和建設(shè)用地。這雖然能在一定程度上克服建設(shè)用地供需不均衡問題，但也容易導(dǎo)致房地產(chǎn)市場兩極分化。一方面，一二線城市的建設(shè)用地一直處于極度短缺境地，審批權(quán)下放即使從供給方面增加了建設(shè)用地的規(guī)模，但仍會被不斷涌入的外來人口的住房需求所覆蓋，因此一二線城市的房地產(chǎn)市場會持續(xù)火爆；另一方面，三四線城市的房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)由于建設(shè)用地供給大量增加導(dǎo)致供大于求，加上一二線城市房地產(chǎn)供給能力增強致使三四線城市人口遷出趨勢加快，最終使三四線城市的房地產(chǎn)市場進入“寒冬”。同時，在房地產(chǎn)市場兩極分化的影響下，居民的價格預(yù)期也會發(fā)生變化，使三四線城市的住房需求出現(xiàn)大幅萎縮，該區(qū)域房價波動和泡沫破裂的風險隨之上升。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放會激勵地方政府在“占補平衡”中以次充好，從而影響耕地質(zhì)量和國家糧食安全

正如上文所述，本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放的顯著特點，除了權(quán)力下放層次的可控性，還表現(xiàn)為對耕地保護的極端重視。具體來說，地方政府在將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程中必須遵循“占補平衡”原則，保證耕地規(guī)模不減少，以保證糧食安全，但需要注意的是，地方政府之所以愿意將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，很大程度是因為擬征用的農(nóng)用地地理位置好、交通便利，對于那些地理位置較差、交通不便利的農(nóng)用地，地方政府是沒有積極性進行征用并改變用途的。相反，在耕地紅線和“占補平衡”原則驅(qū)動下，地方政府有激勵把地理位置差、交通不便利的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，同時將那些地理位置優(yōu)越、交通便利的耕地征收轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而在這些被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地中，許多是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。地方政府在政策執(zhí)行中只重視最大限度地提高土地的經(jīng)濟價值而不把提高耕地質(zhì)量放在首位的做法，無疑會導(dǎo)致中國耕地平均質(zhì)量下降，威脅國家糧食安全。

五、發(fā)揮農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策效果的治理對策

為了更好地發(fā)揮農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策的積極影響，克服其局限性和消極影響，本文提出如下的治理對策。

(一)進一步推進建設(shè)用地審批權(quán)限改革，建立完善的配套體系

為了更好地釋放本次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策的正面效應(yīng)，未來還需要進一步推進建設(shè)用地審批權(quán)限改革，并建立相應(yīng)的配套體系。具體來說，中央政府和省級政府應(yīng)該承擔宏觀國土空間規(guī)劃和事后監(jiān)管的職責，從宏觀上確定各地建設(shè)用地的范圍、規(guī)模、布局以及年度用地計劃。低層級的地方政府則應(yīng)該充分利用自身信息優(yōu)勢和具體執(zhí)行優(yōu)勢，承擔起事前審批和具體實施職責，即按照上級政府批準的規(guī)劃、年度計劃、法定程序、法定標準對微觀主體的用地申請進行審批，同時按照微觀主體的需求完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)助微觀主體按時完成項目建設(shè)。

在此基礎(chǔ)上，還要建立起權(quán)責劃分對稱的職能配套體系。一方面，通過法律法規(guī)的形式對職權(quán)進行清晰界定，低層級政府要明確自身的權(quán)力和責任，中央政府和省級政府對各地建設(shè)用地的審批情況進行定時或者不定時的抽查、核查和監(jiān)管，下級政府也有權(quán)利對上級政府的空間規(guī)劃和年度用地計劃提出合理的修訂意見，各級政府分工合作，共同做好土地管理工作；另一方面，對相關(guān)制度進行改革，做好事權(quán)和財權(quán)的匹配，避免出現(xiàn)地方政府在配套制度不完善情況下無法完成自身職責的局面。目前，地方政府的事權(quán)遠大于財權(quán)，不得不依靠土地財政獲得預(yù)算外收入以完成相應(yīng)的職責。在這種情況下，地方政府總是有激勵多審批建設(shè)用地以獲得更多的土地出讓金，結(jié)果是違背了改革的初衷。所以，要想充分發(fā)揮建設(shè)用地審批權(quán)限改革的積極影響，必須完善相關(guān)職能配套體系，否則會出現(xiàn)與政策制定初衷背道而馳的負面影響，產(chǎn)生不必要的損失。此外，各省、自治區(qū)、直轄市在推進建設(shè)用地審批權(quán)限改革的過程中也可以采用試點的方式，在本區(qū)域內(nèi)選擇合適的市、縣、區(qū)進行嘗試，待摸索出成熟的改革路徑和配套做法后再在全區(qū)域廣泛推廣。

(二)繼續(xù)堅持“房住不炒”調(diào)控原則，探索土地資源跨區(qū)域配置，在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的同時，提高農(nóng)民的土地資產(chǎn)收益

近年來，“房住不炒”逐漸成為我國房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，對穩(wěn)定房價、防止房地產(chǎn)泡沫起到了重要的宏觀調(diào)控作用[4]。隨著農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限的下放，建設(shè)用地尤其是一二線城市建設(shè)用地的供需矛盾將得到很大程度的緩解，住宅的供給總量會大幅增加，住房價格也將面臨下調(diào)壓力。那么，在這種情況下還需要繼續(xù)堅持“房住不炒”調(diào)控原則嗎？實際上，繼續(xù)堅持“房住不炒”原則不僅可以減輕一二線城市房價快速上漲的壓力，還能在一定程度上阻止大量的投資或投機性資本涌入房地產(chǎn)市場，規(guī)避未來資本抽離房地產(chǎn)市場導(dǎo)致房價斷崖式下跌風險。因此，繼續(xù)堅持“房住不炒”原則實際上可以幫助三四線城市穩(wěn)定住房地產(chǎn)市場，防止我國房地產(chǎn)市場區(qū)域間的過度分化，但需要注意的是，一旦農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)限下放，即使預(yù)見到因為本地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地數(shù)量增加會導(dǎo)致區(qū)域住房供給增加和房價下跌，該地方政府也沒有控制建設(shè)用地審批規(guī)模的動力，因為地方政府官員任期是有年限的，在有限的任期內(nèi)為了政績的需要，地方政府官員總是傾向于多賣地以獲得更多的預(yù)算外財政收入用于建設(shè)和投資。所以，督促地方政府制訂合理的土地年度審批計劃，對于控制地方政府審批沖動至關(guān)重要。

要在全國范圍內(nèi)逐步探索建立一條土地資源跨區(qū)域配置的有效路徑，從根本上解決我國房地產(chǎn)市場嚴重的兩極分化問題。從目前來看，我國沿海地區(qū)一二線城市建設(shè)用地缺口較大，而內(nèi)陸地區(qū)三四線城市尤其是農(nóng)村地區(qū)存在大量的閑置用地，這種全國區(qū)域內(nèi)土地資源分布不均衡的問題不僅導(dǎo)致發(fā)達地區(qū)的住房價格不斷飆升，超過了當?shù)乩习傩盏某惺苣芰?，還導(dǎo)致廣大中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的土地價格較低，農(nóng)民無法通過土地獲得必要的財產(chǎn)收入。所以，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)對土地資源進行配置，將中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的宅基地復(fù)墾為耕地，以此增加沿海發(fā)達地區(qū)的建設(shè)用地，同時按照發(fā)達地區(qū)的征地補償標準對中西部地區(qū)復(fù)墾農(nóng)民進行貨幣化補償，不僅可以極大地緩解發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾，減輕房價過快上漲壓力，還可以大幅增加中西部地區(qū)農(nóng)民的資產(chǎn)收入，幫助其順利實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，并增加復(fù)墾農(nóng)民周邊城市的住房需求，從而穩(wěn)定住中西部三四線城市的住房價格。

(三)對征地制定嚴格且明確的分級補償標準，并通過社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督對地方政府在“占補平衡”中可能存在的以次充好行為進行嚴格監(jiān)管

“占補平衡”是我國在優(yōu)化土地資源配置過程中堅持的一項重要原則，目的是在保證我國耕地規(guī)模和糧食安全的前提下盡可能地提高土地的經(jīng)濟收益?！罢佳a平衡”要求嚴格遵守“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”原則，即建設(shè)占用多少耕地，就應(yīng)通過土地整治工程的實施補充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，使新補充與被占用的耕地數(shù)量、質(zhì)量相匹配。在這項政策實施過程中出現(xiàn)的問題是：耕地的數(shù)量雖然容易確定但耕地的質(zhì)量卻難以直觀地衡量，這就給地方政府在主導(dǎo)“占補平衡”政策實施中留下了操作空間。需要注意的是，耕地質(zhì)量是一個廣義的概念，不僅指單位面積的產(chǎn)出，還包括地理位置以及由此決定的交通便利程度。即使地方政府占、補的耕地地力完全一致，但如果占用土地的地理位置好，而補充土地的地理位置較差、交通不便，或者將成片的耕地置換成分散的土地(不利于機械化作業(yè))，也會對我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全產(chǎn)生不利影響。所以，要制定科學的耕地質(zhì)量劃分標準，對不同級別的耕地予以明確區(qū)分，并定期向社會大眾公布。

在根據(jù)耕地質(zhì)量科學地劃分耕地等級的基礎(chǔ)上，通過社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督對地方政府的“占補平衡”行為進行嚴格的監(jiān)管。一方面，社會大眾尤其是被征地對象要了解征地補償標準，并與地方政府達成與該標準相適應(yīng)的征地補償協(xié)議。如果雙方存在分歧，應(yīng)交由專業(yè)的獨立第三方對土地質(zhì)量進行科學評估，地方政府應(yīng)該根據(jù)獨立第三方的科學評估結(jié)果對占用的耕地進行補償。社會公眾對于補充耕地質(zhì)量有異議的，可以及時向土地管理部門反映情況，如果情況屬實應(yīng)被給予適當?shù)莫剟?。與此同時，要成立專門的土地質(zhì)量稽查機構(gòu)，不定期地對地方政府的耕地占補行為進行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，則對具體責任人進行嚴懲。另一方面，要充分發(fā)揮新聞輿論的獨立監(jiān)督作用，通過新聞媒體向社會廣泛宣傳耕地保護的重要性和耕地補償標準，建立“社會公眾—新聞媒體—政府機構(gòu)”聯(lián)動平臺，一旦發(fā)現(xiàn)地方政府在“占補平衡”中存在以次充好的行為，新聞媒體應(yīng)該及時予以客觀的報道，并將新聞線索反饋給相應(yīng)的政府機構(gòu)，政府部門要對反映的情況進行快速查處，并通過新聞媒體向社會公布處理結(jié)果。顯然，相對于社會監(jiān)督，新聞輿論監(jiān)督更加專業(yè)，也更加有效，能對地方政府在實施農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放政策中的不當做法產(chǎn)生重要制約。