房 裕，田 澤

(1.河南科技大學 經(jīng)濟學院，河南 洛陽471000；2.河海大學 商學院，南京210098)

外資安全審查作為負面清單和事前事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是有效預警和防范外資風險的重要工具，已在全球得到普遍認同并被發(fā)達經(jīng)濟體廣泛應用[1]。美國是全球最早建立外資安全審查制度的國家，已形成一整套相對完善的法規(guī)、標準和程序。2018年8月，美國《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)的出臺，標志著美國外資安全審查制度日漸成熟。該法案不僅擴大了安全審查考量因素、拓展了審查范圍、改革了審查程序、賦予監(jiān)管機構(gòu)更大的審查權(quán)限，還新增了“例外國家”和“特別關(guān)注國家”等內(nèi)容，針對中國意圖明顯。此舉更引發(fā)日本、歐盟等競相效仿開始收緊外資安全審查，導致國際投資環(huán)境日趨惡化。因此，在中美貿(mào)易沖突不斷升級背景下，研究近年來美國外資安全審查的階段性特點及其在新冠肺炎疫情下的新變化，有助于中國更好地應對美國環(huán)境變化，通過投資合作推動中國企業(yè)與美國經(jīng)濟深度融合，增進雙方政治互信，防止中美“脫鉤”走向“新冷戰(zhàn)”，構(gòu)建以外資安全審查制度為工具的全面開放風險防范體系，實現(xiàn)擴大對外投資與維護國家安全雙重目的，最終促進中國企業(yè)“走出去”高質(zhì)量發(fā)展。

一、美國外資安全審查制度演進及動因

外資安全審查制度始于美國，最早可追溯至1917年的《與敵國貿(mào)易法》，授予美國總統(tǒng)在戰(zhàn)爭期間或其他緊急狀態(tài)下處理與敵國的貿(mào)易關(guān)系，以及沒收和征用外國人在美資產(chǎn)的權(quán)力[2]。1950年，美國《國防生產(chǎn)法》提出“對可能危及國家安全的兼并、收購或接管進行審查”，但之后較長時間并未被廣泛使用。真正讓美國開始重視外資的國家安全問題肇始于20世紀70年代，當時歐佩克(OPEC)國家的石油資本大量流入美國，引起美國的強烈疑慮，于是國會相繼出臺了《外國投資研究法》(1974)和《國際投資調(diào)查法》(1976)，要求對外資進行監(jiān)督和限制。1975年，美國總統(tǒng)福特發(fā)布《第11858號行政命令》，創(chuàng)建了CFIUS(美國外資投資委員會)，專門負責外資安全審查。在CFIUS成立后的十多年里并未實質(zhì)性發(fā)揮其審查和批準功能，直至20世紀80—90年代，伴隨日本經(jīng)濟的崛起，日本投資大舉涌入美國，引發(fā)美國的擔憂甚至恐懼。1987年，日本富士通公司試圖并購擁有敏感技術(shù)的美國仙童半導體案，加劇了美國對國家安全的焦慮情緒。因此，1988年美國國會通過《?？松じチ_里奧修正案》，賦權(quán)CFIUS在“交易威脅會妨害美國的國家安全”時可禁止此交易，至此，美國外資安全審查制度正式確立。之后，美國對外資安全審查制度做了多次修改。1992年，《德伯修正案》將涉及“政府背景”的企業(yè)并購納入審查之列。美國政府企圖通過立法，重點防控中國國有企業(yè)并購美國企業(yè)[3]；1994年，《國家安全戰(zhàn)略報告》將“經(jīng)濟安全”列入審查范圍，外資安全審查轉(zhuǎn)向國防安全與經(jīng)濟安全并重；2007年，《外國投資與國家安全法》(FINSA)進一步明確了CFIUS受國會監(jiān)督和“國家安全”“受管轄交易”等關(guān)鍵概念，美國外資安全審查制度走向成熟。FINSA實施十多年來，面對日益劇增的外資并購以及數(shù)字貿(mào)易、人工智能等快速發(fā)展給“國家安全”帶來的挑戰(zhàn)，美國愈發(fā)重視外國赴美投資并購所引發(fā)的國家安全問題。2018年，F(xiàn)IRRMA簽署成法律，旨在通過對FINSA全方位改革，進一步擴大CFIUS審查的范圍和力度[4]，將外資審查的嚴苛程度推向一個新的高度。特別是今年以來，美國遭遇新冠肺炎疫情嚴重沖擊，出于對社會經(jīng)濟和公共安全影響的考慮，進一步收緊了外資安全審查尺度，未來外國投資者尤其是中國企業(yè)赴美投資會面臨更多的政策性與制度性障礙[5]。

縱觀美國外資政策的演變史，其以“國家安全”為由對外資審查制度進行立法改革，既有國際形勢變化給美國國家安全帶來的新挑戰(zhàn)，也有歷屆政府在外資政策理念上的轉(zhuǎn)變[6]，但其根本動機在于，應對自身經(jīng)濟發(fā)展的周期性變化與其他國家經(jīng)濟崛起的挑戰(zhàn)[7]。美國外資安全審查制度從第一次世界大戰(zhàn)建立至今，經(jīng)歷一百多年的不斷調(diào)整和改革，逐步形成了由法律、修正案、行政命令和實施細則構(gòu)成的法律體系，構(gòu)建了以CFIUS為核心的安審制度，整體架構(gòu)日趨完善[8]。在實踐中，這些外資管制措施往往與戰(zhàn)爭、貿(mào)易、金融以及外交手段相結(jié)合，打壓存在實質(zhì)性威脅的競爭者，維護美國在全球范圍的影響力[9]。在全球保護主義不斷抬頭的背景下，在美國的示范作用下，各國普遍收緊外資安全審查的趨勢在新冠肺炎疫情的催化下呈現(xiàn)進一步加速的態(tài)勢。

二、近年來美國外資安全審查改革的新動向及新趨勢

與2007年的FINSA相比，F(xiàn)IRRMA對之前CFIUS審查制度做了多個關(guān)鍵修訂，主要體現(xiàn)在審查的因素、范圍、程序和權(quán)限等方面。在新冠肺炎疫情下，部分內(nèi)容表現(xiàn)出新的變化。

(一)擴展審查考量因素

CFIUS傾向于關(guān)注中國企業(yè)投資的關(guān)鍵在于，中國僅是美國的重要貿(mào)易伙伴，并非美國的戰(zhàn)略盟友[10]。2017年，美國在《國家安全戰(zhàn)略報告》中將中國界定為“修正主義國家”，并將中國列為重要“戰(zhàn)略競爭對手”，這一定位從根本上夯實了美國對中國企業(yè)投資政策的負面基調(diào)[11]。2007年，F(xiàn)INSA提出了11項關(guān)于CFIUS審查要考慮的國家安全因素，但FIRRMA除了延續(xù)傳統(tǒng)的依然模糊定義“國家安全”概念、突出國防供應鏈保護與重視經(jīng)濟安全等因素考慮以外，還新增了對“特別關(guān)注國家”、敏感技術(shù)、敏感數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)安全等因素的考量，對與之相關(guān)的投資交易進行更為嚴格的審查。受新冠肺炎疫情嚴重沖擊，美國加大了外資審查力度，并將醫(yī)療、衛(wèi)生和健康等影響因素納入審查考量范圍。

(二)拓展審查范圍

FIRRMA在保留“控制性”投資的基礎(chǔ)上，明顯擴大了CFIUS審查“涵蓋交易”的內(nèi)涵，將涉及但不僅限于以下四類投資交易也納入管轄范圍。在美國新冠肺炎疫情肆虐的背景下，為保護國家安全利益，美國傾向于更加嚴格地管控外資，對外資安全審查的范圍比以往更為寬泛。

1.敏感不動產(chǎn)交易。這類交易主要包括“購買或租賃”位于機場與港口內(nèi)或附近、或鄰近美國的軍事設(shè)施或其他國家安全較敏感地的不動產(chǎn)。如因購買或租賃這類不動產(chǎn)能夠為外國人提供及收集情報的能力、或?qū)⑦@類房產(chǎn)置于外國的監(jiān)視下，那么此交易將屬于CFIUS的審查范圍，但排除單一住宅或城市地區(qū)房地產(chǎn)的投資。

2.對美國企業(yè)的“其他投資”。此類“其他投資”即便是非控制性的，但若涉及與“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)以及敏感個人數(shù)據(jù)”相關(guān)的美國企業(yè)的外國投資，賦予外國人“在并購美國企業(yè)過程中獲得重大非公開技術(shù)信息權(quán)限”“董事會成員席位，旁聽權(quán)或提名權(quán)”“任何除通過股份投票之外參與實質(zhì)性決策過程的權(quán)利”等，也須接受安全審查。

3.引發(fā)權(quán)益增加的外國投資。新法案對“受管轄交易”范圍還涵蓋任何可能導致“外國人在投資美國企業(yè)中的權(quán)利”產(chǎn)生變更的部分投資，只要該變更會帶來“外國控制”該企業(yè)或構(gòu)成對涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵科技和美國公民敏感個人數(shù)據(jù)企業(yè)的投資。值得警惕的是，新冠肺炎疫情增加了美國企業(yè)的債務(wù)風險，一旦企業(yè)經(jīng)營不力而破產(chǎn)，外國投資者可能會發(fā)現(xiàn)因重組法律屬地差異而被置于“實際控制人”地位，由此觸發(fā)CFIUS安全審查。

4.旨在逃避審查的交易。審查規(guī)避或逃避CFIUS審查的其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排。

(三)改革審查程序

FIRRMA對安審程序進行了改革，主要涉及：一是申報形式。FINSA規(guī)定了交易方“自愿申報”和“非自愿申報”兩種形式。FIRRMA引入“聲明”和“強制申報”兩種程序，前者是簡易程序，適用于低風險交易，聲明不超過5頁，為期30天，交易方可自愿選擇提交聲明或正式通知；后者則涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感個人數(shù)據(jù)(TID)，若外國人在TID美國企業(yè)中持有25%的投票權(quán)，且外國政府在該外國人處持有49%及以上的投票權(quán)，須向CFIUS進行申報。二是延長審查期限。一般審查期可以從30天延長至45天，調(diào)查期仍為45天保持不變，在“特殊情況”下額外可以延長15天。三是改進決策依據(jù)。新法案要求美國情報機構(gòu)每2年向CFIUS提交一份外國投資風險報告，闡明當前及未來一段時間美國國家安全面臨的威脅，防止“特別關(guān)注國家”借助投資獲取美國的關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵材料等活動。值得強調(diào)的是，受新冠肺炎疫情沖擊，德國、英國等國家均調(diào)低了外資安全審查的股權(quán)或資金門檻，延長了對現(xiàn)有及新申請者并購要約的審查期限，不排除美國會在這兩個重要環(huán)節(jié)進行效仿。

(四)擴大審查權(quán)限

與FINSA相比，審查權(quán)限的變化主要為：一是強化執(zhí)法措施。新增未申報交易識別機制，用以識別受CFIUS管轄但未提交聲明或正式通知的交易。二是授予CFIUS中止交易權(quán)及豁免權(quán)。在審查期及調(diào)查期內(nèi)就可以暫?；蚪谷魏螖M定的或正在執(zhí)行的、有潛在威脅美國國家安全的交易，還可以自行決定免除某些交易的審查而無須提交總統(tǒng)裁決。三是授權(quán)CFIUS對提交書面的交易最高可核定收取交易價值的1%或30萬美元的申請費，同時授權(quán)CFIUS的機構(gòu)負責人可以直接任命競爭性職位的候選人。四是授權(quán)CFIUS對減緩措施的執(zhí)行情況進行持續(xù)監(jiān)控，以保證切實消除國家安全潛在風險。對自動選擇放棄的交易，CFIUS同樣有權(quán)對交易方采取減緩措施，以確保放棄交易的行為真正生效。

(五)特設(shè)白名單制度

根據(jù)美國財政部公布的“例外國家”名單，F(xiàn)IRRMA制定了“例外投資者”標準，CFIUS對“例外投資者”從事的非控制性投資不進行審查，并向所有交易開放聲明程序。例外投資者包括屬于以下情形的外國人：一是排他性屬于一個或多個“例外國家”的國民；二是“例外國家”的外國政府；三是依據(jù)“例外國家”的法律或在美國成立且主營地點位于“例外國家”或美國的外國實體。澳大利亞、加拿大和英國被列為首批“例外國家”，這些國家都是美國的“五眼聯(lián)盟”情報伙伴成員，但是例外投資者的“控制性”投資仍需接受CFIUS的審查。

三、FIRRMA針對中國企業(yè)赴美投資安全審查的特點

隨著中國經(jīng)濟及科技實力的持續(xù)增長，特朗普政府上臺后改變了以往美國政府長期奉行的“接觸+合作+遏制”對華戰(zhàn)略，將中美關(guān)系調(diào)整為“戰(zhàn)略競爭者”，這一重大轉(zhuǎn)變既是特朗普政府對華貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點，也是直接驅(qū)動美國對現(xiàn)行CFIUS審查制度進行現(xiàn)代化改革、嚴格管控中國投資的重要考量，給中國企業(yè)在美投資帶來嚴重沖擊[12]。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，美國外資安全審查針對中國政策出現(xiàn)了一些新變化。

(一)審查案例持續(xù)增加

美國外資“國家安全”審查的依據(jù)模糊不清，但審查力度持續(xù)加大。近年來，特別針對中國投資加強了監(jiān)督和限制。根據(jù)CFIUS歷年報告，2006—2008年審查外國投資交易案例404件，中國占據(jù)9件，占比2.2%。2008年《外國人合并、收購和接管規(guī)制：最終規(guī)則》施行后，2009—2016年，針對中國投資案件審查的數(shù)量總體呈上升走勢，從2009年的4件快速增至2016年的54件。特朗普政府執(zhí)政后，進一步收緊對華外資政策。根據(jù)CFIUS2018年度報告，2017年共計審查237件案例，中國占據(jù)60件，占比25.3%。2018年，中國被審查案件數(shù)量同比下降1.3%，仍處于較高水平。受疫情嚴重沖擊，美國必將加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域外資安全的審查力度，中國未來被審查案件的數(shù)量將會繼續(xù)增加。

(二)審查偏見性更突顯

美國的外資主要來自英國、加拿大和日本等國家。根據(jù)美國經(jīng)濟分析局(BEA)數(shù)據(jù)，2010年之前中國對美投資(2005年除外)每年均低于10億美元。盡管2011年以來保持了較快增速，但中國對美投資占美國外資總規(guī)模的比例極小，2016年頂峰時期也僅為3.6%。2017年至今呈持續(xù)下跌走勢，但與之不協(xié)調(diào)的是，美國對中國投資審查趨緊[13]。根據(jù)CFIUS年度報告，2012—2017年針對中國的“受管轄交易”數(shù)量不斷攀升，受審查的交易每年均在20件以上，2012年中國取代英國成為最大的被審查國，連續(xù)6年位居被審查數(shù)量國別榜首。FIRRMA實施后，2018年美國共審查48個經(jīng)濟體的229件交易，中國占據(jù)55件，占比24%，遠超同期加拿大的29件(13%)和日本的31件(14%)。

同時，自CFIUS建立以來，美國總統(tǒng)根據(jù)CFIUS建議親自下令否決的4項外資交易均為中國企業(yè)。此外，據(jù)彭博社統(tǒng)計，2017—2018年3月底，特朗普政府直接叫停的收購交易有10件，其中，8件涉及中資。而且，2018年3月博通并購高通案被叫停也與中國有關(guān)。FIRRMA將中國列為“特別關(guān)注國家”，以重點監(jiān)管中國投資，審查的針對性和偏見性突顯。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，特朗普政府將疫情政治化使得中美關(guān)系的敏感度升級，進一步放大了美國對中國投資審查的針對性和偏見性。

(三)審查領(lǐng)域更加寬泛

在CFIUS審查涉及的行業(yè)中，制造業(yè)始終是重點關(guān)注對象。根據(jù)CFIUS報告，2013—2015年，制造業(yè)的審查由2007—2009年的7件增至39件，2016—2018年提高到84件、占比約50%。此外，金融、信息和服務(wù)業(yè)也是審查的重災區(qū)，2016—2018年在這些領(lǐng)域的審查案件由2007—2009年的3件增至58件，占比從23%迅速提高到34%。采礦、公用事業(yè)和建筑業(yè)被審查的數(shù)量有所降低，占比由2007—2009年的15%降至2016—2018年的9%。以上數(shù)據(jù)分析表明，近期CFIUS對中國投資審查的重點不斷向金融、信息服務(wù)等領(lǐng)域拓展。

表1 2018—2020年因CFIUS審查被阻止的部分中國企業(yè)并購交易

此外，從近兩年來美國阻止和否決中國投資的案例看，針對中國投資審查傾向于金融和信息服務(wù)的特點漸顯(見表1)。FIRRMA除了重點關(guān)注傳統(tǒng)的國防工業(yè)以外，還將半導體、核技術(shù)、人工智能等納入審查范圍，如禁止華為與美國加利福尼亞大學的AI研究伙伴關(guān)系等。美國以泛化的“國家安全”為由限制外國投資的行為，給中國企業(yè)對美投資產(chǎn)業(yè)鏈布局帶來極大阻礙。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，引發(fā)全球各國對生物領(lǐng)域安全的高度重視，美國已著手加強對生物技術(shù)、醫(yī)療器械、藥品生產(chǎn)等行業(yè)的外資特別是中國投資的安全審查。

四、FIRRMA對中國企業(yè)赴美投資的影響

FIRRMA名義上是立足于美國“國家安全”，其實質(zhì)是著眼于未來的高科技和產(chǎn)業(yè)競爭。在實踐中，“國家安全”概念本身就極其模糊，加大了CFIUS在審查標準上的模糊性和人為干預的彈性。新法案將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、數(shù)據(jù)安全和政府控制等因素擴大化至CFIUS管轄范圍，遠遠超出WTO規(guī)則體系對“國家安全”的審查要求，給中國企業(yè)在美投資造成嚴重影響。特別是2020年以來，新冠肺炎疫情席卷美國，目前仍存在持續(xù)蔓延與惡化態(tài)勢，中國企業(yè)赴美投資的難度將進一步增加。

(一)對美投資規(guī)模大幅縮減

新法案進一步收緊對中國投資審查政策，給中國企業(yè)赴美投資帶來較大沖擊。根據(jù)美國經(jīng)濟分析局(BEA)數(shù)據(jù)，2009—2016年中國對美投資持續(xù)快速增長，2016年達到歷史峰值465億美元，但特朗普政府上臺后調(diào)整對華投資政策，進一步強化對中資審查力度[14]。同時，F(xiàn)IRRMA特別要求美國商務(wù)部在2026年前每兩年提交一份關(guān)于中國企業(yè)在美投資情況的詳細報告，嚴格管轄中國投資，導致中國對美投資“斷崖式下跌”。根據(jù)榮鼎咨詢(Rhodium Group)數(shù)據(jù)，2017年中國對美國投資為260億美元，2018年降至54億美元，2019年縮減至47.8億美元，為2008年金融危機以來的最低水平。2020年，受新冠肺炎疫情沖擊，中國企業(yè)赴美投資延續(xù)下降走勢。中國對美投資大幅縮減加劇了中美脫鉤及經(jīng)濟關(guān)系惡化風險，此外，2020年下半年美國將迎來大選，地緣政治風險加大，短期內(nèi)可能會給中國企業(yè)對美投資帶來“寒蟬效應”。

(二)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域并購受限

FIRRMA對“關(guān)鍵技術(shù)”進行重新定義，將《出口管制改革法案》(ECRA)第1758節(jié)認定的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”納入其中，擴大了“關(guān)鍵技術(shù)”的適用范圍，使更多科技企業(yè)的并購納入審查范圍[15]。根據(jù)榮鼎咨詢(Rhodium Group)數(shù)據(jù)，2016年以來，CFIUS對中國并購美國技術(shù)類行業(yè)的交易進行嚴格審查，致使汽車和運輸設(shè)備、電子產(chǎn)品和電器設(shè)備、信息和通信技術(shù)等領(lǐng)域的并購大幅下滑，從2016年的11.9億美元、42.4億美元和33.0億美元，分別降至2019年的8.05億美元、0.5億美元和0.5億美元。2020年4月，特朗普簽發(fā)第13913號行政命令，要求成立美國通信服務(wù)業(yè)外國參與審查委員會，呼吁以“國家安全”為由對在美運營的中國電信實施更嚴格審查。2020年8月6日，特朗普簽署總統(tǒng)令，將于9月20日禁止任何美國個人或?qū)嶓w與TikTok(抖音海外版)、微信及其中國母公司進行任何交易，進一步升級中美數(shù)字技術(shù)摩擦。從歷史經(jīng)驗看，歷次大危機后美國等發(fā)達國家都會為確?？萍純?yōu)勢而加強技術(shù)主權(quán)和國家安全，強化國家主導力和同盟體系以阻撓科技全球化。新冠肺炎疫情之后，這些國家還會對中國等發(fā)展中經(jīng)濟體采取科技遏制甚至科技戰(zhàn)。可以預測，未來中國企業(yè)赴美并購高技術(shù)行業(yè)的難度將加大，甚至被排除在外。

(三)審查連鎖效應日漸凸顯

FIRRMA要求CFIUS與盟國的監(jiān)管機構(gòu)建立信息分享機制，對可能威脅美國及其盟國國家安全的投資采取統(tǒng)一行動，特別地針對中國投資，意圖聯(lián)合盟友協(xié)同限制中國對外投資[16]。例如，2019年12月，美國曾威脅英國，如果批準華為進入其5G市場，將減少與英國的情報共享。受美國收緊外資審查示范效應影響，特別是受新冠肺炎疫情沖擊，一些國家擔憂中國企業(yè)投資并購會危及其“戰(zhàn)略安全”，紛紛出臺更多的針對中國企業(yè)的歧視性立法與政策。2020年3月，歐盟發(fā)布《有關(guān)外商直接投資和資本自由流動、保護歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)收購指南》，該指南是針對疫情下《建立外國直接投資監(jiān)管條例》正式實施前防范外國投資者并購歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)，以規(guī)避因疫情引發(fā)全球公共衛(wèi)生危機而造成關(guān)鍵資產(chǎn)與技術(shù)損失，并重點關(guān)注與醫(yī)療相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的并購，包括疫苗研究機構(gòu)等的投資；德國將《對外貿(mào)易法》中的外國直接投資審查標準提升到“損害威脅”；澳大利亞將對外國投資實行更嚴格的國家安全測試；印度限制任何來自與其陸地接壤國家的投資者[17]。美國強化外資安全審查引發(fā)的連鎖反應在新冠肺炎疫情下，使得中國未來對外投資面臨更加復雜嚴峻的形勢。

五、我國對美國外資安全審查的應對策略

近年來，中國對美投資頻繁受阻，從表面上看是與美國“國家安全”相關(guān)，但實質(zhì)是中美關(guān)系已從“互補合作”轉(zhuǎn)向“全面競爭”新階段。特別是中國在高科技領(lǐng)域和高端產(chǎn)業(yè)的快速崛起，加劇了美國的焦慮甚至恐慌，其收緊外資政策試圖打壓中國經(jīng)濟崛起的意圖表露無遺。特別是在新冠肺炎疫情期間，美國將疫情政治化，關(guān)閉中國駐休斯敦總領(lǐng)事館，造成中美緊張關(guān)系進一步加劇，嚴重遲滯了中國企業(yè)對美投資的步伐。對此，中國政府和企業(yè)都應給予高度重視，全面研究美國外資安全審查機制的新變化與新趨勢以及美國投資保護主義興起的深層次動機[18]，未雨綢繆、精心謀劃，做好有效應對措施。

(一)加強跨境投資指導，轉(zhuǎn)變對外投資思路

在美國日益收緊外資政策的形勢下，短期內(nèi)中國企業(yè)對美投資面臨下行壓力。對此，政府應保持戰(zhàn)略定力，加強對外投資戰(zhàn)略指導，冷靜應對CFIUS安全審查。在投資主體上，大力支持中小企業(yè)“走出去”，因其并購金額不高，控制東道國企業(yè)的可能性較低，有利于通過外資安全審查；或組建國有企業(yè)與民營企業(yè)投資聯(lián)合體，淡化投資的政府背景。在投資流向上，優(yōu)選與中國具有良好雙邊關(guān)系且政局穩(wěn)定的國家，不斷加大對“一帶一路”沿線國家和地區(qū)投資的力度。在產(chǎn)業(yè)選擇上，應全面研判并購的行業(yè)是否在CFIUS所管轄的范圍。在投資方式上，優(yōu)先考慮綠地新建或合資經(jīng)營方式，提高企業(yè)本土化程度[19]，促進企業(yè)與美國經(jīng)濟深度融合。在投資時機選擇上，盡量避開大選等政治敏感期，在無充分把握的前提下可以考慮事前剝離敏感業(yè)務(wù)或資產(chǎn)。此外，在投資合規(guī)管理上，要深入研究東道國法律法規(guī)與慣例，全面掌握禁止性規(guī)定，明確跨境投資經(jīng)營行為的紅線和底線。

(二)完善中國安審制度，反制外資安全審查

與歐美等發(fā)達國家相比，中國的外資國家安全審查制度建設(shè)相對滯后。2007年，《中華人民共和國反壟斷法》首次提出“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者中，涉及國家安全的”應進行國家安全審查；2011年，《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》初步明確了外資并購境內(nèi)企業(yè)安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機制和程序等；2015年，《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》創(chuàng)新提出“試點實施與負面清單管理模式相適應的外商投資國家安全審查措施”；2019年，《中華人民共和國外商投資法》進一步明確“國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查”[20]。總體來看，仍難以對美國進行有效反制。一方面需要進一步完善我國安全審查的運行機制、監(jiān)管機制和機構(gòu)設(shè)置等[21]；另一方面，還應加快構(gòu)建外資安全審查“程序正義”原則，使得審查范圍明確、權(quán)力合法、程序透明、救濟有效，確保投資者合法權(quán)益得到有效保護。

(三)充分利用司法途徑，維護企業(yè)合法權(quán)益

科學認識CFIUS安全審查制度，充分利用美國的國內(nèi)法律，從法律及規(guī)則方面維護中國企業(yè)對美投資并購權(quán)益。一是訴諸司法途徑解決投資爭議。2012年，“三一重工”訴訟CFIUS和美國總統(tǒng)奧巴馬案，就是利用司法途徑解決投資爭端的典型案例?！叭患瘓F”認為，美國總統(tǒng)令凌駕于《民事訴訟聯(lián)邦規(guī)則》第721條賦予的權(quán)限之上，侵害了其合法權(quán)益，對CFIUS和奧巴馬提起訴訟，認為其程序有失公正，與美國憲法相悖，最終勝訴[22]；2015年，美國法院裁定羅爾斯勝訴，認為其在Butter Creek風電項目中具有受憲法“程序正義”保護的財產(chǎn)權(quán)[23]。二是科學認識CFIUS安全審查制度。美國建立并不斷改革CFIUS審查制度，其動因主要是擔憂外資并購是否“威脅到國家安全”及“由外國政府控制”。對此，中國企業(yè)特別是國有企業(yè)應加大改革力度，著力提高內(nèi)部治理透明度，降低CFIUS對國有企業(yè)的歧視性安排和疑慮。同時，組建專業(yè)咨詢團隊，積極配合CFIUS安全審查，化解威脅“國家安全”的顧慮。三是認真做好投資標的審查工作，在并購流程的早期就應尋求專業(yè)機構(gòu)進行徹底調(diào)查，并從法律等層面對項目進行全面評估，研判交易是否存在潛在的國家安全問題，提前準備應對預案，規(guī)避投資風險，確保方案成功。

(四)推動雙邊投資協(xié)定談判，營造良好外部環(huán)境

美國外資審查立法改革針對中國投資的意圖明顯，中國政府可向美方要求重啟中美雙邊投資協(xié)定談判(BIT)，對安全審查中的一些具體條款和“國家安全”等關(guān)鍵概念和透明度予以明確，在BIT框架下緩解CFIUS審查制度對來自中國企業(yè)投資的干擾和阻撓，解決雙方利益分歧[24]。要如期落實中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，力爭在第二階段談判中考量投資議題，爭取降低美國外資安全審查對中企的不利影響。要力促《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)如期成功簽署，拓展對日本、韓國、澳大利亞等國的投資力度。要加快推動中日韓等自貿(mào)區(qū)談判，著力構(gòu)建立足周邊、輻射“一帶一路”與面向全球的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[25]。同時，力推WTO改革，維護多邊經(jīng)貿(mào)體制，利用雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定中的投資條款，以及充分發(fā)揮WTO與“國家安全”相關(guān)的例外條款，多管齊下，冷靜應對美國外資安全審查，為中國企業(yè)對外投資營造良好的外部環(huán)境和穩(wěn)定的預期。