郭振宗

(中共山東省委黨校[山東行政學院]公共管理教研部，山東 濟南 250014)

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件進一步指出，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎。黨的十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面，而鄉(xiāng)村治理不僅是社會治理的重要方面，還是社會治理的重要基礎。因此，鄉(xiāng)村治理不僅關乎鄉(xiāng)村振興大局，還關乎國家治理大局。如何科學認識鄉(xiāng)村治理背景的歷史演變及當前對鄉(xiāng)村治理的新要求、如何準確把握鄉(xiāng)村治理的轉型趨向、如何加強和改進鄉(xiāng)村治理，是理論研究和實踐探索中的一個重大時代課題。

一、我國鄉(xiāng)村治理的背景演變

鄉(xiāng)村治理所處背景及其變化，蘊含著鄉(xiāng)村治理不同時期的環(huán)境條件和時代要求，決定著鄉(xiāng)村治理不同時期的方向、目標、內(nèi)容和途徑。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理背景不斷發(fā)生改變并推動著鄉(xiāng)村治理的不斷深化，尤其黨的十八大以來，我國在國家權力和鄉(xiāng)村社會權力關系、城鄉(xiāng)關系以及社會資源城鄉(xiāng)配置、農(nóng)村改革、農(nóng)村社會結構等方面，都發(fā)生了根本性變化，不僅使鄉(xiāng)村治理環(huán)境日益優(yōu)化，而且推動著鄉(xiāng)村治理不斷進行深化和轉型。

(一)以國家權力和鄉(xiāng)村社會權力關系變化為主線的社會治理體制逐步完善

實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理中的一個核心問題是，如何處理好國家權力和鄉(xiāng)村社會權力的關系，表現(xiàn)為國家權力如何向鄉(xiāng)村延伸、延伸到什么程度以及如何與鄉(xiāng)村社會權力結合。新中國成立以來，我國始終面臨著如何處理好國家權力和鄉(xiāng)村社會權力的關系以及如何構建有效的鄉(xiāng)村治理體制問題。概括來看，大致經(jīng)歷了以下三個階段：

1.人民公社一元化治理體制階段(20世紀50年代末到80年代初)。從20世紀50年代末開始，我國在農(nóng)村建立起集政治功能、經(jīng)濟功能、社會功能于一體的人民公社管理體制，突出表現(xiàn)為國家權力向鄉(xiāng)村社會的縱向到底延伸與橫向到邊滲透，鄉(xiāng)村社會權力完全依附并服從于國家權力。這種自上而下的國家權力“單軌”治理體制，在很大程度上掩蓋了鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性和差異性，抑制了農(nóng)民鄉(xiāng)村治理的自主性和積極性，其弊端顯而易見，無需贅言。

2.“鄉(xiāng)政村治”治理體制階段(20世紀80年代初到黨的十六大)。改革開放初期，以基層探索創(chuàng)新為發(fā)端，以中央鼓勵引導和改革政策為推動，以相關法律修訂和出臺為保障，我國對人民公社治理體制進行了徹底改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在村級層面設立了村民委員會，構建起了“鄉(xiāng)政村治”治理體制。在這一階段，國家權力和鄉(xiāng)村社會權力表現(xiàn)為自上而下和自下而上的“雙軌”特征。

3.現(xiàn)代治理體制構建和完善階段(黨的十六大尤其是黨的十八大以來)。黨的十六大作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，黨的十六屆四中全會將社會治理納入國家總體布局，更加側重從國家層面考慮鄉(xiāng)村治理問題以及探索建立現(xiàn)代社會治理體制，并提出要構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局(1)《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，《人民日報》2004年9月21日。；黨的十八大進一步提出要建立完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制(2)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第34頁。；黨的十九屆四中全會立足新時代的新要求，提出要完善“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”(3)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，從而進一步明確了更加完善的現(xiàn)代社會治理體制構建目標。

在現(xiàn)代社會治理體制框架下，黨委、政府及鄉(xiāng)村社會權力主體被納入一體化治理體系，“雙軌”權力運行格局將被打破，國家權力和鄉(xiāng)村社會權力將向著互嵌互融方向發(fā)展。

(二)以資源流動轉向為標志的城鄉(xiāng)關系日益改善

城鄉(xiāng)關系始終是我國經(jīng)濟社會發(fā)展及改革中的一個重要問題。城鄉(xiāng)關系中的一個核心問題就是社會資源如何在城鄉(xiāng)之間分配和流動。新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)關系變化可大致劃分為三個主要階段：

1.城鄉(xiāng)“對立”發(fā)展階段(計劃體制及改革開放后一段時期內(nèi))。新中國成立之初，我國確立了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展道路。工業(yè)化需要大量資金投入，我國主要通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅等，從農(nóng)村汲取大量資金用于工業(yè)化發(fā)展。與此同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展也不斷從農(nóng)村汲取大量土地、資金等資源。改革開放后的較長時期內(nèi)，在市場機制的作用下，大量土地、勞動力、資金等資源從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)。在此階段，社會資源基本是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動，從有限資源“爭用”以及“顧城鎮(zhèn)發(fā)展之此、失農(nóng)村發(fā)展之彼”角度講，城鄉(xiāng)關系是“對立”的。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及破除城鄉(xiāng)二元體制發(fā)展階段(黨的十六大到黨的十八大)。黨的十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務?！?4)江澤民：《全面建設小康社會 開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，北京：人民出版社，2002年版，第23頁。黨的十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”的首要位置，這表明中央在新的歷史條件下將改善城鄉(xiāng)關系納入了重要議事日程，統(tǒng)籌考慮了社會資源在城鄉(xiāng)間的合理配置。黨的十六屆四中全會進一步提出了“兩個趨向”重要論斷，并逐步建立起了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的資源配置機制。黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標，進一步明確了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的主要目標和途徑。黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”(5)胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，北京：人民出版社，2007年版，第23頁。，黨的十七屆三中全會進一步提出建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，把破除城鄉(xiāng)二元體制作為改善城鄉(xiāng)關系、促進社會資源向農(nóng)村流動的重要途徑。在此階段，在政府主導和推動下，社會資源主要由農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動的傳統(tǒng)格局逐步被打破。

3.城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段(黨的十八大以來)。黨的十八大提出要“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系”(6)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第24頁。，從而不僅對新時期新型城鄉(xiāng)關系構建目標作出了具體描繪，而且進一步強調(diào)了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導向和實現(xiàn)路徑。黨的十八屆三中全會在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制等方面出臺了一系列改革措施(7)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第23—24頁。，從而使“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”理念和思路逐步落地。黨的十九大立足新時代，提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把其作為“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的總抓手(8)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版，第32頁。。2018年的中央一號文件進一步提出要構建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)關系。黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”(9)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，從而不僅進一步強調(diào)了要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本政策導向以及發(fā)揮好市場和政府在資源配置中的各自作用，而且突出了資源下沉及資源配置科學化的保障制度建設。在此階段，中央不斷深化對新型城鄉(xiāng)關系的認識、明確城鄉(xiāng)關系構建目標及融合發(fā)展有效途徑，從而促進了公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置以及生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，加快了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程。

城鄉(xiāng)關系的不斷改善以及社會資源由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動逐步轉變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向自由流動，從而為加強和改進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了資源保障條件。

(三)以問題為導向的農(nóng)村改革梯級深化

黨的十一屆三中全會以來，問題導向貫穿農(nóng)村改革始終。改革開放之初，主要以解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高、農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食供給不足等問題為導向，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等，取得了舉世矚目的巨大成就。但進入20世紀90年代以后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題全方位凸現(xiàn)，甚至有人用“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”來描述當時的農(nóng)村(10)李昌平：《我向總理說實話》，北京：光明日報出版社，2002年版，第20頁。。為此，黨的十六大提出，以解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題為導向，把農(nóng)村內(nèi)部改革上升到整個社會改革層面，不斷完善農(nóng)村發(fā)展政策。與此同時，中央逐步認識到農(nóng)村人口過多是制約農(nóng)村問題解決的關鍵因素，因而從20世紀90年代中后期開始加速推進城鎮(zhèn)化。但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化方式過于粗放，不僅無法為解決農(nóng)村問題創(chuàng)造有利條件，反而加劇了農(nóng)村問題的嚴重性。同時，即使城鎮(zhèn)化健康推進，也很難在短時期內(nèi)改變農(nóng)村人口眾多的局面，農(nóng)村發(fā)展滯后的問題也很難得到有效解決。因此，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村，從而使解決農(nóng)村問題的思路由以“縮小農(nóng)村”為主轉向“縮小農(nóng)村”和“建設農(nóng)村”并重，以補農(nóng)村“短腿”為導向，加快了農(nóng)村的建設和發(fā)展。但眾所周知，制約我國農(nóng)村問題解決的根源是城鄉(xiāng)二元體制，因此黨的十七大提出推行城鄉(xiāng)一體化改革，以破除城鄉(xiāng)二元體制為導向，深化城鄉(xiāng)社會制度改革。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)二元體制改革全面展開并取得重大進展和成效。但總體來看，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡仍是當前最大的不均衡，農(nóng)村發(fā)展不充分仍是當前最大的不充分，農(nóng)村仍然是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的“短板”。因此，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以補現(xiàn)代化“短板”為導向，全面深化改革、完善政策，促進農(nóng)村全面振興，農(nóng)村各項改革開始逐步由“試點”向“推開”、由“多點推進”向“集成突破”、由“搭建四梁八柱”向“補磚添瓦”轉進。

在當前農(nóng)村改革縱深推進背景下，鄉(xiāng)村治理必將進入治理組織、治理制度、治理能力集中建設時期。

(四)以農(nóng)民分化和組織重構為特征的農(nóng)村社會結構深刻變化

改革開放以來，隨著農(nóng)村改革的深化以及經(jīng)濟結構的巨大變化，我國農(nóng)村社會結構發(fā)生了巨大改變。首先，農(nóng)民出現(xiàn)了職業(yè)、收入等的分化。盡管農(nóng)民具有城鄉(xiāng)兩棲流動性、兼業(yè)性等特征，但仍逐步形成了以某種職業(yè)為主的多個群體。其次，隨著農(nóng)村人口流動以及社區(qū)化建設，傳統(tǒng)自治組織邊界以及集體經(jīng)濟組織邊界一定程度上被打破，農(nóng)村社會組織形式逐步呈現(xiàn)社區(qū)化趨勢，從而使一定社區(qū)范圍內(nèi)的人們的經(jīng)濟利益關聯(lián)日益密切和復雜，社會利益關聯(lián)日益凸顯。最后，隨著農(nóng)民分化、經(jīng)濟結構多元化以及社會治理的需要，各類社會主體日益發(fā)展，除村(社)黨組織、村(社)委會以外，村民監(jiān)督組織、集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織、社會組織等快速發(fā)展，呈現(xiàn)出日益多元化趨勢。

以農(nóng)民分化和組織重構為主要特征的農(nóng)村社會結構深刻變化，使農(nóng)村呈現(xiàn)出社會主體多元化、利益訴求多樣化、矛盾主體群體化、矛盾類型多樣化、矛盾原因復雜化等趨勢和特征，從而向鄉(xiāng)村治理提出了新挑戰(zhàn)和新要求。

二、我國鄉(xiāng)村治理的轉型趨向

鄉(xiāng)村治理背景的深刻變化，對鄉(xiāng)村治理的主體塑造、目標導向、著力方向、資源運用、方式方法等提出了新要求，蘊含著鄉(xiāng)村治理轉型趨向并將逐步推動著鄉(xiāng)村治理的轉型。

(一)加強黨的全面領導

黨的十九屆四中全會指出：“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)?！?11)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年6月印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中明確提出，“將黨組織領導的鄉(xiāng)村治理工作作為每年市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容”，“完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制”(12)《中辦國辦印發(fā)〈指導意見〉 加強和改進鄉(xiāng)村治理》，《人民日報》2019年6月24日。。因此，進一步完善各級黨組織鄉(xiāng)村治理領導體制機制、實現(xiàn)黨組織對鄉(xiāng)村治理的全面領導，既是中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的重要保證，因而也必將是鄉(xiāng)村治理需要進一步突出的重要方面。

(二)聚焦“治理有效”導向

問題導向是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的基本導向，但在新時代背景下，鄉(xiāng)村治理面臨的問題越來越多元、越來越復雜、越來越綜合，在一定時期內(nèi)很難將某一個或幾個問題作為治理導向，而如何實現(xiàn)“治理有效”成為了當前最大的問題。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》、2019年中央一號文件、《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》等一系列重要文件中都明確指出，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎。因此，我國當前及今后的鄉(xiāng)村治理必將聚焦“治理有效”總體導向，以保障和改善農(nóng)村民生為核心內(nèi)容，以提高農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感以及保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定為檢驗標準，最終指向提高鄉(xiāng)村治理綜合效能。

(三)注重治理組織與制度建設及治理能力提升

在當前農(nóng)村改革全面展開、縱深推進、系統(tǒng)集成以及鄉(xiāng)村治理主體日益多元化的時代背景下，有效解決鄉(xiāng)村治理中的復雜問題以及有效實現(xiàn)各類治理主體的協(xié)同共治，既需要在治理實踐中不斷探索創(chuàng)新，也需要以健全的組織體系作保障，更需要把探索創(chuàng)新中形成的成熟做法和經(jīng)驗以穩(wěn)定的制度形式固定下來，以提高鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性、有序性和可持續(xù)性。同時，也需要通過組織、制度建設提高具有內(nèi)生性、穩(wěn)定性的鄉(xiāng)村治理能力，通過治理主體塑造等提高各類主體的治理能力。因此，加強治理組織與制度建設，提升治理能力，必將是當前及今后鄉(xiāng)村治理的一個重要著力點。

(四)加強城鄉(xiāng)治理資源統(tǒng)合運用

鄉(xiāng)村治理問題是事關農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、國家治理、社會穩(wěn)定、民生保障與改善等大局的大問題，需要集全社會資源來解決。黨的十八大以來，中央強調(diào)要實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)的均衡配置以及生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，并在體制制度改革、政策完善等方面出臺了一系列措施，為在鄉(xiāng)村治理中統(tǒng)合運用城鄉(xiāng)治理資源創(chuàng)造了體制機制和政策條件。同時，我國新型城鄉(xiāng)關系構建目標的確立、城鄉(xiāng)關系的顯著改善以及社會資源逐步實現(xiàn)在城鄉(xiāng)間的雙向自由流動，為在鄉(xiāng)村治理中統(tǒng)合運用城鄉(xiāng)治理資源創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。因此，鄉(xiāng)村治理必將充分運用黨委和政府有形之手、農(nóng)民自力之手、市場無形之手和社會參與之手等多方面力量和多樣化參與機制，統(tǒng)籌整合運用城鄉(xiāng)治理資源，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”目標提供有力資源保證。

(五)突出文化引領與“三治”結合

鄉(xiāng)村治理最關鍵、最核心的問題是人的問題，而關鍵中的關鍵是人的價值觀和精神狀態(tài)問題，尤其是在鄉(xiāng)村治理中物質(zhì)層面的問題越來越得到解決或易于解決的情況下，精神層面的問題必將越來越突出。毋庸置疑，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主要“當事人”，是鄉(xiāng)村治理的主要應然參與者，其價值觀與精神狀態(tài)在很大程度上決定著鄉(xiāng)村治理的成效。因此，突出文化引領作用、塑造符合新時代要求的農(nóng)民精神風貌、營造積極健康的農(nóng)村文化風尚，應該且必將成為鄉(xiāng)村治理的重要先導性著力方向。同時，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理手段現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村“治理有效”的重要保證。傳統(tǒng)的自治、德治手段仍將是鄉(xiāng)村治理的重要有效手段，但隨著農(nóng)村社會結構的巨大變化以及新時代的新要求，自治、德治主要作用于熟人社會、剛性約束不足等局限性也日益顯現(xiàn)。這就要求在鄉(xiāng)村治理中要充分運用對所有社會主體和治理活動具有最大公約規(guī)范和剛性約束的法治手段，中央也明確指出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”(13)《中辦國辦印發(fā)〈指導意見〉 加強和改進鄉(xiāng)村治理》，《人民日報》2019年6月24日。。因此，如何實現(xiàn)自治、法治、德治的有機結合并探索“三治”結合的具體實現(xiàn)形式，必將是當前及今后鄉(xiāng)村治理取得成效的重要創(chuàng)新方向。

三、我國加強和改進鄉(xiāng)村治理的有效途徑

為適應背景深刻變化及自身轉型趨向，我國鄉(xiāng)村治理應在領導權威塑造及多主體協(xié)同共治、治理組織與制度建設及治理能力提升、民生保障和改善、城鄉(xiāng)治理資源統(tǒng)合運用、突出文化引領和提高“三治”結合水平等方面，進行進一步的探索與改進。

(一)塑造黨組織領導下的多元主體有效協(xié)同共治格局

黨的十九屆四中全會明確指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建基層社會治理新格局(14)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。因此，理順各類鄉(xiāng)村治理主體間的相互作用關系，創(chuàng)新和完善各類鄉(xiāng)村治理主體制度化、規(guī)范化運作方式及溝通聯(lián)系與協(xié)作方式，建立多元主體共同參與和有效協(xié)同的鄉(xiāng)村治理長效機制，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的關鍵。

目前我國正在逐步形成各級黨委、政府以及基層黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟合作組織、社會組織等多元主體參與的鄉(xiāng)村共治格局，但多主體治理也容易增加協(xié)調(diào)成本，甚至在一些問題的協(xié)商和決策中出現(xiàn)“議難決”現(xiàn)象。因此，必須塑造一個對所有治理主體及鄉(xiāng)村治理活動具有統(tǒng)領作用的領導權威主體，黨組織應當且必然成為這個領導權威主體。在各級黨組織中，基層黨組織處于鄉(xiāng)村治理最前沿，直接領導、參與鄉(xiāng)村治理并直接面對基層各類主體，其能否充分發(fā)揮領導核心作用至關重要。因此，有效打造基層黨組織的基層領導核心地位，事關多元主體共治下的鄉(xiāng)村治理成效。為此，應采取以下措施：第一，實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋。一方面在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟合作組織、社會組織等各類組織中建立黨組織，發(fā)揮黨組織的領導作用，另一方面按照中央要求，“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村委會主任和集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人”(15)③ 《中辦國辦印發(fā)〈指導意見〉 加強和改進鄉(xiāng)村治理》，《人民日報》2019年6月24日。，發(fā)揮黨組織書記進而黨組織的領導作用。第二，提高基層黨組織的政治素質(zhì)。通過完善選舉選拔制度程序把政治素質(zhì)高的人選進黨組織，健全和落實黨組織政治學習制度以及加強黨性教育培訓等，提高基層黨組織尤其是黨組織書記的政治素質(zhì)。第三，提高基層黨組織干事創(chuàng)業(yè)能力。通過教育培訓等，著力提高基層黨組織把握和落實中央精神、發(fā)展集體經(jīng)濟、帶領農(nóng)民致富的能力。第四，加強對基層黨組織的規(guī)范約束。通過完善基層黨組織權力清單制度、加強紀律監(jiān)察執(zhí)紀力度、加強和完善社會監(jiān)督等，有效規(guī)范和約束基層黨組織行為。在黨組織領導下，各類鄉(xiāng)村治理主體必須要形成有效協(xié)同共治格局。因此，必須全方位、系統(tǒng)化地構建鄉(xiāng)村多元治理主體差異化基礎上的價值取向、目標追求，以及利益指向有機統(tǒng)一機制、主體滲透復合機制、溝通協(xié)商機制、信息等治理資源共享機制、協(xié)作聯(lián)動機制等，形成運轉高效的鄉(xiāng)村多元治理主體協(xié)同機制，使各類鄉(xiāng)村治理主體在長效協(xié)同治理機制運行中實現(xiàn)治理功能的整合與提升。

(二)全面加強鄉(xiāng)村治理組織建設、制度建設及能力建設

1.加強鄉(xiāng)村治理組織建設。加強和改進鄉(xiāng)村治理，應探索“建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系”③。第一，加強基層黨組織建設，應充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領導核心作用。第二，加強村(社)委會建設。完善村(社)委會選舉制度，建立健全議事、調(diào)解、治安等村(社)委會下設組織，完善自治制度，完善村(社)委會成員聯(lián)系和服務農(nóng)戶制度與形式，通過培訓等多種途徑提高村(社)委會帶領農(nóng)民開展自治、發(fā)展經(jīng)濟的能力，充分發(fā)揮村(社)委會的自治核心作用。第三，加強村民監(jiān)督組織建設。全面建立村民監(jiān)督委員會，負責監(jiān)督村委會工作，并向村民大會或村民代表大會負責。探索建立村民有效監(jiān)督制度和長效機制，從根本上解決鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督缺失問題。第四，加強集體經(jīng)濟組織建設。各地應根據(jù)實際，確定集體經(jīng)濟組織設立形式并進行登記注冊，確立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟管理主體和市場法人地位，負責集體資源與資產(chǎn)的盤活、經(jīng)營以及管理等。第五，加強經(jīng)濟合作組織建設。通過鼓勵引導、政策扶持等大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟合作組織，在發(fā)揮其經(jīng)濟合作功能的同時深入挖掘并充分發(fā)揮其參與公共事務、協(xié)調(diào)利益關系等社會治理功能。第六，加強社會組織建設。大力鼓勵引導和扶持公益性、服務性、互助性社會組織的發(fā)展，加快推進社會組織立法，明確社會組織職能邊界，提高社會組織的組織化程度，加強政府監(jiān)管和社會組織自律性，建立健全社會組織同黨委、政府以及村(社)“兩委”的溝通聯(lián)系和協(xié)同機制，充分發(fā)揮社會組織參與公共事務、化解矛盾糾紛、提供社會服務的作用。

2.加強鄉(xiāng)村治理制度建設。按照中央要求，應全方位、系統(tǒng)化地進行鄉(xiāng)村治理制度建設，到2020年基本形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度框架。第一，加強基層黨組織全面領導制度建設。完善基層黨組織在選舉選拔、全面覆蓋、領導決策、廉政建設、教育培訓、規(guī)范約束等方面的制度建設，強化基層黨組織全面領導的制度保障。第二，加強自治制度建設。完善民主選舉制度和程序，探索人口流動背景下的選舉主體確認方式和選舉形式。完善民主決策、管理、教育、監(jiān)督等制度，創(chuàng)新民主議事、協(xié)商、評議等制度。第三，加強基層黨員干部聯(lián)系和服務群眾制度建設。建立健全黨員干部聯(lián)系群眾、服務群眾等制度，探索創(chuàng)新制度具體實現(xiàn)形式，并通過監(jiān)督考核、群眾評議等形式將各項制度落到實處。第四，加強農(nóng)民訴求表達和回應制度建設。建立健全自上而下和自下而上的農(nóng)民訴求表達制度化渠道和機制，使農(nóng)民訴求能夠得到充分表達。同時，建立健全農(nóng)民訴求及時回應制度機制，明確回應責任主體、回應流程和處理時限。第五，加強政府及村(社)組織的投入制度建設。合理劃分各級政府和村(社)組織事權，明確各級政府對鄉(xiāng)村治理的直接投入與轉移支付等責任，完善政府投入制度，增強各級政府對鄉(xiāng)村治理投入的制度保障。明確村(社)組織投入責任，通過發(fā)展集體經(jīng)濟和加大政府轉移支付、補貼力度等增強村(社)組織投入能力，完善村(社)組織投入的民主決策、實施、監(jiān)督、考核等制度。第六，加強基層干部激勵約束制度建設。建立健全基層干部以德才兼?zhèn)浜蛣諏崉?chuàng)新為導向的選拔任用制度、以干事創(chuàng)業(yè)和精益求精為導向的工作目標制度、以科學有效和群眾滿意為導向的績效考核及激勵制度，同時建立健全法律法規(guī)、制度、紀律、監(jiān)督等多元化規(guī)范約束方式，通過制度規(guī)范實現(xiàn)基層干部激勵約束的科學化、規(guī)范化、長效化。

3.加強鄉(xiāng)村治理能力建設。鄉(xiāng)村治理能力是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要標志，也是實現(xiàn)“治理有效”的重要保證。鄉(xiāng)村治理能力主要包括政治領導能力、公共產(chǎn)品和服務供給能力、突出問題和群眾困難解決能力、矛盾糾紛化解能力、民心凝聚能力、維護社會和諧穩(wěn)定能力等。加強鄉(xiāng)村治理能力建設，一方面要通過鄉(xiāng)村組織與制度建設孕育和內(nèi)生鄉(xiāng)村治理能力，另一方面要通過多種途徑提高基層干部治理能力。

首先，提高縣鄉(xiāng)干部治理能力。目前縣鄉(xiāng)干部在能力上存在兩面性：一方面在解決諸如復雜矛盾糾紛、社會穩(wěn)定、拆遷、環(huán)保等維持性、應付性問題上能力很強，但更多體現(xiàn)為“壓”的特征，往往不能從根本上解決問題，同時解決問題的方式方法也往往不合規(guī)；另一方面在準確把握和落實中央精神和上級工作部署等創(chuàng)新性工作上能力不足。因此，必須匡扶前者、加強后者，整體提高縣鄉(xiāng)干部鄉(xiāng)村治理能力。一是要加強對縣鄉(xiāng)干部的組織培訓。通過黨校(行政學院)、高校培訓以及外出學習等，從政治思想、理念信念、中央政策把握和落實、專業(yè)能力等方面加強干部能力提升。二是加強縣鄉(xiāng)干部的自我學習?？h鄉(xiāng)干部要不斷加強對相關理論、政策、工作方式方法、先進工作經(jīng)驗、農(nóng)業(yè)知識以及農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、風俗習慣等的自我學習，研究農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和趨勢，不斷加強黨性修養(yǎng)和個人品格塑造。三是倡導縣鄉(xiāng)干部向農(nóng)民和農(nóng)村實踐學習。倡導縣鄉(xiāng)干部經(jīng)常性地深入基層，同農(nóng)民打成一片，加強同農(nóng)民的交流，主動向農(nóng)民學習、向農(nóng)村改革發(fā)展實踐學習，做到察民情、解民意、知農(nóng)事、懂農(nóng)時。

其次，提高村(社)干部治理能力。目前村(社)干部主要存在人才缺、素質(zhì)低問題。因此，要提高村(社)干部治理能力，必須從兩個方面著手：一是內(nèi)部“育”與“選”。所謂育，就是育儲備、育現(xiàn)任干部。通過大力實施鄉(xiāng)村人才培訓等，培育村(社)“兩委”儲備人才。同時，通過到黨校(行政學院)、高校以及經(jīng)驗豐富地區(qū)觀摩學習等，加強對現(xiàn)任村(社)干部的培訓。所謂選，就是通過完善選舉制度、程序和方式等，把德才兼?zhèn)涞娜瞬胚x進村(社)“兩委”班子。二是外部“嵌”與“融”。所謂“嵌”，就是大力引進大學生村官，積極組織第一書記及干部下派，鼓勵城鎮(zhèn)退休干部和技術人員等回鄉(xiāng)任職。干部外嵌既可快速提高村(社)干部素質(zhì)和治理能力，也可打破村莊既定人際關系結構，有利于村(社)治理的客觀性、公正性。所謂“融”，就是通過針對性選擇、準確性定位、有效性激勵等，使外嵌干部全身心投入和融入村(社)，不僅要干得好，還要留得住。

(三)大力提高農(nóng)村民生改善的精準性和實效性

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國把保障和改善農(nóng)村民生放到突出位置，但是目前在農(nóng)村民生改善上仍存在不到位、不精準、實效性不足等問題，主要表現(xiàn)為：一是重視衣食住行，忽視喜怒哀樂。使農(nóng)民具有歸屬感、安全感，具有可信任和可依賴的組織與個人，最好的辦法是既要解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中的實際困難，又要通過交流溝通等了解農(nóng)民的喜怒哀樂、增進與農(nóng)民的感情。但目前農(nóng)民對基層組織和干部一定程度上既依賴又不信任，盡管各地也建立了聯(lián)系群眾制度，但形式多于內(nèi)容。二是缺乏科學規(guī)劃，存在形式主義。在村莊建設上，很多地方缺乏科學定位和長遠規(guī)劃，但又面臨建設壓力，于是就零打碎敲、“撒胡椒面”式投入，造成一些村莊投入后又撤并，浪費很大。同時，形象工程、面子工程問題在很多地方仍很突出。三是重視大建設，忽視小建設。目前很多地方在一些大型基礎設施建設，如大交通、大水利等建設上成效明顯，但在細微方面，如田間道路、水利末系、信息化末端等建設上則存在不足。因此，必須以農(nóng)民現(xiàn)實需要為依據(jù)，以科學規(guī)劃為先導，以農(nóng)民滿意為標準，把各方面工作做細、做實，力戒形式主義和做表面文章，著力提高民生改善的精準性和實效性。

1.切實深入群眾，打通干群感情最后“一公里”。密切聯(lián)系群眾是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，是黨領導人民取得革命和社會主義建設成功的重要法寶，也是鞏固黨的長期執(zhí)政地位、提高黨的長期執(zhí)政能力的重要基礎，這是長期的歷史事實和經(jīng)驗已經(jīng)證明了的?；鶎宇I導干部要切實提高認識，提高政治站位，強化使命擔當，持之以恒地踐行黨的群眾路線，密切黨同群眾的血肉聯(lián)系，通過各種正式和非正式方式深入村戶，和農(nóng)民打成一片，真正把農(nóng)民的衣食住行、喜怒哀樂裝在心里，深入了解農(nóng)民的想法和生產(chǎn)生活困難并盡各種辦法幫助解決，尤其對困難家庭、留守家庭既要給予物質(zhì)幫助，更要給予精神關愛，切實讓農(nóng)民感受到黨和政府的關懷和溫暖，切實增強農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。

2.以農(nóng)民迫切需要為導向，解決好民生突出問題。一是以科學規(guī)劃為先導，搞好村莊建設。政府、專家、農(nóng)民等多主體應在充分論證基礎上制定科學規(guī)劃，并以科學規(guī)劃為依據(jù)，以美麗鄉(xiāng)村建設、村莊環(huán)境整治為抓手，以垃圾污水治理、“廁所革命”和村容村貌提升為重點，大力進行村莊建設，全面落實“農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動”計劃(2018—2020年)，切實改善農(nóng)村人居環(huán)境。二是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化為導向，有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務。切實按照中央要求實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，大幅度增加政府公共資源向農(nóng)村的傾斜投入，大力加強農(nóng)村基礎設施建設以及大力發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)，切實提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務供給的可得性和實效性。三是以建立長效機制為導向，搞好扶貧工作。當前扶貧工作面臨兩個重要任務：首先是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。按照中央要求，到2020年要實現(xiàn)現(xiàn)有標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，任務很重但必須完成。其次是著眼考慮和著手推進2020年后的扶貧工作轉型。脫貧攻堅任務完成后，以往原發(fā)性、累積性、絕對性貧困問題將轉變?yōu)榇伟l(fā)性、即時性、相對性貧困問題，扶貧工作也相應由農(nóng)村集中扶貧向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧轉變，由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變。黨的十九屆四中全會也提出要“建立解決相對貧困的長效機制”(16)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。因此，實現(xiàn)兩大任務有效統(tǒng)籌的首要途徑就是注重建立扶貧長效機制，突出扶志、扶智以及穩(wěn)定就業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶貧等。四是以多元主體共同參與為途徑，切實加強平安鄉(xiāng)村建設。各級黨委政府、村(社)“兩委”、社會組織等應共同推進鄉(xiāng)村社會治安防控體系建設，落實平安鄉(xiāng)村建設領導責任，大力加強基礎性制度、設施、平臺等建設，構建網(wǎng)格化、信息化平安鄉(xiāng)村治理體系，提高平安鄉(xiāng)村建設科技支撐能力。

3.注重實效，力戒形式主義。把取得實效作為加強和改進鄉(xiāng)村治理的最終導向，應瞄準農(nóng)民最迫切、最需要解決的突出問題，下大功夫、花大力氣、精準實效地加以解決。各地要因地制宜、實事求是、腳踏實地，不能為改革而改革、為創(chuàng)新而創(chuàng)新，不搞花架子，不搞形象工程、面子工程，力戒形式主義，切忌弄虛作假。一切鄉(xiāng)村治理活動都要從農(nóng)民根本利益出發(fā)，都要緊緊圍繞農(nóng)民迫切需要和殷切期望，都要讓農(nóng)民參與進來，充分尊重農(nóng)民意愿和聽取農(nóng)民意見。政府部門和鄉(xiāng)村干部不能一廂情愿和主觀武斷，一切應以農(nóng)民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應為最終衡量標準。同時，建立健全農(nóng)民全面參與的科學監(jiān)督和評價體制機制，讓農(nóng)民成為最終監(jiān)督者和評價者。

(四)統(tǒng)合運用城鄉(xiāng)治理資源

1.充分挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源?？傮w來看，當前我國鄉(xiāng)村治理資源存在不足，大量治理資源沒有得到充分挖掘和利用。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村有3500萬黨員、很多文化程度不高但很精明的農(nóng)民、大量具有一定見識和能力并有意回鄉(xiāng)或已經(jīng)回鄉(xiāng)的外出務工青年、數(shù)量眾多的退伍軍人及退休返鄉(xiāng)干部等，但這些人才資源并沒有得到很好的組織和使用；二是鄉(xiāng)村好民風、好家風、歷史鄉(xiāng)賢故事和精神等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在很多地方還沒有得到深入發(fā)掘和運用；三是農(nóng)村很多地方集體經(jīng)濟發(fā)展不充分、集體收入不足問題突出，但同時農(nóng)村又有大量資源，如集體經(jīng)營性建設用地、集體資產(chǎn)、閑置宅基地等沒有得到充分挖掘和轉化為集體收入。因此，必須充分挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部資源并將其轉化為治理資源。

首先，要深挖人才資源。對農(nóng)村各類現(xiàn)有、潛在人才資源，通過多宣傳發(fā)動、多聯(lián)系溝通、多教育培訓、多組織活動、多創(chuàng)造機會、多政策吸引等，充分挖掘和利用起來，強化鄉(xiāng)村治理的人才保障。其次，要深挖經(jīng)濟資源。摸清農(nóng)村集體土地、集體資產(chǎn)等資源家底和挖掘潛力，以村(社)黨組織為引領、以實行股份合作制為主要形式，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，增加集體經(jīng)濟收入，增強村(社)組織開展鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟支撐。最后，要深挖文化資源。深度挖掘鄉(xiāng)村好家風、好民風以及好鄉(xiāng)賢、好傳統(tǒng)、好精神等，并將其融匯于社會主義核心價值觀宣傳教育及村規(guī)民約之中，通過宣傳教育、開展文化活動及評選活動等，使其成為村民的行為規(guī)范，增強鄉(xiāng)村治理的文化底蘊。

2.大力引入城鎮(zhèn)資源。各地基層政府應深入調(diào)研區(qū)域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村治理資源需求以及城鎮(zhèn)資源可供給狀況，并以此為據(jù)統(tǒng)籌制定科學規(guī)劃，出臺引導扶持政策及相關制度規(guī)定。城鎮(zhèn)高校、科研機構、企業(yè)、社會組織等要把參與鄉(xiāng)村治理作為一種責任和義務，不能僅停留在志愿層面上，更不能只追求自身利益，要根據(jù)鄉(xiāng)村需求以及自身特點和優(yōu)勢，制定參與鄉(xiāng)村治理的長期規(guī)劃和短期計劃，注重自身優(yōu)勢和發(fā)展需要與鄉(xiāng)村治理需要和發(fā)展的融合互惠。

(五)著力提高文化引領和“三治”結合水平

1.以解決鄉(xiāng)風突出問題為抓手，提高文化引領水平。真正發(fā)揮文化在鄉(xiāng)村治理中的引領作用，不能僅局限于一般性的文化宣傳、教育培訓、建設文化場所、開展文化活動等，而應賦予其時代性、針對性、實質(zhì)性內(nèi)涵。應以薄養(yǎng)厚葬、落后殯葬習俗、大操大辦、天價彩禮等突出鄉(xiāng)風問題的解決為抓手，大力開展文化宣傳和教育培訓以營造現(xiàn)代鄉(xiāng)風氛圍、出臺制度規(guī)定和制定村規(guī)民約以明確行為規(guī)范、加大公共投入和提供公共服務以強化政策推動、深入開展踐行和評價活動以養(yǎng)成現(xiàn)代文明習慣等，從思想上和行為上破除傳統(tǒng)陋習，涵養(yǎng)現(xiàn)代文明風尚，增強文化引領的針對性、實效性。

2.以融匯載體建設為抓手，提高“三治”結合水平。要實現(xiàn)自治、法治和德治的有機結合，一方面要“三治”同推；另一方面也是更為重要的方面，是要深入研究“三治”的各自特點、優(yōu)勢和作用空間，探索三者互為補充、相互融合的結合方式。從一些地方的實踐經(jīng)驗和成效來看，加強融匯“三治”于一體的載體建設是實現(xiàn)“三治”有機結合的可行和有效途徑(17)浙江省桐鄉(xiāng)市近年來通過探索建設以“一約兩會三團”為重點的“三治”融合創(chuàng)新載體(“一約”即村規(guī)民約，“兩會”即百姓議事會和鄉(xiāng)賢參事會，“三團”即百事服務團、法律服務團和道德評判團)，有效實現(xiàn)了自治、法治、德治的有機結合，并入選2019年首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。。比如，以法律法規(guī)為規(guī)范底線、以當?shù)貎?yōu)秀文化傳統(tǒng)和良風良俗為行為要求、以提高自治現(xiàn)代化水平為目標導向，通過民商民議制定村規(guī)民約并作為鄉(xiāng)村治理基本行為規(guī)范，可以有效地把自治、法治、德治有機結合起來。各地應根據(jù)各自實際，探索形式多樣、各具特色、現(xiàn)實有效的具體載體形式，提高“三治”有效結合和協(xié)同治理水平。