高小平

(溫州大學(xué) 法學(xué)院，浙江 溫州 325000)

應(yīng)急管理研究具有很強的跨學(xué)科特征。[1]這是由應(yīng)急管理內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)和功能決定的，也是它與外部環(huán)境、與常態(tài)管理的關(guān)系使然。因此，要對應(yīng)急管理進行學(xué)理上的定義和實踐上的定位，是一件非常復(fù)雜、有很大“風(fēng)險”的事情。[2]有幾件事促使筆者思考如何在相關(guān)性較強的寬泛領(lǐng)域中考察應(yīng)急管理的一些“大”問題，比如從國家制度、國家治理與應(yīng)急管理的關(guān)系中，應(yīng)該可以更為清晰地看到應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢及其轉(zhuǎn)化效能，明確應(yīng)急管理創(chuàng)新的方向。從公共管理與應(yīng)急管理的關(guān)系中，應(yīng)該可以較為有效地運用公共管理、安全管理的技術(shù)，找到應(yīng)急管理創(chuàng)新的路徑。從意識形態(tài)與應(yīng)急管理的關(guān)系中，應(yīng)該有助于提升應(yīng)急管理的站位，矯正某些過度反應(yīng)的認(rèn)識誤區(qū)，降低管理成本，營造良好環(huán)境，為應(yīng)急管理提供政治和社會方面的保障。

本文從國家治理、公共管理、輿情管理的視角，探索中國應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向、路徑及其保障。

一、應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向：把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理效能

最近，筆者在盤點自己對管理學(xué)的研習(xí)過程時，想起了在2004年和2005年間數(shù)十次跟隨時任國務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作小組副組長，現(xiàn)任國家減災(zāi)委專家委副主任、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長、國務(wù)院參事閃淳昌教授參與審讀和學(xué)習(xí)應(yīng)急預(yù)案文本稿的一些事情。當(dāng)時大約閱讀了近百個應(yīng)急預(yù)案草案，包括國家總體預(yù)案、專項預(yù)案和部門預(yù)案等，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各個領(lǐng)域，提出的具體修改建議已完全不記得了，但有一點體會至今難忘。筆者讀的第一個預(yù)案是某部門下的某司局級單位編制的預(yù)案稿，厚厚的一大本，而且因保密的原因，不能提前發(fā)給我們看，只能在會前一個小時到場閱讀。在這個過程中，筆者運用了“鉆進去與拔出來”的方法，將應(yīng)急預(yù)案稿迅速瀏覽一遍，把頭腦埋進文本中，發(fā)揮大腦的“應(yīng)激”反應(yīng)功能，讓知識結(jié)構(gòu)發(fā)生聚變，增強知識體的活動量，把此預(yù)案與其他預(yù)案聯(lián)系起來，將本子讀“厚”，然后立即甩開一大摞文稿，提取其關(guān)鍵詞，萃取其中的干貨，將本子讀“薄”。這個辦法對于筆者后來做咨詢研究發(fā)揮了重要的方法性作用——事實上每次咨詢，就是一次認(rèn)知跨越和思維聚焦的過程。而哲學(xué)思辨和實踐應(yīng)用，是激活和讀薄不可或缺的原料。

國家制度、國家治理與應(yīng)急管理的關(guān)系，也類似于這種“厚”與“薄”的關(guān)系。

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊。”[3]用制度威力應(yīng)對風(fēng)險，就是要把加強應(yīng)急管理放到國家制度和治理的大系統(tǒng)中，站在新時代新任務(wù)的高度，打開中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這部“巨著”，才能明確應(yīng)急管理改革創(chuàng)新的任務(wù)、方法和路徑，明確建設(shè)現(xiàn)代化的國家應(yīng)急管理制度體系、高效能的應(yīng)急管理行政體系和多元共治的社會治理體系這個大目標(biāo)，而不能就事論事，把應(yīng)急管理當(dāng)作一兩個部門的專有權(quán)力，或孤立地思考應(yīng)急管理。這是在新的歷史時期應(yīng)急管理創(chuàng)新的一個基本思路和重大命題。

改革開放以來，特別是進入21世紀(jì)以來，中國應(yīng)急管理創(chuàng)造了很多舉世矚目的成就，具有很強的制度優(yōu)勢。研究國家應(yīng)急管理體系，首先必須搞清楚什么是中國制度優(yōu)勢。筆者試圖從十個方面、三個視角來概括中國應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢。

一是集中力量辦急事的優(yōu)勢。集中力量辦大事是中國特色社會主義制度最鮮明的優(yōu)勢之一。中國應(yīng)急管理放大了這種優(yōu)勢，依靠應(yīng)急管理體系所內(nèi)嵌的“舉國機制”和“一盤棋”體制，將“辦大事”的優(yōu)越性最大限度地釋放出來，轉(zhuǎn)化為“辦急事”的管理機制，調(diào)動各方面積極性和資源。二是黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢?！笆略谒姆?，要在中央”[4]。應(yīng)急管理體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)與政府服務(wù)體系建設(shè)結(jié)合起來，成為鞏固黨的執(zhí)政地位，加強公共服務(wù)，增強行政執(zhí)行力、公信力的“大綜合應(yīng)急”。三是改革總攬應(yīng)急工作的優(yōu)勢。在歷次政府機構(gòu)改革中，應(yīng)急管理始終是被加強的職能，應(yīng)急體系建設(shè)在全面深化行政管理體制改革中不斷得到增強。四是善于學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗的優(yōu)勢。中國應(yīng)急管理立足國情，從世界各國的成功經(jīng)驗中汲取營養(yǎng)，借鑒對我有用之處，并在與國際規(guī)則的接軌中獲取外部力量支持，推動國內(nèi)應(yīng)急管理換代升級。五是公共政策創(chuàng)新的優(yōu)勢?！胺堑洹敝笾袊鴮舱哌M行調(diào)整和創(chuàng)新，制定了公共風(fēng)險、公共危機管理領(lǐng)域的政策，包括應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的應(yīng)急管理政策體系初步形成，特別是從“十一五”開始以五年規(guī)劃的政策模式強力推進應(yīng)急政策體系建設(shè)。

以上五個方面是從政府的視角觀察的制度優(yōu)勢。

六是政企合作的優(yōu)勢。大多數(shù)突發(fā)公共事件發(fā)生在企業(yè)。通過政府和企業(yè)、公共部門和私人部門之間的良好合作，落實企業(yè)應(yīng)急管理責(zé)任，提高政府在涉企應(yīng)急管理中的效率。七是分口管理和對口支援的優(yōu)勢。所謂“分口管理”是在統(tǒng)一管理的前提下，打破常規(guī)管理中的部門界限、地區(qū)界限、層級界限，合理安排業(yè)務(wù)相近的單位和職能銜接的部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，重構(gòu)層級關(guān)系和區(qū)域關(guān)系，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。中國的分口管理是在通行的突發(fā)公共事件分類管理、分級管理基礎(chǔ)上的延伸，有很強的原創(chuàng)性。對口支援進一步發(fā)展了這種分口管理，增強了區(qū)域協(xié)同治理的功能，提高了應(yīng)急中的部門同步性、層級聯(lián)動性、府際協(xié)作性。

以上兩個方面是從政府與社會的關(guān)系視角觀察的制度優(yōu)勢。

八是干部隊伍的專業(yè)優(yōu)勢。改革開放以來，隨著干部隊伍專業(yè)化建設(shè)的加強，絕大多數(shù)公共管理者擁有很高的知識水平和較強的業(yè)務(wù)能力。業(yè)務(wù)型人才往往對技術(shù)性、專業(yè)性、工具性的事物比較關(guān)注，善于掌握，這恰與應(yīng)急管理的特性相符，在處置突發(fā)事件的細(xì)節(jié)方面常常顯現(xiàn)優(yōu)勢。九是社區(qū)工作的優(yōu)勢。建國初期，保甲制度廢除后，國家開始建立城鎮(zhèn)居民自治制度，發(fā)動群眾和公安一起為社會安全和穩(wěn)定做出貢獻。這些1950～1969年被稱為“街道積極分子”的人群，因當(dāng)時其中女性較多，曾被戲稱為“小腳偵緝隊”，當(dāng)年許多犯罪分子甚至不少特務(wù)都是“栽”在她們的手里。城市化快速發(fā)展后，人口急劇增加，街道大爺、大媽們和社區(qū)年輕工作人員又被賦予了新的任務(wù)，組織治安志愿者、單元樓長、離退休人員、老黨員、老干部成立巡邏隊、看護隊，鄰里守望，調(diào)解糾紛，檢查安全，舉報線索，調(diào)停糾紛，維護治安，促進社會和諧。十是基層黨組織保障的優(yōu)勢?；鶎狱h組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘的作用。依靠橫向到邊、縱向到底的黨的組織體系，依靠黨員的先鋒模范作用，應(yīng)急管理就有了扎實的保障，對于提高應(yīng)急管理的凝聚力和戰(zhàn)斗力具有重要意義。

以上三個方面是從人力資源的視角觀察的制度優(yōu)勢。

當(dāng)然，這里列舉的十個方面可能不全面、不系統(tǒng)，但應(yīng)該是指出了重點。優(yōu)勢是相對于劣勢而言的，不是孤立的、絕對的，而且從一定意義上說，優(yōu)勢所在之處往往又是不足之處藏身最深的地方。

中國應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢，是應(yīng)急管理效能生產(chǎn)與提升的邏輯起點。這種優(yōu)勢的生命力和靈活性，造就了在應(yīng)急管理錯綜復(fù)雜的情景中可以隨時隨地、此消彼長式地進行格式轉(zhuǎn)換和方法調(diào)整的特性。例如，在國家治理體系的高層，可以通過加強集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)制度調(diào)動應(yīng)急資源，也可以通過建立職能整合的機構(gòu)使這一優(yōu)勢長效化，還可以通過運用綜合協(xié)調(diào)的方法臨時性配置資源等，在應(yīng)對大災(zāi)巨災(zāi)中顯示特有的深度整合優(yōu)勢；在國家治理體系的中層，可以通過分類管理制度、分級負(fù)責(zé)制度、屬地管理制度，強化應(yīng)急管理的責(zé)任，也可以運用反應(yīng)靈敏的協(xié)同運行機制，重構(gòu)資源配置格局，產(chǎn)生新的“多元集約情形”[5]；在國家治理體系的下層，可以依靠中上層制度能量注入基層管理體系，獲得綜合化的治理效果，也可以通過在常態(tài)中建立的基層“三聯(lián)”機制，即問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機制，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移，或在突發(fā)狀況中形成多元化的處置陣容。

“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”與“制度執(zhí)行效能”是有區(qū)別的。制度執(zhí)行效能是由執(zhí)行力與時間兩個變量決定的，而制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能則需要在執(zhí)行力和時間兩個變量之外再加進一個制度優(yōu)越性的溢出性變量，才能得以實現(xiàn)。也就是說，要在一般性執(zhí)行制度創(chuàng)造效能的同時，對制度的特殊“優(yōu)勢”采取一定的方式予以“超額執(zhí)行”，以獲取一般治理無法得到的新效能。按照國家應(yīng)急管理制度優(yōu)勢與現(xiàn)代化應(yīng)急管理的發(fā)展要求，筆者認(rèn)為中國應(yīng)急管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理效能需要創(chuàng)造一定的條件。

一是解放思想。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“堅持解放思想、實事求是，堅持改革創(chuàng)新”。[6]應(yīng)急管理是一項新生事物，必須持續(xù)堅持解放思想才能保持制度優(yōu)勢和顯現(xiàn)治理成效，固步自封就必然停滯和倒退，喪失制度優(yōu)勢。二是規(guī)劃引領(lǐng)。國家應(yīng)急體系建設(shè)“十三五規(guī)劃”要在2020年全面完成，這一年中需要對“十三五規(guī)劃”進行評估，未完成的或完成質(zhì)量不高的方面需要“補課”。在“十三五規(guī)劃”執(zhí)行的基礎(chǔ)上，編制好“十四五規(guī)劃”，真正體現(xiàn)規(guī)劃在揚制度優(yōu)勢、補制度短板、強制度弱項等方面的要求，并謀劃應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃與其他經(jīng)濟社會發(fā)展各個規(guī)劃之間的銜接。三是政策賦能。進一步建構(gòu)應(yīng)急管理領(lǐng)域的系統(tǒng)性公共政策，將頂層設(shè)計與分層對接有機結(jié)合，建立政策傳導(dǎo)機制，將高層配置所蘊含的制度能量向中間層級直至基層傳遞，推進政策治理能力創(chuàng)新。四是監(jiān)管延伸。應(yīng)急管理領(lǐng)域的政府監(jiān)管，要與國家行政管理體制改革同步，推進綜合安全監(jiān)督體系建設(shè)，探索審慎包容監(jiān)管，開展公共安全績效評估，提高監(jiān)管的覆蓋率和延展性。五是服務(wù)精準(zhǔn)。將制度的要義化為公共安全服務(wù)的細(xì)則，按照“精準(zhǔn)專業(yè)法”[7]提升區(qū)域安全和社區(qū)安全服務(wù)水準(zhǔn)，改進網(wǎng)格化服務(wù)，探索智能化服務(wù)。六是執(zhí)法嚴(yán)明。優(yōu)化配置執(zhí)法資源，創(chuàng)新執(zhí)法方式，嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，完善追責(zé)體系。

二、應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的路徑：把公共管理理性轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理能力

健全公共安全體制機制，維護社會穩(wěn)定和諧，政府應(yīng)急管理擔(dān)當(dāng)了關(guān)鍵性的角色，同時也是整個公共管理界特別是政府行政管理面臨的重大任務(wù)。應(yīng)該說，公共管理學(xué)界對應(yīng)急管理與公共管理之間的關(guān)系已有相當(dāng)?shù)难芯俊8]但是把危機現(xiàn)象當(dāng)作特殊的公共管理問題的研究是一回事，而把應(yīng)急管理“當(dāng)作”公共管理問題來進行研究是另一件事。

繼日本學(xué)者研究公共哲學(xué)、行政哲學(xué)后，美國人也開始對該領(lǐng)域感興趣了。美國諾桑比亞大學(xué)的埃多奧多·昂伽羅(Edoardo Ongaro)在2017年出版了《公共管理與哲學(xué)》一書。他在書中指出，從公共治理與公共行政文獻的總體情況來看，可以發(fā)現(xiàn)，本學(xué)科內(nèi)帶有哲學(xué)性的探討，通常會被帶入一個特定的分析情景，比如思考“全面質(zhì)量管理”，汽車組裝線的全面質(zhì)量管理與老人家庭的全面治理管理(后者是一個社會保障的子議題)之間的相似之處是非常少的，在同一個城鎮(zhèn)上，如何組織某一家醫(yī)院的全面質(zhì)量管理工作也會與鎮(zhèn)上其他醫(yī)院的全面質(zhì)量管理工作有顯著的差別。但是，對紛繁復(fù)雜的議題及視角進行抽象的反思，即哲學(xué)的思維方法與邏輯的一致性同樣是非常重要的。[9]然而昂伽羅更注重另一種反思，就是反過來，關(guān)注人們未引起重視的從理性的層面對具象性事件進行的思考，總結(jié)規(guī)律性認(rèn)知。

應(yīng)急管理與公共管理的關(guān)系是偶然性與必然性之間的關(guān)系。事物的發(fā)展是有客觀規(guī)律的，必然性與偶然性就是揭示客觀事物聯(lián)系和發(fā)展過程中本質(zhì)與非本質(zhì)規(guī)律的一對哲學(xué)范疇。必然性是指客觀事物聯(lián)系和發(fā)展中合乎規(guī)律的、一定如此的趨勢，它是由事物內(nèi)部的根本矛盾即事物的本質(zhì)所決定的。偶然性是指客觀事物聯(lián)系和發(fā)展中可能出現(xiàn)、也可能不出現(xiàn)，可以這樣出現(xiàn)、也可以那樣出現(xiàn)的不確定的趨勢，它是由事物外部的或事物內(nèi)部的非本質(zhì)因素所決定的。這一理性思路是研究事物發(fā)展規(guī)律的一個重要角度，它在應(yīng)急管理研究中給人的啟迪就是按照偶然性的特征，不大可能找到純而又純的“絕對安全”，沒有必要去追求“萬萬無一失”[10]的風(fēng)險管控體系與應(yīng)急管理制度，也不存在這種可能性。

從偶然性與必然性的關(guān)系中我們還可以讀到另一種思路，按照馬克思主義實踐哲學(xué)的意見，偶然性是“描述人們實踐活動和實際發(fā)展過程的真正的實證科學(xué)開始的地方”[11]。偶然性總是與必然性共同作用于社會的，必然性和偶然性都是認(rèn)識事物發(fā)展過程中內(nèi)在規(guī)律的學(xué)問，在人類歷史中都具有十分重要的地位和作用，不能抬高一個、矮化另一個。一種過程的終止，意味著結(jié)果的發(fā)生。偶然性的事件與必然性的區(qū)別僅僅在于結(jié)論產(chǎn)生的節(jié)點不同，在于對過程的不同的理解。偶然是超出我們事先預(yù)設(shè)的結(jié)果，而必然是未超出我們事先預(yù)設(shè)預(yù)測的結(jié)果。換言之，應(yīng)急管理無非就是在事先多預(yù)設(shè)一點、多預(yù)測一步，將不同的人和不同的環(huán)境條件下的過程延長一些，結(jié)果的節(jié)點延后一些。當(dāng)然，這就需要我們對公共問題的認(rèn)識程度更深一些，管理方面的學(xué)識再增長一些，對環(huán)境的了解以及環(huán)境對公共事件的影響研究得更細(xì)化一些。

今天，我們身處科技革命和信息時代，關(guān)于應(yīng)急管理與公共管理之于偶然性與必然性關(guān)系的研究，應(yīng)該著眼于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，特別是信息技術(shù)對認(rèn)知的影響?？茖W(xué)的本質(zhì)是任何研究對象只有預(yù)先進入“籌劃”的程式中才能被視為存在的。[12]在大千世界中，“如如的物質(zhì)顯然地滲析著數(shù)之和諧，而且顯得被幾何學(xué)之律則性所駕馭著”[13]。今天研究應(yīng)急管理的偶然性與必然性已可以運用計算機、人工智能等信息科技，把常態(tài)社會中的“數(shù)”和“幾何學(xué)”表征的常規(guī)特性與非常態(tài)社會中發(fā)生的變異特性進行比對，在新的高度、深度、廣度上研究與把握偶然性和必然性的“律則”。

從理論與應(yīng)然的意義上講，再深入地思考信息時代偶然性和必然性這些哲學(xué)問題，實際上已暗含了矛盾的化解、問題的解決，偶然性和必然性不僅表現(xiàn)為對立面的統(tǒng)一，甚至依然互相轉(zhuǎn)化、合為一體，無需分而待之了。具體到理解公共管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，就可以發(fā)現(xiàn)，其實他們二者已不再有分界。電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+行政管理、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于公共治理等，通過組織結(jié)構(gòu)扁平化，提高行政效率，增強工作規(guī)范化，優(yōu)化處置流程等革命性改造，使得原來意義上的“突發(fā)”“應(yīng)急”與一般正常情況下的“管理”，已幾近無別。

為了驗證這個假設(shè)，我們不妨回顧電子政務(wù)走過的路程，可以見微知著，預(yù)示未來。20世紀(jì)90年代以來，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界存在著電子政務(wù)究竟主要是發(fā)揮管理作用，還是服務(wù)作用的爭論。起初的時候，政府比較普遍的認(rèn)識是，在行政管理不規(guī)范的情況下，信息化應(yīng)優(yōu)先重點應(yīng)用于加強監(jiān)管，然后在適當(dāng)?shù)臅r候再把重心調(diào)整到加強服務(wù)上來。[14]到了21世紀(jì)初，大家就形成了共識：加強管理要借助電子政務(wù)，加強服務(wù)更要借助電子政務(wù)。2002年，時任國務(wù)院總理朱镕基、副總理李嵐清指出，“利用信息化手段加強政府的有效管理，使政府的各項監(jiān)管工作更加嚴(yán)密、有效，服務(wù)更加便捷、高效，把各級政府建設(shè)成為廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府?！盵15]這段經(jīng)歷告訴人們，信息技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展速度是驚人的，其滲透力是巨大的，滲透力所產(chǎn)生的“泛在性”既存在于空間，也存在于時間;既存在于不同的對象，也存在于不同的主體;既存在于虛擬世界，也存在于物理世界;既存在于過程中，也存在于結(jié)果中。一句話，存在于一切領(lǐng)域，偶然性和必然性這對范疇的邊界還能繼續(xù)存在嗎？

信息時代行政管理創(chuàng)新的目標(biāo)，是邁向一種政府治理新形態(tài)，不僅是管理和服務(wù)的信息化、一體化，而且是常態(tài)管理與非常態(tài)管理的融合化、同步化。研究信息時代的政府應(yīng)急管理創(chuàng)新，實質(zhì)就是要探討應(yīng)急管理下一步如何整合到政府大信息化之中的問題。當(dāng)前我們面臨的許多問題，例如應(yīng)急管理體制如何深化改革，風(fēng)險識別如何科學(xué)有效，以及對風(fēng)險的評估如何客觀公正，應(yīng)急管理流程如何解決“互為前置條件”問題，實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)聯(lián)通、信息共享、行動一致等等，解決起來都遇到重重阻礙，盡管可以期待突發(fā)事件的驅(qū)動，但政務(wù)改革與信息化發(fā)展“兩張皮”的老問題仍然嚴(yán)重，這些問題都與電子政務(wù)發(fā)展不充分、不平衡有關(guān)，都與政府信息化發(fā)展思路存在局限性有關(guān)，都需要在未來通過將信息化與公共管理所有領(lǐng)域的創(chuàng)新進行整合性考量后制定一個基本方案來解決，或為解決這些問題創(chuàng)造條件和手段。

人類歷史上，政府型態(tài)大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：統(tǒng)治型政府、管制型政府和治理型政府。[16]治理型政府最重要的特征就是讓大家參與到管理體系中來，然而在以往這個問題難以得到令人滿意的解決方案，信息化從技術(shù)上解決了該難題，提供了“鏟平”世界的工具[17]，將多元主體與集中統(tǒng)一這兩個方面在管理體系和方法上實現(xiàn)有機結(jié)合。于是，依據(jù)信息化的技術(shù)路線改進治理體系，就有望提升多元共治能力。這一點對于應(yīng)急管理尤其顯得重要，抓住這個關(guān)鍵，就使得應(yīng)急管理的特殊問題轉(zhuǎn)化為常規(guī)問題。

創(chuàng)新性地運用信息化工具改造既有應(yīng)急管理，重點是抓住三個“能”來驅(qū)動信息化和政府改革同步發(fā)展：行政職能、公共權(quán)能、算法技能。

行政職能需要按照“放管服”改革的要求，重構(gòu)政府權(quán)力與事件責(zé)任之間的關(guān)系。這是職能性改革。要打通行政管理體制改革與應(yīng)急管理體制改革，配合行政性放權(quán)，推進應(yīng)急管理體制改革，創(chuàng)新政府應(yīng)對突發(fā)事件的職能，促進其在體制內(nèi)屬地化、在體制外社會化、在體制內(nèi)外結(jié)合上市場化。換言之，就是要用信息化推動應(yīng)急事務(wù)“下沉”，確保屬地管理得到相應(yīng)的高中層管理者的決策指導(dǎo)與資源注入；用信息化推動應(yīng)急事務(wù)“共治”，確保社會廣泛參與應(yīng)急事務(wù)得到政府多部門協(xié)同的政策支持與行為引導(dǎo)；用信息化推動應(yīng)急事務(wù)“協(xié)同”，在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、物資準(zhǔn)備、臨場調(diào)動等方面以政府投入為主，將應(yīng)急資源的行政性配置與市場性、社會性配置相結(jié)合，建設(shè)保障人民安全的服務(wù)型政府。職能改革還要處理好新機構(gòu)、新職能與應(yīng)急管理“一案三制”之間的關(guān)系。[18]

權(quán)能是與職能既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，在字面上可以理解為“權(quán)力的能量”，這就與職能的內(nèi)涵接近，在學(xué)理上則多指權(quán)利的要素、權(quán)利的作用范圍或?qū)崿F(xiàn)方式，是權(quán)利人為實現(xiàn)其權(quán)利所體現(xiàn)的目的或依法所能采取的手段。[19]毛澤東在“古田會議決議”中提到過“權(quán)能”，他說，“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定……士兵會的權(quán)能及其和軍事政治機關(guān)的關(guān)系。”[20]概言之，權(quán)能所定義的不是權(quán)力，而是權(quán)利，側(cè)重在權(quán)利的實現(xiàn)方式。應(yīng)急管理要尊重公共權(quán)能，重視在公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府機構(gòu)改革中、在社會治理體系創(chuàng)新中、在法治社會建設(shè)中，加入公眾權(quán)能的改革，通過科學(xué)的權(quán)能配置，理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，還權(quán)于民，保障公眾在實施應(yīng)急管理中的應(yīng)有權(quán)利。

算法是對方案的準(zhǔn)確而完整的描述，是一系列解決問題的清晰指令。在公共管理中，算法還指代系統(tǒng)揭示解決問題的原理、機理、策略和機制。行政作為政治的執(zhí)行，在現(xiàn)代化進程中其主要功能可以歸結(jié)為找到并用好“算法技能”。不掌握這種技能，意味著喪失了“算法權(quán)”。在國家經(jīng)濟社會對于算法的依賴不斷加深的背景下，算法不但是人工智能的基礎(chǔ)性技術(shù)之一，也表征為一定的權(quán)力，在對公眾意見感知、治理需求回應(yīng)、政策議程設(shè)定、政府績效評估等方面都有明顯的公共權(quán)力屬性。[21]應(yīng)急管理科學(xué)化程度高低取決于算法的水平高低，同一突發(fā)事件可用不同算法處置，而某個算法的質(zhì)量優(yōu)劣將影響到算法乃至程序的效率。在借助人工智能進行應(yīng)急管理時，其決策是否正確、迅速，救援能不能有序、高效，關(guān)鍵就在能不能選擇合適的算法和隨時改進算法。對于應(yīng)急管理能力的評估，實質(zhì)就是算法技能的評估。提升應(yīng)急管理算法能力，需要還原安全的本義，強化算法的意識，創(chuàng)新智能的方式，而這些都有賴于深入研究突發(fā)事件的機理以及應(yīng)急管理的機制，排除附加在應(yīng)急管理中的過度要求，提供適度公平和合理可及的公共安全服務(wù)。

三、應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的保障：把輿情管理轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理勢能

“輿情”本是社會學(xué)的概念，現(xiàn)在廣泛應(yīng)用在民意理論中，指在一定的社會空間內(nèi)，圍繞中介性社會事件的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為主體的民眾對作為客體的社會管理者、企業(yè)、個人及其他各類組織及其政治、社會、道德等方面的取向產(chǎn)生和持有的社會態(tài)度，是較多人關(guān)于社會中各種現(xiàn)象、問題所表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒等等表現(xiàn)的總和。[22]從當(dāng)下的輿情研究，特別是智庫對輿情的研究看，很多人已不是在嚴(yán)格意義上講輿情本身，不是對民意規(guī)律的發(fā)現(xiàn)，而是側(cè)重在對民意之于執(zhí)政者及其政治破壞性的研究。

社會管理實踐孕育了應(yīng)急管理理論。2003年中國遭遇了突如其來的一次“非典”疫情，政府應(yīng)急管理的研究提上議事日程。由于開辟了新的研究領(lǐng)域，以非常態(tài)管理為范式的應(yīng)急管理得以確立，與傳統(tǒng)的公共行政、公共管理、災(zāi)害管理及自然科學(xué)相關(guān)的學(xué)科剝離，獨立出來，“自立門戶”，成為廣義公共管理學(xué)科中的一員。應(yīng)急管理理論找到了新的研究對象，引入了新的研究方法，實現(xiàn)了研究視域和方法論的創(chuàng)新，拓寬了政府管理、社會管理、國家行政管理研究的內(nèi)容。[23]但是，隨著社會發(fā)展、管理轉(zhuǎn)型、信息革命，人們身處其中的主客觀世界發(fā)生了極為深刻的變化，社會呈現(xiàn)出高速度、高精度、高復(fù)雜性等現(xiàn)象，導(dǎo)致國家行政決策的難度太大——常態(tài)管理與非常態(tài)管理的邊界在哪里？先前的常態(tài)與現(xiàn)今的危機之間只有一念之差，于是，便在決策領(lǐng)域開始“泛應(yīng)急化”，有時候還冠以源頭治理、預(yù)管理等名義，增加了應(yīng)急管理的“領(lǐng)地”，出現(xiàn)了濫用應(yīng)急、過度應(yīng)急的現(xiàn)象。輿情應(yīng)對中有時就會出現(xiàn)這類過度應(yīng)用應(yīng)急管理的現(xiàn)象。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)代輿情不是傳統(tǒng)意義上“輿論的情況”的簡稱。在一些地方實際應(yīng)對輿情的工作中，存在著將輿情概念貶義化的趨勢，使得輿情成為風(fēng)險、災(zāi)難、危機的代名詞，把“輿情應(yīng)對”當(dāng)作應(yīng)急管理的一個分支。這種對輿論場中任何風(fēng)波，包括民眾對國家政治的看法、意見和態(tài)度，對社會問題的看法、意見和態(tài)度，對任何與執(zhí)政者發(fā)布的政策、決策不同的聲音都定性為不滿表達(dá)、否定性態(tài)度、負(fù)能量的認(rèn)知態(tài)度，使得一些有價值的信息難以得到釋放，群眾中的“事前諸葛亮”被封殺，這也成為不少地方領(lǐng)導(dǎo)同志“談輿色變”的原因。如果按照這樣的理解，那么多數(shù)“輿情”都需要進入應(yīng)急管理的研究領(lǐng)域。但這在邏輯上是講不通的，照此類推，現(xiàn)實社會中的多數(shù)事態(tài)從普通的風(fēng)險發(fā)展為危機的可能性是存在的，那是不是對所有的風(fēng)險都要運用應(yīng)急管理的手段呢？顯然是不對的。這樣做，在實踐中對政府輿情管理的公信力是一個摧殘，管理者的執(zhí)行力也難以提高。

我們可以通過一張廢報紙的故事來加以闡述。

某年秋日的一個午后，一張廢報紙在秋風(fēng)吹拂下飄在空中，即將落到B市郊區(qū)小鎮(zhèn)中心街上，后果會是怎樣呢？誰該去對后果負(fù)責(zé)呢？答案可以依據(jù)不同的情形給出多種選擇：(a)如果它落在了馬路中間，由于這條路是市級公路，清掃者應(yīng)該是XX路橋養(yǎng)護有限公司Y處(科)下屬的公路服務(wù)站；(b)如果這張廢報紙落到了馬路牙子上，那么此時的清掃責(zé)任將落在鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理中心身上；(c)如果廢報紙飄到了街邊店鋪的臺階上，這屬于“門前三包”的范圍了，店鋪主人應(yīng)當(dāng)在城管的監(jiān)督下承擔(dān)起清掃責(zé)任；(d)廢報紙飄落到店鋪側(cè)面的胡同里，此時它已進入某村的衛(wèi)生保潔區(qū)域，村里雇傭的環(huán)衛(wèi)工人該出手了；(e)如果遇到一陣狂風(fēng)，廢報紙飄著過了小橋，落到了與南北向的中心街道呈90度的東西向的那段無名路上，由于這是一段尚未正式交付使用的路段，因此法定的清掃責(zé)任為公路建設(shè)方XX建設(shè)集團所屬的Y分公司。還有沒有其他選項？有的，如果一陣足夠大的風(fēng)將廢報紙吹出了鎮(zhèn)，飛到了農(nóng)村，落到了田野里，還會有人去清掃嗎？如果說，前面幾種可能性屬于公共管理的常規(guī)問題，那么(f)就可能成為一個前沿的公共管理問題——新農(nóng)村建設(shè)中公共環(huán)境衛(wèi)生的責(zé)任歸屬與治理機制。這時候，廢報紙問題已被公共管理研究者窮盡了嗎？沒有。最不幸的事情出現(xiàn)了，(g)大風(fēng)把廢報紙刮到了中心街上正在疾駛的一輛汽車前方，不偏不倚正好蒙在了汽車擋風(fēng)玻璃上，司機猝不及防，視線被遮擋，手中的方向盤失控，汽車撞向路邊的超市，導(dǎo)致10人受傷，5人當(dāng)場死亡。這個廢報紙問題(g)將常態(tài)的公共管理問題轉(zhuǎn)化為非常態(tài)的應(yīng)急管理問題。

從這個故事中我們可以看到兩點：一是很多看似奇奇怪怪的突發(fā)事件其實就是由普普通通的公共問題引起的；二是演化為突發(fā)事件的概率在所有可能性中是比較低的。如果那個小鎮(zhèn)的管理者一天到晚杞人憂天，擔(dān)心一陣風(fēng)刮起的廢報紙導(dǎo)致交通事故而受到追責(zé)，那他將一事無成；相反，如果他不去重視小鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生管理，搞得馬路上到處塵土飛揚、廢報紙滿天飛，在這樣的情況下，萬一真的出現(xiàn)了突發(fā)事件，那這里的負(fù)責(zé)人不但要對環(huán)境問題負(fù)直接責(zé)任，還要對引發(fā)的公共危機負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和管理責(zé)任。

風(fēng)險演化為危機的概率是一個十分復(fù)雜的科學(xué)問題，絕非筆者能力所及。這里做一個抽象性的假設(shè)：“風(fēng)險-危機”之間具有函數(shù)關(guān)系，可以用數(shù)學(xué)方法計算風(fēng)險演化為危機的概率。筆者試圖用“貝葉斯法”[24]和“海因里希法”[25]估算其概率。

“貝葉斯法”又稱條件概率法，是描述兩個條件概率之間關(guān)系的方法，即從一件事的概率推導(dǎo)另一件事的概率。計算公式為：

后驗概率=(似然度×先驗概率)/標(biāo)準(zhǔn)化常量

例如：一座別墅在過去的 20 年里一共發(fā)生過 2 次被盜，別墅的主人有一條狗，狗平均每周晚上叫3次，在盜賊入侵時狗叫的概率被估計為 0.9，問題是：在狗叫的時候發(fā)生盜竊者入侵的概率是多少？我們假設(shè) A 事件為狗在晚上叫，B 為盜賊入侵，則以天為單位統(tǒng)計，P(A)=3/7，P(B)=2/(20×365)=2/7 300，P(A|B)=0.9，按照公式很容易得出結(jié)果：P(B|A)=0.9×(2/7 300)/(3/7)=0.000 58。可以認(rèn)為風(fēng)險演化為危機的概率是0.058%。

“海因里希法”是在經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上提煉出來的，由美國安全工程師在海因里希提出。他統(tǒng)計了55萬件機械事故，其中死亡、重傷事故1 666件，輕傷48 334件，其余則為無傷害事故，得出一個重要結(jié)論，即在機械事故中，傷亡(重傷或死亡)、輕傷、不安全行為這三者的比例為1∶29∶300，國際上把這一法則叫事故法則。我們不妨把這個比例移植到“風(fēng)險-危機”中，得到風(fēng)險(不安全行為)導(dǎo)致危機(人員重傷或死亡)的概率是0.303%。

這兩個例子都說明，從總體上說，由風(fēng)險產(chǎn)生危機的概率是很低的。

輿情管理是在社會關(guān)系重構(gòu)過程中發(fā)展起來的一種新型管理，人們對它的研究還處于起步階段。筆者以為，其主體屬于常態(tài)管理，只有很少一部分需要引入應(yīng)急管理。當(dāng)然，我們不能因此而放松對輿情的應(yīng)急性反應(yīng)。恰恰相反，任何應(yīng)急管理都應(yīng)該是立足未雨綢繆，以預(yù)防為主，何況對這樣一種知之甚少的領(lǐng)域，尤其不能等閑視之，應(yīng)該予以高度重視，加以深入研究。

輿情管理可以從提供決策支持、服務(wù)經(jīng)濟社會、引導(dǎo)意識形態(tài)、處置突發(fā)事件四個方面進行研究，探討其價值和功能，確定政府輿情管理的職責(zé)范圍。

首先，輿情管理是支持黨和政府決策的輔助性工作。決策是不是科學(xué)化、民主化，在很大程度上取決于決策前、決策中、決策后能不能獲取足夠的準(zhǔn)確信息。在政府了解民情民意方面，輿情管理具有重要意義，能夠從管理中及時得到有用的信息資源，能夠從群眾中汲取智慧力量，服務(wù)于決策和執(zhí)行。當(dāng)前出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)輿情放大效應(yīng)，從一個側(cè)面表明我國改革開放以來不斷擴大社會主義民主，取得了積極的成果。加強輿情管理同樣是為了發(fā)展社會主義民主，是政治建設(shè)、發(fā)揚民主的重要形式和渠道。[26]如果把這方面的功能與應(yīng)急管理加以混淆，這無異于堵塞了言路，切斷了一條新的政策咨詢渠道。筆者又以為，輿情對于決策的作用具有輔助性特點，要防止政府被輿情“綁架”。

其次，輿情管理是服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。政府依法及時公開信息，既有利于回應(yīng)社會關(guān)切，提升政府威信，又有助于服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，推動科學(xué)研究。我國從20世紀(jì)80年代開始推行政務(wù)公開，經(jīng)歷了四個階段。起步階段的政務(wù)公開是與反腐倡廉密切聯(lián)系在一起的，由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)主導(dǎo)。第二階段是在加入世貿(mào)組織的過程中開啟的，重點是“入世”承諾的政府信息公開，行政透明度建設(shè)。第三階段是在“非典”之后，政府信息公開的重點是保障公民知情權(quán)。第四階段就是近幾年實施的政務(wù)公開，主要是在信息技術(shù)大發(fā)展的背景下，從數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的角度提出來的。政府輿情管理肩負(fù)著將政府信息發(fā)布、挖掘利用、創(chuàng)造價值、促進發(fā)展多方面的功能整合起來，建設(shè)數(shù)字治理體系，為經(jīng)濟社會提供新資源服務(wù)的任務(wù)，具有很強的現(xiàn)實緊迫性。

再次，輿情管理是加強意識形態(tài)工作的選擇性手段。意識形態(tài)是與一定社會的經(jīng)濟和政治相聯(lián)系的觀念、觀點、概念的總和。它雖然活動在人頭腦中，卻源于社會存在，本身屬于客觀世界的一部分，有自身特有的、相對獨立的發(fā)展規(guī)律?；ヂ?lián)網(wǎng)是意識形態(tài)新的存在方式，是意識形態(tài)的新樣式、新空間。政府對網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的治理，占據(jù)輿論主導(dǎo)地位，其作用越來越凸顯。輿情管理應(yīng)用于意識形態(tài)領(lǐng)域，需要摸著石頭過河，既不可掉以輕心、舉棋不定，也不能用力過猛、操之過急;既不可決堤放水、失之過寬，也不能填得太滿、限得過死?！案呔€”是包容人們在判斷事物系統(tǒng)中由于認(rèn)識理解的差異所形成的不同觀點和認(rèn)識。“底線”是不能認(rèn)可利用正常的輿論自由做出惡意的并且是違憲或違法的物質(zhì)性的表述。通過網(wǎng)絡(luò)釋放的意識形態(tài)內(nèi)容，絕大多數(shù)具有自我凈化能力，即使是負(fù)面輿論，也有減壓閥的特定功能。擠壓虛擬空間的容量，往往成為流至飯桌床頭的源頭。輿情意識形態(tài)管理的重點要放在正面引導(dǎo)、側(cè)面疏導(dǎo)和主流輿論場營造上。

最后，輿情管理是化解風(fēng)險和處置危機的防范性工具。針對輿情的應(yīng)急管理與通常的應(yīng)急管理有著本質(zhì)的區(qū)別，在體制結(jié)構(gòu)、運行機理、處置方式等環(huán)節(jié)所借助的資源和手段都有特殊的規(guī)律。重大輿情應(yīng)急管理主要通過技術(shù)監(jiān)測與預(yù)警、內(nèi)容分析與評估、政治傳播與終止、法治保護與懲治等管理措施，贏得時空上的優(yōu)勢和話語權(quán)的掌握。由于人類進入風(fēng)險社會，以及中國尚未完成經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)型這一大背景，對輿情實施應(yīng)急性的系統(tǒng)治理、主動治理、動態(tài)治理是必要的，但這樣做不是將應(yīng)急管理作為輿情管理的終點，而恰恰相反，是將其作為起點，依托突發(fā)事件中聚集民意的政治場景，將應(yīng)急管理轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險治理和公共危機治理，使之溶解為國家治理的組成部分，成為公共管理的日常工作。[27]

發(fā)生在2019年末和2020年初的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情重大危機事件，給人民群眾生命安全和身體健康造成了嚴(yán)重威脅，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了很大損失。此次疫情事件再次凸顯了信息公開的極端重要性和輿情的高價值性。李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上強調(diào)指出：“堅持公開透明，及時客觀向社會通報疫情態(tài)勢和防控工作進展，統(tǒng)一發(fā)布權(quán)威信息?！盵28]黃坤明在中宣部召開的部署新型冠狀病毒感染的肺炎疫情宣傳引導(dǎo)工作專題視頻會議上強調(diào)，“要深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，加大權(quán)威信息發(fā)布力度，加強政策措施宣傳解讀，持續(xù)振奮精神、凝聚力量，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有力輿論支持。”[29]疫情防控中多層次、交互式、快節(jié)奏、精細(xì)化的信息公開機制和釋放輿情能量格局，引發(fā)社會輿論強烈的關(guān)注，對于增強個體自我防范意識和主動防護能力、聚合社會注意力、動員公眾參與、以及保障危機中公民權(quán)利等，都發(fā)揮著重要的作用，成為加強公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理、科學(xué)抗擊疫情的“法寶”。

四、結(jié)語：“端、網(wǎng)、云”與“法、術(shù)、勢”

國家治理、公共管理、輿情管理之于應(yīng)急管理，猶如一個“端、網(wǎng)、云”的閉環(huán)。由國家治理體系中應(yīng)急管理制度和執(zhí)行所聚集的能量，在作為公共管理的應(yīng)急管理中得到效能，完成了第一個“小半圓”，產(chǎn)生了類似于“端”的功能，能夠與事件場景發(fā)生交互的觸點和支點，應(yīng)急管理者可接觸、可反饋、可執(zhí)行、可命令。由公共管理體系中應(yīng)急管理能力和策略所發(fā)散的智慧，在作為輿情管理的應(yīng)急管理中得到技能，完成了第二個“小半圓”，產(chǎn)生了類似于“網(wǎng)”的功能，將“端”進行連接，把彼此互不相干、很難產(chǎn)生價值的單個管理節(jié)點聯(lián)系起來，形成一個相互分享與溝通的體系，實現(xiàn)協(xié)同價值和疊加效應(yīng)，帶來“1+1>2”的效果。由輿情管理體系中應(yīng)急管理創(chuàng)新和發(fā)展所形成的趨勢，在作為輿情管理的應(yīng)急管理中得到勢能，完成了最后一個“小半圓”，產(chǎn)生了類似于“云”的功能，把人民群眾的呼聲進行提取、存儲、運算和優(yōu)化，發(fā)揮“云”對“端”和“網(wǎng)”的服務(wù)作用，實現(xiàn)一般應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)這四個階段的迭代更新，并在創(chuàng)新應(yīng)急管理中進一步堅持和發(fā)展中國特色應(yīng)急管理制度的優(yōu)勢，加快國家治理現(xiàn)代化的進程。

通過分析國家治理與應(yīng)急管理的關(guān)系，可以更為清晰地看到應(yīng)急管理制度的優(yōu)勢，進而運用法治的力量推動制度優(yōu)勢向管理效能轉(zhuǎn)化。通過分析公共管理、行政管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，可以明確公共安全的定位，有效開發(fā)和儲備應(yīng)急管理工具，解決應(yīng)急管理中的技術(shù)難題。通過分析社會輿情與應(yīng)急管理的關(guān)系，有助于矯正某些過度反應(yīng)的認(rèn)識誤區(qū)，從宏大的馬克思主義真理、民族復(fù)興愿景、以人民為中心的工作理念源頭，形成輿情管理的破竹之勢。這就是新時代應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)重視的“法、術(shù)、勢”。