童 星

(1.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院， 甘肅 蘭州 730000； 2.河海大學(xué)，江蘇 南京 210098)

放眼世界各國，應(yīng)急管理的實(shí)踐創(chuàng)新和理論探索始終都是相伴而行的，反觀我國則更是如此。2003年的“非典”(SARS)疫情蔓延以及對(duì)其的抗擊，催生了“一案三制”應(yīng)急管理體系的建立；這次發(fā)源于武漢的新型冠狀病毒感染肺炎疫情暴發(fā)以及對(duì)其的阻擊戰(zhàn)，既是對(duì)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也勢(shì)必成為健全完善應(yīng)急管理體系、確保公共安全、增強(qiáng)人民群眾安全感的重要轉(zhuǎn)機(jī)。

一、兼具常態(tài)與非常態(tài)的客觀演化連續(xù)體和主觀全過程應(yīng)對(duì)

這些年來，突發(fā)事件、應(yīng)急管理概念不僅流行在人們的日常語言中，也充斥于政府的話語體系。然而，科學(xué)研究的精髓在于透過現(xiàn)象探究本質(zhì)，因而不能停留在對(duì)“突發(fā)”“偶發(fā)”進(jìn)行解釋的層面?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們?cè)?jīng)通過梳理工程-技術(shù)研究傳統(tǒng)中的核心概念“災(zāi)害”、組織-制度研究傳統(tǒng)中的核心概念“危機(jī)”、政治-社會(huì)研究傳統(tǒng)中的核心概念“風(fēng)險(xiǎn)”，認(rèn)為災(zāi)害即突發(fā)事件，風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的潛在性原因，危機(jī)則是突發(fā)事件的極端性后果，從而提出了“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)”演化連續(xù)體理論，用來解釋災(zāi)害即突發(fā)事件的本質(zhì)。[1]從表面上看，災(zāi)害、突發(fā)事件具有突發(fā)性、偶發(fā)性，屬于一種非常態(tài)，因而災(zāi)害救援、應(yīng)急處置屬于一種非常態(tài)管理，而與常態(tài)管理相區(qū)別。然而從深層次看，災(zāi)害、突發(fā)事件并非真正的突發(fā)、偶發(fā)，其早期呈現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)，盡管由風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為災(zāi)害、突發(fā)事件的概率并不高，但所有的災(zāi)害、突發(fā)事件都是以風(fēng)險(xiǎn)的形式存在于先的。在災(zāi)害、突發(fā)事件中，隨著應(yīng)對(duì)得當(dāng)，加上災(zāi)害、突發(fā)事件所造成的負(fù)面影響呈現(xiàn)邊際效用遞減，許多就到此為止，但還是有一些可能會(huì)進(jìn)一步演化為危機(jī)。在“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)”這個(gè)完整的演化連續(xù)體中，前期的風(fēng)險(xiǎn)屬于常態(tài)，此后的災(zāi)害(突發(fā)事件)和危機(jī)則屬于非常態(tài)。

既然“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)”是一個(gè)連續(xù)不斷的客觀演化過程，那么僅僅依靠針對(duì)災(zāi)害、突發(fā)事件的災(zāi)害救援、應(yīng)急處置顯然就不夠了，必須向前端的風(fēng)險(xiǎn)和后端的危機(jī)延伸，即：在前期實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)治理，通過消、減、防、緩等措施化解風(fēng)險(xiǎn)，或在風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)、轉(zhuǎn)化為災(zāi)害(突發(fā)事件)前贏得時(shí)間、做好準(zhǔn)備；災(zāi)害、突發(fā)事件事發(fā)時(shí)實(shí)施高效的災(zāi)害救援、應(yīng)急處置(也可稱為狹義的應(yīng)急管理)，止住其進(jìn)一步向危機(jī)階段的演化；一旦應(yīng)急處置解決不了問題、災(zāi)害(突發(fā)事件)轉(zhuǎn)化為危機(jī)的情況下，實(shí)施危機(jī)治理，消弭危機(jī)，并通過危機(jī)學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。包含上述早期風(fēng)險(xiǎn)治理、事發(fā)災(zāi)害救援(應(yīng)急處置)、后期危機(jī)治理在內(nèi)的全過程應(yīng)對(duì)，也可稱為廣義的應(yīng)急管理。以這次新型冠狀病毒感染肺炎的疫情為例，根據(jù)目前披露的信息和過程的溯源重建，我們可以大體上做出如下判斷：2020年1月初以前，武漢處于新型不明肺炎風(fēng)險(xiǎn)階段，此時(shí)的應(yīng)對(duì)屬于常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理[2]；此后至1月22日期間，武漢進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件即疫情暴發(fā)階段，此時(shí)的應(yīng)對(duì)屬于非常態(tài)的災(zāi)害救援、應(yīng)急處置[3]；以1月23日武漢“封城”為標(biāo)志，武漢在前、湖北省乃至全國先后跟進(jìn)，疫情進(jìn)入危機(jī)階段，相應(yīng)的應(yīng)對(duì)則屬于更加非常態(tài)的危機(jī)治理。[4-9]

公共突發(fā)事件的嚴(yán)重程度不等，輕重差別極大；相應(yīng)地，應(yīng)急管理的難易程度也不等，規(guī)模差異懸殊。但凡遇上特別重大的公共突發(fā)事件和巨災(zāi)，必然要求實(shí)施級(jí)別更高、規(guī)模更大的應(yīng)急管理。所以，特別重大的公共突發(fā)事件和巨災(zāi)，級(jí)別更高、規(guī)模更大的應(yīng)急管理，因?yàn)槠渫暾仫@現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)演化的全過程，涵蓋了政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及民眾、軍隊(duì)等幾乎所有力量的參與，就成為研究者非常重要的研究對(duì)象，成為管理者非常重要的反思對(duì)象，也成為應(yīng)急管理體系完善發(fā)展的非常重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)。結(jié)合這次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的暴發(fā)及其應(yīng)對(duì)，我們應(yīng)當(dāng)從應(yīng)急管理體制、應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急輿情管理、應(yīng)急物資配置等方面，研究和反思現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的完善發(fā)展之路。

二、應(yīng)急管理體制

2003年抗擊非典之后，我國開始建立以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急體制、機(jī)制、法制)為特征的應(yīng)急管理體系：依循先政府、后企事業(yè)單位、再城鄉(xiāng)社區(qū)的次序，完成了對(duì)包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等在內(nèi)的各類公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，數(shù)量達(dá)數(shù)百萬個(gè)之多，形成了橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急預(yù)案體系；確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，在各級(jí)政府辦公廳(室)內(nèi)加掛“應(yīng)急辦”的牌子，(1)當(dāng)然也有個(gè)別例外，如深圳市就在政府辦公廳之外，成立直屬市政府、與辦公廳平級(jí)的實(shí)體化的應(yīng)急辦。形成了以各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急辦為樞紐的應(yīng)急指揮系統(tǒng)；厘清了內(nèi)含預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測(cè)、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個(gè)階段，確保統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制；頒布并實(shí)施了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。[10]十多年來，“一案三制”的應(yīng)急管理體系經(jīng)受了一系列重大突發(fā)事件和災(zāi)害的考驗(yàn)，被證明是符合國情、基本可行的，但也暴露了兩個(gè)重大缺陷：一是缺乏規(guī)劃、沒法考核；二是全災(zāi)種管理與全過程管理難以兼容。針對(duì)這兩個(gè)缺陷，黨中央提出了“總體國家安全觀”，并在2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中成立了應(yīng)急管理部。[11]總體國家安全觀將應(yīng)急管理的本質(zhì)提升為公共安全治理，以“人民安居、社會(huì)安定、國家長(zhǎng)治久安”為目標(biāo)，以“生命至上、安全第一”為原則，以社會(huì)客觀安全指數(shù)的提高和群眾主觀安全感的增強(qiáng)為考核標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急管理部的成立則以全災(zāi)種管理上適度的“退”換取全過程管理上真正的“進(jìn)”，即應(yīng)急管理部專門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)劃歸衛(wèi)健委，社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)劃歸公安部。這些部門對(duì)各自專管的公共突發(fā)事件類型，則負(fù)有從風(fēng)險(xiǎn)治理到應(yīng)急處置、再到危機(jī)治理的全過程管理責(zé)任，以往那種啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、由屬地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立應(yīng)急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的辦法不再沿用，應(yīng)急管理越來越轉(zhuǎn)化為政府相關(guān)職能部門主持的常態(tài)化管理。

新的應(yīng)急管理體制確立以來的兩年中，應(yīng)急管理部在應(yīng)對(duì)一系列自然災(zāi)害和?；繁ǖ仁鹿蕿?zāi)難、衛(wèi)健委在應(yīng)對(duì)疫苗事件和鼠疫病患、公安部在應(yīng)對(duì)由網(wǎng)絡(luò)金融詐騙導(dǎo)致的社會(huì)安全事件中，表現(xiàn)和績(jī)效從總體上看還是比較好的。不過，客觀上近兩年我國也沒有發(fā)生過類似汶川地震級(jí)別的自然災(zāi)害，沒有發(fā)生過類似天津港爆炸級(jí)別的事故災(zāi)難，沒有發(fā)生過類似非典疫情暴發(fā)級(jí)別的公共衛(wèi)生事件，也沒有發(fā)生過類似烏魯木齊打砸搶燒事件級(jí)別的社會(huì)安全事件。而這次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的暴發(fā)，則暴露出這種應(yīng)急管理體制的弊端，最后不得不啟動(dòng)最高級(jí)別的“舉國體制”，在2020年農(nóng)歷正月初一由中共中央總書記親自主持中央政治局常委會(huì)進(jìn)行部署，由國務(wù)院總理領(lǐng)銜中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，果斷決定全國范圍內(nèi)大幅度延長(zhǎng)春節(jié)假期，急調(diào)軍隊(duì)和全國各地醫(yī)療人員馳援武漢，再次動(dòng)用汶川地震災(zāi)區(qū)善后重建中創(chuàng)造的“對(duì)口支援”機(jī)制，組織16個(gè)省(直轄市)的醫(yī)療人員對(duì)口支援湖北省武漢以外的16個(gè)地級(jí)市的診療工作。[12-17]顯然，這是一種特殊情勢(shì)下采取的非常態(tài)化應(yīng)急管理。

筆者曾經(jīng)擔(dān)心，“在應(yīng)急管理部成立之后，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急管理都會(huì)顯著得到加強(qiáng)，但如果未來的重大災(zāi)害發(fā)生在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難之外，它是否還在應(yīng)急管理部的職能范圍之內(nèi)？如果不在，又由誰來管理？”[18]不幸的是，這種擔(dān)心已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。此次新型冠狀病毒感染肺炎疫情就發(fā)生在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難之外，在整個(gè)應(yīng)對(duì)過程中，應(yīng)急管理部置身事外，其地位功能作用都顯得非常尷尬；武漢“封城”后，疫情事件的性質(zhì)已由單純的公共衛(wèi)生事件演化為綜合性、跨越界域的巨災(zāi)，(2)史培軍等人曾將“巨災(zāi)”定義為：由百年一遇的致災(zāi)因子造成的人員傷亡多、財(cái)產(chǎn)損失大和影響范圍廣，且一旦發(fā)生就使受災(zāi)地區(qū)無力自我應(yīng)對(duì)，必須借助外界力量進(jìn)行處置的重大災(zāi)害。一般來說，這樣的巨災(zāi)通常造成10 000人以上的死亡，1000億元人民幣以上的直接經(jīng)濟(jì)損失，100 000km2以上的成災(zāi)地區(qū)(這三項(xiàng)指標(biāo)至少達(dá)到其中的兩項(xiàng))。[19]不僅國家衛(wèi)健委不能勝任，武漢市和湖北省兩級(jí)地方政府也不能勝任。

現(xiàn)在看起來，對(duì)類型不同、程度各異的所有公共突發(fā)事件，不加區(qū)別地都采用同一種應(yīng)急管理體制，無論是常態(tài)化的還是非常態(tài)化的，恐怕都不合適。常態(tài)化和非常態(tài)化兩種應(yīng)急管理體制各有各的適用范圍，因而也各有各的疆域邊界。現(xiàn)行的應(yīng)急管理部主管自然災(zāi)害和事故災(zāi)難、衛(wèi)健委主管公共衛(wèi)生事件、公安部主管社會(huì)安全事件，實(shí)質(zhì)上是常態(tài)化的應(yīng)急管理體制。因?yàn)?，科層制是政府常態(tài)化的組織結(jié)構(gòu)，基于這一結(jié)構(gòu)之上的應(yīng)急管理體制當(dāng)然也是常態(tài)化的；反之，常態(tài)化的應(yīng)急管理必須通過科層制這種常態(tài)化的政府結(jié)構(gòu)方能予以落實(shí)，從而體現(xiàn)出分門別類、各負(fù)其責(zé)的特征。這種常態(tài)化的應(yīng)急管理體制能夠較好地應(yīng)對(duì)一般性質(zhì)的災(zāi)害和公共突發(fā)事件，因?yàn)樗欣趯?duì)不同類型的一般性質(zhì)的災(zāi)害和公共突發(fā)事件實(shí)施專業(yè)化管理和全過程管理?？墒?，風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)的演化過程中充滿了不確定性，其中不乏人們難以預(yù)料到的、發(fā)生概率極低的“黑天鵝”事件，直至釀成重大危機(jī)，因而針對(duì)這類發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的災(zāi)害(突發(fā)事件)、危機(jī)的應(yīng)急管理，并不能被納入政府的常態(tài)化管理。這樣一來，政府的應(yīng)急管理就應(yīng)區(qū)分為常態(tài)化和非常態(tài)化兩種：面對(duì)一般性的災(zāi)害和公共突發(fā)事件，適合采用以分門別類、各負(fù)其責(zé)為特征的常態(tài)化應(yīng)急管理，即應(yīng)急管理部(3)或按其實(shí)際所承擔(dān)的職責(zé)功能，易名為災(zāi)害事故救援部門。分管自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，衛(wèi)健部門分管公共衛(wèi)生事件，公安部門分管社會(huì)安全事件；面對(duì)特別重大的公共突發(fā)事件，尤其是發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的跨越界域的巨災(zāi)乃至危機(jī)，則必須采用以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的非常態(tài)化應(yīng)急管理，即以“舉國體制”來予以應(yīng)對(duì)。

這樣一來，常態(tài)化管理與非常態(tài)化管理的區(qū)分就有了兩層含義：其一，相對(duì)于政府常態(tài)化的日常管理，所有的應(yīng)急管理都是一種非常態(tài)化管理；其二，應(yīng)急管理本身又可分為常態(tài)化和非常態(tài)化兩種，前者是對(duì)一般性的災(zāi)害和公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，后者是對(duì)發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的巨災(zāi)或跨越界域的重大危機(jī)的應(yīng)對(duì)。既然存在著兩種不同意義的應(yīng)急管理，相應(yīng)的，就應(yīng)有兩種不同的應(yīng)急管理體制：常態(tài)化應(yīng)急管理采用附著在政府科層制結(jié)構(gòu)上，以分門別類、各負(fù)其責(zé)為顯著特征的體制；非常態(tài)化應(yīng)急管理則要啟動(dòng)舉國體制，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為顯著特征。

依法治國是國家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基本原則。應(yīng)急管理體制的確立和運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?？磥?，借鑒大多數(shù)國家的通則，制定“緊急狀態(tài)法”勢(shì)在必行。從法律基礎(chǔ)上看，政府的日常管理依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》[20]，常態(tài)化應(yīng)急管理依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[10]，非常態(tài)化應(yīng)急管理則依據(jù)擬議中的“緊急狀態(tài)法”。

三、應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制

在廣義的應(yīng)急管理全過程中，先后包含預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測(cè)、救援與處置、善后與恢復(fù)等4個(gè)階段、8項(xiàng)任務(wù)，身處每個(gè)階段、執(zhí)行每項(xiàng)任務(wù)，都要做到統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，這就離不開順暢的應(yīng)急管理機(jī)制。如上所述，常態(tài)化應(yīng)急管理和非常態(tài)化應(yīng)急管理要實(shí)施不同的應(yīng)急體制，因而在具體的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制方面也應(yīng)有不同的要求。由于我國政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)各領(lǐng)域的運(yùn)行都是以政府為主導(dǎo)，應(yīng)急管理領(lǐng)域則更是如此，所以應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制重在理順政府內(nèi)部關(guān)系，主要集中于府際關(guān)系、部門關(guān)系以及條塊關(guān)系。

所謂府際關(guān)系，是指不同層級(jí)的政府之間和同一層級(jí)不同政府之間的關(guān)系，鑒于我國單一制中央集權(quán)的政治制度，不同層級(jí)的政府之間尤其是中央政府與地方政府之間的關(guān)系就尤為重要，而同一層級(jí)不同政府之間的關(guān)系則并不緊密。無論是以分門別類、各負(fù)其責(zé)為特征的常態(tài)化應(yīng)急管理，還是以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的非常態(tài)化應(yīng)急管理，都必須強(qiáng)化地方政府的屬地管理責(zé)任，真正落實(shí)守土有責(zé)。然而應(yīng)急管理中的屬地管理責(zé)任是要從平時(shí)日常管理中通過習(xí)慣得以養(yǎng)成的，否則，它不會(huì)在應(yīng)急管理中自動(dòng)生成?？上У氖?，近些年來政府的日常管理中一直在向上收權(quán)，放權(quán)松綁的改革舉措多半已被拋棄，上級(jí)對(duì)下屬的信任程度持續(xù)下降，上級(jí)政府甚至其某一部門往往過多地干預(yù)、包攬本應(yīng)下級(jí)政府負(fù)責(zé)的事情。與此相對(duì)應(yīng)，個(gè)別地方政府及其官員實(shí)事求是、有擔(dān)當(dāng)?shù)纳倭?逢事必請(qǐng)示、照抄照搬上級(jí)指示的多了,以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件貫徹文件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尚存在少數(shù)懶政怠政的官員。上級(jí)的官僚主義和下級(jí)的形式主義，即使在平時(shí)的日常管理中都弊端重重；政府內(nèi)的這種慣習(xí)一旦養(yǎng)成，在應(yīng)急管理中必然貽誤戰(zhàn)機(jī)，錯(cuò)失采取果斷措施的時(shí)間窗口，害處極大。這在武漢應(yīng)對(duì)疫情的早期實(shí)踐中已得到充分顯現(xiàn)。至于同一層級(jí)不同政府之間的關(guān)系，由于實(shí)行單一制的中央集權(quán)，平時(shí)這類關(guān)系不明顯，即使發(fā)生也往往需要上級(jí)政府的授權(quán)。但在非常態(tài)化的應(yīng)急管理階段，這種關(guān)系就顯得必要且舉足輕重，值得強(qiáng)烈關(guān)注并予以改進(jìn)。如武漢封城、疫情在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散后，多地政府間的行動(dòng)常有不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)砌墻堵路、歧視驅(qū)趕、截留應(yīng)急物資等令人不快、違法違規(guī)的現(xiàn)象。[21-22]當(dāng)然在上級(jí)政府的禁令和社會(huì)輿論的壓力下，這些現(xiàn)象都及時(shí)得到了遏制，涌現(xiàn)出“一方有難，八方支援”的感人局面。如果平時(shí)同一層級(jí)不同政府之間就形成了良好的互助協(xié)作關(guān)系，那么一旦實(shí)施應(yīng)急管理，無論是常態(tài)化的還是非常態(tài)化的，都會(huì)大大地提升應(yīng)急績(jī)效。

所謂部門關(guān)系，是指同一層級(jí)政府內(nèi)各部門之間的關(guān)系，相較于上述府際關(guān)系，部門關(guān)系更為重要。應(yīng)急管理是典型的跨部門公共事務(wù)，一起較大規(guī)模公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)至少包括13項(xiàng)職能的聯(lián)動(dòng)：接警與通知、指揮與控制、警報(bào)與緊急公告、通信、事態(tài)檢測(cè)與評(píng)估、警戒與管制、人群疏散、人群安置、醫(yī)療與公共衛(wèi)生、公共關(guān)系、應(yīng)急人員安全、消防與搶險(xiǎn)、現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)，這些涉及應(yīng)急指揮中心、安監(jiān)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、民政、廣電、交通等部門的協(xié)作。[23]即使是在以分門別類、各負(fù)其責(zé)為特征的常態(tài)化應(yīng)急管理中，都不可能僅僅依靠主管部門一家的努力，更遑論在以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的非常態(tài)化應(yīng)急管理中了，這時(shí)更需要多部門的協(xié)作。以這次的疫情應(yīng)對(duì)為例，在武漢封城前的常態(tài)化應(yīng)急管理階段，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T衛(wèi)健委及其下屬的各醫(yī)院，只能負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)疑似病例并實(shí)行隔離觀察、確診并對(duì)癥醫(yī)治病人、向上級(jí)報(bào)告疫情，調(diào)集和使用有限的醫(yī)療資源，一旦醫(yī)療資源嚴(yán)重不足就陷入“難為無米之炊”的境地，只能聽任前來就醫(yī)者(包括疑似者、輕癥者以及其他病癥者)每日往返于醫(yī)院和居家之間，導(dǎo)致傳染源和傳染途徑失控；至于公開疫情信息、征用臨時(shí)隔離診治場(chǎng)所等并非其職責(zé)所能，建議人們外出戴口罩、叫?！叭f家宴”和大型集群活動(dòng)等等[24-27]就更不是衛(wèi)健委所能勝任的了。在武漢封城后的非常態(tài)化應(yīng)急管理階段，衛(wèi)健委系統(tǒng)(甚至包括國家衛(wèi)健委在內(nèi))已不具備主管的權(quán)力和能力，不僅廣泛的社會(huì)動(dòng)員、人員流動(dòng)的管控、生活物資的供應(yīng)、假期安排的調(diào)整等等都管不了也管不好，而且連醫(yī)務(wù)人員自身上下班的交通問題、口罩和防護(hù)服等必需醫(yī)療資源大量短缺的問題等等，解決起來都無能為力。這就需要在湖北省政府和武漢市政府的統(tǒng)籌下，通過各部門間的協(xié)調(diào)合作，甚至在許多方面還需要得到、而且也確實(shí)得到了中央、軍隊(duì)和全國人民的支援與幫助。[28-31]

所謂條塊關(guān)系，則是指某級(jí)政府和上級(jí)政府某部門之間的關(guān)系，這具有鮮明的中國特色。以這次武漢疫情為例，由“封口”[32]發(fā)展到“封城”[4]，付出如此巨大的代價(jià)，其中不可回避的原因之一就是武漢市政府和國家衛(wèi)健委及其下屬疾病預(yù)防控制中心(CDC)之間的條塊關(guān)系沒有理順。究竟如何處理好這種條塊關(guān)系？甚至在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[10]和《中華人民共和國傳染病防治法》[33]這兩部法律中，對(duì)此也有不同的表述。當(dāng)疫情升級(jí)后，面對(duì)民眾的質(zhì)疑和不滿以及社會(huì)輿論的壓力，上述條塊雙方已經(jīng)開始互相責(zé)怪、競(jìng)相“甩鍋”，這當(dāng)然是不應(yīng)該的。相信事后中央政府一定會(huì)嚴(yán)肅追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的行政責(zé)任甚至是法律責(zé)任；相信現(xiàn)行法律法規(guī)和政府部門職責(zé)界定中關(guān)于公共衛(wèi)生事件防控領(lǐng)域的責(zé)任劃分之瑕疵，會(huì)在疫情防控結(jié)束后得到消解；相信通過吸取這次疫情應(yīng)對(duì)中的教訓(xùn)，今后應(yīng)急管理中條塊關(guān)系的處理會(huì)得到改進(jìn)。

條塊關(guān)系的處理是國家治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在應(yīng)急管理中更是如此。既然應(yīng)急管理體制有常態(tài)化與非常態(tài)化兩種，條塊關(guān)系的處理也就應(yīng)有兩種不同的原則：一是與常態(tài)化應(yīng)急管理相適應(yīng)的，以條條為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理；二是與非常態(tài)化應(yīng)急管理相適應(yīng)的，以塊塊為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)屬地化管理。按照這樣的思路，無論是宏觀層面的法律法規(guī)，中觀層面的條塊職責(zé)劃分，還是微觀層面的干部配備、能力提升、工作默契機(jī)制，都有進(jìn)一步完善的空間。

四、應(yīng)急輿情管理

輿情管理與信息公開不僅在政府日常管理中具有重要的作用，在應(yīng)急管理(包括常態(tài)化和非常態(tài)化)中它的作用更大、地位更高。政府信息公開，既是2003年全民抗擊非典中取得的成功經(jīng)驗(yàn)，更是其后頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[10]的剛性要求。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是第一部提出政府信息公開的法律文件，后來關(guān)于政務(wù)信息公開的法律法規(guī)越來越多?？梢?，政府日常管理中信息公開的創(chuàng)新，就起源于抗擊非典這場(chǎng)非常態(tài)化的應(yīng)急管理。

既然我國經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)等各領(lǐng)域中都是政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因而政府也就掌握著最多的信息，不僅是幾乎所有的公共信息，而且包括大量的非公共信息。隨著信息社會(huì)的到來，各級(jí)政府和政府各部門都加強(qiáng)了信息化建設(shè)，電子政務(wù)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但長(zhǎng)期以來，由于各級(jí)政府之間、政府各部門之間的區(qū)隔壁壘，加上政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)中重視頂層設(shè)計(jì)不夠，導(dǎo)致各級(jí)政府之間、政府各部門之間不能實(shí)現(xiàn)信息共享，更不用說讓企事業(yè)單位和社區(qū)社會(huì)組織共享政府所掌握的公共信息。非典疫情消除后，國家下大力氣建設(shè)起覆蓋全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和所有等級(jí)醫(yī)院的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，對(duì)甲類傳染病和屬乙類按甲類管理的傳染病即時(shí)直報(bào)國家疾控中心(CDC)。據(jù)稱，全過程可以在4小時(shí)內(nèi)完成。該直報(bào)系統(tǒng)建成后，在甲流、H7N9禽流感的疫情防控上都發(fā)揮了喜人的積極作用。但這次該直報(bào)系統(tǒng)卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，究其原因，就在于該直報(bào)系統(tǒng)是按照疾病的致死率和傳染率分為甲乙丙類排序，因而對(duì)已知的重大傳染病(包括甲乙兩類)可以直接錄入、自動(dòng)生成；但對(duì)于未知的新型傳染病則無法識(shí)別，不能直接錄入，需要經(jīng)人為認(rèn)定后方可啟動(dòng)。結(jié)果，問題正好就出在了人為認(rèn)定這個(gè)環(huán)節(jié)上。

在各種公共突發(fā)事件中，人們最迫切希望獲得相關(guān)信息的是哪類事件呢？當(dāng)然是利益相關(guān)者最為眾多的事件，即突發(fā)公共衛(wèi)生事件；在各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，利益相關(guān)者最為眾多的事件，又是傳染性最強(qiáng)、人們最難防控的惡性的或不明的呼吸道傳染??；相比而言，不明的呼吸道傳染病又甚于已知的惡性呼吸道傳染病。但凡一地發(fā)生惡性的或不明的呼吸道傳染病，往往全國震驚、全球關(guān)注。而這次的疫情恰恰就是新出現(xiàn)的不明肺炎的疫情。盡管湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院主任醫(yī)師張繼先于2019年12月27日就將自己診療中發(fā)現(xiàn)的疫情報(bào)告醫(yī)院并經(jīng)醫(yī)院上報(bào)江漢區(qū)疾控中心，成為“疫情上報(bào)第一人”[34]，但率先將疫情信息“捅”出去的則是李文亮等8名醫(yī)生：他們于12月30日在各自微信朋友圈(共3個(gè)，均有醫(yī)學(xué)背景)內(nèi)透露了不明肺炎的發(fā)病信息。然而，這8名醫(yī)生卻于2020年1月1日被警方“訓(xùn)誡”，并被定性為“散布謠言者”，遭到國家級(jí)最權(quán)威媒體的“辟謠”。[32-35]這就貽誤了防控疫情的最好時(shí)機(jī)。

長(zhǎng)期以來，各地政府習(xí)慣于以“內(nèi)緊外松”“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”的方式進(jìn)行突發(fā)事件輿情管理，武漢這次疫情的早期防控之失敗凸顯了這一輿情管理方式的弊端。按組織程序上報(bào)可允許，擅自外傳則打擊，一切信息都只能自上而下傳達(dá)和自內(nèi)而外發(fā)布，如有問題、存風(fēng)險(xiǎn)，也是內(nèi)部高度警惕、積極應(yīng)對(duì)，對(duì)外宣稱形勢(shì)大好、一切太平，這就是“內(nèi)緊外松”。1月3日起，國家有關(guān)部門就同世界衛(wèi)生組織以及包括美國在內(nèi)的一些國家發(fā)出通報(bào)，1月2日香港特區(qū)政府就召開跨部門會(huì)議檢視針對(duì)武漢肺炎疫情的預(yù)防措施，[36]而武漢的聲音則一直是“不會(huì)人傳人”[37-39]，1月15日才通報(bào)“尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風(fēng)險(xiǎn)較低”[40](多么玄之又玄的文字游戲！)。直至1月20日“勇士”鐘南山院士在接受央視連線時(shí)明確表示“人傳人”[41-42]。這就是“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”。當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)達(dá)，全球經(jīng)濟(jì)一體化，人口大規(guī)模流動(dòng)，自媒體時(shí)代信息傳播“去中心化”。面臨這種全新的狀況，“內(nèi)緊外松”“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”的傳統(tǒng)輿情管理方式不僅難以收效，而且嚴(yán)重銷蝕著政府的公信力。

回顧非典疫情以來的所有應(yīng)急管理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)信息披露與輿情管理做得不好、導(dǎo)致被動(dòng)局面的，幾乎都同當(dāng)時(shí)有其他的重要“大事”要辦有關(guān)。2003年，非典疫情在廣東和北京先后暴發(fā)，期間正好是廣東省和全國召開“兩會(huì)”且面臨換屆選舉；2008年初，南方十多個(gè)省暴發(fā)雨雪冰凍災(zāi)害，也是正值南方各省召開“兩會(huì)”且換屆選舉；2008年三聚氰胺奶粉事件，正值北京奧運(yùn)會(huì)召開之時(shí)。為了順利辦好這些大事，為這些大事營造良好的輿情氛圍，封殺一切負(fù)面報(bào)道，只報(bào)喜不報(bào)憂就成了“政治正確”。 根據(jù)武漢市衛(wèi)生健康委員會(huì)2019年12月31日至2020年1月21日發(fā)布的關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)[2，37-40，42-48]：“這次武漢不明原因的病毒性肺炎病例發(fā)病全部在2019年12月8日到2020年1月2日之間”[43]， 1月3-15日，均無新增不明原因的病毒性肺炎病例。湊巧的是，1月5-10日無新增患者，這幾天武漢市正好在召開“兩會(huì)”[49-51]； 11-15日也無新增患者，這幾天湖北省正好在召開“兩會(huì)”[52-55]除了這一個(gè)時(shí)段外，其余每天都有新增確診者。[56-58]這樣做的結(jié)果，也嚴(yán)重銷蝕著政府的公信力。希望今后在面臨公共突發(fā)事件進(jìn)行輿情管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多地遵循“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害(突發(fā)事件)-危機(jī)”演化的客觀規(guī)律性，真正把“生命至上、安全第一”放在首位，這才是“最大的政治正確”。在應(yīng)急輿情管理中，的確要防止出現(xiàn)思想混亂、社會(huì)恐慌，但絕不能以謊言或過頭話為代價(jià)！

在應(yīng)急輿情管理中，除了要改變一味“內(nèi)緊外松”“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”的傳統(tǒng)做法，摒棄每逢大事“報(bào)喜不報(bào)憂”的陋習(xí)以外，還要推動(dòng)由“管控型”模式轉(zhuǎn)向“共治型”模式。應(yīng)急管理屬于社會(huì)建設(shè)中的社會(huì)治理，共建共治共享是社會(huì)建設(shè)的基本原則，其中民生建設(shè)依靠共建，社會(huì)治理包括應(yīng)急管理則依靠共治。如果說在單一主體的管理格局下，管控型輿情管理模式還勉強(qiáng)行得通的話，那么在多主體共治的治理格局下，與之相適應(yīng)的輿情管理模式只能是共治型。傳染病疫情在各類突發(fā)公共事件中不僅利益相關(guān)者最多，而且專業(yè)性最強(qiáng)，這恐怕也是在最近一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，組建新的應(yīng)急管理部時(shí)，沒有把公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)功能整合進(jìn)去，而是劃歸國家衛(wèi)健委的原因。面對(duì)公共衛(wèi)生事件的防控，在多主體參與的前提下，顯然更需要尊重專業(yè)人士即一線醫(yī)生的體驗(yàn)和判斷。面對(duì)不是1名醫(yī)生、而是8名醫(yī)生在3個(gè)有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景朋友圈中的聊天信息，立即將其定性為“謠言”，極其輕率，也極不明智。

當(dāng)然，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定同改革、開放、發(fā)展等等一樣，都是非常必需的，在各類公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理中也是不可或缺的，但其地位和作用并非在一切應(yīng)急管理場(chǎng)景中都完全一樣。一般來說，在社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，“維穩(wěn)”的地位和作用比在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)領(lǐng)域更高更大；在非常態(tài)化應(yīng)急管理中，“維穩(wěn)”的地位和作用比在常態(tài)化應(yīng)急管理中更高更大。但我們卻常常看到，在以往非常態(tài)化應(yīng)急管理體制下形成的“維穩(wěn)壓倒一切”的慣性極其強(qiáng)大，導(dǎo)致在常態(tài)化的針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，同樣習(xí)慣性地以“維穩(wěn)”需要做出過度反應(yīng)。個(gè)別人以為穩(wěn)定社會(huì)就是沒有任何社會(huì)問題、社會(huì)穩(wěn)定就是沒有任何矛盾沖突，因而見不得揭露問題的報(bào)道，容不得不同意見的發(fā)聲。這對(duì)于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)防控危害極大：面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，往往先是隱瞞、封口、掩耳盜鈴，繼而吞吞吐吐、半遮半掩，最后迫于事件發(fā)酵才不得不承認(rèn)問題、接受真相，但卻因此失去了風(fēng)險(xiǎn)防控的最佳時(shí)機(jī)。

在任何決策中，信息都非常重要，領(lǐng)導(dǎo)的決策如此，老百姓個(gè)人的生活決策也如此。一旦從正式渠道無法獲取信息，人們就必然要走其他非正式渠道，這就是“大道信息不通，小道消息盛行”“真相缺位，謠言泛濫”。我們常說“真理是罵不倒的”“有比較才有鑒別”，要“相信人民群眾”。究竟是謠言還是真相，是謠言還是謊言？是不是也應(yīng)當(dāng)讓人民群眾在各種不同信息的相互比較中予以鑒別。這就是說，披露真相的信息要同謠言賽跑。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，應(yīng)急管理部成立以來，在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的防控領(lǐng)域，過去那種“不解決問題而解決揭露問題的人”之現(xiàn)象已大為減少，分管公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)健委系統(tǒng)和分管社會(huì)安全事件的公安系統(tǒng)恐怕也應(yīng)跟上。

五、應(yīng)急物資配置

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件，除了高度依賴于信息資源，還高度依賴于其他各種必需的物質(zhì)資源，包括其生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)和分配。隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和國家實(shí)力顯著增強(qiáng)，這一點(diǎn)在常態(tài)化應(yīng)急管理過程中已基本不成問題，但遇到發(fā)生概率極低、受災(zāi)范圍極廣、災(zāi)難性后果極其嚴(yán)重的特別重大公共突發(fā)事件或巨災(zāi)時(shí)，保證應(yīng)急資源充分到位就顯得特別重要。

從這次新型冠狀病毒感染性肺炎疫情及其應(yīng)對(duì)來看，至少可以得到如下一些啟示。

一是作為準(zhǔn)備階段的應(yīng)急物資生產(chǎn)與儲(chǔ)備必須強(qiáng)大、充足。災(zāi)情是重要的基本國情，應(yīng)急物資生產(chǎn)能力及其儲(chǔ)備則是重要的國家實(shí)力。為了從容地應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生的任何類型的重大公共突發(fā)事件甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)，應(yīng)急資源的強(qiáng)大生產(chǎn)能力必須得到確保，不能以任何理由將其納入“去產(chǎn)能”的范疇。當(dāng)然，國家發(fā)展的目標(biāo)多元、民生建設(shè)的需求多樣，而資源和財(cái)力總是有限的，怎樣在資源有限的約束條件下，在不出事時(shí)需求極小、出大事時(shí)需求井噴之間求得平衡，就必須處理好產(chǎn)能與產(chǎn)品的關(guān)系、儲(chǔ)備與使用的關(guān)系、專項(xiàng)與通用的關(guān)系。即：保存強(qiáng)大的產(chǎn)能，但不一定時(shí)刻將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品；在保證滿足市場(chǎng)需求從而保障當(dāng)前使用的同時(shí)，保持必要的戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲(chǔ)備；儲(chǔ)備可以按照常態(tài)化應(yīng)急管理體制交由應(yīng)急管理部、衛(wèi)健委、公安部等主管部門分門別類地進(jìn)行，但一旦遇到特別重大的公共突發(fā)事件或巨災(zāi)需要實(shí)施非常態(tài)化應(yīng)急管理時(shí)，又要有統(tǒng)籌調(diào)度各專項(xiàng)儲(chǔ)備統(tǒng)一使用的機(jī)制；而且，儲(chǔ)備也不一定是全封閉的，可以由主管部門與市場(chǎng)、企業(yè)合作，通過簽訂協(xié)議等方式進(jìn)行，既提高儲(chǔ)備的效率，又解決儲(chǔ)備物資的輪換更新等問題。如在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作以后，迅速調(diào)集全國范圍內(nèi)的產(chǎn)能，先后建成火神山、雷神山兩所“小湯山醫(yī)院”式的定點(diǎn)專治醫(yī)院，運(yùn)用武漢已有的機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所資源和外地的醫(yī)療資源，組建多所“方艙醫(yī)院”，大大提升了收治確診病人和疑似病人的能力。[59-63]

二是應(yīng)急物資的采購、調(diào)運(yùn)必須高效。在這方面，政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)是沒有問題的，以鐵路、公路、航空、水運(yùn)等產(chǎn)業(yè)的國企為主導(dǎo)也是沒有問題的，但絕不意味著可以歧視和排斥民營企業(yè)的參與，也不應(yīng)當(dāng)拒絕運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。毋庸諱言，武漢封城后的開始幾天，在應(yīng)急物資的調(diào)運(yùn)方面幾乎全部由政府包辦、國企包攬，打亂了常態(tài)情況下業(yè)已形成并相當(dāng)成熟的鏈接醫(yī)院和醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)供求渠道，拋棄了富有中國特色、全球穩(wěn)居第一的網(wǎng)購物流系統(tǒng)，撇開了華為、阿里、騰訊等大型現(xiàn)代企業(yè)已有的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，結(jié)果績(jī)效很差?！俺砸粔q長(zhǎng)一智”，后來改為政府與市場(chǎng)合作、國企與民企共進(jìn)，局面才得到很好的扭轉(zhuǎn)。

三是應(yīng)急物資的分配必須精細(xì)精準(zhǔn)，優(yōu)先保障應(yīng)急救援一線的急需，同時(shí)安排好人民群眾的生活。這就需要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者和志愿者的作用。武漢在這次疫情應(yīng)對(duì)中有來自正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其教訓(xùn)在于，前期由政府直接組織醫(yī)療物資的分配、指定紅十字會(huì)包辦所有慈善捐贈(zèng)物資的派送，[17]這個(gè)任務(wù)絕對(duì)超出了政府機(jī)關(guān)和紅十字會(huì)自身的能力范圍，導(dǎo)致一線醫(yī)護(hù)人員的需求得不到滿足、大量的捐贈(zèng)物資積壓在倉庫里發(fā)不出去。經(jīng)驗(yàn)則是在社區(qū)疫情排查和群防群控領(lǐng)域，無論是武漢還是全國各地，都啟動(dòng)了常態(tài)情況下已有的基層社會(huì)治理體系，運(yùn)用公安、交通運(yùn)輸、移動(dòng)通信等系統(tǒng)的網(wǎng)格化、大數(shù)據(jù)資源，依靠基層社區(qū)和廣大人民群眾的力量，取得了明顯的效果。

總之，在應(yīng)急物資配置方面，一定要重視生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)扣緊；也一定要依靠政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的合作，方方盡力。不能以為政府和官辦機(jī)構(gòu)的道德水準(zhǔn)就一定高于企業(yè)，專業(yè)水準(zhǔn)和執(zhí)行力就一定高于社會(huì)組織。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方充分合作，堅(jiān)持共建共治共享，才能真正從客觀上提升公共安全水平，從主觀上增強(qiáng)人民群眾安全感。