董 偉 瑋

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012)

國家治理現(xiàn)代化作為一個學(xué)術(shù)概念，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一政治表述的簡稱[1]，在本質(zhì)上是指中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化進(jìn)程在國家制度及其執(zhí)行能力上的體現(xiàn)，也是近代以來中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的必然歸宿，更是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的必由之路。盡管歷史上的現(xiàn)代國家建構(gòu)有著不同的著力領(lǐng)域和行動路徑，比如，民族國家形成、生產(chǎn)方式變革、權(quán)力資源分配都是現(xiàn)代國家建構(gòu)的題中應(yīng)有之義，但在最經(jīng)典的意義上，現(xiàn)代國家是由國家壟斷合法性暴力行使的國家形態(tài)[2]。這個暴力及其行使不能是任意的，它必須具備相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)理應(yīng)是現(xiàn)代性的，這樣國家治理才能是現(xiàn)代化的。因此，通過何種方式建構(gòu)現(xiàn)代國家、同時確保國家治理始終走在現(xiàn)代化道路上，就成為衡量制度優(yōu)勢和治理效能的重要依據(jù)。現(xiàn)代國家建構(gòu)不是完成時，它還涉及后續(xù)的現(xiàn)代國家建設(shè)，這兩個過程共同體現(xiàn)在行政國家的基本目的之中，即保障民主和提升效率[3]。行政國家同時具備三重屬性：行政職能現(xiàn)象、公共權(quán)力現(xiàn)象、公共事務(wù)管理現(xiàn)象；具體表現(xiàn)包括四個方面：公共部門占用了龐大的社會資源，行政人員在當(dāng)代政府運(yùn)作中發(fā)揮重要作用，公共行政總體上處于政治的核心地位，國家通過行政行為來解決其面臨的問題并達(dá)成目標(biāo)[4]。因此，國家治理現(xiàn)代化實(shí)際上是發(fā)生在行政國家場域中的，行政是國家治理的基本方式。

一、問題提出

韋伯(M.Weber)曾經(jīng)指出，現(xiàn)代國家的實(shí)際統(tǒng)治者既不是議會又不是君主，而是在日常生活中行使行政管理權(quán)的官僚系統(tǒng)[5]。從這個意義上說，行政國家既是建構(gòu)現(xiàn)代國家的主動選擇，也是其客觀結(jié)果，官僚制的完善程度是確鑿地衡量現(xiàn)代國家的標(biāo)準(zhǔn)。國家治理不是通過政治參與和社會自治實(shí)現(xiàn)全域覆蓋的，是國家行政管理將社會成員統(tǒng)合進(jìn)現(xiàn)代國家，其基本載體是官僚體系。即便治理范式已經(jīng)成為公共管理學(xué)的當(dāng)代正典，古德塞爾(C.Goodsell)依然認(rèn)為，“公共管理的根本職能是對法律和政策的貫徹、執(zhí)行和實(shí)施，實(shí)際上是把官僚體系放到了最高主權(quán)者的位置上，它在日常生活的每一天都代表著國家面對著它的子民。因而，對于民眾而言，國家就是官僚體系”[6]。

然而問題在于，國家和官僚體系都不是鐵板一塊的。羅茨(R. Rhodes)曾將治理概括為兩條路徑：國家中心和社會中心[7]。這種區(qū)分是傳統(tǒng)國家理論在相對而言更新的治理理論中的遺存，它至少蘊(yùn)含三個陳舊的、在經(jīng)驗(yàn)上并不可靠的預(yù)設(shè)：國家與社會是分離的、國家是高度邏輯性的行動者、國家是價值中立的結(jié)構(gòu)[8]。然而現(xiàn)實(shí)中的國家并非如此，國家與社會是密不可分的，情境而不是邏輯會成為國家行動的依據(jù)，國家治理行動者擁有不同的價值偏好。更為關(guān)鍵的是，國家治理行動者的面孔只有在具體事件中才能得到清晰描繪，如果想從總體上加以概括，就必須回到社會成員的日常生活，依據(jù)互動頻度、廣度和深度進(jìn)行判斷。依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，社會成員在日常生活中并非與整個官僚體系發(fā)生全面接觸，而是通過基層行政與國家治理進(jìn)行對接。

目前，從基層行政層面觀照國家治理現(xiàn)代化的研究成果多采取歷史社會學(xué)和組織社會學(xué)進(jìn)路，半正式基層行政、集權(quán)的簡約治理等概念被用來描述和解釋基層行政在國家治理中的地位和作用[9]。更為常見的研究則多在基層治理的論域內(nèi)討論基層行政問題，通過涉及街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理活動，探討政府治理與群眾自治的關(guān)系[10]。類似研究的局限在于對行政做了過分窄化的理解，沒有看到它作為國家治理基本方式的重要地位，僅僅從狹義上的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分析，未能發(fā)現(xiàn)國家治理在整體上呈現(xiàn)出一種行政邏輯，無論何種性質(zhì)的國家治理主體在面對社會成員時都會體現(xiàn)出其內(nèi)在的行政性，基層行政之于國家治理的基礎(chǔ)性意義被忽視。因此，本文力圖從公共行政學(xué)的角度還原行政概念的厚重感，在此基礎(chǔ)上闡釋基層行政何以成為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

二、基層行政的含義辨析

基層行政無疑是在“公共行政”的意義上使用行政這一概念。作為一個復(fù)合概念，基層行政又將行政放在基層這一特定層級之上加以理解，但這里所說的行政，并不局限于狹義上的行政機(jī)關(guān)?；厮莨残姓W(xué)初創(chuàng)時期的原典，結(jié)合中國治理實(shí)踐，基層行政概念可以得到更為全面的理解。

(一)作為國家治理基本方式的行政

在中文語境下，行政至少有三個維度的含義，分別用于描述組織形式、限定權(quán)力主體、概括管理內(nèi)容，它們分別意味著自上而下的科層制組織形式、各級各類國家行政機(jī)關(guān)、行政活動開展所涉及的相關(guān)事務(wù)。行政概念本身具有較強(qiáng)的包容性。例如，現(xiàn)代科層制組織都可以被看作行政組織，因?yàn)樗倪\(yùn)行方式是行政性的，與市場和網(wǎng)絡(luò)相比在規(guī)范基礎(chǔ)、溝通方式和行為選擇等方面都有重大差別。行政組織的概念歷來有廣義和狹義之分。廣義的行政組織是一切具有執(zhí)行性管理職能的組織，狹義的行政組織則專指行政機(jī)關(guān)。在本質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)是一個法律和法學(xué)概念，而行政組織則是公共行政學(xué)概念，前者具有嚴(yán)格的法律界定，而后者則隨著行政功能和職能的變化處在變動之中，更符合行政的經(jīng)典定義。

在公共行政學(xué)初創(chuàng)時期，行政概念的理解往往基于政治行政二分法。盡管政治行政二分法對現(xiàn)實(shí)做了不切實(shí)際的理論簡化，但對于理解行政的本質(zhì)卻大有裨益。古德諾(F. Goodnow)對威爾遜(T. Wilson)提出的政治行政二分法做了進(jìn)一步闡釋，他認(rèn)為，國家的主要職能只有政治與行政兩種，政府表達(dá)國家意志的活動就是“政治”，而政府執(zhí)行國家意志的活動就是“行政”。為了深入說明這一點(diǎn)，古德諾駁斥了孟德斯鳩(Montesquieu)“機(jī)構(gòu)分立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚，實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。孟德斯鳩認(rèn)為，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的，這些分立的政府機(jī)構(gòu)中的每一個都被授予一種政府權(quán)力。古德諾則指出，機(jī)構(gòu)與功能的關(guān)系并不是一一對應(yīng)的。一方面，每一個政府機(jī)構(gòu)都不可能把自己完全限定為只行使某一種政府功能；另一方面，雖然政府的這兩種功能的分化已經(jīng)非常明顯，但是，若要把這兩種功能委派給兩個分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的[11]。

如果把古德諾的論斷放在國家治理論域內(nèi)，則國家治理中的決策活動就是政治，國家治理中的決策執(zhí)行活動都可以被看作行政。行政不只是國家行政機(jī)關(guān)的活動，各類黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、國有企業(yè)都存在執(zhí)行國家治理決策的問題。因此，國家治理的兩個基本行動者得以浮現(xiàn)：國家和官僚。有的學(xué)者用國家權(quán)力和官僚權(quán)力為這兩個行動者“賦權(quán)”[12]，這其實(shí)是在主體意義上界分的結(jié)果，在形式上則是總體權(quán)力和具體權(quán)力，在程序上是決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，在載體上是體制權(quán)力和組織權(quán)力，在本質(zhì)上是政治權(quán)力和行政權(quán)力。

(二)基層行政的內(nèi)涵和外延

在我國，基層有兩種含義：第一種是在行政級別的意義上理解為基層組織，從級別上看，縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)、街道派出機(jī)關(guān)以及村和社區(qū)的自治組織毫無疑問是基層組織；另一種則是在組織層級的意義上理解為組織基層，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的崗位往往有機(jī)關(guān)和基層的區(qū)分，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決策、基層負(fù)責(zé)執(zhí)行。第一種理解當(dāng)然沒有錯，但并不全面，因?yàn)樵S多并不屬于基層組織的組織仍然存在于基層行政，特別是在地級市、副省級市和直轄市中的大量行政服務(wù)，因它們的行政級別較高故不符合對基層的級別式理解。因此，基層應(yīng)該做一個相對理解，即被視作組織內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)中與“高層”和“中層”共存的“基層”。所以，在嚴(yán)格意義上，基層行政當(dāng)然包括發(fā)生在縣級以下的行政，也可以叫作基層組織的行政，但更應(yīng)包括發(fā)生在組織基層的行政。實(shí)際上，“組織基層”的概括性更強(qiáng)，因?yàn)閲乙部梢员灰暈橐粋€組織，基層組織毫無疑問處在國家的基層。綜上，基層行政是指發(fā)生在行政組織基層的國家意志執(zhí)行活動。

基層行政所涉及的執(zhí)行活動通常表現(xiàn)為行政職能的履行。行政職能履行對象既可能處在組織之外，也可能處在組織之內(nèi)，前者意味著行政組織對國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理，后者則主要指行政組織對內(nèi)部事務(wù)的管理。一般的社會成員有機(jī)會接觸的往往都是行政職能的對外行使，所直接接觸的行政人員主要是街頭官僚，他們是基層行政中人數(shù)最多、業(yè)務(wù)范圍最廣、重要性最強(qiáng)的主體。在寬泛的意義上，與民眾直接互動、在行政過程中具有自主性的官僚組織成員可以統(tǒng)稱為街頭官僚。街頭官僚并非僅指街面上的公共服務(wù)工作者，它以“街頭”作為空間隱喻以表征官僚組織基層成員的工作界面及其與當(dāng)事人直接互動的日常工作特征。街頭官僚不僅存在于公務(wù)員范疇之內(nèi)，參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)組織和事業(yè)單位的工作人員、其他承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的工作人員，甚至在“企業(yè)辦社會”情況下的國有企業(yè)工作人員，如果因日常工作中包括對外公共職能而與社會成員直接互動，也應(yīng)該被視為街頭官僚。以行政組織界限為基準(zhǔn)，行政組織成員與公民之間的互動所承載的行政關(guān)系叫作街頭行政。街頭行政是基層行政的主要外在表征，是社會成員能夠體驗(yàn)到的基層行政，更是社會成員最經(jīng)常體驗(yàn)到的國家治理。

三、基層行政鞏固國家治理現(xiàn)代化的作用方式

國家治理現(xiàn)代化，既是中國特色社會主義制度不斷鞏固以及優(yōu)越性充分展現(xiàn)的過程，又是鞏固國家建構(gòu)成果、確保國家建設(shè)在現(xiàn)代化道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)的過程。在上述過程中，國家治理面臨治理主體協(xié)同化、治理理念系統(tǒng)化、治理依據(jù)法治化、治理過程民主化、治理方式綜合化、治理結(jié)果回應(yīng)化的整體趨勢，這與前現(xiàn)代的國家治理迥然不同。正常的社會成員并不都具備豐富的國家治理知識，也很難像學(xué)者那樣講清楚國家治理現(xiàn)代化究竟意味著什么，但他們卻無一例外地具有豐富的國家治理體驗(yàn)。因此，國家治理現(xiàn)代化必須在日常生活中被體驗(yàn)到，這是一切關(guān)于國家治理現(xiàn)代化知識論證的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。在這個意義上，基層行政對國家治理現(xiàn)代化整體趨勢的體現(xiàn)程度，就是公眾眼中的國家治理現(xiàn)代化程度。

(一)基層行政是國家治理回應(yīng)公眾需求的基本載體

基層行政獲得學(xué)術(shù)界關(guān)注的起點(diǎn)在于傳統(tǒng)公共行政理論、古典官僚制理論和政策執(zhí)行理論一脈相承所重點(diǎn)關(guān)注的執(zhí)行問題。如果行政意味著政策可以始終原封不動地得到執(zhí)行，那么公共行政學(xué)就應(yīng)該一直處于威爾遜—韋伯范式的籠罩之下。政策不能自我執(zhí)行為街頭官僚的行政自由裁量權(quán)留下了必要空間[13]，這也正是基層行政的治理功能和實(shí)踐價值之所在。

行政自由裁量權(quán)既像人們通常所認(rèn)為的那樣蘊(yùn)含著偏離甚至違背法律和政策的隱患，同時又被視為解決傳統(tǒng)官僚體制僵化問題的有力方案[14]。在這個意義上，基層行政對國家治理的合法性有著基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)：政治解決的是普遍基礎(chǔ)上的平等問題，行政卻要回應(yīng)差異基礎(chǔ)上的公平問題[15]。行政自由裁量權(quán)的合法化是解決國家治理所面臨的大量例外問題的客觀需要，在終極意義上，它不是治理體系頂層設(shè)計(jì)的邏輯結(jié)果，而是治理體系既有形態(tài)的實(shí)踐來源。在國家治理中，一項(xiàng)事務(wù)之所以成為問題，是因?yàn)樗⒉贿m用于既有的規(guī)定和辦法，即使是在官僚結(jié)構(gòu)的制度化程序情境中也是如此，且尤為如此[16]。

無論是許可性的還是服務(wù)性的基層行政事務(wù)，本質(zhì)上是社會稀缺資源的權(quán)威性分配。基層行政的根本前提是國家授權(quán)基礎(chǔ)上基層行政組織對特定資源的壟斷，當(dāng)事人只能從基層行政組織那里獲得某種許可或服務(wù)，街頭官僚有權(quán)處置這些資源，而且他們可以決定是否滿足當(dāng)事人的要求。因此，社會成員與國家治理的關(guān)系發(fā)生在與個別行政人員的具體互動之中，這些行政人員的自主決策對社會成員具有實(shí)質(zhì)影響。官僚做出了許多實(shí)質(zhì)性影響我們?nèi)粘Ｉ畹倪x擇[17]，而由街頭官僚所執(zhí)行的政策通常是與人民關(guān)系最為密切且充滿個性化的政策，這使得基層行政勢必會影響人民的生活[18]。正是他們的努力決定了普通民眾是否感到滿意[19]。政策是國家意志的表達(dá)形式，不管政策本意如何，執(zhí)行國家意志的基層行政始終處在回應(yīng)公眾需求的一線。這種回應(yīng)的存在本身就是國家治理現(xiàn)代化的要求，因?yàn)閲抑卫頍o法像前現(xiàn)代那樣繼續(xù)“獨(dú)白”，它必須在互動中才能得以維持和發(fā)展。

(二)基層行政是國家治理體系和治理能力的直接反映

社會成員接觸國家治理體系的渠道主要是基層行政，他們接觸街頭官僚的機(jī)會要遠(yuǎn)高于接觸政治家，對日常生活中國家治理活動的直觀理解也來源于基層行政。因此，基層行政就成為透視國家治理活動整體面貌的經(jīng)驗(yàn)場域。也就是說，基層行政直接反映出國家治理在日常生活中的存在方式；而更具現(xiàn)實(shí)意義的是，在見微知著的基礎(chǔ)上，街頭官僚行動與制度、結(jié)構(gòu)乃至整個國家治理體系之間的相互作用也得以從對互動的深描中加以理解。

國家治理體系和治理能力在抽象意義上可以被看作結(jié)構(gòu)和功能范疇在國家治理領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用。在結(jié)構(gòu)維度上，基層行政既處在國家治理體系的底層，又是官民交接的端口；其自身也是微縮版的治理體系，存在國家治理體系運(yùn)行所蘊(yùn)含的政治環(huán)境、制度約束、科層體制、工作程序和政治文化。當(dāng)然，作為一個自為的系統(tǒng)，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)雖然受到體系的嚴(yán)格限制，但仍有客觀的自主空間，甚至?xí)鲃又\求這種自主。在功能維度上，理想狀態(tài)下基層行政應(yīng)該履行國家意志的執(zhí)行功能，然而傳統(tǒng)理論圖景所設(shè)想的那種價值中立式的執(zhí)行是難以實(shí)現(xiàn)的?；鶎有姓恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)為政策執(zhí)行，但實(shí)際上這種執(zhí)行通過自由裁量行為添加了再決策的成分?；鶎有姓δ芎芏鄷r候是象征性的，縱向到底、橫向到邊的現(xiàn)象使統(tǒng)一納入國家治理體系的基層行政總體上被視為在執(zhí)行國家意志。

基層行政在職責(zé)內(nèi)容和履責(zé)方式等方面與更高層級的治理活動之間擁有很大差別，之所以說基層行政能夠直接反映國家治理體系和治理能力，主要基于如下的原因。第一，政治環(huán)境的一致性，基層行政與其他國家治理活動面臨同樣的政治環(huán)境，都是中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的政治體制的產(chǎn)物；第二，制度約束的傳導(dǎo)性，基層行政面臨的制度約束是從治理體系的高層向基層流動的，具有層層規(guī)制、分級負(fù)責(zé)的特點(diǎn)；第三，科層體制的同質(zhì)性，基層行政與國家治理體系內(nèi)在的科層體制是同質(zhì)的，有著共同的組織結(jié)構(gòu)、決策體制和行動邏輯；第四，工作程序的銜接性，基層行政承接國家治理體系高層的命令，是國家治理工作程序的終端環(huán)節(jié)；第五，政治文化的共享性，基層行政處在國家治理體系中，雖然有著各自的組織文化，但基底的政治文化卻是彼此共享的。

(三)基層行政是社會公眾評價國家治理的關(guān)鍵依據(jù)

社會成員在參與基層行政互動之時，會從情感和認(rèn)知兩個方面評價國家治理，在客觀上形成了對國家治理現(xiàn)代化水平的拷問。在互動中，社會成員如果體驗(yàn)到街頭官僚的冷漠和歧視，那么他相應(yīng)獲得的將是失望和憤怒?；颖砻嫔习l(fā)生在個體之間，本質(zhì)上卻是發(fā)生在國家治理體系與其治理對象之間，所以這種消極情感的傳遞和積累往往會擴(kuò)散為對組織甚至國家的不滿。在人們以情感體驗(yàn)為基礎(chǔ)獲得感性認(rèn)識之后，他們還會通過理性認(rèn)識反思基層行政背后的國家治理運(yùn)行機(jī)理。他們發(fā)現(xiàn)的聯(lián)系不一定經(jīng)得起檢驗(yàn)，正如公共輿論場上“這一定是體制問題”的批判常常過于簡化，但在很多情況下卻也只能無奈接受國家治理“背鍋”的現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檫@就是社會成員日常生活中的理性推理，其正當(dāng)性根植于日常生活優(yōu)先性之中。

所以，基層行政除了在基層行政組織層面產(chǎn)生影響之外，對國家治理體系亦有反饋。而國家治理體系的維系、變遷乃至完善，最終也要反映在基層行政之中。在中國，基層行政具有更為鮮明的政治特征。高度一體化的政治與行政關(guān)系使基層行政客觀上成為黨、國家和政府的象征，映射著社會結(jié)構(gòu)和社會制度的整體形象，在特定場景中構(gòu)成了社會公眾評價國家治理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。比如，城管與商販的互動成為最廣為人知的街頭行政互動，長期以來在輿論場中映射出人權(quán)、法治、合法性等重大政治議題，讓人們看到了街頭官僚在基層行政的政策執(zhí)行過程中的巨大力量,這不能不引起社會各界的重視。而長期以來，“與基層政府公務(wù)員有關(guān)的一些問題或現(xiàn)象及其所造成的負(fù)面影響，已經(jīng)引起了黨和政府以及社會公眾的廣泛關(guān)注。例如，基層政府公務(wù)員的素質(zhì)、能力和作風(fēng)等方面的問題、官民沖突及其造成的群體性事件的問題、行政執(zhí)法不文明的問題、‘上有政策、下有對策’的問題、政府執(zhí)行力差的問題、公共服務(wù)的水平和效率低下的問題，等等”[20]。

超越單純的技術(shù)視角，仍處在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的當(dāng)代中國，其國家治理體系和治理能力受到的質(zhì)疑除了需要理論自信、道路自信、制度自信和文化自信的鼓舞以外，還需要通過周期性的行政改革加以回應(yīng)，因?yàn)楣残姓诋?dāng)代中國的治理活動中仍處于關(guān)鍵地位，是治理活動的最常見形式。無論是行政權(quán)力的資源動員能力，還是社會成員對行政權(quán)力的關(guān)注程度都證明忽視行政實(shí)踐侈談治理的不切實(shí)際。

四、基層行政順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的本土意蘊(yùn)

同西方現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷程相比，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)是晚清以來救亡圖存以應(yīng)對世界現(xiàn)代化潮流的必然選擇，這種選擇不只是基于“刺激—反應(yīng)”的外生作用機(jī)制，更考慮到中國的歷史積淀和治理傳統(tǒng)，它們既是遺產(chǎn)和包袱，也是材料和資源。盡管一百多年中不斷出現(xiàn)各種劇烈的社會變革，革命甚至被視為現(xiàn)代國家建構(gòu)的終極方式，但現(xiàn)代國家的建構(gòu)終究難以完全推倒重來，因?yàn)槿粘Ｉ钪行姓顒渔湕l的斷裂會造成社會運(yùn)轉(zhuǎn)失序，摧毀國家存在的社會基礎(chǔ)，這種災(zāi)難性后果是任何一方都難以承受的。因此，在動蕩的表象之下應(yīng)該看到，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)是以一種“動靜結(jié)合”的模式推進(jìn)的：高層政治權(quán)力的更迭有著“城頭變幻大王旗”的動蕩，基層行政實(shí)踐的運(yùn)行卻有著“任爾東西南北風(fēng)”的韌性?？吹絼×易儎拥囊幻婺苁刮覀儨?zhǔn)確理解國家治理現(xiàn)代化的歷史階段和整體走向，而透視平穩(wěn)演進(jìn)的一面則能使我們更為深刻地理解國家治理現(xiàn)代化的具體內(nèi)容和實(shí)踐面向。

在典型比較的意義上，考察中美基層行政的主體可以集中暴露出其背后的中西治理體系差異。現(xiàn)代官僚制是工業(yè)社會的產(chǎn)物，作為理想類型的官僚制具有專業(yè)化、層級化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化、和明確的方向等特征。盡管街頭官僚概念在1969年才首次被提出，但街頭官僚卻早已存在于官僚組織之中了。在這個意義上，雖然中美兩國都有街頭官僚，但仍然有一些結(jié)構(gòu)性差異。一方面，在美國，街頭官僚一直是官僚制在基層的正式延伸，一直是現(xiàn)代國家正式官僚體系的一部分。而在中國，伴隨著現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)程，街頭官僚經(jīng)歷了從結(jié)構(gòu)外非正式角色到結(jié)構(gòu)內(nèi)正式角色的轉(zhuǎn)變。吏役合流與官吏分途的歷史趨勢、清代州縣“一人政府”的組織體制共同決定了胥吏和保甲長不可能是官僚體制的正式成員，因此基層行政是一種“半正式行政”的觀點(diǎn)也就有其合理性。街頭官僚以及基層行政的現(xiàn)狀，既是國家治理現(xiàn)代化在基層行政領(lǐng)域留下的印記，也是基層行政承擔(dān)其歷史使命進(jìn)行主動建構(gòu)的歷史結(jié)果。另一方面，美國的街頭官僚發(fā)揮著政治化的非政治功能：名為政治中立、政治行政二分，但街頭官僚在進(jìn)行價值的權(quán)威性分配，這無疑是政治的；同時在選舉政治方面，街頭官僚既可能成為當(dāng)權(quán)者參與選舉的工具，又容易成為候選人共同攻擊的靶子。對中國而言，街頭官僚則發(fā)揮著非政治化的政治功能：各級干部都要有政治擔(dān)當(dāng)，街頭官僚自然也不例外，不過讓他們履行的公共服務(wù)和社會管理等職責(zé)看起來卻并不那么政治化，然而這些實(shí)際上都跟國家治理效能直接掛鉤，在各自領(lǐng)域內(nèi)反映著制度優(yōu)勢，又無一不是政治的。

無論在美國還是在中國，街頭官僚在基層行政中都發(fā)揮著備受矚目的社會功能和政治影響。本來，美國的憲制傳統(tǒng)和政治行政二分法的理論邏輯難以容納街頭官僚行動所具有的實(shí)質(zhì)決策屬性?？墒?，歷次文官制度改革的反復(fù)最終賦予行政人員決策職能，使得街頭官僚行動對社會生活的影響更加深入和廣泛。行政國家的出現(xiàn)盡管受到進(jìn)步主義改革和世界大戰(zhàn)的催化，但根本上源于社會發(fā)展的客觀要求。街頭官僚行動被“松綁”正是基層行政作為國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的重要證據(jù)。

而對中國來說，面對兩千余年帝制得以終結(jié)、共和政體得以確立這種革命性變化，明清兩代的胥吏制度仍然在北洋政府各級部門中得到了延續(xù)，基層治理中則依然沿用保甲制度。南京國民政府成立后，逐漸通過考試選拔政府基層的行政人員，但保甲制度卻仍然繼續(xù)沿用，直至南京國民政府垮臺。中華人民共和國的成立迅速蕩滌了反動政府的污泥濁水，但最初也留任了舊政府的一些職員、保留了舊政府的一些機(jī)構(gòu)以維護(hù)治理活動之穩(wěn)定和延續(xù)。因此，在政權(quán)的革命性變化面前，國家治理雖然也表現(xiàn)出全新的面貌，但仍舊頑強(qiáng)地確保日常生活秩序漸進(jìn)地容納劇烈動蕩的社會現(xiàn)實(shí)。社會秩序在日常生活中依然以一種未曾斷裂的方式存在并得到行動者的體認(rèn)，國家治理對社會秩序新舊交替的適應(yīng)和塑造是一個權(quán)宜性過程。在這個過程中，街頭官僚行動的穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)了國家治理活動的有序銜接，在一定程度上抵消了國家治理體系上層的劇烈變革帶給社會的沖擊，確保了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程不致中斷。

街頭官僚在不同治理體系中的定位不同，所以美國街頭官僚行動所反映的美國社會結(jié)構(gòu)和制度安排及其相應(yīng)的反作用對當(dāng)代中國而言顯示出復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。一方面，中國治理實(shí)踐的主導(dǎo)性方案或多或少受到美國影響，無論是新公共管理的引入還是治理思潮的勃興都從思想觀念、體制機(jī)制到方式方法影響著我們。由于現(xiàn)代化進(jìn)程的加速推進(jìn)，對街頭官僚行動的控制也日益呈現(xiàn)出以美國為代表的當(dāng)代公共管理形態(tài)。另一方面，理解和借鑒美國街頭官僚行動的政治、法律和管理線索在中國又面臨障礙，不同的社會結(jié)構(gòu)、制度使行動面臨差異化的環(huán)境制約，而民族文化心理的差異又造就了不同的行動模式?？梢哉f，與美國文官制度改革客觀上使街頭官僚行動的合法性得以確立不同，街頭官僚行動從未構(gòu)成一個憲制問題，因此理解中國街頭官僚行動不需要糾結(jié)于美國式的“公共行政合法性”，但值得注意的是，對中國而言，街頭官僚行動的功能和影響卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出美國技術(shù)化和職業(yè)化的公共服務(wù)定位，“一方面，是因?yàn)橹袊_啟現(xiàn)代化之門仰賴特定的政治領(lǐng)導(dǎo)力量；另一方面，則是中國漫長國家治理實(shí)踐所積淀的豐厚歷史遺產(chǎn)”。

五、基層行政推動國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯

基層行政組織具有層級低、數(shù)量大、領(lǐng)域?qū)?、覆蓋廣的特點(diǎn)，國家治理正是在這個意義上與全國各地千家萬戶直接相連。前現(xiàn)代的國家治理因?yàn)樯鐣a(chǎn)水平的制約，國家能力不足以支撐規(guī)模如此龐大的常設(shè)基層行政組織，加之受到政治傳統(tǒng)和文化觀念的影響，沒有辦法建立起現(xiàn)代的基層行政，只能以一種集權(quán)的簡約治理的方式發(fā)揮相應(yīng)的功能。“帝制時代的機(jī)構(gòu)，可能以新的名目重新出現(xiàn)。例如，古代互相監(jiān)督的保甲制度，今天就會變成街道辦事處，或者20世紀(jì)以前的下級士紳后來變成了民國時代的土豪劣紳，以及成為繼他們之后而出現(xiàn)的黨員干部和今天的農(nóng)村黨委書記”[21]。費(fèi)正清對于中國基層治理延續(xù)性的論斷并不意味著某種“復(fù)刻式”延續(xù)，客觀而言，即便到了新中國，從一些基層干部(如吃集體飯的大隊(duì)干部)的日常行為中仍可以看出傳統(tǒng)社會“役吏”的影子，盡管我們并不以此斷定兩者的一脈相承性[22]。然而可以確定的是，街頭官僚在各個歷史時期的國家治理中都發(fā)揮著特定功能，以保證基層行政乃至國家治理的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

在近代以來中國救亡圖存的潮流中，如何能有效動員和整合社會力量進(jìn)而直接提升政府的資源汲取能力成為這一百多年來治國理政的核心要義。中國基層行政正是在控制社會秩序的意義上深刻塑造了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程?？刂七M(jìn)路下的基層行政所反映的社會秩序觀是機(jī)械的、強(qiáng)制的、齊一的，即便因國家積貧積弱與事實(shí)分裂一時難以實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”，但基層行政卻始終以此為指針，進(jìn)而在街頭官僚的具體行動中謀求這種剛性社會秩序觀的現(xiàn)實(shí)化、制度化以及合法化。盡管指令、剝削、欺詐、恐嚇乃至直接施加暴力都是前現(xiàn)代時期基層行政的重要特征，但這種行動在救亡圖存的時代語境下獲得了歷史合法性，在基層政權(quán)建設(shè)和社會建設(shè)運(yùn)動中獲得了現(xiàn)實(shí)合法性。基層行政的內(nèi)容早已不再局限于西方式的政策執(zhí)行，而是具有中國歷史特征的資源汲取、社會動員和政治效忠。

在孔飛力看來，晚清以降的中國現(xiàn)代國家建構(gòu)實(shí)際上是以士紳、胥吏和土豪為代表的國家與基層中介力量的瓦解過程，只有中國共產(chǎn)黨真正實(shí)現(xiàn)了從根本上消滅中介力量這一目標(biāo)[23]。在中國共產(chǎn)黨取得成功的過程中，基層干部逐漸取代“中介掮客”的角色，成為形成中的現(xiàn)代國家替代和消滅其他中介力量的關(guān)鍵工具，最終將自己的角色轉(zhuǎn)入正式的官僚體制之中，使自己成為現(xiàn)代國家控制基層的終端，成為嶄新的街頭官僚。這一歷史結(jié)果在堅(jiān)持科學(xué)行政、民主行政和依法行政的意義上也符合西方國家所走過的行政活動職業(yè)化、專門化和法治化道路。因而在一般意義上，街頭官僚行動應(yīng)該是穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)、鞏固社會制度、引導(dǎo)社會行動的終端力量。不過，不同于西方側(cè)重于控制街頭官僚，救亡圖存的壓力迫使政治權(quán)力更側(cè)重于通過街頭官僚控制基層。如今，時代與環(huán)境的巨大變化使得基層行政也在走向治理現(xiàn)代化的過程中，必須將頂層設(shè)計(jì)對街頭官僚行動的社會功能期望加以轉(zhuǎn)化。政策執(zhí)行和控制基層仍然是工具性的社會功能期望，但它的具體內(nèi)容已經(jīng)不能再為資源汲取、社會動員和政治效忠所完全覆蓋，街頭官僚行動理應(yīng)具備維護(hù)法定權(quán)利、鞏固正式制度、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)的現(xiàn)代價值取向。

當(dāng)代的基層行政在法律地位和組織形式上都有了巨大變化。改革開放后，各級革命委員會解體，地方黨政機(jī)構(gòu)逐漸形成現(xiàn)在的格局；鄉(xiāng)村地區(qū)人民公社解體，公社干部、大隊(duì)干部和生產(chǎn)隊(duì)干部也相應(yīng)變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民小組干部；城市地區(qū)單位制逐漸解體，原來作為單位制補(bǔ)充的街居制日益成為主導(dǎo)性治理體制。而地方政府的組成部門也逐步過渡到今天的形態(tài)。各種各樣的社會組織也如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，共同參與國家治理。從主體上看，改革開放以來，處在基層行政一線的街頭官僚雖然仍處在基層干部這一政治話語的包裹中，但由于行政職能法治化進(jìn)程的推進(jìn)，街頭官僚的職能也從政治性籠罩中部分解脫出來，公共服務(wù)工作者的定位似乎為其身份和職權(quán)提供了更多合法性。從方式上看，對基層行政的專業(yè)性要求也更為明顯，這是科學(xué)行政理念在基層的直接體現(xiàn)，而街頭官僚身份在堅(jiān)持基層干部話語的同時，也在公共服務(wù)方面被寄予更高期望。從對象上看，基層行政對象在保留人民群眾屬性之外也具象化為個體的公民。街頭官僚在互動中的自主性不再只是革命政治語境下的工作方法靈活、因時因地照顧群眾需要，而集中體現(xiàn)為法治語境下的自由裁量權(quán)。從結(jié)果反饋上看，基層行政除了關(guān)切以往的政治責(zé)任之外，在當(dāng)代愈來愈直接體現(xiàn)為法律責(zé)任、行政責(zé)任、專業(yè)責(zé)任和道德責(zé)任?；鶎有姓豢赡孓D(zhuǎn)地走上了頂層設(shè)計(jì)所要求的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方向，也在寸積銖累地推動國家治理現(xiàn)代化在日常生活中落地生根。

綜上所述，基層行政是在我們能夠觸及的生活世界中產(chǎn)生的，我們直觀認(rèn)識國家治理現(xiàn)代化的可能性正扎根于這一本土現(xiàn)象之中。社會成員正是在基層行政中看到了現(xiàn)代國家的形成、鞏固與發(fā)展，因此，基層行政對國家治理現(xiàn)代化的意義關(guān)乎社會成員對現(xiàn)代國家建構(gòu)和國家建設(shè)歷史演進(jìn)過程的記憶和詮釋。其中最為深邃的歷史可能性就在于，國家治理的歷時性延續(xù)并不僅僅抽象地存在于機(jī)構(gòu)、制度、規(guī)范和意識形態(tài)的延續(xù)中，其現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的具體面貌還必然體現(xiàn)在基層行政互動中，體現(xiàn)在每個人的日常生活中。從清末的“數(shù)千年未有之變局”到今日的“百年未有之大變局”，在中國相對成熟而悠長的國家治理活動中，在中國緊緊追趕潮頭的現(xiàn)代化征途上，都不難發(fā)現(xiàn)這種延續(xù)性和現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的影子，這是實(shí)踐積累的歷史結(jié)果，是無法改變的前人世界。它對當(dāng)代的影響就在于，以思想觀念、體制機(jī)制和方式方法的遺產(chǎn)參與塑造了當(dāng)代社會公眾對基層行政功能的期望和對國家治理現(xiàn)代化的期待，從而使中國基層行政既背負(fù)了更為厚重的歷史使命，也承載著更為光明的歷史前景。