鄧 大 才

(華中師范大學(xué) 政治科學(xué)高等研究院，武漢430079)

避責(zé)是政治學(xué)、行政學(xué)研究的重要主題，從學(xué)界的研究來看主要是上級(jí)向下級(jí)避責(zé)，從內(nèi)向外避責(zé)，從強(qiáng)向弱避責(zé)。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在中國地方政府改革過程中不僅有上級(jí)向下級(jí)推卸責(zé)任的現(xiàn)象，還存在下級(jí)向上級(jí)逐層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任直到某個(gè)層級(jí)地方政府的權(quán)力決策頂層的現(xiàn)象。為什么處于弱勢的下級(jí)能夠向強(qiáng)勢的上級(jí)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任？下級(jí)決策者憑借什么讓上級(jí)決策者心甘情愿地?fù)?dān)責(zé)？這種上位轉(zhuǎn)嫁的實(shí)質(zhì)和邏輯是什么？本文將通過對(duì)地方政府官員改革創(chuàng)新過程中逐層避責(zé)并向上轉(zhuǎn)嫁責(zé)任過程的分析，考察地方官員改革創(chuàng)新行為及背后的邏輯。

一、文獻(xiàn)梳理與問題意識(shí)

避責(zé)是政府官員面對(duì)當(dāng)前或者未來風(fēng)險(xiǎn)采取的一種自我保護(hù)行為。對(duì)于避責(zé)問題，國外有著深入的研究，如避責(zé)原因、避責(zé)過程、避責(zé)策略、避責(zé)后果，當(dāng)前事件避責(zé)和未來風(fēng)險(xiǎn)避責(zé)，個(gè)人避責(zé)和組織避責(zé)，等等。在國內(nèi)近年來避責(zé)也成為一個(gè)熱門的研究話題，陶鵬曾經(jīng)做過十分詳細(xì)的文獻(xiàn)梳理研究，為我們展示了國外避責(zé)研究的前沿成果[1]；倪星和王銳則專門研究過中國官員從邀功到避責(zé)的行為轉(zhuǎn)變，給我們提供了觀察中國本土官員避責(zé)的窗口[2]。

本文主要考察避責(zé)的方向和路徑，從國內(nèi)外已有的研究來看主要有如下五種類型：

第一，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人。官員或者組織將責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他人，如通過責(zé)任分?jǐn)偡绞睫D(zhuǎn)嫁，這種行為稱為尋找“替罪羊”[3]。第二，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給機(jī)構(gòu)。胡德將其界定為“機(jī)構(gòu)策略”(Agency Strategies)，決策者或者執(zhí)行者將當(dāng)前或者未來的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給機(jī)構(gòu)，讓機(jī)構(gòu)來承擔(dān)責(zé)任[4]。第三，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給程序和規(guī)則。組織或者官員為了避免承擔(dān)責(zé)任，通過眾多的程序、規(guī)則，將責(zé)任分散或者干脆將責(zé)任推給程序、規(guī)則[5]。第四，下位轉(zhuǎn)嫁。官員或者組織通過分權(quán)或者層級(jí)將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)[6]。第五，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給條件和環(huán)境。韋弗在《避責(zé)中的政治》一文中指出，社會(huì)條件是政治生活中責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的要素之一，因此，有些官員或者組織為了避免個(gè)人擔(dān)責(zé)，將相關(guān)的環(huán)境和條件作為“擋箭牌”來避責(zé)[3]。另外，還有通過模糊責(zé)任因果關(guān)系，將責(zé)任發(fā)散性轉(zhuǎn)嫁，避免個(gè)人或者組織擔(dān)責(zé)[7]。

從官員或者組織為避責(zé)而轉(zhuǎn)嫁的方向來看，涉及方方面面，但是這些避責(zé)策略和研究都無法解釋在中國地方政府改革創(chuàng)新中，官員將責(zé)任逐層轉(zhuǎn)嫁、層層避責(zé)的現(xiàn)象。本文的問題意識(shí)聚焦于“在中國地方政府改革創(chuàng)新中地方官員是怎樣將責(zé)任層層向上轉(zhuǎn)嫁的，為什么會(huì)出現(xiàn)上位轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象，這種上位轉(zhuǎn)嫁、層層避責(zé)現(xiàn)象的條件、實(shí)質(zhì)和邏輯是什么”。

本文將下級(jí)向上級(jí)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象稱為“反向避責(zé)”，即下級(jí)向上級(jí)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，下級(jí)向上級(jí)逐層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任稱為“逐層反向避責(zé)”，本文著重探討逐層反向轉(zhuǎn)嫁的鏈條、動(dòng)因、本質(zhì)和邏輯。

二、反向避責(zé)的過程分析

在中國，地方改革創(chuàng)新是一件政治風(fēng)險(xiǎn)高、政治收益也較高的“雙高”事件。如果改革成功，主政者將受到表揚(yáng)，甚至被提拔或重用；如果改革失敗，或者改革過程中捅了“大婁子”，如引發(fā)了群體性事件或者上訪，不僅可能受到批評(píng)和行政處分，甚至還會(huì)面臨法律責(zé)任。因此，地方改革創(chuàng)新既有很大的吸引力，也有巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。高風(fēng)險(xiǎn)會(huì)讓保守者裹足不前，不主動(dòng)改革；高收益則會(huì)讓風(fēng)險(xiǎn)偏好者主動(dòng)改革。當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)偏好的改革者也會(huì)利用程序、規(guī)則和機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，以追求政治收益最大化或者風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任最小化。

(一)改革動(dòng)議和方案的形成

中國地方政府層級(jí)較多，本文主要討論最基層的縣市級(jí)政府?？h市級(jí)政府的改革既可能由分管某項(xiàng)工作的股室動(dòng)議，也可能由業(yè)務(wù)部門的分管局長或者局長動(dòng)議，還可能由有改革意識(shí)的分管副縣長動(dòng)議，大部分地方則是由具有改革精神的縣委書記、縣長主動(dòng)提出或者倡議。可見，縣市級(jí)政府的改革動(dòng)議會(huì)由不同層級(jí)的官員提出，當(dāng)然不同層級(jí)官員提出的改革動(dòng)議執(zhí)行力度不同，責(zé)任也會(huì)有差異。

不論何者提出改革動(dòng)議，改革方案最后均由業(yè)務(wù)主管部門及其業(yè)務(wù)股室調(diào)查撰寫。主管部門的業(yè)務(wù)股室接受任務(wù)后就會(huì)外出考察學(xué)習(xí)，吸納外地的改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)在本地進(jìn)行調(diào)查研究，征求不同人士對(duì)改革的看法、建議，然后撰寫改革方案或者行動(dòng)方案。

改革方案和行動(dòng)方案形成后，分管局長開會(huì)研究，方案成熟后再報(bào)局長。局長認(rèn)為方案比較成熟了，就召開局辦公會(huì)議或者局黨組會(huì)議研究，在局層面形成最終改革方案。改革是一件大事，主管局及局長必須尋求更高領(lǐng)導(dǎo)的支持，這樣既可以順利推進(jìn)改革，也可以轉(zhuǎn)嫁改革風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

(二)專題會(huì)議研究：第一次反向轉(zhuǎn)嫁責(zé)任

業(yè)務(wù)主管部門形成改革方案后，報(bào)分管副縣長，分管副縣長將召開專題會(huì)議討論改革方案。專題會(huì)議的參與者比較靈活，包括主管局的局長、副局長，以及相關(guān)業(yè)務(wù)股室、相關(guān)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表、甚至還有企業(yè)和村莊的代表。由副縣長召集共同討論方案，并進(jìn)一步完善方案。

專題會(huì)議討論和完善方案后會(huì)再次征求意見：一是報(bào)專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位征求意見，如農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局承辦，征求農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的意見，如財(cái)政局等；二是向下征求意見，主要是征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊及相關(guān)企業(yè)和群體的意見。在征求意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善改革方案。

業(yè)務(wù)主管局將方案報(bào)給分管副縣長就完成了改革責(zé)任的第一次轉(zhuǎn)嫁，即主要責(zé)任從局長向上轉(zhuǎn)嫁到了副縣長，第一次反向避責(zé)成功。副縣長愿意承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁機(jī)制到此結(jié)束，副縣長以專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的名義實(shí)施改革，但是如果副縣長不愿意承擔(dān)責(zé)任，也會(huì)將縣長拉入責(zé)任鏈條。

(三)常務(wù)會(huì)議研究：第二次反向轉(zhuǎn)嫁責(zé)任

分管副縣長向縣長匯報(bào)，請(qǐng)求將專項(xiàng)改革轉(zhuǎn)為縣政府的改革工作，請(qǐng)求縣長主持和組織。轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的副縣長會(huì)游說縣長，如果縣長不同意，則改革方案到此為止，分管副縣長承擔(dān)改革責(zé)任。如果縣長認(rèn)為改革工作重要且有意義，也會(huì)同意將改革變成縣政府的主要工作，因此會(huì)召開政府常務(wù)會(huì)研究決定。

縣長主持政府常務(wù)會(huì)專題研究分管副縣長、專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組或者主管局報(bào)送的改革方案，參加縣政府常務(wù)會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)和部門會(huì)進(jìn)一步討論改革方案。同時(shí)縣長也會(huì)將自己的改革意見和要求融入改革方案中，形成縣政府的改革方案和意見。

如果縣長愿意承擔(dān)改革責(zé)任，改革方案會(huì)最終以縣政府的名義下發(fā)和實(shí)施，由分管副縣長落實(shí)。這樣責(zé)任就在縣長和副縣長之間分擔(dān)，同時(shí)參加政府常務(wù)會(huì)的相關(guān)副縣長也承擔(dān)一定的連帶責(zé)任。隨著政府常務(wù)會(huì)議的召開，副縣長成功將改革的責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁給縣長，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大到政府常務(wù)會(huì)的相關(guān)人員，第二次責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁和橫向擴(kuò)散成功。如果縣長不愿意承擔(dān)主要責(zé)任，則會(huì)進(jìn)一步向縣委書記匯報(bào)，將此項(xiàng)改革轉(zhuǎn)為縣委的中心工作。

(四)深改小組會(huì)議研究：第三次反向轉(zhuǎn)嫁責(zé)任

縣長向縣委書記匯報(bào)專項(xiàng)改革，如果縣委書記不同意將此項(xiàng)改革變成縣委的中心工作，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁就此結(jié)束，以縣政府的名義實(shí)施改革。如果縣委書記認(rèn)為改革有價(jià)值，以縣委的名義實(shí)施推動(dòng)力更大，將會(huì)同意納入縣委的中心工作。如果縣委書記同意納入縣委的中心工作有兩種選擇：一是以深改小組的名義推動(dòng)改革；二是以縣委常委會(huì)的名義推動(dòng)改革。

如果縣委書記選擇深改小組推動(dòng)改革，將會(huì)安排召開深改小組會(huì)議，深改小組是專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，與改革相關(guān)的常委、縣長、副縣長及相關(guān)部門參加會(huì)議。在會(huì)議上相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門會(huì)發(fā)表意見，縣委書記將自己的改革建議和要求融入改革方案，形成深改小組的最終改革方案，并以深改小組的名義實(shí)施改革。

如果縣長說服縣委書記以深改小組的名義實(shí)施改革，改革責(zé)任再次向上轉(zhuǎn)嫁給縣委書記?？h委書記、縣長和分管副縣長共同承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)參與深改小組的常委、其他副縣長也承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，當(dāng)然縣委書記的責(zé)任會(huì)更大。至此為止，此項(xiàng)改革就成功實(shí)現(xiàn)了第三次責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁和橫向擴(kuò)散。

(五)常委會(huì)議研究：責(zé)任進(jìn)一步分散

當(dāng)縣長說服縣委書記以縣委名義實(shí)施改革時(shí)，縣委書記還可以召開縣委常委會(huì)研究改革。在常委會(huì)上，各常委及列席常委的成員會(huì)對(duì)改革方案進(jìn)行討論，進(jìn)一步完善改革方案。縣委書記也會(huì)根據(jù)各位意見做最后的歸納總結(jié)，并將自己的改革意見和要求融入改革方案。在常委會(huì)上，大家要對(duì)改革方案表態(tài)或者表決，然后以縣委的名義發(fā)布和實(shí)施改革。在地方改革創(chuàng)新中，縣委常委會(huì)研究形成的決議具有最高權(quán)威，既是政治權(quán)威，又是行政權(quán)威。以常委會(huì)名義推動(dòng)的改革力度最大，壓力最大。

常委會(huì)與深改小組會(huì)議的區(qū)別在于：前者是所有常委都參加會(huì)議并表態(tài)；后者是部分常委參加會(huì)議并表態(tài)。如果改革以縣委常委會(huì)研究決定和實(shí)施，則所有參會(huì)的常委都會(huì)有一定的連帶責(zé)任。這樣的責(zé)任鏈條即縣委書記—縣長—出席會(huì)議的常委—分管副縣長?？h委書記通過常委會(huì)將責(zé)任分?jǐn)偨o所有常委，改革責(zé)任進(jìn)一步分散。

表1 向上轉(zhuǎn)嫁與層層避責(zé)

三、反向避責(zé)的動(dòng)因與路徑

(一)上位逐層避責(zé)的鏈條

從實(shí)證分析可以發(fā)現(xiàn)，地方改革創(chuàng)新過程中的上位層級(jí)避責(zé)主要是三個(gè)層級(jí)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，三次將責(zé)任橫向分散、擴(kuò)散(見表1)：

第一次層級(jí)避責(zé)，主管局局長向分管副縣長轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，主要標(biāo)志是專題會(huì)議的召開。副縣長成為最主要的責(zé)任承擔(dān)者，同時(shí)也成功地將責(zé)任橫向擴(kuò)散到領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，因?yàn)楦母锓桨傅膶?shí)施需要這些成員單位簽字同意。

第二次層級(jí)避責(zé)，分管副縣長向縣長轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，主要標(biāo)志是政府常務(wù)會(huì)議的召開?？h長成為最主要的責(zé)任承擔(dān)者，同時(shí)成功地將責(zé)任橫向擴(kuò)散到縣政府常務(wù)會(huì)議的成員，包括縣長和所有的副縣長。因?yàn)檎?wù)會(huì)議表明是集體決策，參會(huì)者要對(duì)改革方案進(jìn)行表決或者同意。

第三層級(jí)避責(zé)，縣長向縣委書記轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，主要標(biāo)志是深改小組會(huì)議或者縣委常委會(huì)的召開?？h委書記成為最主要的責(zé)任承擔(dān)者，同時(shí)責(zé)任橫向擴(kuò)散到深改小組成員或全體縣委常委。因?yàn)楦鶕?jù)工作原則，深改組或者常委會(huì)也是一種集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，相關(guān)與會(huì)者均要承擔(dān)一定的連帶責(zé)任。

圖1 上位轉(zhuǎn)嫁與逐層避責(zé)決策

從圖1中我們可以清晰地看到，地方改革創(chuàng)新的責(zé)任三次向上轉(zhuǎn)移和橫向擴(kuò)散。如果上位決策者不同意，責(zé)任轉(zhuǎn)移鏈條就會(huì)中止，改革方案就以下位決策者或者機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施，下位決策者承擔(dān)主要責(zé)任。

(二)避責(zé)的動(dòng)因：下位轉(zhuǎn)嫁者視角

從圖1中我們可以看到，其實(shí)在每一個(gè)決策結(jié)構(gòu)點(diǎn)，如局長、副縣長、縣長等下位決策者都可以直接拍板決定在本層級(jí)實(shí)施改革，可是現(xiàn)實(shí)中卻會(huì)出現(xiàn)層層向上轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，為什么會(huì)出現(xiàn)逐層反向避責(zé)的現(xiàn)象呢？

下位決策者(或下位轉(zhuǎn)嫁者)的反向避責(zé)勢必導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)、責(zé)任結(jié)構(gòu)的改變以及改革利益的重新分配。一是如果改革成功，下位決策者必須與上位決策者以及相關(guān)責(zé)任主體共享、分享改革收益。二是下位決策者在避責(zé)的同時(shí)也會(huì)釋放部分控制權(quán)，甚至?xí)笆謱⒏母镏鲗?dǎo)權(quán)讓給上位決策者，隨著避責(zé)鏈條的加長，權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生改變，下位決策者可能從改革的主導(dǎo)者變成改革的執(zhí)行者，甚至成為改革的邊緣者。

下位決策者雖然面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變、改革收益的重新分配的風(fēng)險(xiǎn)，但是依然選擇反向避責(zé)，主要有如下四個(gè)方面的原因：

一是不愿意承擔(dān)主要責(zé)任。雖然改革成功，下位決策者的政治收益更大，會(huì)得到更多的表揚(yáng)或者人事獎(jiǎng)勵(lì)，如重用或者提拔，但是下位決策者的風(fēng)險(xiǎn)大，責(zé)任也更大。如果改革失敗，自己是第一責(zé)任人，不僅可能受到批評(píng)，還可能遭到“罷職”，甚至承擔(dān)法律責(zé)任。因此，在高收益和高風(fēng)險(xiǎn)、高責(zé)任的比較中，下位決策決定理性選擇，將責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁給上位決策者，在保障自己安全的基礎(chǔ)上追求政治收益的最大化，以及責(zé)任的最小化。

二是希望高位者推動(dòng)順利改革[8]。地方政府的很多改革創(chuàng)新如果只依靠下位決策者，如副縣長或者處于“二把手”位置的縣長來推動(dòng)，會(huì)受到更多的掣肘，特別是很多部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上位領(lǐng)導(dǎo)的安排為借口，對(duì)改革予以推諉、拖延、變相執(zhí)行或者干脆不執(zhí)行。如果有上位領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)，特別是縣委書記的介入，改革推動(dòng)力會(huì)更大，改革成功的可能性更大。下位決策者的這種考慮可以稱之為“扯起虎皮當(dāng)大旗”，這用上位決策者的權(quán)威來推動(dòng)改革。

三是讓更多的官員或部門成為改革相關(guān)者。地方改革創(chuàng)新的阻力很多都源于利益相關(guān)者或者利益相關(guān)的部門、官員。如果下位決策者能夠?qū)⑾挛换蛘呱衔桓嗟睦嫦嚓P(guān)者，如領(lǐng)導(dǎo)小組成員、政府常務(wù)會(huì)組成成員、縣委常委等納入改革團(tuán)隊(duì)，成為改革的相關(guān)者，這些利益的相關(guān)者則會(huì)吸納更多的改革建議，達(dá)成改革共識(shí)，減少改革的阻力，甚至形成改革的合力。

四是反向避責(zé)的收益耗散有限。在中國公共政策執(zhí)行過程中，將上位決策者納入改革進(jìn)程固然可能會(huì)失去部分控制權(quán)，也意味著與其他主體分享改革收益，但是改革的推進(jìn)、實(shí)施，還得依靠下位決策者——縣長、分管副縣長、局長或者分管副書長、分管常委等人推進(jìn)。因此，逐層反向避責(zé)肯定會(huì)減少下位決策者的責(zé)任，但是改革的收益和改革控制權(quán)并非一定會(huì)減少。下位決策者可以利用自己主導(dǎo)改革、實(shí)施改革的機(jī)會(huì)，收回釋放的權(quán)力，最小化改革收益耗散。在這樣的情況下，反向避責(zé)可能“百益而無一害”。

(三)承責(zé)的動(dòng)因：上位承接者視角

下位決策者向上位決策者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，上位決策者非常清楚，接納下位決策者的建議，則自己將從無責(zé)任者變成主要責(zé)任者。既然上位決策者已知道下位決策者的盤算以及自己將承擔(dān)的責(zé)任，為什么還要承接呢？

一是改革創(chuàng)新發(fā)展的政績需要。上位決策者有改革的壓力，有創(chuàng)新政績的動(dòng)力。如果下位決策者提供的改革方案能夠有力地推動(dòng)地方制度創(chuàng)新或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者能夠?yàn)槿珖母母锖桶l(fā)展提供可復(fù)制、可學(xué)習(xí)、可推廣的改革方案，這就為上位決策者創(chuàng)造了新的政績。因此，如果下位決策者的改革方案與上位決策者的政績預(yù)期相一致，上位決策者就會(huì)接受改革方案，并按照自己的目標(biāo)和意圖主導(dǎo)改革創(chuàng)新。

二是責(zé)任控制、調(diào)整、共擔(dān)機(jī)制。上位決策者清楚自己接盤后將面臨的重大責(zé)任問題，也知道改革失敗可能導(dǎo)致的重大損失，甚至可能因此犧牲政治前途，但是上位決策者依然接受了下位決策者的改革方案，主要有兩個(gè)原因：一方面為改革的收益所吸引，因?yàn)楦母锟赡軇?chuàng)造新的政治利益；另一方面，上位決策者自認(rèn)為對(duì)改革具有控制機(jī)制，即使改革失敗了，也可以通過調(diào)整責(zé)任機(jī)制讓某些“替罪羊”承擔(dān)責(zé)任，從而使自己置身事外。正因?yàn)樯衔粵Q策者有著控制責(zé)任機(jī)制并調(diào)整責(zé)任分配的控制力，所以愿意接受下位決策者提供的改革方案。

三是調(diào)動(dòng)下位決策者積極性的手段。上位決策者同意接盤改革方案還有一個(gè)重要的因素，就是企圖通過接盤改革，調(diào)動(dòng)下位決策者、改革相關(guān)者的改革積極性。因?yàn)楦母锓桨甘怯上挛粵Q策者推動(dòng)形成，并得到了相關(guān)部門、利益相關(guān)者的支持或同意，此項(xiàng)改革能夠成為推動(dòng)工作的“抓手”。因此，在改革方案與上位決策者的目標(biāo)一致的情況下，上位決策者通過接盤改革，可以調(diào)動(dòng)下位決策者、部門和利益相關(guān)者的工作積極性。

(四)反向避責(zé)的決定因素和路徑

從下位轉(zhuǎn)嫁者和上位承接者的動(dòng)因來看，可以歸納為兩個(gè)因素：一是政治利益；二是政治責(zé)任。下位轉(zhuǎn)嫁者(或下位決策者)、上位承接者(或上位決策者)及改革相關(guān)者的行為均可以由這兩個(gè)變量來解釋，或者說反向避責(zé)行為是政治利益和政治責(zé)任的函數(shù)。兩個(gè)變量構(gòu)成四個(gè)象限：A象限(高責(zé)任，高收益)、B象限(低責(zé)任，高收益)、C象限(低責(zé)任，低收益)、D象限(高責(zé)任，低收益)(見圖2)。

圖2 專訪官員改革創(chuàng)新避責(zé)路徑圖

地方政府官員作為理性的行動(dòng)者，會(huì)在以下五種情況下選擇避責(zé)：一是在一定的責(zé)任下，政治行為的改變可以提高政治收益(標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ)；二是在一定的收益下，政治行為的改變可以降低政治責(zé)任(標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ)；三是二者均在提高時(shí)，政治收益提高的幅度大于政治責(zé)任提高的幅度(標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ)；四是二者均在降低時(shí)，政治收益降低幅度小于政治責(zé)任降低的幅度(標(biāo)準(zhǔn)Ⅳ)；五是兩個(gè)變量反向變化，政治收益提高，政治責(zé)任降低(標(biāo)準(zhǔn)Ⅴ)，反之則不成立。我們可以根據(jù)這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷地方政府的改革創(chuàng)新時(shí)官員避責(zé)的路徑。

根據(jù)這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以及圖2來看，有三條必然會(huì)發(fā)生的避責(zé)路徑和兩條可能的避責(zé)路徑。

第一條避責(zé)路徑：A-B路徑，即從A到B，在政治收益不變的情況下，政治責(zé)任降低。在這種情況下，下位決策者或者相關(guān)利益者必定會(huì)選擇避責(zé)，此行為符合標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ。

第二條避責(zé)路徑：C-B，即從C到B，在政治責(zé)任不變的情況下，政治收益提高。在這種情況下，下位決策者或者利益相關(guān)者必定會(huì)選擇避責(zé)，此行為符合標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ。

第三條避責(zé)路徑：D-B，即從D到B，政治責(zé)任降低，政治收益提高。在這種情況下，下位決策者或者利益相關(guān)者必定會(huì)選擇避責(zé)，此行為符合標(biāo)準(zhǔn)Ⅴ。

以上三條避責(zé)路徑是理性行動(dòng)者的必然選擇，還有兩條也可能發(fā)生的避責(zé)路徑。

第一條可能避責(zé)路徑：D-A，即從D到A，在政治責(zé)任不變的情況下，政治收益提高了，此行為符合標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ。

第二條可能避責(zé)路徑：D-C，即從D到C，在政治收益不變的情況下，政治責(zé)任降低了，此行為符合標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ。

這兩條避責(zé)路徑都是一種非穩(wěn)定的路徑，因?yàn)檫€會(huì)發(fā)生第二次避責(zé)行為，即A-B、C-B，這兩次避責(zé)行為同樣是一種理性行動(dòng)。鑒于要進(jìn)行第二次避責(zé)行動(dòng)，作為理性行動(dòng)者，可能會(huì)直接選擇D-B路徑，而不會(huì)選擇兩次避責(zé)路徑。當(dāng)然在某種情況下，理性行動(dòng)者也許不會(huì)直接采取D-B路徑，而是會(huì)采取“曲線救國”來避責(zé)，但是最后會(huì)收斂于B象限。

其他的避責(zé)路徑，如A-D、B-C、A-C、B-D等路徑對(duì)于下位決策者來說屬于不理性行為，不符合避責(zé)的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，只要我們知道了理性行動(dòng)者的政治收益、政治責(zé)任及其變動(dòng)情況，就能夠預(yù)測避責(zé)路徑、避責(zé)方向。

四、基本結(jié)論與延伸討論

(一)幾個(gè)基本的結(jié)論

根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的研究，官員避責(zé)最常見的是上級(jí)向下級(jí)避責(zé)，或者官員向社會(huì)、市場避責(zé)，或者向看不見、分不清的環(huán)境、制度、程序避責(zé)，但是在中國地方政府改革創(chuàng)新過程中的確存在反向避責(zé)行為。

反向避責(zé)行為由政治收益和政治責(zé)任兩個(gè)變量決定，即反向避責(zé)是政治收益和政治責(zé)任的函數(shù)。根據(jù)理性行動(dòng)者的邏輯，評(píng)價(jià)反向避責(zé)行為發(fā)生有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)政治收益和政治責(zé)任的變動(dòng)有利于下位決策者時(shí)，避責(zé)行為必然會(huì)發(fā)生，否則不會(huì)發(fā)生。

政治收益和政治責(zé)任兩個(gè)變量及五個(gè)反向避責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可以形成三條反向避責(zé)路徑和兩條可能發(fā)生的避責(zé)路徑，最后都收斂于B象限。只有三條反向避責(zé)路徑就處于穩(wěn)定狀態(tài)，即處于帕累托改進(jìn)狀態(tài)或者帕累托最優(yōu)狀態(tài)；兩條可能的避責(zé)路徑處于不穩(wěn)定狀態(tài)，在一定的情況下還會(huì)選擇第二次避責(zé)行為。其他各種可能的路徑都不符合下位決策者的五條理性行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，不可能會(huì)發(fā)生。

(二)反向避責(zé)的結(jié)構(gòu)性原因

反向避責(zé)行為的發(fā)生取決于政治收益和政治責(zé)任，但是為什么這種情況只發(fā)生在中國，而沒有發(fā)生在其他發(fā)達(dá)的國家？其實(shí)，反向避責(zé)行為與中國特有的集權(quán)體制和責(zé)任制度有關(guān)。

中國集權(quán)體制的特點(diǎn)是地方向中央集權(quán)、下級(jí)向上級(jí)集權(quán)、地方一般權(quán)威向核心權(quán)威集權(quán)，因此每個(gè)層級(jí)政府，權(quán)力都會(huì)向“一把手”集中，如省層級(jí)集中到省委書記、市層級(jí)集中到市委書記、縣層級(jí)集中到縣委書記。因?yàn)椤耙话咽帧奔瘷?quán)，在本層級(jí)有絕對(duì)的支配權(quán)和控制權(quán)，可以稱為“絕對(duì)權(quán)威”，因此“一把手”可以利用支配權(quán)、控制權(quán)來弱化、分散自己的責(zé)任，從而在權(quán)力—責(zé)任關(guān)系方面出現(xiàn)“權(quán)力超載”，即指權(quán)力大于責(zé)任的情況。而“一把手”以下縣長、副縣長或者局長等行動(dòng)者，在“一把手”設(shè)計(jì)和安排的責(zé)任體系中，責(zé)任大于權(quán)力，出現(xiàn)“責(zé)任超載”現(xiàn)象。

根據(jù)權(quán)力與責(zé)任之間的關(guān)系，可以建立一個(gè)兩維象限，將兩維象限分割成四個(gè)區(qū)域：A區(qū)，權(quán)力超載，即權(quán)力大于責(zé)任(見圖3)，凡是地方政府權(quán)力大于責(zé)任官員就位于這個(gè)區(qū)域。C區(qū)，責(zé)任超載區(qū)，即權(quán)力小于責(zé)任，凡是權(quán)力小于責(zé)任的官員均在這個(gè)區(qū)域。中國大部分的行政官員位于A區(qū)或者C區(qū)，根據(jù)權(quán)力實(shí)際來看，在A區(qū)的官員數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)于小于在C區(qū)的官員數(shù)量。B區(qū)，高位的權(quán)責(zé)對(duì)等區(qū)域，在某些情況下，權(quán)力和責(zé)任劃分得相當(dāng)清晰且獨(dú)立性強(qiáng)的部門和領(lǐng)導(dǎo)位于這個(gè)區(qū)域。D區(qū)，低位的權(quán)責(zé)對(duì)等區(qū)域，相關(guān)部門的決策人員、執(zhí)行人員位于這個(gè)區(qū)域。在中國集權(quán)體制下，B區(qū)和D區(qū)的人員相對(duì)比較少。

圖3 地方官員權(quán)力—責(zé)任組合結(jié)構(gòu)圖

在改革過程中，下位決策者處于責(zé)任超載狀態(tài)，即權(quán)小責(zé)大，因此，理性的下位決策者會(huì)盡量采取兩種行為：一是避責(zé)，減少自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任；二是尋找更大的權(quán)力支持，因此會(huì)尋找比自己權(quán)力更大或者說權(quán)力—責(zé)任關(guān)系更好的上位決策者的支持。鑒于這兩個(gè)原因，下位決策者會(huì)尋找上位決策者支持改革，借用上位決策者的權(quán)力增強(qiáng)改革能力。

在中國集權(quán)體制下，越接近地方政府的頂層，權(quán)力超載程度越高，即越接近A區(qū)左上角E點(diǎn)的地方，權(quán)力超載越嚴(yán)重；越接近C區(qū)右下角的H點(diǎn)的地方，責(zé)任超載越嚴(yán)重。即使同在A區(qū)，位于左上角的E點(diǎn)的權(quán)力超載程度要高于位于右下角F占的權(quán)力超載程度。同在C區(qū)，位于左上角的G點(diǎn)的責(zé)任超載程度要小于位于右下角的H點(diǎn)的責(zé)任超載程度。

從C區(qū)右下角H點(diǎn)的下位決策者會(huì)逐層向A區(qū)左上E點(diǎn)的上位決策者避責(zé)。即使在同一區(qū)域，如C區(qū)同為責(zé)任超載，但是左上角G點(diǎn)的責(zé)任會(huì)小于右下角H點(diǎn)的責(zé)任。同在A區(qū)，左上角E點(diǎn)的權(quán)力會(huì)大于右下角F點(diǎn)的權(quán)力。有鑒于此，在地方政府改革創(chuàng)新過程中一定會(huì)出現(xiàn)下位決策者逐層向上位決策者避責(zé)的趨勢，直到責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到本級(jí)政府最高決策者方可結(jié)束；否則，便沒有達(dá)到收益最優(yōu)化、責(zé)任最小化。

可見，中國地方政府改革創(chuàng)新過程中的反向避責(zé)及其鏈條的形成，源于中國集權(quán)體制及權(quán)力—責(zé)任體制。反向避責(zé)是體制的結(jié)果，只要符合這種體制的條件，就會(huì)出現(xiàn)反向避責(zé)行為。

(三)反向避責(zé)的實(shí)質(zhì)與邏輯

從表面上看，逐層反向避責(zé)是下位決策者向上位決策者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，實(shí)質(zhì)上還是下位決策者向上位決策者尋找權(quán)力庇護(hù)的過程。所以，逐層反向避責(zé)的實(shí)質(zhì)是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與權(quán)力庇護(hù)雙向互動(dòng)的過程。

在中國我們經(jīng)常可以看到這種情況，在各種工作中，下位失策者總是希望或者期待上級(jí)決策者參與，即使召開一個(gè)會(huì)議也希望領(lǐng)導(dǎo)參加。這主要有兩種考慮：一是可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，同時(shí)轉(zhuǎn)讓利益，釋放權(quán)力；二是可以利用上位決策者的權(quán)力推動(dòng)改革，如果改革失敗，還可以借助其權(quán)力庇護(hù)下位決策者?？梢?，逐層反向避責(zé)的基本邏輯依然是集權(quán)體制的權(quán)力邏輯。

(四)反向避責(zé)的改革效應(yīng)及建議

逐層反向避責(zé)如果能夠成功，可以帶來意想不到的改革效應(yīng)：一是改革可以高位實(shí)施，順利推進(jìn)；二是可以將相關(guān)利益者團(tuán)結(jié)在改革的旗幟下，達(dá)成改革共識(shí)，形成改革合力。所以，逐層反向避責(zé)有助于達(dá)到一定的改革成效。

逐層反向避責(zé)也存在一定的局限，在反向避責(zé)鏈條中，如果一個(gè)環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)不愿意承接下位決策者轉(zhuǎn)嫁的責(zé)任，缺少擔(dān)當(dāng)精神，改革就難以高位推進(jìn)，甚至可能夭折。另外，在責(zé)任超載的條件下，下位決策者如果不能合理、合法地向上位轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，就不會(huì)主動(dòng)推動(dòng)地方改革創(chuàng)新，因此，逐層避責(zé)鏈條固然有一定的改革效應(yīng)，但是扼殺了很多可能的改革機(jī)會(huì)。

如果要讓下位決策者有改革激勵(lì)，就必須改革向上集權(quán)、向核心集權(quán)的體制，合理劃分下位決策者與上位決策者之間的權(quán)力和責(zé)任，避免權(quán)力超載或者責(zé)任超載，建立起權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容的權(quán)力、責(zé)任體系，調(diào)動(dòng)各級(jí)決策者的改革創(chuàng)新積極性。