馬 雪 松

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012)

黨的十九屆四中全會對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度做出重大戰(zhàn)略部署，明確指出：“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制。”[1]11這不僅表明人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和專門機構(gòu)，對發(fā)展社會主義民主政治具有積極作用，還著重要求人民政協(xié)作為新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，應(yīng)通過健全制度機制、豐富平臺載體、創(chuàng)新方式方法促進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能政更好發(fā)揮。在堅持和完善中國特色社會主義制度的過程中，國家治理現(xiàn)代化是制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?；趪抑卫憩F(xiàn)代化與人民政協(xié)的關(guān)聯(lián)性，從國家治理的結(jié)構(gòu)視角與功能層面認(rèn)識人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)突出意義，著重考察如何將其更好納入國家治理決策過程并有效發(fā)揮國家治理共識凝聚功能，有益于揭示人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)的國家治理邏輯。

一、國家治理視域下人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的重要地位

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中指出，“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分”[2]。這一論述清晰闡明了人民政協(xié)與國家治理體系的關(guān)系，深刻揭示了人民政協(xié)在現(xiàn)階段的地位、作用和性質(zhì)。盡管人民政協(xié)并非國家的權(quán)力機關(guān)和決策機構(gòu)，但它卻是構(gòu)成國家治理體系的關(guān)鍵組件與重要機構(gòu)。人民政協(xié)在中國共產(chǎn)黨探索和開創(chuàng)、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的實踐歷程中發(fā)揮巨大作用，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)治國理政不可或缺的制度安排和組織平臺。國家治理的本質(zhì)特征、價值理念和運作過程同人民政協(xié)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并為人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)賦予必要前提、基本遵循和現(xiàn)實要求。

(一)國家治理的本質(zhì)特征為人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)賦予必要前提

國家治理現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了國家制度的完善程度和執(zhí)行能力，通過協(xié)調(diào)利益關(guān)系、規(guī)范主體行動、優(yōu)化資源配置，為政治建設(shè)的持續(xù)推進與經(jīng)濟社會的良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)[3]。國家治理的本質(zhì)特征是執(zhí)政黨治國理政活動的復(fù)合結(jié)構(gòu)與制度體系。從國家治理的復(fù)合結(jié)構(gòu)方面來看，“結(jié)構(gòu)對于現(xiàn)代化之所以意義重大，乃是因為它影響著決策，影響著決定執(zhí)行什么政策并作出何種選擇的協(xié)調(diào)和控制。它不僅意味著權(quán)力的行使，也意味著意志的動員”[4]。從國家治理的制度體系方面來看，“體系是指各部分之間的某種相互依存以及體系同環(huán)境之間的某種界限”[5]。由此可以看出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要求在國家重要的制度領(lǐng)域取得一系列改革進展，這也為人民政協(xié)的發(fā)展指示了方向。一方面，人民政協(xié)應(yīng)適應(yīng)全面深化改革的要求，通過完善人民政協(xié)所反映的協(xié)商民主制度，使自身成為現(xiàn)代化國家治理中名實相副的關(guān)鍵主體。在當(dāng)代中國政治發(fā)展與社會主義建設(shè)的整體格局中，尤其應(yīng)重視協(xié)商民主實踐的動力機制和制衡機制[6]。另一方面，人民政協(xié)應(yīng)注重其在協(xié)商民主體系中的獨特地位和突出功能，特別是發(fā)揮自身作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下積極主動商議當(dāng)前改革發(fā)展過程的重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題，在更好履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能中實現(xiàn)協(xié)商民主效果。

(二)國家治理的價值理念為人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)賦予基本遵循

國家治理現(xiàn)代化的豐富價值理念為人民政協(xié)提供必要的規(guī)范定位與目標(biāo)指引。“要在現(xiàn)代化的過程中和現(xiàn)代國家體系內(nèi)保持其凝聚性和團結(jié)性”，“就必須將團結(jié)確立在合理的制度以及人民對這個制度的共同認(rèn)同基礎(chǔ)之上”[7]365。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)必須遵循政治原則，必須符合全面深化改革的要求。一方面，國家治理的價值理念在引導(dǎo)人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)的實際發(fā)展與具體運作的同時，還提出了與時俱進的要求?！爸贫壬婕肮灿形幕?、集體身份、歸屬感、共同感情、相互愿景、信念、歷史、彼此信任和團結(jié)等因素”[8]。作為制度體系建設(shè)與制度效能發(fā)揮的國家治理包含人民性的價值立場、科學(xué)性的價值導(dǎo)向、公平性的價值旨?xì)w，強調(diào)民主、法治、公平、參與、效率等主導(dǎo)性原則。這些價值反映了社會成員的追求目標(biāo)，更是長期歷史過程與共同社會生活的經(jīng)驗總結(jié)，蘊含著人們對公共領(lǐng)域交往活動與協(xié)商議事的合理期待。另一方面，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)作為國家治理體系的重要組成部分，在很大程度上承載著國家治理的價值并以實踐行動予以促進和貫徹，價值的實現(xiàn)程度與人民政協(xié)的運作效果密不可分，這也體現(xiàn)了人民政協(xié)在國家治理體系中的重要地位。人民政協(xié)在保證人民行使民主權(quán)利、擴大公民有序政治參與方面具有突出作用，其作為專門協(xié)商機構(gòu)能夠通過組織的載體形式與職能的有效發(fā)揮，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)國家治理的運作過程為人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)賦予現(xiàn)實要求

國家治理體系和國家治理能力構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，二者所處的現(xiàn)代化背景以及追求的現(xiàn)代化目標(biāo)本身具有治理意義。人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)在國家治理現(xiàn)代化中的定位還體現(xiàn)為實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)實要求?！叭嫔罨母锸且豁棌?fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究”[9]。一方面，國家治理體系的現(xiàn)實運作要求人民政協(xié)在完善協(xié)商民主過程中，將提高決策民主化、科學(xué)化、法治化作為自身制度建設(shè)、工作機制優(yōu)化的長期目標(biāo)，以此為有序化的民主參與和組織化的利益表達提供合理渠道與可行路徑。在不斷推進協(xié)商民主有效運行的層面上，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)應(yīng)著力根據(jù)現(xiàn)實形勢延展協(xié)商內(nèi)容、充實協(xié)商形式、增加協(xié)商密度，通過建章立制和完善機制推進政治協(xié)商納入國家治理決策程序并發(fā)揮國家治理凝聚共識功能。另一方面，國家治理體系的運作過程要求人民政協(xié)切實履行民主監(jiān)督職能，并在增進有序政治參與和有效利益協(xié)調(diào)的過程中實現(xiàn)協(xié)商民主的治理效能?！叭绾魏腿嗣窠⒂袡C的聯(lián)系就成了如何提高執(zhí)政能力的關(guān)鍵”[10]。人民政協(xié)從職責(zé)內(nèi)容、活動形式、運行程序、工作機制等方面起到協(xié)商式監(jiān)督的作用，不但展現(xiàn)專門協(xié)商機構(gòu)在集思廣益、取長補短、規(guī)范決策方面的獨特優(yōu)勢，而且協(xié)助執(zhí)政黨和政府在全面深化改革進程中解決現(xiàn)實問題、提高工作成效、增強團結(jié)合作、凝聚社會共識。

二、國家治理視域下人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度的功能結(jié)構(gòu)

準(zhǔn)確定位人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理體系中的作用，充分發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的獨特優(yōu)勢，對人民政協(xié)適應(yīng)全面深化改革要求、增強人民政協(xié)履職能力、推進新時代人民政協(xié)制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新具有重要意義。根據(jù)人民政協(xié)在國家治理體系中的主要地位與自身性質(zhì)，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度的功能結(jié)構(gòu)主要包含政治協(xié)商、民主監(jiān)督、決策參與、凝聚共識。

(一)人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度功能結(jié)構(gòu)的判定依據(jù)

黨的十九屆四中全會的決定指出：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開?！盵1]2基于國家治理與制度建設(shè)的密切關(guān)系，“制度建設(shè)作為貫穿于現(xiàn)代國家建設(shè)的主要線索和基本任務(wù)，從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度審視制度功能體系建設(shè)，應(yīng)該容納包括政府部門、市場主體、社會組織在內(nèi)的廣泛主體共同參與和建設(shè)，以此發(fā)揮現(xiàn)代國家的社會動員及政治整合、資源汲取及利益分配、關(guān)系協(xié)調(diào)及國家鞏固的基本功能”[11]。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)在與其他國家治理主體協(xié)力承擔(dān)相應(yīng)制度功能的同時，自身也在國家治理現(xiàn)代化中形成作用不可或缺的人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的制度功能結(jié)構(gòu)。

1.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的制度功能結(jié)構(gòu)，可從人民政協(xié)在國家治理體系中的地位加以判定。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義理論，某種組織所發(fā)揮的制度功能往往取決于其在特定結(jié)構(gòu)中的具體地位。這意味著正確看待人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度功能結(jié)構(gòu)的首要依據(jù)是人民政協(xié)在國家治理體系中的重要地位。如前文所述，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)的必要前提、基本遵循、現(xiàn)實要求同國家治理的本質(zhì)特征、價值理念、運作過程具有內(nèi)在聯(lián)系，因而人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)蘊含國家制度建設(shè)所要求的動員及整合、汲取及分配、協(xié)調(diào)及鞏固這三重功能取向[12]。

2.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的制度功能結(jié)構(gòu)，可從人民政協(xié)的自身性質(zhì)加以判定。某種組織或制度的性質(zhì)是決定其用途、作用或功能的關(guān)鍵因素，明確人民政協(xié)的自身屬性、鮮明特質(zhì)與內(nèi)在意蘊，有助于更好地把握人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的功能與作用。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中，高度強調(diào)人民政協(xié)應(yīng)堅持性質(zhì)定位，要求“發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用”[13]4。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)應(yīng)始終聚力于充分發(fā)揮協(xié)商民主作用，在履行職能中將政治協(xié)商納入國家治理決策過程，并發(fā)揮國家治理凝聚共識功能。

(二)人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度功能結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)與實現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，逐漸形成了較為完善的組織體系和工作機制。新時代人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度功能結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、決策參與、凝聚共識。

1.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度應(yīng)發(fā)揮政治協(xié)商功能。民主化是現(xiàn)代國家治理的重要目標(biāo)，社會主義協(xié)商民主則是實現(xiàn)有效國家治理的重要路徑，能夠平衡和協(xié)調(diào)不同社會主體之間以及政府與社會之間的利益關(guān)系?！皬V泛而多層的制度性協(xié)商，天然是緩解利益沖突、促進社會和諧、增強社會團結(jié)的重要平臺與機制”[7]367。我國政治實踐包含豐富的協(xié)商民主形式，政治協(xié)商、立法聽證、民主懇談、網(wǎng)絡(luò)論壇等各式制度設(shè)計及治理途徑從多個側(cè)面反映著協(xié)商民主的特征[14]。其中，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)具備通過多種協(xié)商方式與各界別進行廣泛溝通協(xié)作的優(yōu)勢，能夠使廣大人民群眾和各界人士廣泛參與，達到在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下多元主體合作共治的協(xié)商民主目標(biāo)。為更好發(fā)揮政治協(xié)商功能，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)應(yīng)注重以適當(dāng)方式激活現(xiàn)有制度機構(gòu)及其作用，將人民政協(xié)的協(xié)商建制和共治機制視為“促使政協(xié)會議發(fā)揮現(xiàn)代化協(xié)商民主治理功能的前提條件”[15]。

2.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度應(yīng)發(fā)揮民主監(jiān)督功能。黨的十九大報告明確要求：“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制?！盵16]37國家治理現(xiàn)代化是公共權(quán)力運行不斷優(yōu)化的過程，權(quán)力的制約與監(jiān)督有助于增強國家治理體系的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化和有效性。民主監(jiān)督歷來都是人民政協(xié)的基本職能和主要功能，也是我國監(jiān)督體系的有機組成部分。雖然在人民政協(xié)的監(jiān)督功能究竟是社會性還是政治性方面存在不同看法，“但是從政協(xié)的歷史地位、政協(xié)與中國共產(chǎn)黨和全國人民代表大會的現(xiàn)實政治關(guān)系來考慮的話，還是把政治協(xié)商監(jiān)督看作一種政治監(jiān)督更合理一些”，這尤其體現(xiàn)在政協(xié)監(jiān)督主體具有社會監(jiān)督主體不可比擬的廣泛性和高素質(zhì)特點，并在民主監(jiān)督活動中體現(xiàn)高層次和直接性優(yōu)勢[17]198-199。為更好發(fā)揮民主監(jiān)督功能，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)應(yīng)注重創(chuàng)新并完善協(xié)商民主的協(xié)同機制、參與機制、保障機制等一系列相關(guān)運作機制，“設(shè)立明確的時間表、責(zé)任人、監(jiān)督者，相關(guān)組織、機構(gòu)與公民有權(quán)對執(zhí)行過程進行監(jiān)督”[18]。

3.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度應(yīng)發(fā)揮決策參與功能。國家治理體系包括決策體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系等內(nèi)容，決策體系在政治過程中處于核心位置。黨的十九大報告明確要求：“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！盵16]38習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中強調(diào)：“要將政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序?！盵2]人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)在參與國家治理決策過程中應(yīng)發(fā)揮重要作用，特別是應(yīng)對關(guān)系發(fā)展全局的整體性與趨向性的重大議題先提出問題并進行探索，從而在國家治理決策環(huán)節(jié)中“先行一步進行思想、輿論、理論和政策準(zhǔn)備的作用”?！坝捎谟辛诉@種先期的準(zhǔn)備過程，許多重大的決策和重大變革，就會水到渠成，從而增加實行的動力，降低實施的成本，實現(xiàn)和諧穩(wěn)定的發(fā)展”[19]。為更好發(fā)揮決策參與功能，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)應(yīng)注重“利用自己作為一個為廣大群眾和國際社會所認(rèn)可的一般政治意義上的‘官方’組織，而在嚴(yán)格意義上又是一個‘非政府組織’的條件，直接參與決策、國務(wù)活動和國際交流，從而了解政府運轉(zhuǎn)的實際情況和實存問題”[17]199。

4.人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度應(yīng)發(fā)揮凝聚共識功能。鄧小平同志曾指出：“最重要的是人的團結(jié)，要團結(jié)就要有共同的理想和堅定的信念，”“沒有這樣的信念，就沒有凝聚力?！盵20]改革開放以來，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、思想結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了深刻變化，社會關(guān)系、人民的利益訴求和價值觀念等都日益多元化、多樣化和原子化。針對這種現(xiàn)實情況，國家治理現(xiàn)代化應(yīng)該具有較強的凝聚共識功能。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的凝聚共識功能契合于國家治理的新要求，其活動形式的多樣性、豐富性、靈活性與創(chuàng)新性都有利于凝聚共識功能的發(fā)揮，能夠團結(jié)一切可以團結(jié)的力量。人民政協(xié)秉持平等、包容、合作的理念，通過集思廣益、平等參與、公開討論等諸多方式進行商討、協(xié)議，從而有助于整合各方觀點，并在廣泛協(xié)商的過程中實現(xiàn)公共利益的最大化。為更好發(fā)揮凝聚共識功能，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度建設(shè)應(yīng)注重“通過自己專業(yè)上的不同認(rèn)識，通過對民間走訪摸到的一手信息，通過對具體問題進行的深入調(diào)研，就能夠把自己變成形成共識的一個個小小樞紐”[21]。

三、人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的制度分析

人民政協(xié)就國家大政方針與地方重要舉措，以及經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題，在決策之前和決策之中進行政治協(xié)商。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中指出：“中國共產(chǎn)黨各級黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會同政府、政協(xié)制定實施協(xié)商年度工作計劃，對明確規(guī)定需要協(xié)商的事項必須經(jīng)協(xié)商后提交決策實施?！盵2]這為人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程提供了方向指引和根本遵循。

(一)人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的現(xiàn)實經(jīng)驗

人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程具備豐富的現(xiàn)實意蘊。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢的深刻變化與全面深化改革的不斷推進，當(dāng)前治國理政面臨一系列新問題與新挑戰(zhàn)，這為提升決策的科學(xué)化與民主化水平提出更高要求。人民政協(xié)政治協(xié)商在發(fā)揚民主、集思廣益、統(tǒng)一思想、凝聚共識上發(fā)揮著不可替代的作用，為確保國家治理決策的科學(xué)化和民主化賦予民意基礎(chǔ)、智力支持、思想動力、共識保障?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商?！盵22]廣東、海南、江蘇、浙江、上海、貴州等地人民政協(xié)結(jié)合各自地區(qū)決策情況進行探索，注重優(yōu)化以政協(xié)委員提案為載體的協(xié)商形式，并針對決策內(nèi)容與決策對象分別從深度與廣度上開展專題政治協(xié)商、對口政治協(xié)商、界別協(xié)商與遠(yuǎn)程協(xié)商等實踐。人民政協(xié)在拓展協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式、健全協(xié)商程序和提高協(xié)商質(zhì)量的同時，為制定相關(guān)法律法規(guī)和修訂決策議事規(guī)則積累了有益經(jīng)驗。

(二)人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的運行機理

人民政協(xié)作為具有中國特色的制度安排，是國家治理體系的重要組成部分，其政治協(xié)商職能必然在國家治理決策過程中扮演重要角色。將人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程業(yè)已形成穩(wěn)定的運作方式，從主體、內(nèi)容和形式等三個方面理解這一運行機理對于有針對性地消除制度壁壘、機制阻塞和觀念障礙具有助益。

1.理順決策主體和協(xié)商主體之間的關(guān)系是人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的基本前提。國家治理決策的法定主體是黨委、人大和政府，其法定過程涵蓋黨委對重大事項的決策、人大對決策方案的審議以及政府貫徹落實相應(yīng)事項與方案，而人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，主要以政治協(xié)商主體的身份參與決策過程。

2.結(jié)合時代主題提煉協(xié)商內(nèi)容是人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的實踐意涵。人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程，必須使協(xié)商與決策緊密圍繞全面深化改革中的重大問題與涉及群眾切身利益的各項問題。

3.豐富并拓展協(xié)商形式是人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的具體途徑。人民政協(xié)是國家治理決策的參與者，其政治協(xié)商作為國家治理決策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須以恰當(dāng)與有效的形式得以充分發(fā)揮，黨委、人大和政府應(yīng)該通過規(guī)范化和長效化的機制支持人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程[23]。

(三)人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的優(yōu)化路徑

針對觀念障礙、機制阻塞和制度壁壘，觀念更新、機制革新和制度創(chuàng)新是人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的三種優(yōu)化路徑。

1.通過觀念更新破除觀念障礙，增強人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的發(fā)展動力。觀念更新意味著必須通過特定方法使人們充分認(rèn)識人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的必要性，實現(xiàn)觀念的破舊立新。其一，針對破除舊觀念而言，一方面，應(yīng)通過專題培訓(xùn)、政策講解與案例教學(xué)等方式，糾正某些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤觀念，消解政治協(xié)商可有可無、政治協(xié)商勢必影響決策效率、政治協(xié)商徒增工作壓力等形式主義、主觀主義與本位主義成見；另一方面，應(yīng)通過組織與參與具體的政治協(xié)商實踐，使廣大干部堅信人民政協(xié)在掌握專業(yè)技能與凝聚各方面意見和建議上具備獨特優(yōu)勢，確信將人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程能夠促進對決策結(jié)果的綜合考慮，使決策更順乎民意、更合乎實際。其二，針對樹立新觀念而言，在主體方面應(yīng)深刻認(rèn)識人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，可發(fā)揮載體與紐帶作用從而與更廣泛的協(xié)商對象建立聯(lián)系，在內(nèi)容方面應(yīng)根據(jù)決策性質(zhì)主動甄選可納入?yún)f(xié)商過程的決策事項，在形式方面應(yīng)根據(jù)決策事項的性質(zhì)選擇合適的協(xié)商形式。

2.通過機制革新破除機制阻塞，暢通人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的運行機制。機制革新意味著必須基于相關(guān)程序，在各級組織中完善人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的工作流程。其一，在主體方面應(yīng)優(yōu)化人民政協(xié)自身的運作機制，使政協(xié)全體會議、常委會和主席會議制度符合政治協(xié)商納入國家治理政策過程的客觀要求；加強為政協(xié)委員履職盡責(zé)提供服務(wù)的工作，通過多種形式協(xié)助政協(xié)委員提升履職能力，提高人民政協(xié)政治協(xié)商的質(zhì)量。其二，在內(nèi)容方面應(yīng)適度增加政協(xié)向決策主體提出政治協(xié)商方案的權(quán)力，決策主體內(nèi)部對未經(jīng)政協(xié)政治協(xié)商而通過的重大決策方案應(yīng)該建立相應(yīng)的懲處機制。其三，在形式方面應(yīng)明確不同種類協(xié)商形式所對應(yīng)的協(xié)商發(fā)起、決議、執(zhí)行和反饋機制，在政協(xié)機關(guān)與黨政機關(guān)中確定相關(guān)部門或特定人員與之對接。

3.通過制度創(chuàng)新破除制度壁壘，提供人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的有力保障。制度創(chuàng)新意味著必須經(jīng)由相應(yīng)安排，使人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程更為制度化、規(guī)范化、程序化。其一，在主體方面應(yīng)高位統(tǒng)籌、多方聯(lián)動，明確決策主體與協(xié)商主體的職責(zé)權(quán)限，堅持黨對人民政協(xié)政治協(xié)商納入國家治理決策過程的全面領(lǐng)導(dǎo)，對該協(xié)商而未協(xié)商、協(xié)商走過場、協(xié)商機制不健全的情況，相關(guān)黨組織要承擔(dān)主體責(zé)任，各級人大、政府和政協(xié)要承擔(dān)連帶責(zé)任。其二，在形式方面應(yīng)為人民政協(xié)政治協(xié)商參與國家治理決策提供法律與政策保障，通過制定法律鞏固政治協(xié)商的地位，保障其發(fā)揮作用的空間。其三，在內(nèi)容方面應(yīng)立足各地機制創(chuàng)新經(jīng)驗制定法律與完善政策，將必須納入政治協(xié)商的決策事項的判定依據(jù)、協(xié)商活動的標(biāo)準(zhǔn)流程以及議題提出機制、活動組織機制、成果采納落實反饋機制予以明確規(guī)定。

四、人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的制度分析

凝聚共識是現(xiàn)代化國家治理中各參與主體圍繞特定任務(wù)要求而匯集、反映并實現(xiàn)社會各領(lǐng)域與各層面人民群眾意志的過程。人民政協(xié)在國家治理體系中承擔(dān)專門協(xié)商機構(gòu)的獨特角色，促使其在發(fā)揮國家治理凝聚共識功能時具備不可替代的作用。人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚功能既是人民政協(xié)基本職能的目標(biāo)指向，也是在新的歷史條件下將變革與穩(wěn)定、一致與多樣、穩(wěn)定與活力等加以統(tǒng)一的現(xiàn)實要求。

(一)人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的現(xiàn)實經(jīng)驗

改革開放以來，伴隨新興社會階層涌現(xiàn)與社會民意基礎(chǔ)擴大，人民政協(xié)愈益成為凝結(jié)各方共識的組織平臺與制度載體，并在明確專門協(xié)商機構(gòu)的獨特定位與發(fā)揚政治協(xié)商的職能特色的基礎(chǔ)上匯集廣泛的民心與智慧。新時代人民政協(xié)不斷完善協(xié)商議事平臺、創(chuàng)新履職工作機制、構(gòu)建有效制度體系，更好地將執(zhí)政黨的正確主張轉(zhuǎn)化為社會公眾的協(xié)商共識和自覺行動。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中指出：“更好凝聚共識，擔(dān)負(fù)起把黨中央決策部署和對人民政協(xié)工作要求落實下去，把海內(nèi)外中華兒女智慧和力量凝聚起來的政治責(zé)任?！盵13]5黨的十九屆四中全會的決定指出：“發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政水平，更好凝聚共識?！盵1]11發(fā)揮國家治理凝聚共識功能是當(dāng)前及今后人民政協(xié)履職工作的中心環(huán)節(jié)，凝聚共識的科學(xué)內(nèi)涵與作用方式則是其中的關(guān)鍵議題。江蘇、安徽、河南、浙江、福建等地人民政協(xié)在將凝聚共識與政治協(xié)商成果轉(zhuǎn)化有效對接方面，開展豐富實踐并形成有益經(jīng)驗。明確凝聚共識的操作主體、規(guī)范凝聚共識的內(nèi)容范圍、創(chuàng)新凝聚共識的方式方法，有助于總結(jié)人民政協(xié)發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的相關(guān)經(jīng)驗。這些案例不僅反映了地方人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的重要意義，還在此基礎(chǔ)上提煉人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的理論資源，進而形成兼具操作性和擴展性的建設(shè)經(jīng)驗。

(二)人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的運行機理

考察人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的動態(tài)化機制，可從主體界定、內(nèi)容規(guī)范和方式創(chuàng)新等三個方面入手。

1.明確人民政協(xié)在凝聚共識功能發(fā)揮上的獨特定位與職責(zé)權(quán)限是人民政協(xié)履職工作的前提條件。凝聚共識是現(xiàn)代國家治理中各職能部門盡責(zé)履職的必然選擇，人民政協(xié)在國家治理體系中承擔(dān)專門協(xié)商機構(gòu)的職能定位，能夠在凝聚共識過程中與人大、政府等機構(gòu)相得益彰。通過匯集各界別的社會精英與優(yōu)秀代表，人民政協(xié)引導(dǎo)不同界別人士合理有序地表達利益需求，推進各界別人士運用才智為社會發(fā)展建言獻策。

2.界定人民政協(xié)凝聚共識的內(nèi)容范圍是人民政協(xié)發(fā)揮功能的基礎(chǔ)。人民政協(xié)在政治協(xié)商過程中凝聚共識時既在連接頂層設(shè)計與基層民意方面發(fā)揮上傳下達的功能，也聚焦于緩和社會內(nèi)部的矛盾與沖突。人民政協(xié)不僅在反映社會公眾訴求與意愿的基礎(chǔ)上向黨委與政府的重大決策建言資政，還注重推動各族各界的意愿充分體現(xiàn)在黨和國家大政方針中；不僅通過有效協(xié)商對黨的相關(guān)方針政策加以必要闡釋、在界別群眾中增信釋疑，還促使各族各界人士與不同黨派團體接受并實現(xiàn)黨的主張。這種共識也涵蓋在不同社會領(lǐng)域與范圍內(nèi)運用多種方式理順情緒、協(xié)調(diào)關(guān)系、彌合分歧。

3.創(chuàng)新人民政協(xié)凝聚共識的方式與方法是人民政協(xié)發(fā)揮功能的重要途徑。國家治理的不同參與主體均致力于為現(xiàn)代國家治理凝聚改革與發(fā)展共識，人民政協(xié)在代表性、聯(lián)系面與包容度上的顯著優(yōu)勢促使其成為發(fā)揮國家治理凝聚共識功能不可或缺的主體。人民政協(xié)在政治協(xié)商過程中運用多種方式凝聚共識，尤為注重“更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式”[24]。

(三)人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的優(yōu)化路徑

推動人民政協(xié)政治協(xié)商有效發(fā)揮國家治理凝聚共識功能，需要在科學(xué)界定人民政協(xié)凝聚共識的主體地位、內(nèi)容范疇、方式選擇的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政協(xié)委員的履職觀念與工作意識，從制度、程序與機制方面探索人民政協(xié)發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的優(yōu)化路徑。

1.政協(xié)委員的科學(xué)履職觀念是人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的基本前提。轉(zhuǎn)變政協(xié)委員的履職觀念首先需要強化其責(zé)任意識，通過開展政協(xié)內(nèi)部的委員課堂學(xué)習(xí)與專題培訓(xùn)等活動，深化其對于自身定位與責(zé)任使命的認(rèn)知，糾正履職工作中可能存在的思想偏差。開展專題學(xué)習(xí)與履職能力考核也可推動政協(xié)委員提升工作素質(zhì)，促使委員真正認(rèn)識到政協(xié)凝聚的共識并非強求一律而是求同存異，由此樹立委員的工作規(guī)范意識，推動政協(xié)履職工作的規(guī)范化、制度化、程序化、成型化。

2.完善制度體系是解決人民政協(xié)凝聚共識功能發(fā)揮不足的根本保障。一方面，開展政協(xié)內(nèi)部黨建工作是確保人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮凝聚共識功能的思想政治前提，要發(fā)揮好各級政協(xié)黨組在人民政協(xié)政治協(xié)商過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過有效的組織形式使黨的政治原則、政治方向與重大方針政策落實到政協(xié)各項工作中；另一方面，頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的上下聯(lián)動是實現(xiàn)人民政協(xié)發(fā)揮凝聚共識功能的制度依托，要善于從地方人民政協(xié)凝聚共識的成功案例中提取優(yōu)秀經(jīng)驗，適時通過全國政協(xié)層面出臺相關(guān)文件使此類經(jīng)驗得以試點推廣。

3.強化程序銜接是人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的重要方式。人民政協(xié)為實現(xiàn)職責(zé)目標(biāo)與節(jié)省后期工作成本，要在職能發(fā)揮的不同階段遵循特定的標(biāo)準(zhǔn)與流程。人民政協(xié)凝聚共識工作包含反映意見、反饋工作、督察落實情況與公開履職進度的職責(zé)鏈條，并依賴不同流程的有效銜接。在凝聚共識前，人民政協(xié)要搭建協(xié)商議事平臺，并參與政策宣傳與社會引導(dǎo)過程。在凝聚共識環(huán)節(jié)，政協(xié)要在建言資政與凝聚共識上雙向發(fā)力，引導(dǎo)各行各界人士理性對話、平等協(xié)商，同時關(guān)注地方政協(xié)的創(chuàng)新工作，為地方黨委、人大、政府提供組織載體。在落實共識環(huán)節(jié)，政協(xié)要優(yōu)化工作反饋與督察流程，確保凝聚共識的工作落到實處，并公開相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、流程與動態(tài)，使政協(xié)工作得到有效監(jiān)督[25]。

4.優(yōu)化機制設(shè)置是探索人民政協(xié)政治協(xié)商發(fā)揮國家治理凝聚共識功能的必要途徑。人民政協(xié)要創(chuàng)新工作方法，形成制度化、常態(tài)化且可操作的工作機制。一方面，人民政協(xié)要結(jié)合社會主要矛盾的變化情況，不斷完善現(xiàn)有政治協(xié)商的界別設(shè)置，通過廣泛吸納不同領(lǐng)域與不同界別的優(yōu)秀人才而擴大協(xié)商主體范圍，保障各民主黨派、各團體和各界別切實參與議政過程。另一方面，人民政協(xié)要為發(fā)揮凝聚共識功能提供更為成熟定型的工作機制，形成線上線下聯(lián)系機制以鞏固現(xiàn)有成果，發(fā)揮政協(xié)委員宣傳示范作用；深化學(xué)習(xí)座談會機制，增設(shè)委員講堂、開展談心談話活動、組織專門宣講，加強“宣傳引導(dǎo)、釋疑解惑、鼓勁加油”；完善專業(yè)人才選拔培養(yǎng)機制，與高校、科研機構(gòu)建立長期合作聯(lián)系機制；進一步暢通利益表達渠道，強化政協(xié)委員建言獻策質(zhì)量的考核機制與意見落實情況的審查機制，增進人民政協(xié)凝聚共識工作的針對性和實效性[26]。