張賢明，張力偉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春130012)

政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心任務(wù)。黨的十九屆四中全會指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”[1]。在此意義上，如何通過優(yōu)化政府治理體系提升政府治理能力，是理解國家治理現(xiàn)代化、把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要課題。在全面深化改革的重要?dú)v史階段，國家治理面臨不可避免的復(fù)雜性甚至某種程度的不確定性?！艾F(xiàn)代化治理體系的建立是頂層設(shè)計與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合體，不是循序漸進(jìn)的自然演化的結(jié)果,而是一個人為設(shè)計、需要不斷完善的、大規(guī)模的人類協(xié)調(diào)的復(fù)雜系統(tǒng)；正確的思維范式導(dǎo)向、理論基礎(chǔ)和良好的策略設(shè)計，是現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的前提”[2]，因此，理解復(fù)雜的國家治理問題可以從復(fù)雜系統(tǒng)理論入手，借鑒系統(tǒng)論與控制論的分析框架為國家治理的各項議題提供解釋。本文嘗試借鑒系統(tǒng)論控制論中“復(fù)雜性管理”(complexity management)的思路來分析政府治理體系優(yōu)化的內(nèi)在邏輯與調(diào)整機(jī)制，為理解國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)行政體系改革提供新的思路。

一、國家治理話語和復(fù)雜性管理框架

國家治理話語是對傳統(tǒng)西方治理話語的批判與重構(gòu)。隨著世界公共行政改革浪潮席卷全球，“治理”已然成為政治與行政改革的流行口號，我國學(xué)術(shù)界對于“治理”的譯介成果占據(jù)了政治學(xué)與行政學(xué)的重要席位。借鑒人類文明發(fā)展成果是推動文明演進(jìn)、提升制度包容性的必要舉措，同時也要深刻把握“一個學(xué)科只有滿足社會需要才有生命力”的基本論斷[3]?！爸卫怼痹捳Z的建構(gòu)應(yīng)該滿足堅持和完善中國特色社會主義制度發(fā)展的需要，契合于人民群眾對美好生活包括優(yōu)質(zhì)公共生活的需要?；仡欀卫淼难芯孔V系，學(xué)術(shù)界的主要共識包括：一是治理來自政府又不限于政府；二是不同的主體分擔(dān)公共事務(wù)治理的責(zé)任，并且這些主體通過自主的網(wǎng)絡(luò)集體行動；三是治理的目標(biāo)是“善治”[4]。從這些關(guān)于治理的共識性解釋不難看出，“治理”是現(xiàn)代社會多元主體共同管理公共事務(wù)的過程。然而問題在于，我們知道治理的目標(biāo)是“善治”，那么如何發(fā)掘一條通向善治之路，則是治理應(yīng)該關(guān)心的重中之重。

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，架起了治理理論和中國適用性之間的橋梁。立足于現(xiàn)代化背景與中國場景的“國家治理”話語，既認(rèn)同了治理內(nèi)在邏輯的有效性，也實(shí)現(xiàn)了對西方治理話語的重構(gòu)。首先，國家治理是對中國特色社會主義制度優(yōu)勢的確認(rèn)。與西方“多中心”的治理框架不同，國家治理強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“一核多元”結(jié)構(gòu)。面對著龐大疆域與多元利益并存的社會事實(shí)，黨對治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有利于錨定國家發(fā)展的宏觀方向、有利于鞏固“以人民為中心”的責(zé)任向度。國家治理秉持的視角是“國家治理概念強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會訴求，是一個更為均衡和客觀的理論視角”[5]。其次，國家治理將治理區(qū)分為治理體系與治理能力，由此將治理視為相互依賴的系統(tǒng)：治理不但是一套制度安排，而且是具體的實(shí)踐效能，治理的關(guān)鍵是“有效性”，即通過體系的科學(xué)優(yōu)化提升治理的實(shí)際能力。正如美國政治學(xué)家福山(Francis Fukuyama)所提到的，治理的關(guān)鍵問題在于測量國家的質(zhì)量或能力[6]。如是而言，“國家治理現(xiàn)代化的核心是國家治理能力問題”[7],國家治理明確地將治理抽象為國家主導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)—績效”的復(fù)合體。全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化實(shí)際上也提出了一項政治學(xué)的重大命題，即如何通過體系的調(diào)適實(shí)現(xiàn)治理績效的最大化。國家治理體系是實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的一系列制度安排和程序，在國家治理話語的特征之下，國家治理體系必然有一個核心要素，只有實(shí)現(xiàn)核心要素的盤活，才能實(shí)現(xiàn)國家治理全局的盤活。在政黨、政府、社會、市場與公眾構(gòu)成的治理主體關(guān)系中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的格局表明，國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)，國家治理能力的評價必然主要落實(shí)到政府的治理能力及其治理績效之上。

借助系統(tǒng)論與控制論中的“復(fù)雜性管理”分析框架，可以更好地說明優(yōu)化政府體系如何提升國家治理能力，進(jìn)而為政府體系優(yōu)化賦能國家治理提供一個解釋?！皬?fù)雜性管理”指的是一個主體(個人、組織或者更為宏觀的系統(tǒng))對外在情境復(fù)雜性的回應(yīng)能力。事實(shí)上，日常生活中的種種行動都是復(fù)雜性管理的縮影，例如，公司的經(jīng)理管理公司、工程師修理機(jī)械系統(tǒng)、政府官員執(zhí)行政策等[8]49。之所以強(qiáng)調(diào)管理“復(fù)雜性”，核心在于對現(xiàn)代社會各項議題特征的實(shí)然判斷：其一，隨著信息化、全球化與網(wǎng)絡(luò)化的降臨，現(xiàn)代社會的加速狀態(tài)使得議題的類型、數(shù)量呈幾何式激增，迅速與不可預(yù)測成為現(xiàn)代社會議題的狀態(tài)特征；其二，作為有限理性和有限能力的存在，我們生活在一個復(fù)雜的領(lǐng)域并且無可避免地面對這些復(fù)雜。對于國家治理而言，中國的公共治理所面對的往往并非單一社會問題的治理，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復(fù)雜局面[9]?！皬?fù)雜性”雖然較為抽象，但是在系統(tǒng)論中，復(fù)雜性可以通過“多樣性”來測量，即一個復(fù)雜性情況中可能存在的不同狀態(tài)的總和[8]36。在此意義上，“復(fù)雜性管理”就是一個系統(tǒng)通過各種手段來應(yīng)對其所面對的復(fù)雜性情況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對環(huán)繞其周遭的復(fù)雜性的有效控制，核心目的是保證系統(tǒng)穩(wěn)定。如果將復(fù)雜性管理引入政府體系優(yōu)化中，其所反映的中心命題是“政府作為一個系統(tǒng)，如何通過自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組以提高其復(fù)雜性管理的能力，實(shí)現(xiàn)對外在復(fù)雜性的有效處理，即治理，使政府系統(tǒng)與外在環(huán)境(包括其他系統(tǒng))之間形成穩(wěn)定的互動關(guān)系”。

作為控制論中的核心概念之一，復(fù)雜性管理作為一個決策或者管理的策略不但體現(xiàn)在日常生活中的方方面面，而且我國行政體系的若干次改革也深刻地折射出復(fù)雜性管理的思維邏輯。以應(yīng)急管理部的成立為例，由于現(xiàn)代社會中不同類型的災(zāi)害與突發(fā)事件層出不窮，并且其模糊性、不確定性與日俱增，因此，公共部門必然要提高應(yīng)對自然災(zāi)害與事故災(zāi)難等風(fēng)險的能力，通過職責(zé)與資源整合以有效地處理風(fēng)險中復(fù)雜性?？偟膩砜矗瑥?fù)雜性管理主要包含以下內(nèi)容和框架：一是系統(tǒng)與外在環(huán)境中所存在的復(fù)雜性是不平衡的，外部復(fù)雜性往往大于組織能夠處理的復(fù)雜性，因此需要借助一定的工具與方法實(shí)現(xiàn)外部復(fù)雜性與組織能夠處理的復(fù)雜性之間的平衡。在傳統(tǒng)的管理模式中，組織往往通過擴(kuò)大規(guī)模、提高人力等方式來拓展組織能力，但結(jié)果往往是機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜。隨著信息技術(shù)的不斷應(yīng)用以及溝通成本的降低，組織可以通過各種各樣的技術(shù)手段或者結(jié)構(gòu)重組來彌補(bǔ)人類認(rèn)知的有限性以及提升組織的綜合能力[10]。二是系統(tǒng)由不同的子系統(tǒng)構(gòu)成，每一個子系統(tǒng)又分別嵌入在不同的領(lǐng)域，因此整個系統(tǒng)的復(fù)雜性管理并不是宏觀系統(tǒng)與宏觀環(huán)境之間的關(guān)系，而是組織內(nèi)部子系統(tǒng)乃至次子系統(tǒng)同各自所對應(yīng)的環(huán)境之間的關(guān)系。隨著時間的演進(jìn)，系統(tǒng)所面對的復(fù)雜性也會隨之更新、重組與增殖。以基本公共服務(wù)為例，基本公共服務(wù)的提供不可能采取整齊劃一的方式，而是要根據(jù)不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同層級的不同具體情況調(diào)整類型、分配權(quán)重，采取不同的衡量方式評價提供的績效。

中國政府治理體系是縱橫結(jié)合的結(jié)構(gòu)，根據(jù)復(fù)雜性管理的分析框架和中國國家治理的基本特征，政府治理體系優(yōu)化也應(yīng)沿著縱、橫兩個方向展開?？傮w而言，縱向優(yōu)化的原則是科學(xué)定責(zé)、合理賦權(quán)；橫向優(yōu)化的原則是跨域合作、跨界協(xié)同。

二、縱向優(yōu)化：科學(xué)定責(zé)、合理賦權(quán)

中國的行政體系是單一制下的層級結(jié)構(gòu)，在歷史文化傳統(tǒng)與地緣環(huán)境等多種要素相互作用與影響下，這種體系形成了頗具特色的運(yùn)作模式。一些獲得較高關(guān)注度的研究如“行政發(fā)包制”[11]、“行政包干制”[12]、“壓力型體制”[13]等，實(shí)際上是對不同類型運(yùn)作模式的概括，分別從不同視角闡釋了中國場景下行政運(yùn)作的特殊性邏輯、優(yōu)勢抑或困境。事實(shí)上，關(guān)于行政體系的研究主要集中在行政體系的基本結(jié)構(gòu)以及動態(tài)運(yùn)作過程、行政體系中政策傳遞的特點(diǎn)以及行政體系在治理過程中所運(yùn)用的具體方法等方面，指向?qū)蛹壷平Y(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)分配的基本模式以及由此衍生而來的組織設(shè)計、組織行為與組織效能問題。

以復(fù)雜性管理審視行政體系的權(quán)責(zé)關(guān)系，根本原則在于尋找一種科學(xué)合理的權(quán)責(zé)分配模式，以最大限度地激發(fā)宏觀系統(tǒng)內(nèi)不同子系統(tǒng)的效能。根據(jù)復(fù)雜性管理的邏輯，保證組織復(fù)雜性的根本在于實(shí)現(xiàn)一種“活系統(tǒng)”(viable system)，而“活系統(tǒng)”旨在實(shí)現(xiàn)不同子系統(tǒng)之間維持“獨(dú)立的存在”(separate existence)關(guān)系[8]92，這樣的組織關(guān)系可以通過組織的“專有知識”拓展解決問題的能力。按照政治學(xué)或者公共行政的話語闡釋，活系統(tǒng)理論旨在通過子系統(tǒng)的相對自主性或者獨(dú)立性來激發(fā)其解決問題的能力，破解行政體系嚴(yán)格的線性關(guān)系和自上而下的控制結(jié)構(gòu)對組織能力的限制。這種思維在政治學(xué)和公共行政理論中也是有跡可循的，例如，“國家自主性”以及“官僚自主性”等概念就是衡量治理效能、甚至解釋中國國家治理特殊性的重要參數(shù)[14]。當(dāng)然，活系統(tǒng)同官僚自主性是存在內(nèi)涵差異的：官僚自主性強(qiáng)調(diào)了作為整體的官僚系統(tǒng)的自主性；而活系統(tǒng)則是將組織分解，強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)中每一個子系統(tǒng)的自主性?！盎钕到y(tǒng)”應(yīng)用在行政體系中，就是保證每一層級和每個部門的行政組織都擁有相對獨(dú)立的解決問題的能力。

活系統(tǒng)理論對于組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)主張將傳統(tǒng)的層級制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檫f歸制結(jié)構(gòu)。“遞歸”是數(shù)學(xué)和計算機(jī)科學(xué)中的重要術(shù)語，是與迭代相對應(yīng)的算法。傳統(tǒng)層級制結(jié)構(gòu)中的組織運(yùn)作類似于迭代算法，即通過自上而下、層層遞進(jìn)的任務(wù)傳遞來解決問題。層級制結(jié)構(gòu)的基本特征是，在等級制的層層控制之下，隨著等級鏈條向下，組織能力也隨之減?。欢f歸制結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了組織中不同層次的獨(dú)立性和自主性，要求充分賦權(quán)將組織能力最大化。因而，遞歸結(jié)構(gòu)的特征在于充分調(diào)動不同層級的潛力以應(yīng)對不同層級組織所面對的復(fù)雜性。中國行政體系主要契合于層級制結(jié)構(gòu)的特征，雖然這種結(jié)構(gòu)有利于組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以及組織內(nèi)部成員的控制，但是其弊端也顯而易見：其一，層級制結(jié)構(gòu)下的“行政發(fā)包制”造成了組織層級中“層層加碼”的現(xiàn)象，即為了完成組織目標(biāo)而不斷向下級施壓，在施壓的過程中忽略了組織的各項能力，進(jìn)而造成了一系列不良后果，例如弄虛作假、形式主義等等[15]。其二，層級制結(jié)構(gòu)中由于組織之間的信息不對等，使得上級很難對下級擁有實(shí)質(zhì)性的控制能力。在此條件下，下級之間可以利用一系列的“越軌行為”來應(yīng)對上級[16]。其三，由于我國各地區(qū)之間的異質(zhì)性較高，層級制結(jié)構(gòu)的行政體系也造成了政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的矛盾，使得地方政府很難結(jié)合地方實(shí)際情況實(shí)現(xiàn)有效治理[17]。其四，在壓力傳導(dǎo)與問責(zé)風(fēng)險與日俱增的情況下，地方又衍生出“避責(zé)”行為，嚴(yán)重地削弱了治理績效[18]。

遞歸制組織結(jié)構(gòu)旨在破解層級制結(jié)構(gòu)的困境。遞歸型組織假定，組織所面對的復(fù)雜性與其根植的環(huán)境有關(guān)，是由外部的相關(guān)者構(gòu)成的，而一個具有回應(yīng)性的組織必然要對自身涉及的其他主體保持高度的敏感性[8]81。在縱向的遞歸制組織結(jié)構(gòu)中，組織復(fù)雜性管理的能力立足于組織系統(tǒng)內(nèi)部不同子系統(tǒng)所具備的復(fù)雜性管理能力，子系統(tǒng)復(fù)雜性管理能力的提升取決于其自主性。黨的十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，在某種意義上蘊(yùn)含了在政府治理體系優(yōu)化中構(gòu)建遞歸制組織體系的邏輯。結(jié)合我國行政體系的特點(diǎn)，以遞歸結(jié)構(gòu)為借鑒優(yōu)化政府體系在于科學(xué)確定縱向組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證中央頂層設(shè)計的統(tǒng)一性與宏觀層面管理權(quán)的基礎(chǔ)上有序有度地向地方賦權(quán)。需要明確的是，“賦權(quán)”不是有多少權(quán)數(shù)從中央的權(quán)力清單轉(zhuǎn)列到地方的權(quán)力清單，而是要使優(yōu)化的中央和地方權(quán)責(zé)體系成為中央和地方關(guān)系的牢固基石[19]。

第一，明確中央宏觀管理與地方微觀執(zhí)行之間的關(guān)系，避免在宏觀系統(tǒng)中采取“微觀管理”的指揮手段。根據(jù)中央與地方的職責(zé)分工，中央要切實(shí)履行好頂層設(shè)計與宏觀調(diào)控的職能，探尋國家治理總系統(tǒng)中的“相同問題”(same problem)來整體布局、落實(shí)安排。地方則在國家治理“相同問題”的基礎(chǔ)上結(jié)合地方的實(shí)際情況精準(zhǔn)落實(shí)。正如《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》所指出的，“一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理”，地方應(yīng)“在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能”[20]。長期以來，中央與地方之間的集權(quán)與放權(quán)往往為“一管就死、一放就亂”所困擾。究其根本，產(chǎn)生這一結(jié)構(gòu)性困境的原因在于中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系總是處于混沌狀態(tài)，沒有清晰地辨明中央與地方的功能。中央與地方所掌握的權(quán)力類型是存在差別的，要明確中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和地方的執(zhí)行權(quán)之間的差異。正如在公司治理中董事會和總經(jīng)理等高層的核心功能是決策，不會去負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)；而如果公司將各項權(quán)力完全下放給子公司，那么子公司必然會借助自身優(yōu)勢各行其是，最終破壞公司治理結(jié)構(gòu)。同理，一旦將本應(yīng)屬于地方的事權(quán)收歸于上，那么上強(qiáng)下弱的組織結(jié)構(gòu)必然“頭腦發(fā)達(dá)而四肢平滑”，使政策難以穩(wěn)健落位；若將各項權(quán)力過度下放地方，地方出于自身的逐利性也會陽奉陰違，形成不利于國家治理的“行為聯(lián)邦制”。簡而言之，中央與地方的科學(xué)權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)落點(diǎn)于“中央宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)、地方微觀有效實(shí)施”，只有合理地區(qū)分中央與地方的關(guān)系類型，才能科學(xué)地界定中央與地方的權(quán)力關(guān)系。

第二，保證中央令行禁止的前提下充分尊重地方職責(zé)的區(qū)域性、動態(tài)性與靈活性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”[21]。大國治理的系統(tǒng)復(fù)雜性與外在環(huán)境的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了小國寡民的治理規(guī)模，因此，如何保證巨型治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效性是大國治理要解決的核心問題之一。保證中央令行禁止，就是要從宏觀的視域保證國家治理超大系統(tǒng)之間配合的穩(wěn)定性?！傲钚薪埂敝荚诒Ｕ献酉到y(tǒng)能夠以國家治理的核心要求為中軸進(jìn)行互動，克服部門利益、地方主義對國家治理整體布局的妨礙。保證地方職責(zé)的區(qū)域性、動態(tài)性與靈活性則由大國治理各地方復(fù)雜性的不同表現(xiàn)形式所決定。治理是一項技術(shù)，考驗(yàn)著治理主體的信息感知能力與資源調(diào)動能力。一個系統(tǒng)管理復(fù)雜性的前提是對復(fù)雜性進(jìn)行測量，即判斷復(fù)雜性中的多樣性，這取決于系統(tǒng)本身所具備的專業(yè)知識以及信息存量。正如成語“對癥下藥”，只有對病灶的形成機(jī)理進(jìn)行明確區(qū)分，才有治愈的可能。對于治理而言，只有明確系統(tǒng)所面對的實(shí)際治理問題，才能使治理發(fā)揮出實(shí)際效能。地方與基層直面社會與公眾，對于地方的實(shí)際情況以及公眾的實(shí)際需要保有充分的信息。有鑒于此，保證地方職責(zé)的區(qū)域性，就是根據(jù)不同區(qū)域所表現(xiàn)出的不同情況調(diào)整地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)，在一定程度上打破職責(zé)同構(gòu)的局限；保證地方職責(zé)的動態(tài)性，就是要使地方機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)社會的變化適時調(diào)整其職能；保證地方職責(zé)的靈活性，就是要使地方可以根據(jù)地方的實(shí)際情況靈活解讀中央的統(tǒng)一性政策，從而使中央指令與地方所具有實(shí)際資源、能力以及需要相一致。

總的來看，以遞歸結(jié)構(gòu)優(yōu)化政府體系是以賦權(quán)為核心的中央地方關(guān)系重塑，其中，既包含中央與地方兩種類型權(quán)力的區(qū)分，也關(guān)涉地方各層級之間的任務(wù)分配，是從根本上保障中央和地方的積極性以及地方各層級之間的靈活性。需要指出的是，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、重新分配職責(zé)的同時，要保證各層級治理的權(quán)能，即授予各地方在解決各類治理問題中所需要的各類資源與權(quán)限，實(shí)現(xiàn)以責(zé)確權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一?！巴苿又卫碇匦南乱?，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”[20]。賦責(zé)而不賦權(quán)，地方治理將舉步維艱；賦權(quán)而不賦責(zé)，權(quán)力則有濫用的風(fēng)險。縱向政府體系優(yōu)化所應(yīng)達(dá)到的最佳效果是“既要讓治理運(yùn)行在軌道之上，又要調(diào)動起不同部分的能力，最大限度地推動治理效能”。

三、橫向優(yōu)化：跨域合作、跨界協(xié)同

現(xiàn)代世界的演進(jìn)歷程表明，社會小世界的不斷分化以及行動者角色的多元化反映了復(fù)雜性不斷分化以及處理復(fù)雜性手段不斷多元的過程[22]。因此，以“治理”為首要職能的政治系統(tǒng)內(nèi)部必然按照功能、層級、領(lǐng)域的不斷多元而建構(gòu)出數(shù)量更多、功能更完善的子系統(tǒng)。為了保證宏觀系統(tǒng)的穩(wěn)定，子系統(tǒng)之間也需要按照某種關(guān)系進(jìn)行排列，這便構(gòu)成了組織的復(fù)雜性。當(dāng)今組織復(fù)雜性的來源在于組織內(nèi)外部的多樣性，不同主體單位間的相互關(guān)聯(lián)性，以及組織的目標(biāo)、價值、邊界、因果關(guān)系等的模糊性和情景的快速變化性[23]。如果說縱向的組織復(fù)雜性體現(xiàn)出組織內(nèi)部由簡單到復(fù)雜的過程，那么橫向的組織復(fù)雜性則是公共事務(wù)復(fù)雜性增殖所推動的不同系統(tǒng)之間的自組織過程。

信息的流動、系統(tǒng)的開放以及公共事務(wù)的跨地域、跨領(lǐng)域等特征共同型塑了打破時間與空間界限的治理過程。面對公共事務(wù)的復(fù)雜性，政府作為獨(dú)立的個體已然獨(dú)木難支，全能型政府的設(shè)想可能是一種“致命的自負(fù)”。當(dāng)今世界公共行政改革的浪潮昭示，“今天的政府在治理上的作為不如過去的政府，部分政府的政策自主權(quán)已經(jīng)逐漸被政府以外的機(jī)制所取代”[24]。政府之間的協(xié)作以及政府同其他主體、機(jī)制的協(xié)作成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。行政體系的橫向關(guān)系成為賦能國家治理的又一核心要素。以環(huán)境治理為例，山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)有其連續(xù)性自然分布，使得環(huán)境治理必須整合不同的技術(shù)手段、行政區(qū)域以及參與主體。然而在實(shí)際管理中往往會被不同部門甚至不同行政區(qū)域割裂開來，參與主體角色的缺失也使得環(huán)境治理難以發(fā)揮出實(shí)際的有效性。所有的生命過程與人類和自然的共存都是密切配合的系統(tǒng)，系統(tǒng)的復(fù)雜性、環(huán)境的復(fù)雜性與認(rèn)知的復(fù)雜性要求子系統(tǒng)之間的協(xié)作以產(chǎn)生有序的結(jié)構(gòu)和反應(yīng)，使系統(tǒng)涌現(xiàn)出新的功能[25]。在系統(tǒng)各部分之間的非線性互動中，我們很難通過觀察系統(tǒng)的獨(dú)立部分來把握整個系統(tǒng)的特征。需要明確，系統(tǒng)并不是不同部分的集合，而是一個整體。作為整體的系統(tǒng)會體現(xiàn)出各部分所不具備的功能，“整體功能大于部分之和”必然成為系統(tǒng)優(yōu)化的價值追求。在這種價值的指引下，治理理論衍生出諸如“協(xié)同治理”等概念，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)治理難題，提升公共事務(wù)治理、公共服務(wù)提供的質(zhì)量[26]。對于政府體系的橫向優(yōu)化而言，政府應(yīng)該如何協(xié)同、如何在協(xié)同中分配責(zé)任是協(xié)同治理面對的核心問題。從政府與其他主體之間的關(guān)系入手，行政體系涉及的橫向結(jié)構(gòu)主要分為三個方面：一是橫向的部門之間關(guān)系，即橫向不同部門之間的溝通與互動；二是橫向之間跨地域的相互聯(lián)系，即不同地域間行政組織的關(guān)系；三是跨領(lǐng)域的關(guān)系，即行政體系與橫向其他治理主體的關(guān)系。橫向優(yōu)化就是指行政體系應(yīng)該如何處理好同橫向其他組織與治理主體的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)有效的溝通與行動的協(xié)調(diào)。

組織縱向的權(quán)責(zé)分配可以借助組織內(nèi)部明確的規(guī)則、制度化的溝通機(jī)制與信息共享機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，而橫向協(xié)同往往具有偶發(fā)性、暫時性與不穩(wěn)定性等特征。例如，偶發(fā)的自然災(zāi)害要求不同地域、不同部門與不同主體之間立刻達(dá)成協(xié)作關(guān)系，當(dāng)災(zāi)害處理完畢之后，這種協(xié)作關(guān)系就會解體。在協(xié)同之中，由于不同主體投入的成本不同，再加之較大的治理規(guī)模與不確定的治理難度，也使得協(xié)同框架面臨被拖垮的風(fēng)險。這表明，橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)中的復(fù)雜性管理也需要根據(jù)組織的復(fù)雜性與外在環(huán)境的復(fù)雜性來分配責(zé)任。然而，協(xié)同結(jié)構(gòu)中外在環(huán)境復(fù)雜性具有一定的特殊性：組織的外在環(huán)境已經(jīng)不是組織自身所嵌入的與自身產(chǎn)生資源依賴關(guān)系的獨(dú)特環(huán)境，而是整個協(xié)同結(jié)構(gòu)形成的自組織系統(tǒng)所嵌入的大環(huán)境。協(xié)同結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)分配要注意以下問題：

第一，橫向部門之間的權(quán)責(zé)分配要根據(jù)具體的治理議題整合功能，將不同部門的“個體性責(zé)任”轉(zhuǎn)化為針對治理議題的“整體性責(zé)任”。我國部門之間的職責(zé)分立經(jīng)常是削弱治理有效性的重要因素，尤其以環(huán)境問題這種典型的跨部門治理而言，類似于“環(huán)保局不下水、海洋局不上岸”的問題已經(jīng)成為行政體系運(yùn)行的梗阻。部門分立、職責(zé)分離也成為部門之間推諉扯皮、彼此避責(zé)的常見理由。在諸如此類的跨部門治理問題上，形成部門之間溝通協(xié)作的制度化長效機(jī)制，要深刻理解跨部門問題的處理并非不同部門之間職責(zé)的機(jī)械相加，而是特定問題對不同部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的重新分配。在部門間協(xié)同的關(guān)系中，權(quán)責(zé)的分配要以部門權(quán)責(zé)清單的模式羅列，審視不同部門之間權(quán)責(zé)內(nèi)部是否交疊重合。對重合的權(quán)責(zé)要加以限定、明確，保證部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的相互貼合與相互補(bǔ)充。這種權(quán)責(zé)關(guān)系的確立：一方面，需要依靠上級行政組織的協(xié)調(diào)；另一方面，根植于不同部門對治理問題的共同認(rèn)識。

第二，協(xié)同結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配是一種“角色責(zé)任”，即根據(jù)不同主體在協(xié)同結(jié)構(gòu)中所能夠承擔(dān)的具體功能賦予其責(zé)任。具體而言，主體的權(quán)責(zé)分配既要根據(jù)主體本身的角色(政府、市場組織、社會組織等)以及自身所能夠發(fā)出的功能，也要根據(jù)主體所面向的特定區(qū)域、特定對象以及特定任務(wù)。復(fù)雜性管理主張通過對外在環(huán)境復(fù)雜性的衰減和系統(tǒng)復(fù)雜性的放大來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)外復(fù)雜性的平衡[27]。所謂衰減，就是對治理議題內(nèi)部的復(fù)雜性進(jìn)行歸類，并尋求組織復(fù)雜性與環(huán)境復(fù)雜性的“耦合”，即將需要政府處理的復(fù)雜性歸給政府，將可以轉(zhuǎn)移給其他治理主體的復(fù)雜性根據(jù)主體的功能轉(zhuǎn)移給其他主體，由此實(shí)現(xiàn)復(fù)雜性的“折疊”與“簡化”；所謂放大，就是將同該治理議題有關(guān)的主體整合到協(xié)同框架中，通過一致行動實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能涌現(xiàn)，進(jìn)而共同解決公共事務(wù)的復(fù)雜性。在社會協(xié)同治理中，政府往往針對某項特定的治理議題同社會組織展開合作，這些合作也體現(xiàn)出政府與其他主體之間的專業(yè)性分工。以深圳市龍華區(qū)為例，為了維護(hù)社會治安、促進(jìn)社會和諧，龍華區(qū)政府引入了社會組織參與矯治安邦、聯(lián)防安全等事務(wù)，這些社會組織往往是由專業(yè)法律人士組成的志愿團(tuán)體。這種社會協(xié)同治理機(jī)制塑造了社會組織功能與議題復(fù)雜性的對應(yīng)關(guān)系，構(gòu)成了政府與社會組織合作的制度化網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了社會問題的有效解決。

第三，由于高度復(fù)雜性和不確定性的社會不斷會產(chǎn)生新問題，協(xié)同結(jié)構(gòu)中不同主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整會因?yàn)樾聠栴}的產(chǎn)生而滯后，進(jìn)而造成主體之間權(quán)責(zé)邊界的空白抑或模糊。為了解決此類問題，需要主體之間有效的信息共享與溝通達(dá)成解決新復(fù)雜問題的方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系的動態(tài)調(diào)適。對于溝通有效性的判斷并不在于信息是否被其他主體接收，而在于是否通過溝通產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的行動。溝通過程通過主體之間的信息分享、利益交換與補(bǔ)償、成本風(fēng)險評估等流程，實(shí)現(xiàn)主體之間對外部復(fù)雜性管理的共識，進(jìn)而將模糊的權(quán)責(zé)關(guān)系轉(zhuǎn)化為明確的職責(zé)分工，構(gòu)造縱向上下聯(lián)動、橫向跨域協(xié)同的結(jié)構(gòu)。此外，我們強(qiáng)調(diào)不同主體的協(xié)同結(jié)構(gòu)也是遞歸結(jié)構(gòu)之下的“活系統(tǒng)”，不同主體是具有自主能力、能因環(huán)境變化而適應(yīng)性地涌現(xiàn)出新行為以應(yīng)對環(huán)境復(fù)雜性的“智能體”[28]。為了保證這些“智能體”不受自我利益的驅(qū)動，需要將這些主體聯(lián)結(jié)成相互監(jiān)督、彼此制約的關(guān)系，以使其按照法律、規(guī)則與契約的要求行動，最終達(dá)到國家治理現(xiàn)代化的“善治”狀態(tài)。

四、結(jié)論與討論

國家治理是一個系統(tǒng)工程，系統(tǒng)科學(xué)的研究工具在分析國家治理諸問題上顯示出良好的適用性。在某種意義上，國家治理不僅僅是一種結(jié)構(gòu)、一種能力，而更多是一種契合于現(xiàn)代社會基本特征的技術(shù)。除了本文討論的結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整優(yōu)化以外，實(shí)現(xiàn)治理復(fù)雜性的衰減也必然有賴于現(xiàn)代信息技術(shù)，例如，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”以及人工智能等手段的運(yùn)用，以彌補(bǔ)人類的物理局限與智力局限。換言之，應(yīng)對國家治理復(fù)雜性是結(jié)構(gòu)優(yōu)化與技術(shù)應(yīng)用的結(jié)合。由此，未來的研究還應(yīng)充分關(guān)注現(xiàn)代技術(shù)對于政府體系與職責(zé)的影響，進(jìn)一步闡釋信息時代對國家治理能力的賦能與限制，厘清一種人與技術(shù)相結(jié)合、科技與制度相結(jié)合的新型政府模式與權(quán)責(zé)關(guān)系。與此相適應(yīng)，在現(xiàn)代社會的復(fù)雜性與復(fù)雜性問題的非線性關(guān)系等客觀情境下，探討政府體系優(yōu)化、政府權(quán)責(zé)關(guān)系重塑也涉及對問責(zé)制度的創(chuàng)新性研究，即如何構(gòu)建一種適配于新型政府體系的問責(zé)制度，如何在復(fù)雜性和不確定性中實(shí)現(xiàn)科學(xué)問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、有效問責(zé)?？梢哉f，政府治理體系優(yōu)化的問題仍有一系列的學(xué)術(shù)空白需要填補(bǔ)，這也需要不斷提升運(yùn)用新理論、新思路、新方法的能力，為國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供創(chuàng)新性的智力支持。