劉 耘

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，方案提出改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系。此次改革不僅在微觀層面上對國庫業(yè)務(wù)處理產(chǎn)生影響，更從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，對國庫管理制度的完善以及深化財稅改革過程中強(qiáng)化“經(jīng)理國庫”職責(zé)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、征管體制改革的主要內(nèi)容

（一）國稅地稅業(yè)務(wù)合并，征管效率提升

征管體制改革前，在征管范圍方面，國稅、地稅部門以稅種劃分：國稅部門主要征管增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等中央級次和共享級次稅收收入，地稅部門主要征管地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅等地方級次稅收收入，但地稅部門存在征管效率低、規(guī)范性不足、系統(tǒng)資源浪費(fèi)等問題。業(yè)務(wù)系統(tǒng)方面，國稅、地稅部門均使用“金稅三期”系統(tǒng)，但存在數(shù)據(jù)難以互通、數(shù)據(jù)指標(biāo)不統(tǒng)一、增值稅與其附稅需在兩個系統(tǒng)中分別報稅等降低納稅人辦稅效率的情況。

征管體制改革后，在征管范圍方面，合并后的稅務(wù)局承接了原國稅部門、地稅部門的所有征管業(yè)務(wù)，使用同一標(biāo)準(zhǔn)、同一流程，征管效率明顯提升；在系統(tǒng)方面，實(shí)現(xiàn)了原國稅、地稅兩套金稅三期系統(tǒng)兩個數(shù)據(jù)庫“合二為一”，同時對征管流程進(jìn)行梳理和配置，實(shí)現(xiàn)工作流程以及參數(shù)配置的統(tǒng)一。

（二）社會保險費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收，國庫統(tǒng)一收納

征管體制改革前，社會保險費(fèi)由社保部門征收后繳入商業(yè)銀行社保賬戶，由商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)至財政社?；饘簟Ｒ蕴旖蚴袨槔?，社保部門核定社保費(fèi)數(shù)額后，各社會保險費(fèi)繳費(fèi)主體于繳費(fèi)期限內(nèi)將社會保險費(fèi)繳入各商業(yè)銀行社保賬戶，商業(yè)銀行每月末將各自社保賬戶余額劃轉(zhuǎn)至財政部門開立的社?；鹭斦?。

征管體制改革后，社會保險費(fèi)由社保部門核定、稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，每日通過TIPS系統(tǒng)與稅收收入一并繳入國庫，每旬財政部門發(fā)出電子劃款指令，國庫根據(jù)劃款指令將社會保險費(fèi)匯總劃轉(zhuǎn)至財政部門開立的社?；鹭斦簟?/p>

（三）非稅業(yè)務(wù)逐步劃轉(zhuǎn)，征繳日益規(guī)范

在財政部門征收非稅收入的背景下，天津市各非稅執(zhí)收單位通過非稅收入收繳電子化管理系統(tǒng)向繳款人開具《非稅收入繳款通知書》，繳款人通過銀行柜臺、POS機(jī)、網(wǎng)銀、手機(jī)銀行等渠道將非稅收入繳入各代理銀行開立的非稅匯繳賬戶。代理銀行根據(jù)財政部門的指令將非稅收入劃轉(zhuǎn)國庫、財政專戶或主管單位分成賬戶。繳入國庫的非稅憑證信息通過財政憑證庫系統(tǒng)發(fā)送至國庫部門，國庫進(jìn)行非稅業(yè)務(wù)處理。

根據(jù)《國稅地稅征管體制改革方案》“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的原則，天津市已陸續(xù)實(shí)現(xiàn)大中型水庫庫區(qū)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源發(fā)展基金、石油特別收益金、免稅商品特許經(jīng)營費(fèi)等中央級收入，小客車總量調(diào)控增量指標(biāo)競價收入等市級收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，并通過TIPS系統(tǒng)全額繳入國庫。

二、征管體制改革對國庫的影響

征管體制改革整合部門資源，使部門間溝通協(xié)調(diào)更加順暢，有利于完善國庫單一賬戶管理。同時，財稅體制改革的深入推進(jìn)也對國庫服務(wù)的內(nèi)容和方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，要求國庫部門以大格局為改革的推進(jìn)打上“國庫烙印”，提供“國庫智慧”。

（一）部門協(xié)調(diào)更加順暢，為實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”提供機(jī)遇

一是征管體制改革后，稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的合二為一，對稅費(fèi)收繳、退庫、對賬業(yè)務(wù)處理方式進(jìn)行了整合規(guī)范，部門間溝通協(xié)調(diào)更加順暢。非稅業(yè)務(wù)完全劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，現(xiàn)行非稅業(yè)務(wù)收繳系統(tǒng)將取消，非稅與稅收收入一并通過金三系統(tǒng)收繳入庫，發(fā)揮了稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)化征管的優(yōu)勢，在入庫資金的完整性、退庫流程的合規(guī)性方面將有較大提升。

二是預(yù)算收支集中國庫經(jīng)理，有利于實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”。《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫（國庫單一賬戶）”?！额A(yù)算法》出臺后，建立真正的國庫單一賬戶的法律基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。征管體制改革后，稅收、非稅征管的集中歸口，國庫單一賬戶在實(shí)踐方面又前進(jìn)了一步。非稅和社會保險費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收、繳入國庫，將改變以往各類征收機(jī)關(guān)在商業(yè)銀行多頭開戶、財政資金繞開國庫、違規(guī)退付、財政部門利用專戶調(diào)節(jié)收支進(jìn)度的歷史，由財政資金分散存放的國庫多元賬戶制度向財政資金國庫集中存放的國庫單一賬戶制度轉(zhuǎn)變。

（二）業(yè)務(wù)日益復(fù)雜繁重，系統(tǒng)運(yùn)行壓力增加

TIPS和TCBS均為全國集中系統(tǒng)，運(yùn)行壓力的增大來自兩方面：一方面是新增非稅收入和社會保險費(fèi)業(yè)務(wù)使TIPS系統(tǒng)運(yùn)行壓力增大。根據(jù)全國財政決算表，2018年全國一般公共預(yù)算收入中稅收收入為15.37萬億，非稅收入、政府性基金、國有資本經(jīng)營收入以及社會繳納的社會保險費(fèi)共計14.50萬億。各項非稅收入和社會保險費(fèi)占財政總收入的比重為48.55%，相當(dāng)于TIPS系統(tǒng)將新增94.37%的業(yè)務(wù)處理金額，伴隨的業(yè)務(wù)處理量增加給系統(tǒng)帶來的運(yùn)行壓力值得關(guān)注；另一方面征管體制改革后稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對國庫業(yè)務(wù)及系統(tǒng)的壓力也值得關(guān)注。國地稅合并實(shí)現(xiàn)了征管效率的提高，進(jìn)一步助推我國稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：從當(dāng)前的間接稅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯佣惻c間接稅并重、從主要面向企業(yè)納稅人向個人納稅人與企業(yè)納稅人并重轉(zhuǎn)變，由于納稅主體變化，服務(wù)個體數(shù)量增加，相關(guān)的國庫退庫等業(yè)務(wù)處理和系統(tǒng)運(yùn)行情況也將更加復(fù)雜。

（三）國庫制度亟待更新，國庫監(jiān)督有待創(chuàng)新

一是地方國庫相關(guān)業(yè)務(wù)制度亟待更新。省級及省級以下稅務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)因國地稅分設(shè)，原國稅地稅國庫業(yè)務(wù)相關(guān)制度由于所征管稅種不同而各有差異，合并后亟需聯(lián)合稅務(wù)部門對相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，規(guī)范指導(dǎo)相關(guān)業(yè)務(wù)操作。同時，隨著非稅逐步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，非稅的收繳和退庫業(yè)務(wù)處理存在制度空缺。

二是“放管服”中國庫事中監(jiān)督有待創(chuàng)新。面對國稅地稅征管體制改革后的新形勢、新要求，稅務(wù)部門在落實(shí)“放管服”過程中，不斷精簡納稅申報資料或通過部門間信息共享證明材料，對現(xiàn)行依賴紙質(zhì)證明材料的國庫業(yè)務(wù)處理和國庫監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。

例如，《國庫會計業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指引（試行）》中要求“退庫款項…由于特殊情況不能直接退給申請單位或個人的，國庫應(yīng)要求提供由申請單位或個人出具的、并經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)蓋章確認(rèn)的相關(guān)說明和證明資料，作為國庫辦理退庫的必需資料”，當(dāng)企業(yè)變更名稱而銀行賬戶尚未變更等特殊原因?qū)е律暾垎挝慌c收款單位不一致時，國庫要求提供由申請單位出具的、并經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)蓋章確認(rèn)的相關(guān)說明和證明資料辦理退庫業(yè)務(wù)，而稅務(wù)部門已通過與市場監(jiān)管部門的部門間信息共享替代企業(yè)出具營業(yè)執(zhí)照，導(dǎo)致企業(yè)由于國庫方面審核需要額外出具相關(guān)證明資料，與“放管服”精神不相適應(yīng)。

又如，稅務(wù)部門根據(jù)“減證便民”以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好證明事項清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號）的要求，在部門地區(qū)開展部分業(yè)務(wù)的證明事項告知承諾制試點(diǎn)。對申請人書面承諾符合告知的條件、愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明而依據(jù)書面(含電子文本)承諾辦理相關(guān)事項。主要涉及辦理減免退稅所需證明，涵蓋了身份證明等各項資料。這對國庫辦理政策性減免退稅業(yè)務(wù)時如何進(jìn)行政策性審核和事中監(jiān)督，提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）財稅改革持續(xù)深化，需要國庫兼顧監(jiān)督和服務(wù)

征管體制改革是深化財稅改革的重要舉措，進(jìn)一步理清了統(tǒng)一稅制和分級財政的關(guān)系。隨著預(yù)算收入的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門，地方財政有必要加強(qiáng)供給側(cè)改革，從注重收入管理向注重支出管理轉(zhuǎn)型，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。而在新一輪財稅體制改革中國庫因其所處的財政收支結(jié)合點(diǎn)的重要位置和作為中央銀行所屬部門的業(yè)務(wù)屬性可以發(fā)揮獨(dú)特的作用。

一是推動形成“執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力”的現(xiàn)代財政制度。根據(jù)現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的觀點(diǎn)，一種經(jīng)濟(jì)活動要由多個政府部門進(jìn)行管理，有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。征管體制改革將預(yù)算收入征收控制權(quán)完全交給稅務(wù)部門，形成了“稅務(wù)征繳、財政支撥、國庫經(jīng)理”的公共資金多部門共管、相互監(jiān)督的財政管理運(yùn)行機(jī)制，有利于經(jīng)理國庫、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職能的進(jìn)一步發(fā)揮。

二是反映支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，促進(jìn)預(yù)算績效管理。基于國庫獨(dú)立于財政的中立地位，利用國庫支出數(shù)據(jù)對財政支出效果進(jìn)行客觀檢驗(yàn)，從國庫角度反映財政資金收支績效和政策實(shí)施效果,多角度反映預(yù)算支出績效，促進(jìn)提高財政資源配置效率和使用效益。

三是基于全口徑預(yù)算收支數(shù)據(jù)的集中管理和庫存預(yù)測，便于協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算”收入數(shù)據(jù)完整性的提高，有利于國庫進(jìn)行現(xiàn)金流和庫存預(yù)測，協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行。

三、提高國庫服務(wù)質(zhì)效，全面支持改革推進(jìn)

（一）增強(qiáng)系統(tǒng)性能，保障預(yù)算收支執(zhí)行

二代TIPS升級上線后，能滿足繳庫業(yè)務(wù)高峰期10000筆/秒的性能要求，但非稅和社會保險費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收經(jīng)由TIPS入庫后，TIPS的全局重要性也日益提升，應(yīng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性的實(shí)時監(jiān)測、故障的精確定位和快速響應(yīng)，并定期及不定期組織TIPS系統(tǒng)雙活場景應(yīng)急切換，確保系統(tǒng)故障時業(yè)務(wù)不間斷、數(shù)據(jù)零丟失。

（二）促進(jìn)制度和監(jiān)督模式與時俱進(jìn)，提升國庫服務(wù)水平

一是制定新增業(yè)務(wù)制度，修訂統(tǒng)一現(xiàn)有制度。一方面，制定新增業(yè)務(wù)制度。建立稅務(wù)部門非稅收繳入庫及退庫、社保費(fèi)收繳業(yè)務(wù)處理制度，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)和非稅收入繳、退庫的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化。另一方面，對現(xiàn)有制度中業(yè)務(wù)或監(jiān)督要點(diǎn)與征管體制改革后的現(xiàn)實(shí)情況不一致的地方進(jìn)行修訂。原國稅地稅國庫業(yè)務(wù)相關(guān)制度因所征管稅種不同而各有差異，合并后需聯(lián)合稅務(wù)部門全面分析查找原國稅地稅征管差異，統(tǒng)一相同業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。同時，根據(jù)“放管服”和“減證便民”的相關(guān)要求，將國庫業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督審核要點(diǎn)與稅務(wù)部門征管規(guī)范相銜接，將國庫監(jiān)督與服務(wù)便民的理念統(tǒng)一到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中來。

二是完善TIPS各類資料傳輸功能，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，改進(jìn)國庫監(jiān)督模式。在TIPS系統(tǒng)傳輸退庫審批表和入庫信息等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，增加圖片、文檔等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的傳輸，同時擴(kuò)大與稅務(wù)部門“金三系統(tǒng)”的部門間數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)相關(guān)審核資料部門間網(wǎng)絡(luò)傳輸，免去納稅人提供紙質(zhì)資料的不便，在加強(qiáng)國庫監(jiān)督的同時，提高國庫服務(wù)效率和水平。

（三）推進(jìn)取消財政專戶，完善國庫單一賬戶管理

一是取消各類開立在商業(yè)銀行的財政專戶。財政專戶的存在是滿足預(yù)算外資金管理的現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，預(yù)算外資金納入預(yù)算管理及征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，征收機(jī)關(guān)和財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各種收入過渡戶和財政專戶已無存在必要。應(yīng)參照國際慣例，取消各類開立在商業(yè)銀行的財政專戶，對確有必要保留和開設(shè)的專戶，應(yīng)當(dāng)盡可能在國庫開設(shè)，實(shí)現(xiàn)財政資金的集中化管理，真正實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶”，為提高財政資金運(yùn)行效率奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二是明確“國庫單一賬戶”制度。積極爭取在《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂中以制度的形式明確國庫單一賬戶的內(nèi)涵、性質(zhì)和要求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“國庫資金一本賬”，為財政精準(zhǔn)預(yù)算和盤活存量財政資金創(chuàng)造有利制度條件。

（四）做強(qiáng)國庫分析研究，服務(wù)財稅改革大局

一是在全面實(shí)施預(yù)算績效管理背景下，國庫應(yīng)通過對財政支出經(jīng)濟(jì)分類科目的核算解析為相關(guān)政策效果檢驗(yàn)提供分析支持。國庫系統(tǒng)中已維護(hù)支出經(jīng)濟(jì)分類科目相關(guān)參數(shù)，但財政部門向國庫發(fā)送支出指令時缺少支出經(jīng)濟(jì)分類科目信息，應(yīng)積極協(xié)調(diào)財政部門將人大審議通過的按支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類編制的預(yù)算和實(shí)撥信息、集中支付額度信息同步發(fā)送國庫。

二是利用國庫優(yōu)勢，協(xié)調(diào)財政貨幣政策，提升財政資金效益。利用征管體制改革后財政收支數(shù)據(jù)集中國庫的數(shù)據(jù)優(yōu)勢和作為央行內(nèi)設(shè)部門的履職優(yōu)勢，加強(qiáng)對國庫資金流量和庫存的統(tǒng)計監(jiān)測，建立動態(tài)、科學(xué)的財政收支預(yù)測系統(tǒng)，利用金融部門在投融資管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行的節(jié)奏、規(guī)模和工具，既保障財政資金效益，又服務(wù)于宏觀調(diào)控需要。