周勇

改革開放40 多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織經(jīng)歷了從小到大、由少及多的發(fā)展過(guò)程。尤其是我國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)代，社會(huì)組織迅猛發(fā)展，社會(huì)組織的活動(dòng)涉及物資援助、環(huán)境保護(hù)、公益服務(wù)、調(diào)查研究等諸多領(lǐng)域。截至2018 年年底，全國(guó)共有社會(huì)組織81.6 萬(wàn)個(gè)，與10 年前相比，全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了近一倍[1]。目前，社會(huì)組織發(fā)展逐漸成熟，在基層社會(huì)治理過(guò)程中的影響越來(lái)越大。在新的時(shí)代背景下，如何準(zhǔn)確定位在基層治理中社會(huì)組織的角色并探索更多適應(yīng)時(shí)代需求的參與路徑具有十分重要的意義。

一、社會(huì)組織在“新時(shí)代”基層治理中的價(jià)值更加凸顯

黨的十九大報(bào)告明確指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[2]。可見充分發(fā)揮社會(huì)組織作用已成為我國(guó)基層治理的關(guān)注方向。黨的十九屆四中全會(huì)又進(jìn)一步明確在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局中發(fā)揮社會(huì)組織作用。這些要求充分顯現(xiàn)在新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的視野中，社會(huì)組織的功能價(jià)值正在被認(rèn)識(shí)和重視。

（一）基層治理是新時(shí)代國(guó)家治理的重要方面

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，要完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。這說(shuō)明基層社會(huì)治理已向制度化的方向深入發(fā)展，并在新時(shí)代的國(guó)家治理中處于重要位置。國(guó)家治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從不同的維度來(lái)看，國(guó)家治理又可以分為許多層級(jí)，其中基層治理可以說(shuō)是國(guó)家治理的根基，是國(guó)家頂層的治理理念和部署有效落地的重要一環(huán)，是治理中的“最后一公里”。在一定程度上講，基層治理直接關(guān)系到國(guó)家治理體系的創(chuàng)新和發(fā)育能否實(shí)現(xiàn)。如今，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓人們擁有更廣闊的活動(dòng)空間，而社會(huì)治理必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相配套，基層社區(qū)將逐漸發(fā)育，逐步成為國(guó)家與社會(huì)間聯(lián)系的重要場(chǎng)域。

（二）社會(huì)組織是基層治理的重要參與力量

基層社會(huì)治理必須要有相應(yīng)的主體，要依靠適合的主體來(lái)實(shí)現(xiàn)治理體系的完整和治理能力績(jī)效的提升。從當(dāng)前情況來(lái)看，新型的社會(huì)治理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)多元治理的理念。也就是說(shuō)，治理的主體不再是單一維度，而更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與治理，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多方面的作用。社會(huì)組織是行政力量之外重要的城市結(jié)構(gòu)力量，社會(huì)組織的治理是城市治理的重要組成部分[3]。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織在基層治理中被賦予更多的角色。同時(shí)，社會(huì)組織的自主性和靈活性，使其具有求多求變的特點(diǎn)，能夠提供個(gè)性化的服務(wù)需求。社會(huì)組織的參與拓展了基層服務(wù)的內(nèi)容、延伸了基層服務(wù)半徑，提升了基層社會(huì)治理的能級(jí)。近些年，政府也給予了社會(huì)組織廣闊的舞臺(tái)，隨著社會(huì)組織將自身活動(dòng)的范圍逐漸延伸到企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校等基層的領(lǐng)域，它們?cè)谖磥?lái)將成為基層各主體合作治理的紐帶和橋梁。

（三）從基層治理中汲取發(fā)展和成長(zhǎng)的動(dòng)力

社會(huì)組織以人為主體，這也決定了其發(fā)展也必須把參與社區(qū)治理和基層建設(shè)作為重要維度。一方面，從組織屬性上看，社會(huì)組織的重要使命和存在意義即為社會(huì)參與，沒(méi)有社會(huì)參與就沒(méi)有社會(huì)組織；另一方面，從組織產(chǎn)生上看，社會(huì)組織屬于草根型的社會(huì)組織，它產(chǎn)生于基層，沒(méi)有基層社區(qū)的孕育和孵化以及基層群眾的廣泛參與，社會(huì)組織也難以產(chǎn)生。也就是說(shuō)，社會(huì)組織是基于基層實(shí)踐需求而產(chǎn)生的，它的發(fā)展與基層治理的發(fā)展相輔相成。事實(shí)上，社會(huì)組織廣泛的參與基層事務(wù)，也更好地促進(jìn)了其自身不斷地改進(jìn)與完善。社會(huì)組織通過(guò)參與社會(huì)治理和基層建設(shè)，能夠與包括政府在內(nèi)的多種社會(huì)主體廣泛交流，通過(guò)彼此學(xué)習(xí)，提升組織在戰(zhàn)略規(guī)劃、組織管理、人才選用等方面的能力，并匯聚各方資源，推動(dòng)社會(huì)組織的自我成長(zhǎng)。社會(huì)組織在基層復(fù)雜事務(wù)的處理中可以得到有效地鍛煉、開拓視野、提高能力，為后續(xù)更加成熟的發(fā)育積攢經(jīng)驗(yàn)和力量。

二、社會(huì)組織應(yīng)積極尋求在基層治理新格局中的定位

（一）理性看待作用發(fā)揮中存在的客觀影響

從正向影響上看，較多的社會(huì)組織成員是基于興趣、熱情、愛心等內(nèi)在動(dòng)力而參與到社會(huì)組織中來(lái)的，這一點(diǎn)在公益類的社會(huì)組織中體現(xiàn)得較為明顯。他們?cè)诟黝惢顒?dòng)中積極弘揚(yáng)正能量、傳播主流價(jià)值觀。社會(huì)組織不同于黨政組織，他們成立的方式更加具有多樣性和靈活性。社會(huì)組織是以共同的利益訴求為導(dǎo)向的，其代表著部分群體的利益，雖然沒(méi)有行政權(quán)力，但卻積極參與社會(huì)事務(wù)，為社會(huì)治理提供了有效的力量補(bǔ)充。對(duì)于社會(huì)組織的成員來(lái)說(shuō)，在社會(huì)治理的實(shí)際參與中，可以增進(jìn)對(duì)我國(guó)社會(huì)制度的認(rèn)同，提升道路自信、理論自信、制度自信。從另一方面的影響來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)組織的管理制度日漸成熟，但仍然存在部分社會(huì)組織沒(méi)有按規(guī)定登記注冊(cè)的現(xiàn)象，部分組織游離于政府監(jiān)管的視野之外。還有部分社會(huì)組織自律意識(shí)不強(qiáng)，存在部分社會(huì)組織違規(guī)開展活動(dòng)的現(xiàn)象。

（二）認(rèn)清社會(huì)組織參與基層治理中存在的問(wèn)題

社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題和制約，這些問(wèn)題和制約有的是社會(huì)組織主體自身的，也有的來(lái)自于服務(wù)對(duì)象客體，還有的涉及到相關(guān)政策層面。從社會(huì)組織自身來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，當(dāng)前在社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范性、服務(wù)性、組織性等方面還存在一些問(wèn)題，這在一定程度上形成了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的障礙。從參與環(huán)境來(lái)看，有時(shí)社會(huì)組織參與基層事務(wù)的渠道缺乏，意見表達(dá)的路徑不暢；有時(shí)部分社會(huì)組織無(wú)法按照現(xiàn)有的政策注冊(cè)登記，缺乏參與的合法身份；有時(shí)對(duì)于社會(huì)組織缺乏規(guī)劃和管理，影響了其長(zhǎng)遠(yuǎn)的成長(zhǎng)發(fā)展；有時(shí)社會(huì)組織對(duì)不適應(yīng)基層狀況難以融入基層治理。例如，有學(xué)者指出：“外生型社會(huì)組織由于組織懸浮、功能錯(cuò)位和考核錯(cuò)位，面臨無(wú)法真正融入鄉(xiāng)村治理體系而發(fā)揮作用的困境”[4]。這些問(wèn)題的存在一定程度上阻礙了社會(huì)組織有效地參與基層治理，影響了參與熱情、減弱了參與效果。

（三）把握好社會(huì)組織參與基層治理的改進(jìn)方向

在新時(shí)代背景下，社會(huì)組織在基層治理中的作用發(fā)揮可以從以下三方面探尋思路。一是進(jìn)一步開放基層治理的領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)組織的活力。社會(huì)組織以其社會(huì)主體的身份參與基層治理既符合其自身存在的使命和價(jià)值。引導(dǎo)社會(huì)組織參與基層治理，就需要將基層事務(wù)的各領(lǐng)域向社會(huì)組織進(jìn)一步開放，為社會(huì)組織提供更大的參與空間。同時(shí)，要給社會(huì)組織參與基層事務(wù)足夠的自主權(quán)，在基層治理領(lǐng)域開放的過(guò)程中進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織的潛力。二是建立社會(huì)組織與其他治理主體良性互動(dòng)的共治模式。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。政府和包括社會(huì)組織在內(nèi)的其他社會(huì)力量的合作共治是基層治理的時(shí)代特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。社會(huì)組織與政府及其他社會(huì)力量如何協(xié)同配合才能更大的發(fā)揮治理效用是實(shí)踐中亟待解決的重要命題。唯有清晰認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在合作治理中的地位作用，探索建立參與治理的有效途徑，才能形成“共建共治共享”的良好局面。因此，需要為多元共治找到精準(zhǔn)跨界合作的落腳點(diǎn)，讓社會(huì)組織能夠協(xié)力提供更加規(guī)范化、專業(yè)化的服務(wù)，以更好地滿足群眾需求。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的治理的績(jī)效考核。雖然經(jīng)歷了一定時(shí)期的發(fā)展探索，但仍然存在一些不成熟的地方，社會(huì)還需給他們成長(zhǎng)的時(shí)間和空間，將其培育成成熟穩(wěn)定的社會(huì)治理主體。因此，為了使社會(huì)組織更規(guī)范化的發(fā)展，需要構(gòu)建以提高基層治理能效為目標(biāo)的評(píng)價(jià)制度。通過(guò)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，更加清晰地了解社會(huì)組織服務(wù)和基層治理需求的契合度，以便社會(huì)組織更好地調(diào)整自身的服務(wù)供給方向，更加切合基層的實(shí)際。

三、優(yōu)化社會(huì)組織參與基層治理的發(fā)展路徑

社會(huì)組織在社會(huì)治理和基層建設(shè)方面的重要作用是有目共睹的，但其在社會(huì)發(fā)展中所面臨的問(wèn)題也是不容忽視的。為此，需要給予社會(huì)組織更多參與基層社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓社會(huì)組織充分融入基層實(shí)踐，充分顯現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?；谏鐣?huì)組織參與基層治理存在的問(wèn)題和短板，筆者認(rèn)為，尚需從多元主體培育、參與空間釋放、優(yōu)化內(nèi)部治理、加強(qiáng)外部扶持等方面予以完善探索。

（一）培育多層次多類型的社會(huì)組織主體

在社會(huì)組織的發(fā)展結(jié)構(gòu)上，要積極構(gòu)建多層次的發(fā)展格局。主要是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展成為能自我獨(dú)立運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的成熟組織。同時(shí)，在大力發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，也要讓社會(huì)組織不斷帶動(dòng)其他社會(huì)群體的發(fā)展。在組織數(shù)量上，不斷培育新的社會(huì)組織，擴(kuò)大社會(huì)組織規(guī)模；在組織質(zhì)量上，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)組織各項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，了解目前存在的不足，并提出相應(yīng)的解決策略。通過(guò)加強(qiáng)規(guī)范化指導(dǎo)等方式，提高社會(huì)組織的綜合能力。最大限度地激發(fā)各類社會(huì)主體支持社會(huì)組織發(fā)展的積極性，培育越來(lái)越多適應(yīng)基層實(shí)際狀況的社會(huì)組織。同時(shí)，在不斷擴(kuò)大社會(huì)組織數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)上，著力培育樞紐型社會(huì)組織。發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的樞紐、聯(lián)系、中介的作用，將其作為社會(huì)組織信息、人員、資金的聚集平臺(tái)，以樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展推動(dòng)更多社會(huì)組織的發(fā)育。基于我國(guó)樞紐型社會(huì)組織前期探索中出現(xiàn)的問(wèn)題，尚需積極探索“政府—樞紐型社會(huì)組織—會(huì)員社會(huì)組織”的對(duì)稱性、均衡性互惠合作共生關(guān)系[5]，使樞紐型社會(huì)組織成為新形勢(shì)下基層社會(huì)治理攻堅(jiān)克難的重要助力。

（二）向社會(huì)組織釋放更多參與空間

隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大，其活動(dòng)的范圍逐漸擴(kuò)大。為了讓社會(huì)組織能夠全方位的參與基層的各項(xiàng)事務(wù)，要給社會(huì)組織足夠的活動(dòng)權(quán)利。政府要給社會(huì)組織的社會(huì)主體要積極讓渡活動(dòng)空間，對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)信任，為社會(huì)組織參與基層社會(huì)事務(wù)提供良好環(huán)境。當(dāng)前在進(jìn)行某些活動(dòng)時(shí)，社會(huì)組織往往還不能和其他機(jī)構(gòu)共享信息，影響了其深層次的參與基層治理。這主要是因?yàn)橛袝r(shí)政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于部分社會(huì)組織的信任度還不高，對(duì)社會(huì)組織的參與還持有謹(jǐn)慎態(tài)度。這就需要通過(guò)必要的制度安排和規(guī)則體系，明確政府與社會(huì)組織各自的活動(dòng)空間和職能邊界[6]。例如，借助資質(zhì)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式，促進(jìn)相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織的充分了解和信任，形成可信賴的社會(huì)組織的“正面清單”。讓政府對(duì)社會(huì)組織持有信任感，信任他們的服務(wù)，放心地將項(xiàng)目托付給他們，給社會(huì)組織提供發(fā)揮特長(zhǎng)和服務(wù)社會(huì)的廣闊舞臺(tái)。

（三）完善社會(huì)組織運(yùn)行的內(nèi)部治理規(guī)范

1.要優(yōu)化社會(huì)組織的工作環(huán)境。健全社會(huì)組織的工作和活動(dòng)場(chǎng)所，推進(jìn)社會(huì)組織與社會(huì)其他機(jī)構(gòu)、社區(qū)等進(jìn)行工作交流和對(duì)接。加強(qiáng)社會(huì)組織的文化建設(shè)，營(yíng)造積極向上的工作氛圍，引導(dǎo)社會(huì)組織成員形成團(tuán)結(jié)互助、積極奉獻(xiàn)的價(jià)值取向。

2.加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)[7]。促進(jìn)社會(huì)組織人才的質(zhì)量提升，吸引更多有能力和文化的來(lái)加入社會(huì)組織。舉辦社會(huì)組織人員崗位培訓(xùn)班、專業(yè)研討會(huì)等形式，提升社會(huì)組織的專業(yè)運(yùn)作能力。

3.可建立相應(yīng)的績(jī)效考核。包括對(duì)工作人員工作積極性、各類培訓(xùn)開展情況、在社會(huì)治理和基層建設(shè)中取得的榮譽(yù)和成效等方面的評(píng)估。

4.完善監(jiān)督制度。積極引導(dǎo)社會(huì)組織嚴(yán)格按照內(nèi)部規(guī)章來(lái)從事各項(xiàng)事務(wù)，同時(shí)還要加強(qiáng)內(nèi)部人員的廉潔建設(shè)，對(duì)以公謀私的人員完善追責(zé)機(jī)制。尤其是要加強(qiáng)資金運(yùn)用的透明化，社會(huì)組織需要定期向社會(huì)公開，公布其資金來(lái)源和用途，以促進(jìn)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

（四）優(yōu)化社會(huì)組織參與基層治理的外部扶持

為促進(jìn)組織更加全面地進(jìn)行社會(huì)治理和基層建設(shè)，還需要從資源資助、供求對(duì)接、孵化服務(wù)等方面提供力量扶持。在資源資助方面，主要是政府、企業(yè)、社會(huì)各界要讓資金、人才、物品等資源匯聚到社會(huì)組織發(fā)展上。近些年，多地積極探索的“社會(huì)組織公益創(chuàng)投”提供了社會(huì)資源扶持社會(huì)組織發(fā)展的可行模式。這種模式一方面有利于激發(fā)社會(huì)組織的創(chuàng)新意識(shí)，另一方面也讓資金更有針對(duì)性地使用，提高了資金使用效率。在供需對(duì)接方面，主要促成社會(huì)組織可做、可干的項(xiàng)目得以順利完成。政府為社會(huì)組織與社區(qū)和企業(yè)等單位的對(duì)接交流搭建平臺(tái)，讓三方的信息得到最大化的互通共享，促進(jìn)供需的精準(zhǔn)對(duì)接。在孵化服務(wù)方面，重點(diǎn)在于形式較為完善的孵化模式，在組織孵化、項(xiàng)目扶持、宣傳推廣、交流互動(dòng)、能力提升等方面持續(xù)用力，形成社會(huì)化組織的有序成長(zhǎng)鏈條，全程推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。