李 浩

內(nèi)容提要 自2012年設(shè)立民事公益訴訟制度后，我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)與該制度相關(guān)的改革措施，在這些改革強(qiáng)力推動(dòng)下，與設(shè)置民事公益訴訟之初相比，公益訴訟的提起者已經(jīng)發(fā)生了相當(dāng)大的變化。在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織都提起民事公益訴訟的情況下，公益訴訟的發(fā)展呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)，也提出了新的問(wèn)題。新問(wèn)題包括但不限于如何處理生態(tài)環(huán)境受到破壞時(shí)行政機(jī)關(guān)與環(huán)境公益組織在提起訴訟上的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)不磋商不起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)、懲罰性賠償金是否可以用于公益訴訟。

為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染、頻發(fā)的食品安全事件，我國(guó)立法機(jī)關(guān)2012年8月修訂《民事訴訟法》時(shí)增加了公益訴訟的規(guī)定。自民事公益訴訟寫入法律至今，隨著我國(guó)多項(xiàng)改革措施的實(shí)施，民事公益訴訟的起訴主體已發(fā)生了重大變化，這些變化既彰顯了我國(guó)民事公益訴訟取得的新進(jìn)展、新趨勢(shì)，同時(shí)也提出了一些亟待研究的新問(wèn)題。

2012年《民事訴訟法》設(shè)定的起訴主體

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1991年頒布的《民事訴訟法》進(jìn)行了第二次修訂。正是在這次修訂中，立法機(jī)關(guān)首次對(duì)公益訴訟作出了規(guī)定，即在“訴訟參加人”這一章中規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”(第55條)。從第55條的內(nèi)容看，該條文僅涉及兩方面的內(nèi)容：一是規(guī)定了誰(shuí)有權(quán)提起民事公益訴訟，也就是對(duì)起訴主體資格作出了規(guī)定；二是規(guī)定了可以對(duì)哪些損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，也就是對(duì)可提起公益訴訟案件的類型、范圍作出了規(guī)定。①

(一)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

1.關(guān)于人民檢察院

對(duì)于起訴主體，第55條用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”來(lái)表述，并未寫明究竟哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，這樣的表述顯然具有相當(dāng)?shù)幕\統(tǒng)性和模糊性。于是，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》(以下稱《修改決定》)剛頒布，究竟哪些機(jī)關(guān)和組織才屬于有權(quán)提起公益訴訟的主體就引起了熱議。

雖然法律并未明確哪些機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，但人們可以借助排除法來(lái)探究有權(quán)提起公益訴訟的主體。在當(dāng)時(shí)，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)有四類——黨委機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)②，黨委機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)因其性質(zhì)顯然不應(yīng)當(dāng)也不可能成為民事公益訴訟的提起者；我國(guó)的司法機(jī)關(guān)既包括行使審判權(quán)的人民法院，又包括行使法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院。人民法院因其審判機(jī)關(guān)的屬性，不可能成為公益訴訟的提起者是一目了然的，所以真正成為疑問(wèn)的是人民檢察院能否成為公益訴訟的主體。

對(duì)于人民檢察院能否提起公益訴訟之所以存在疑問(wèn)，一方面是由于公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟抱有期待，而檢察機(jī)關(guān)在此前的改革中也嘗試提起過(guò)民事公益訴訟③；另一方面則是由于我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)不同④，被定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而提起民事訴訟，則存在著把法律監(jiān)督機(jī)關(guān)降格為民事訴訟當(dāng)事人的疑慮，而且一旦提起訴訟，在同法院的關(guān)系中也會(huì)引發(fā)同一個(gè)訴訟中檢察機(jī)關(guān)既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者的問(wèn)題。

這樣的擔(dān)心并非沒(méi)有道理，因?yàn)橐坏z察機(jī)關(guān)作為起訴人提起訴訟，它們就需要像普通民事訴訟原告那樣向法院提出訴訟請(qǐng)求，說(shuō)明訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)和理由并提供相應(yīng)的證據(jù)材料；在開(kāi)庭時(shí)就要參與法庭調(diào)查和法庭辯論，對(duì)自己所提供的證據(jù)材料，還要接受被告及其代理人的質(zhì)詢，還要同被告就本案事實(shí)上和法律上的爭(zhēng)點(diǎn)展開(kāi)辯論；如果認(rèn)為一審法院的裁判存在錯(cuò)誤，還需要通過(guò)上訴引起第二審程序。雖然檢察機(jī)關(guān)是代表社會(huì)公共利益提起訴訟和參與訴訟的，但仍然不可避免地要受民事訴訟制度的基本規(guī)律、基本原則的約束。⑤

民事訴訟法學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，總體上是持積極支持的態(tài)度，即使是那些對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟監(jiān)督持保留和疑慮態(tài)度的學(xué)者，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問(wèn)題上，也給予了充分的肯定和支持。在得知法律規(guī)定的機(jī)關(guān)并不包括人民檢察院時(shí)，學(xué)者們是相當(dāng)失望的。

在民事訴訟法修改后，與民事公益訴訟相關(guān)的兩部法律——《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》——也相繼在2013年、2014年作出修改，在修改中雖然也都對(duì)有權(quán)提起公益訴訟的主體作出了規(guī)定，但都只規(guī)定了社會(huì)公益組織有權(quán)提起訴訟。⑥這也進(jìn)一步印證了2012年修改民事訴訟法時(shí)立法機(jī)關(guān)心目中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”并不包括人民檢察院。

2.關(guān)于行政機(jī)關(guān)

在排除了人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟后，《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”只能是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)橐坏┌研姓C(jī)關(guān)也從法律規(guī)定的機(jī)關(guān)中排除出去，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)就會(huì)完全落空，第55條就會(huì)成為無(wú)法理解的條文。從《民事訴訟法》修改后《修改決定》的起草者所做的解釋看，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)指的也是行政機(jī)關(guān)，即“行政主管部門等有關(guān)機(jī)關(guān)作為公共利益的主要維護(hù)者和公共事務(wù)的管理者，作為訴訟主體較為合適，既可以促使其依法積極行政，也可以利用訴訟救濟(jì)的方式彌補(bǔ)其行政手段的不足”⑦。

雖然第55條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”指的是行政機(jī)關(guān)，但在修改后的民事訴訟法從2013年1月1日開(kāi)始實(shí)施后的一段時(shí)間看，行政機(jī)關(guān)其實(shí)并未真正成為民事公益訴訟的主體，或者說(shuō)，由行政機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟寥寥無(wú)幾。事實(shí)上，在對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改時(shí)，立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有授權(quán)行政機(jī)關(guān)提起這兩類民事公益訴訟?？紤]到立法機(jī)關(guān)在制定《民事訴訟法》第55條時(shí)用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一概念，本意就在于將哪些機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟這一問(wèn)題，留待今后制定、修改與公益訴訟相關(guān)的法律時(shí)再作出規(guī)定，說(shuō)明立法機(jī)關(guān)在修改這兩部法律時(shí)并不認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是提起這兩類民事公益訴訟的適格主體。⑧

立法機(jī)關(guān)在上述兩部法律中未規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟也有其合理的緣由。在2012年民事訴訟法修改前，昆明市環(huán)保局就嘗試提起過(guò)民事公益訴訟，因當(dāng)?shù)厝r(nóng)公司開(kāi)辦的一家大型養(yǎng)豬場(chǎng)對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，昆明市環(huán)保局向昆明市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決被告停止排放污染物并賠償所造成的環(huán)境損失。盡管法院受理了環(huán)保局提起的訴訟并判決支持原告的訴訟請(qǐng)求，但這一做法旋即引起了理論上的重大爭(zhēng)議。

支持環(huán)保機(jī)關(guān)做原告的學(xué)者認(rèn)為：首先，環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有技術(shù)上、專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)；其次，環(huán)保機(jī)關(guān)提起公益訴訟可以彌補(bǔ)其行政執(zhí)法權(quán)的不足。⑨不贊成環(huán)保機(jī)關(guān)做原告的理由主要為：第一，在法律已經(jīng)授予環(huán)保機(jī)關(guān)足夠的行政執(zhí)法權(quán)的情況下，環(huán)保機(jī)關(guān)只要能夠用足用好法律授予的權(quán)力，就足以處置污染事件和處罰污染行為人，根本沒(méi)有必要再向法院提起訴訟，再動(dòng)用司法權(quán)力。第二，如果授權(quán)環(huán)保機(jī)關(guān)向法院提起民事訴訟，在遇到污染事件中一些不易處理的問(wèn)題時(shí)，很可能會(huì)推卸責(zé)任，將本應(yīng)當(dāng)自己處置的問(wèn)題，通過(guò)提起訴訟交給法院處理。第三，環(huán)保機(jī)關(guān)做原告還會(huì)對(duì)司法公正造成困擾。在環(huán)境公益訴訟中，為了確定污染所造成的損害程度，確定賠償?shù)臄?shù)額，鑒定不可或缺，當(dāng)環(huán)保機(jī)關(guān)做原告時(shí)，常常會(huì)將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境監(jiān)測(cè)中心所做的鑒定報(bào)告作為鑒定意見(jiàn)提交給法院，法院也常常會(huì)采信這樣的鑒定意見(jiàn)，將其作為確定污染程度和賠償數(shù)額的依據(jù)。但如此一來(lái)，法院如果采信了原告的鑒定意見(jiàn)，司法的公正性就可能受到質(zhì)疑，因?yàn)殍b定機(jī)構(gòu)與原告存在利害關(guān)系，環(huán)境監(jiān)測(cè)中心是環(huán)保機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。⑩最后，環(huán)保機(jī)關(guān)做原告，還會(huì)造成環(huán)保機(jī)關(guān)兼具被告和原告身份的局面，盡管前者是在行政訴訟中，后者是在民事訴訟中。

(二)有關(guān)組織

與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)相比，“有關(guān)組織”這一概念更具有模糊性，不過(guò)，立法機(jī)關(guān)之所以用“有關(guān)組織”這一概念，同樣是為了讓今后的立法來(lái)對(duì)哪些組織有權(quán)提起公益訴訟作出規(guī)定。“哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)進(jìn)一步明確，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！泵袷略V訟法修改后，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》在2013年、2014年相繼作出修改，這兩部法律僅授權(quán)社會(huì)組織提起公益訴訟，將提起消費(fèi)者公益訴訟的權(quán)利授予全國(guó)和省一級(jí)的消費(fèi)者組織，將提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利賦予符合一定條件的環(huán)保公益組織。

從訴訟實(shí)務(wù)看，這一時(shí)期的民事公益訴訟幾乎也都是由社會(huì)組織提起的。

起訴主體的拓展

在公益訴訟寫入民事訴訟法后，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了一系列重大的發(fā)展和變化。這些發(fā)展變化包括但不限于：2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境……改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”；2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”；2016年8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于在部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》。黨中央的上述改革決策，對(duì)推動(dòng)民事公益訴訟的發(fā)展，尤其是對(duì)拓寬公益訴訟提起者的范圍起到了實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。

(一)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起訴訟

就在人們普遍認(rèn)為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)并不包括人民檢察院已成定論、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的提起者在短期內(nèi)已不再可能之時(shí)，轉(zhuǎn)折奇跡般地出現(xiàn)了。2014年10月，黨中央頒布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在該《決定》規(guī)劃的諸多法治改革中，就包括了探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。不過(guò)，從當(dāng)時(shí)習(xí)總書記所做的說(shuō)明還看不出所要建立的檢察公益訴訟制度也包括民事公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟真正明朗化是在2015年5月5日，這一天中央深改組召開(kāi)了第12次會(huì)議，會(huì)議通過(guò)的文件中包括《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下稱《改革試點(diǎn)方案》)，該方案明確了檢察機(jī)關(guān)將要進(jìn)行的改革試點(diǎn)既包括行政公益訴訟又包括民事公益訴訟。

《改革試點(diǎn)方案》代表著黨中央對(duì)公益訴訟作出的重大決策，此后，檢察公益訴訟改革試點(diǎn)的進(jìn)度明顯加快。最高人民檢察院很快就向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)授權(quán)試點(diǎn)公益訴訟，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高人民檢察院的請(qǐng)求，于2015年7月1日通過(guò)了授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟改革試點(diǎn)的決定。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域；檢察機(jī)關(guān)是補(bǔ)充性的民事公益訴訟的提起者，即在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織或者雖然有上述機(jī)關(guān)或組織但它們不提起訴訟的情況下，由人民檢察院為了維護(hù)社會(huì)公共利益而向法院提起訴訟。

在為期兩年的試點(diǎn)期間，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件數(shù)量雖然不算多，但依然顯現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公共利益方面的重要作用。為期兩年的改革試點(diǎn)結(jié)束后，全國(guó)人大常委會(huì)隨即于2017年6月27日再次對(duì)《行政訴訟法》和《民事訴訟法》進(jìn)行了修改，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟和民事公益訴訟由此寫入了法律。

(二)行政機(jī)關(guān)作為原告提起生態(tài)損害訴訟

行政機(jī)關(guān)針對(duì)污染環(huán)境的行為提起訴訟出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)是在中央決定進(jìn)行生態(tài)損害賠償制度改革之后。黨的十八屆三中全會(huì)提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，為了貫徹落實(shí)這一要求，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年12月3日印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，根據(jù)該《試點(diǎn)方案》，云南、貴州、浙江、江蘇等七個(gè)省進(jìn)行了這方面的改革試點(diǎn)。在這次改革試點(diǎn)中，一些地方的行政機(jī)關(guān)在污染責(zé)任人不愿意磋商或者磋商不成時(shí)，就所造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題向法院提起了訴訟。在七個(gè)省試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布了新的改革方案，一方面把改革試點(diǎn)的范圍推向全國(guó)，另一方面把被授權(quán)主張生態(tài)損害賠償?shù)闹黧w從省一級(jí)政府?dāng)U展到設(shè)區(qū)的市一級(jí)政府。

在生態(tài)損害賠償改革試點(diǎn)中，一些地方的政府對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源的責(zé)任人提起了訴訟，如江蘇省人民政府與江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染案，江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，山東省人民政府訴山東天一環(huán)?？萍纪顿Y有限公司環(huán)境污染損害賠償案，九江市人民政府訴江西正鵬環(huán)?？萍加邢薰?、杭州連新建材有限公司、李德、張永良等九被告生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案等。最高人民法院提供的數(shù)據(jù)顯示，“截至2019年5月，各級(jí)人民法院共受理省級(jí)、市地級(jí)人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件30件，其中受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件14件，審結(jié)9件；受理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件16件，審結(jié)16件”。

盡管對(duì)由行政機(jī)關(guān)按照《改革方案》提起的訴訟究竟是一種什么性質(zhì)的訴訟存在理論上的爭(zhēng)議，但由行政機(jī)關(guān)作為原告針對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟、要求其通過(guò)賠償損失等方式修復(fù)環(huán)境卻是真真切切地發(fā)生了。無(wú)論如何，隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中作為原告缺失的情況已成為歷史。

如果生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上屬于環(huán)境公益訴訟，那么由政府提起的這類訴訟恰恰表明在環(huán)境公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)已成為原告；如果我們認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不是環(huán)境公益訴訟，由于在消費(fèi)類公益訴訟中并無(wú)行政機(jī)關(guān)作為原告的規(guī)定，則《民事訴訟法》第55條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”在司法實(shí)務(wù)中就完全排除了行政機(jī)關(guān)，這顯然與立法機(jī)關(guān)的本意相違背。

起訴者發(fā)生上述變化后，可以預(yù)測(cè)，今后在生態(tài)環(huán)境類的公益訴訟中，案件的數(shù)量將出現(xiàn)減少的趨勢(shì)，原因是發(fā)生這類損害后，政府作為賠償權(quán)利人，需要主動(dòng)去找賠償責(zé)任人就環(huán)境修復(fù)等問(wèn)題進(jìn)行磋商，在對(duì)方不愿意進(jìn)行磋商或者磋商無(wú)果的情況下，政府才會(huì)提起生態(tài)損害賠償訴訟。鑒于政府具有的行政權(quán)力，且政府還有提起訴訟作為后續(xù)手段，賠償責(zé)任人拒絕磋商的情況應(yīng)當(dāng)會(huì)相當(dāng)少見(jiàn)，磋商不成的概率也會(huì)相對(duì)較小。雙方達(dá)成賠償協(xié)議后，對(duì)不能或者無(wú)法及時(shí)履行的賠償協(xié)議，雙方還可以申請(qǐng)司法確認(rèn)，使協(xié)議獲得申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的效力?？紤]到將來(lái)被強(qiáng)制執(zhí)行的可能性，賠償責(zé)任人在能夠履行的情況下也會(huì)主動(dòng)履行。也就是說(shuō)，這類污染造成的賠償問(wèn)題多數(shù)都能夠在政府發(fā)起的磋商環(huán)節(jié)得到解決，需要通過(guò)訴訟解決的會(huì)逐步減少。

在消費(fèi)類民事公益訴訟中，有權(quán)提起的主體是全國(guó)和省一級(jí)消費(fèi)者組織與檢察機(jī)關(guān)。雖然從提起公益訴訟的案件范圍看，法律對(duì)消費(fèi)者組織可以提起的案件范圍未作限定，而把檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍確定為主要是食品、藥品安全類，但從提起消費(fèi)類公益訴訟的案件數(shù)量看，據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2019年10月16日，全國(guó)消協(xié)組織共提起消費(fèi)民事公益訴訟16例，涉及鐵路運(yùn)輸、手機(jī)預(yù)裝軟件、農(nóng)用正三輪摩托車、食品安全、供水服務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)、共享單車等民生熱點(diǎn)問(wèn)題。而由檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益提起的民事公益訴訟案件的數(shù)量，明顯多于由消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，還包括刑事附帶民事公益訴訟，如果把這一類公益訴訟也算進(jìn)去，檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)類公益訴訟的數(shù)量就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，檢察機(jī)關(guān)已成為消費(fèi)類公益訴訟的主力軍。

起訴主體拓展后需研究的問(wèn)題

(一)破壞生態(tài)環(huán)境事件的起訴順序問(wèn)題

中央的改革方案并沒(méi)有涵蓋所有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，只是把嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或是發(fā)生在重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的上述行為劃在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主張賠償?shù)姆秶畠?nèi)，但從環(huán)境公益組織、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐看，一般都是針對(duì)嚴(yán)重或者較為嚴(yán)重地破壞生態(tài)環(huán)境的行為，因此可以認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)主張賠償和提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的范圍與環(huán)境公益組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍在很大程度上是重合的。

這意味著，對(duì)于大多數(shù)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，有三個(gè)主體有權(quán)提起訴訟——行政機(jī)關(guān)、環(huán)境公益組織、檢察機(jī)關(guān)。在這三個(gè)主體中，行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，稱為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟，稱為環(huán)境公益訴訟。那么，在這三個(gè)起訴主體中，是否應(yīng)當(dāng)確定起訴的先后順位呢？

從《改革方案》和各地《實(shí)施方案》的規(guī)定看，并未把行政機(jī)關(guān)作為第一位階的起訴人，一些地方的《實(shí)施方案》在處理行政機(jī)關(guān)生態(tài)損害賠償訴訟與公益組織、檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系時(shí)，還規(guī)定“鼓勵(lì)法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。

就起訴的位階而言，行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織的關(guān)系和行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系是存在差異的。從《民事訴訟法》第55條關(guān)于起訴主體的規(guī)定看，對(duì)行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織并未作出孰先孰后的規(guī)定，而檢察機(jī)關(guān)就不同了，它在民事公益訴訟中是法定的殿后的起訴主體，只有在沒(méi)有前兩類起訴主體提起訴訟的情況下，才需要由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起訴訟。正是考慮到這一差別，最高人民法院在2016年5月26日發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中規(guī)定：“試點(diǎn)地方省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！?/p>

2019年9月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，針對(duì)實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的就同一造成生態(tài)環(huán)境損害的被告，多個(gè)有權(quán)提起訴訟的主體均提起訴訟的情形，最高人民法院在司法解釋中采用的是中止環(huán)境民事公益訴訟的審理，優(yōu)先審理由行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方法，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)能夠覆蓋環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，根據(jù)“一事不再理的原則”，對(duì)重復(fù)部分就不再審理，如未能覆蓋，對(duì)剩余部分仍需要繼續(xù)審理。

該司法解釋雖然解決了在法院受理多個(gè)主體針對(duì)同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起訴訟時(shí)如何處理的問(wèn)題，但并未解決對(duì)針對(duì)同一損害生態(tài)環(huán)境行為所造成的損失是否應(yīng)當(dāng)采用行政機(jī)關(guān)起訴優(yōu)先的問(wèn)題。

對(duì)此有兩種可供選擇的方案，一種是確定起訴的先后位階：行政機(jī)關(guān)——環(huán)保組織；另一種方案是不確定位階，行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織都有權(quán)提起訴訟。

按照前一種方案，發(fā)生了破壞生態(tài)環(huán)境的事件，首先要由行政機(jī)關(guān)去與賠償責(zé)任人進(jìn)行磋商，磋商不成再由行政機(jī)關(guān)提起訴訟。如果行政機(jī)關(guān)不提起訴訟的，環(huán)保組織才可提起訴訟。法院在受理環(huán)保組織提起的訴訟后，要審查對(duì)同一破壞生態(tài)環(huán)境的行為，行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)啟動(dòng)了磋商程序，如果正在磋商，則法院就不宜受理后立即開(kāi)庭審理，而應(yīng)等待磋商的結(jié)果，如果磋商成功，索賠問(wèn)題已經(jīng)解決，就失去了起訴的必要性；如果磋商失敗，由行政機(jī)關(guān)向法院提起了訴訟，當(dāng)行政機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求能夠涵蓋環(huán)保組織的訴訟請(qǐng)求時(shí)，環(huán)保組織也沒(méi)有必要再提起訴訟。

按照后一種方案，環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的行為后，若認(rèn)為有必要和有能力，自己就可以提起訴訟，不必告知行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)也不能以自己將要啟動(dòng)磋商程序?yàn)橛勺柚弓h(huán)保組織提起訴訟。后者是一種“競(jìng)爭(zhēng)型”的模式。

由政府作為生態(tài)損害賠償?shù)牡谝恍蛄械乃髻r主體不僅符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的本意，而且與把“非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的要求相契合，如果行政機(jī)關(guān)真正按照改革的要求，積極主動(dòng)地做好了磋商工作，大部分因破壞生態(tài)環(huán)境引起的糾紛都可以通過(guò)“磋商+司法確認(rèn)”得到解決，無(wú)需動(dòng)用訴訟手段。

然而問(wèn)題在于，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先的方案幾乎是讓行政機(jī)關(guān)獨(dú)享啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的權(quán)利，要求其他主體發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的行為后，要把相關(guān)的信息提供給行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)來(lái)決定是否啟動(dòng)索賠程序，除非行政機(jī)關(guān)明確表示不啟動(dòng)索賠程序，否則環(huán)保組織不得提起環(huán)境公益訴訟。采用這一模式可能引發(fā)三個(gè)方面的問(wèn)題：首先，將會(huì)極大挫傷其他主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性；其次，在一些具有緊迫性的、需要及時(shí)通過(guò)訴訟來(lái)防止侵害擴(kuò)大的事件中，還會(huì)因?yàn)樾枰却姓C(jī)關(guān)來(lái)采取行動(dòng)，造成損害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大；再次，采用這一模式，會(huì)在實(shí)質(zhì)上改變《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于公益訴訟提起者的規(guī)定，致使環(huán)境公益組織提起公益訴訟的資格近乎被取消。而過(guò)分依賴行政機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境是否明智也值得深思。

究竟選擇哪一種模式，現(xiàn)在不必急于做出結(jié)論，做出明智的選擇需要時(shí)間，需要作深入的研究和論證，尤其需要觀察和剖析生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的實(shí)踐。

(二)行政機(jī)關(guān)不磋商、不起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)

在有權(quán)提起環(huán)境生態(tài)類的公益訴訟的三類主體中，除了環(huán)保公益組織外，其他兩類都是國(guó)家機(jī)關(guān)。針對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，環(huán)保組織提起訴訟固然屬于其章程范圍內(nèi)工作的一部分，但在法律上依然是一種權(quán)利而不是一種義務(wù)。然而，對(duì)于被授權(quán)提起生態(tài)損害賠償訴訟的省、市兩級(jí)政府來(lái)說(shuō)，雖然《改革方案》規(guī)定在磋商未達(dá)成一致的情況下，賠償權(quán)利人可以依法提起訴訟，但這里的“可以提起訴訟”是否僅僅是一種權(quán)利就不那么簡(jiǎn)單了。

對(duì)政府“提起訴訟”行為性質(zhì)的界定絕不僅僅是一個(gè)理論問(wèn)題，它直接關(guān)系到在這一問(wèn)題上政府與另一主體檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。也就是說(shuō)，當(dāng)政府應(yīng)當(dāng)起訴而未提起訴訟時(shí)，甚至是在政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行磋商而未去磋商時(shí)，同時(shí)承擔(dān)行政和民事兩類公益訴訟職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？如果政府的磋商、起訴僅僅是一種權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)對(duì)政府的上述行為實(shí)施監(jiān)督，在政府不提起訴訟的情況下，如果同時(shí)也沒(méi)有環(huán)保組織提起訴訟，那就由檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮兜底作用，由自己來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞者提起訴訟；如果政府負(fù)擔(dān)的不只是一種“訴權(quán)”，而且也是一種法律上的職責(zé)、義務(wù)，那么對(duì)于作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院來(lái)說(shuō)，就存在著用行政公益訴訟還是民事公益訴訟的選擇問(wèn)題。在把政府的行為定性為職責(zé)、義務(wù)的情況下，行政公益訴訟是合乎邏輯的選擇。這意味著，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在日常的工作中關(guān)注其轄區(qū)內(nèi)的破壞生態(tài)環(huán)境的行為，當(dāng)納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的損害發(fā)生之后，要及時(shí)掌握當(dāng)?shù)卣欠衽c責(zé)任人進(jìn)行了磋商的信息，如果遲遲不去磋商，就應(yīng)當(dāng)向政府發(fā)檢察建議，督促其進(jìn)行磋商；如果政府收到檢察建議后依然按兵不動(dòng)，那就要對(duì)其提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判決被告用進(jìn)行磋商的方式履行法定職責(zé)；如果行政機(jī)關(guān)在磋商失敗后遲遲不提起訴訟，還應(yīng)當(dāng)用檢察建議督促其起訴；若行政機(jī)關(guān)不回復(fù)或者不起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把行政機(jī)關(guān)訴到法院，請(qǐng)求法院判決被告提起生態(tài)損害賠償訴訟。

雖然在邏輯上走行政公益訴訟的路徑具有合理性，但從各地的實(shí)際做法來(lái)看，很少有要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府進(jìn)行磋商和提起訴訟進(jìn)行監(jiān)督的。在兩辦發(fā)布《改革方案》后，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺(tái)針對(duì)這一改革的實(shí)施方案，從這些實(shí)施方案看，大致有三種情況：一是明確規(guī)定通過(guò)行政公益訴訟方式監(jiān)督，如規(guī)定“檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，依法向行政機(jī)關(guān)發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)整改，必要時(shí)，檢察院應(yīng)依法向法院提起行政公益訴訟”。二是要求檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)，如規(guī)定“本市各級(jí)檢察院對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境行為，擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期為30天，并告知有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)。公告期滿，有關(guān)組織和有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)法院提起訴訟”。三是對(duì)檢察機(jī)關(guān)在這一改革中的作用作出籠統(tǒng)規(guī)定，如“省檢察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)開(kāi)展有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償檢察工作”。

在實(shí)踐中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未磋商、未起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也未采用檢察建議+起訴的方式實(shí)施監(jiān)督，而是在無(wú)其他適格的公益組織提起訴訟的情況下，由自己向法院提起訴訟。

(三)檢察機(jī)關(guān)是否可以主張懲罰性賠償

“懲罰性賠償，是指超過(guò)實(shí)際損失的范圍判決侵權(quán)人對(duì)被侵權(quán)人予以額外的金錢賠償，以示對(duì)侵權(quán)人的懲罰?！睉土P性賠償是一項(xiàng)源于英美法的制度，在美國(guó)，“懲罰性或懲戒性的損害賠償裁定，不是對(duì)受害者的補(bǔ)償，而是對(duì)被告的懲罰或懲戒。此類損害賠償僅僅適用于特別惡劣的情形，而不適用于一般的過(guò)失侵權(quán)”，“在侵權(quán)程序中適用懲罰性賠償金，旨在懲罰特別可恥的行為。一種重要的有益觀點(diǎn)是懲罰性損害賠償金的必要性在于阻止受害人不大可能發(fā)現(xiàn)的反社會(huì)行為”。

我國(guó)的法律也對(duì)懲罰性賠償作出了規(guī)定，先是在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中作出了規(guī)定，后來(lái)《侵權(quán)責(zé)任法》《食品安全法》《民法總則》相繼作出了規(guī)定。

從上述法律的規(guī)定看，有權(quán)向加害人主張懲罰性賠償?shù)氖窍M(fèi)者、被侵權(quán)人，然而，在民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)也向法院提出了懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求。于是就引發(fā)了問(wèn)題和爭(zhēng)議——并非受害人的檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)主張懲罰性賠償？法院能否依據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求判決被告給予懲罰性賠償？

在食品、藥品類公益訴訟中，往往此前并無(wú)消費(fèi)者主張懲罰性賠償，法律預(yù)設(shè)的懲罰惡意的經(jīng)營(yíng)者的功能完全落空，因而檢察機(jī)關(guān)便在公益訴訟中提出了懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求，法院在判決中一般也會(huì)支持檢察機(jī)關(guān)提出的這一請(qǐng)求。在湖北省利川市人民檢察院訴吳明安、趙世國(guó)、黃太寬刑事附帶民事訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)按照三被告銷售死因不明牛肉所得價(jià)款4890元的10倍主張懲罰性賠償金，法院支持了這一訴訟請(qǐng)求。該案件后來(lái)被選入最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月發(fā)布的10起檢察公益訴訟典型案例。檢察機(jī)關(guān)主張懲罰性賠償金并得到法院支持，是該案例所具有的典型意義之一。

盡管懲罰性賠償在檢察公益訴訟中已得到適用，但由此也引發(fā)了相當(dāng)大的爭(zhēng)議。在公益訴訟中主張懲罰性賠償?shù)拇_會(huì)引發(fā)一系列復(fù)雜的法律問(wèn)題。首先，懲罰性賠償?shù)姆梢罁?jù)何在？我國(guó)現(xiàn)有法律關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，都是以私益訴訟為規(guī)制對(duì)象的，僅授權(quán)消費(fèi)者提出懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，公益訴訟的起訴人主張這類賠償，在現(xiàn)行法律中找不到依據(jù)。其次，民事公益訴訟中的被告，往往或者此前已經(jīng)被追究刑事責(zé)任，或者是刑事附帶民事訴訟的被告，而在刑事訴訟中，被告已經(jīng)或者將要被判處罰金，因同一違法行為而承擔(dān)兩種金錢類的懲罰對(duì)被告是否會(huì)過(guò)于嚴(yán)苛？民事公益訴訟的被告，還可能因?yàn)橥贿`法行為受到行政機(jī)關(guān)的包括罰款在內(nèi)的處罰，當(dāng)被告已受到罰款處罰時(shí)，也會(huì)引發(fā)與已受到罰金處罰相同的問(wèn)題。再次，如果允許在公益訴訟中適用懲罰性賠償金，那就意味著被告還可能在私益訴訟再次面對(duì)由消費(fèi)者提出的懲罰性賠償金，同一違法行為僅僅因?yàn)榇嬖趦煞N性質(zhì)的訴訟，就要讓被告承擔(dān)兩次懲罰性賠償，對(duì)被告是否有失公允？復(fù)次，私益訴訟中的懲罰性賠償金可以用購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用作為計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，公益訴訟的懲罰性賠償金用何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算？最后，私益訴訟中懲罰性賠償金歸提出這一訴訟請(qǐng)求的消費(fèi)者所有，公益訴訟中懲罰性賠償金的歸屬如何確定？

對(duì)于惡意的侵權(quán)者來(lái)說(shuō)，在公益訴訟中采用懲罰性賠償?shù)拇胧┦潜匾模@已成為社會(huì)的共識(shí)。雖然檢察公益訴訟中懲罰性賠償在訴訟實(shí)務(wù)中已經(jīng)得到肯定，但這一做法畢竟還是缺乏法律依據(jù)。按照改革應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行的要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)這一問(wèn)題的立法調(diào)研，把這一問(wèn)題提上議事日程。至少是采用授權(quán)試點(diǎn)的方式，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在民事公益訴訟中進(jìn)行這方面的改革試點(diǎn)。

盡管從法律責(zé)任的原理上看，行政罰款、刑事罰金、民事懲罰性賠償金三種責(zé)任并不相互排斥，但在處理具體案件時(shí)，確實(shí)需要考慮罰當(dāng)其過(guò)的問(wèn)題，過(guò)度懲罰并不可取。就此而言，廣州市人民法院在廣州市人民檢察院訴劉邦亮一案判處懲罰性賠償金時(shí)，從公益訴訟人主張的懲罰性賠償金數(shù)額中，扣除此前已判處罰金數(shù)額的做法是值得肯定的。

如果在公益訴訟中也允許起訴者主張懲罰性賠償金，確實(shí)需要協(xié)調(diào)好與私益訴訟中懲罰性賠償金適用的關(guān)系。如果在公益訴訟提起之前，已經(jīng)有消費(fèi)者在提起的訴訟中主張了懲罰性賠償金并得到法院的支持，且已經(jīng)判決的懲罰性賠償金數(shù)額能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的，公益訴訟的提起者就沒(méi)有必要再主張。如果在提起公益訴訟時(shí)，尚未有消費(fèi)者提起訴訟或者雖有提起訴訟但未主張懲罰性賠償，公益訴訟的提起者可以主張懲罰性賠償。由于公益訴訟的提起者通常會(huì)按照經(jīng)營(yíng)者違法所得的數(shù)額主張懲罰性賠償金，所以一旦法院支持了該訴訟請(qǐng)求，實(shí)際上等于是把所有消費(fèi)者可能主張的賠償數(shù)額都包括進(jìn)去了，如果今后再有消費(fèi)者起訴主張懲罰性賠償，就難免會(huì)造成經(jīng)營(yíng)者給付兩次懲罰性賠償金的現(xiàn)象。為防止出現(xiàn)這種狀況，可以考慮將因公益訴訟獲得的懲罰性賠償金置放于公益訴訟基金的賬戶內(nèi)，如果今后有消費(fèi)者在私益訴訟中獲得懲罰性賠償金的判決，可從該賬戶中支取。如果今后沒(méi)有消費(fèi)者起訴主張懲罰性賠償，賠償款可用于這方面的公益保護(hù)事務(wù)。

總之，在法律已經(jīng)授權(quán)消費(fèi)者主張懲罰性賠償?shù)那闆r下，再授權(quán)公益訴訟的提起者主張懲罰性賠償，確實(shí)會(huì)引發(fā)多方面的問(wèn)題，但這些問(wèn)題和困難并非無(wú)法解決、無(wú)法克服，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，完全能夠協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。

①雖然公益訴訟與私益訴訟存在多方面的區(qū)別，但與其他問(wèn)題相比較，誰(shuí)有權(quán)提起訴訟和可以針對(duì)哪些損害公共利益的行為提起訴訟更具有根本性和基礎(chǔ)性，所以我國(guó)民事訴訟法僅就這兩個(gè)問(wèn)題作出了規(guī)定。

②現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)關(guān)已有五大類，但當(dāng)時(shí)監(jiān)察委員會(huì)還未設(shè)立，所以國(guó)家機(jī)關(guān)只有四大類。

③早在1997年，河南省方城縣的人民檢察院就嘗試提起過(guò)民事公益訴訟，把當(dāng)?shù)氐目h工商局告上法院，要求法院判決該工商局下屬的工商所與某個(gè)體戶簽訂的房屋買賣合同無(wú)效，理由是該房屋是國(guó)有資產(chǎn)，供銷社以明顯不合理的低價(jià)出售該房屋，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。2003年，山東德州樂(lè)陵市檢察院則嘗試提起了環(huán)境公益訴訟，把當(dāng)?shù)氐囊患一て髽I(yè)告上法院，要求法院判決被告停止排污。參見(jiàn)張艷蕊《民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大》，北京大學(xué)出版社2007年版，第4～5頁(yè)。

④英美法系和大陸法系國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)被定性為行政機(jī)關(guān)，不存在為維護(hù)公共利益而提起訴訟的障礙。

⑤檢察機(jī)關(guān)后來(lái)作為起訴主體后，盡管以公益訴訟人的身份提起訴訟，但從它在訴訟程序中承擔(dān)的功能以及它與被告的關(guān)系看，與一般的民事訴訟原告并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別。尤其是，法院對(duì)待檢察機(jī)關(guān)和被告，也依然要遵循當(dāng)事人訴訟地位平等的原則，不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是公益訴訟人，就給予特殊的優(yōu)待。

⑥參見(jiàn)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條。

⑦全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編著：《2012民事訴訟法修改決定條文解釋》，中國(guó)法制出版社2012年版，第57頁(yè)。

⑧如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是提起環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者公益訴訟的適格主體，合乎邏輯的做法是在修改這兩部法律時(shí)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以提起這兩類公益訴訟。

⑨有學(xué)者認(rèn)為，在國(guó)有的環(huán)境資源受到損害時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)雖然有收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)，但僅憑這些行政手段還不足以對(duì)環(huán)境資源的損害提供完整的、充分的救濟(jì)，無(wú)論是針對(duì)合法利用環(huán)境資源的收費(fèi)還是針對(duì)非法行為的處罰，都無(wú)法替代民事賠償。參見(jiàn)李摯萍《論由國(guó)家機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟》，《法治論壇》2010年第2期。

⑩在昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)公司案中，原、被告都向法院提交了水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告，原告的檢測(cè)報(bào)告稱大龍?zhí)端|(zhì)污染嚴(yán)重，被告的檢測(cè)報(bào)告則稱水質(zhì)已有了根本性好轉(zhuǎn)。原告的檢測(cè)報(bào)告是由昆明市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心做的，被告的檢測(cè)報(bào)告是云南省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查研究所做的，原告認(rèn)為被告委托的鑒定機(jī)構(gòu)在本案中根本沒(méi)有鑒定資質(zhì)，被告則提出昆明市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心是原告的下屬機(jī)構(gòu)，檢測(cè)結(jié)果不具有公正性。昆明市中級(jí)人民法院審理后采信了原告提交的檢測(cè)報(bào)告，支持了原告提出的賠償數(shù)額。參見(jiàn)王小剛《對(duì)環(huán)保部門當(dāng)原告的些許疑慮——談昆明小哨畜牧小區(qū)污染案環(huán)保局角色定位》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第Z1期。