肖新喜

內(nèi)容提要 請求權(quán)是社會權(quán)的主要權(quán)能。社會權(quán)請求權(quán)主要包括制度構(gòu)建請求權(quán)、實施請求權(quán)、給付請求權(quán)以及救濟請求權(quán)。我國目前對社會權(quán)請求權(quán)采取間接確認模式，使政府為公民提供公共服務(wù)時居于積極主動地位且自由裁量過大，不利于公民社會權(quán)實現(xiàn)。未來立法應(yīng)采取直接確認模式規(guī)定公民社會權(quán)請求權(quán)。社會權(quán)是否具有可訴性不能一概而論，社會權(quán)制度構(gòu)建請求權(quán)不具有可訴性，而社會權(quán)實施請求權(quán)以及社會權(quán)給付請求權(quán)具有可訴性。

問題的提出

社會權(quán)是一種基本權(quán)利已經(jīng)無可爭議，但社會權(quán)在法律規(guī)定中應(yīng)如何體現(xiàn)，卻值得研究。由于社會權(quán)的實現(xiàn)依賴于國家立法以及行政權(quán)力的行使，使得我國現(xiàn)行法律基本上都是以規(guī)定國家對公民負有社會保障等社會法職權(quán)這種間接方式來確認公民社會權(quán)。間接確認模式不僅使得國家機關(guān)在履行社會保障等職責時有較大裁量余地，而且使公民在社會保障等社會權(quán)實現(xiàn)中處于消極受動地位，社會權(quán)司法救濟途徑不暢，最終導(dǎo)致作為公民基本人權(quán)的社會權(quán)無法充分實現(xiàn)。要解決這一問題，我國社會法研究必須深入探求社會權(quán)請求權(quán)問題，并藉此推動國家立法以積極直接方式確認公民的社會權(quán)請求權(quán)。

社會權(quán)請求權(quán)的理據(jù)

(一)請求權(quán)并不局限于民法領(lǐng)域

請求權(quán)在民法中的應(yīng)用最為廣泛，不僅有專門的概念界定，又有以其為基礎(chǔ)的思維方法。請求權(quán)在私法中的廣泛應(yīng)用以至于造成這樣的印象，似乎請求權(quán)專屬于民法。實則不然，請求權(quán)并非僅局限于民法領(lǐng)域，其在社會法中也可以存在并有用武之地。

從請求權(quán)的文義分析，其不當然是指私法上的請求權(quán)。何謂請求，《牛津法律大辭典》對此所做的解釋為：“請求是指為獲得某種利益、授權(quán)或?qū)σ欢ㄔ┣难a償而向個人、官員、立法部門或法院提出的書面要求，在英格蘭，向國王請求的權(quán)利早在《大憲章》時代就得到承認?！雹僬埱髾?quán)的創(chuàng)始人溫德沙伊德并未將請求權(quán)局限于私法領(lǐng)域?！捌涫聦嵣蠈?quán)利分為了兩個基本類型：一種類型是要求他人行為的權(quán)利(主要是請求權(quán))，而另一種則是自己行為的權(quán)利(主要是支配權(quán)、形成權(quán))。”②據(jù)此可知，溫氏這里所指的義務(wù)主體是他人，并沒有將“他人”局限于私人。文義解釋是法律解釋的首要方法，只有文義解釋有歧義，不能確定法律概念的確切意義時，才能采取諸如目的解釋、體系解釋、限縮解釋、歷史解釋以及社會學(xué)解釋等其他解釋方法。從以上對請求與請求權(quán)的文義解釋可知，請求權(quán)并非局限于私法領(lǐng)域，社會法領(lǐng)域也應(yīng)有請求權(quán)的使用余地。

我國學(xué)者并未將請求權(quán)局限于私法領(lǐng)域?！霸谙鄬Ψ申P(guān)系中，權(quán)利人有請求義務(wù)人完成某種行為的權(quán)利(有學(xué)者稱之為‘請求權(quán)’‘相對權(quán)’‘對人權(quán)’)?！雹塾纱丝芍@里的義務(wù)人并非局限于私主體。因之請求權(quán)并不局限于私權(quán)利，而是在層次更高、范圍更廣的意義上使用的特殊權(quán)利?！疤厥鈾?quán)利亦稱為‘相對權(quán)利’‘對人權(quán)利’‘特定權(quán)利’，其特點是權(quán)利主體有特定的義務(wù)人與之相對，權(quán)利主體可以要求義務(wù)人作出一定行為或不為一定行為?！雹苡纱丝芍覈恼埱髾?quán)是指請求他人(既包括私人，也包括公權(quán)力機關(guān))為或不為一定行為的權(quán)利，并非僅指私法請求權(quán)，而且還包括社會法等法律領(lǐng)域的請求權(quán)。

(二)作為基本權(quán)利的社會權(quán)應(yīng)有請求權(quán)能

社會權(quán)是基本權(quán)利，而且屬于第三代基本人權(quán)，這一觀點已經(jīng)成為學(xué)界通說?！盎緳?quán)利可分為三類：其一，參政權(quán)，即選舉權(quán)、被選舉權(quán)、罷免權(quán)等古典政治權(quán)利。其二，自由權(quán)，又稱防御權(quán)。此類權(quán)利的效力在于要求國家消極不作為，目的是保留公民自由活動的空間。其三，受益權(quán)，又稱請求給付權(quán)。公民除要求國家消極不侵犯之外，更要求國家對私人承擔積極作為義務(wù)，保障公民各種社會權(quán)利的實現(xiàn)。如獲得社會保障權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、生存權(quán)、弱者受特殊保護等?！雹萦纱丝芍?，與自由權(quán)不同的是，以積極自由為基礎(chǔ)的第三代基本人權(quán)——社會權(quán)是一種積極權(quán)利?！胺e極權(quán)利就是聲稱擁有某物的權(quán)利——物質(zhì)上的善，或者某些特別的善(例如律師或醫(yī)生的關(guān)注)，或者聲稱享有某種結(jié)果的權(quán)利(例如健康或者資格)?！雹匏?，社會權(quán)的核心要義在于國家為了保障公民社會權(quán)的實現(xiàn)，負有積極的作為義務(wù)，而為使國家積極履行社會法義務(wù)，需規(guī)定公民享有相應(yīng)的請求權(quán)?！吧鐣?quán)是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質(zhì)和文化生活積極促成以及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利?！雹哂纱丝芍?，第三代基本人權(quán)的關(guān)鍵權(quán)能就是請求國家為或不為一定行為的權(quán)利。社會權(quán)作為第三代基本人權(quán)的核心，毫無疑問應(yīng)具有請求權(quán)能。

社會權(quán)請求權(quán)基本范疇

(一)社會權(quán)請求權(quán)的界定

界定請求權(quán)有三種范式。一是關(guān)系定義式，此種方式著重揭示當事人之間的法律關(guān)系性質(zhì)，強調(diào)正是基于某種法律關(guān)系，權(quán)利人才可以向義務(wù)主體主張為或不為一定行為。如果依據(jù)該種范式，可將社會權(quán)請求權(quán)界定為：在社會權(quán)法律關(guān)系中，公民請求國家為一定社會給付行為的權(quán)利。二是權(quán)利定義式。該種界定方式著重強調(diào)請求權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)性權(quán)利。若根據(jù)該種界定方式，可將社會權(quán)請求權(quán)界定為：公民基于社會權(quán)，請求國家為一定社會給付行為的權(quán)利。三是義務(wù)定義式。該種定義強調(diào)權(quán)利是實體法規(guī)定的權(quán)利，因而在定義中凸顯請求權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)此種定義方式，社會權(quán)請求權(quán)可界定為：公民要求國家為一定社會法上規(guī)定行為之權(quán)利。根據(jù)以上三種界定方法給出的社會權(quán)請求權(quán)都具有合理性，無本質(zhì)差別，只是語言措施有別而已。以上三種范式都沒有按照經(jīng)典的請求權(quán)模式界定社會權(quán)請求權(quán)。社會權(quán)請求權(quán)作為請求權(quán)之一種類型，當然可以根據(jù)經(jīng)典請求權(quán)模式予以界定。經(jīng)典請求權(quán)界定模式是指“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，有所主張”⑧。因此，按照經(jīng)典請求權(quán)模式可對社會權(quán)請求權(quán)界定如下：社會權(quán)請求權(quán)是公民基于依法享有的社會權(quán)，要求國家制定相關(guān)制度，為社會給付行為，給予社會利益待遇的權(quán)利。

(二)社會權(quán)請求權(quán)的類型化

1.社會權(quán)自然法請求權(quán)、社會權(quán)憲法請求權(quán)以及社會權(quán)普通法請求權(quán)

社會權(quán)有三種不同層面的屬性：一是社會權(quán)在自然法意義上體現(xiàn)為一種基本人權(quán)，主要表現(xiàn)在諸多國際人權(quán)公約決定對社會權(quán)的規(guī)定?！吧鐣?quán)是一項體現(xiàn)人類理性的‘自然權(quán)利’?！雹岫窃趹椃▽用?，社會權(quán)是一種由憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。主要表現(xiàn)在諸多國家的憲法均對社會保障權(quán)等社會權(quán)加以規(guī)定。“現(xiàn)代國家都以根本大法的形式將社會權(quán)由人權(quán)上升為公民的基本權(quán)利?！雹馊窃谄胀ǚ▽用妫鐣?quán)是一種普通法意義上的權(quán)利。社會權(quán)以上三個層次的劃分勾勒出社會權(quán)實現(xiàn)的制度構(gòu)建機制。根據(jù)以上三個層次的社會權(quán)，社會權(quán)請求權(quán)也可分為自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)，憲法意義上的社會權(quán)請求權(quán)以及普通法意義上的社會權(quán)請求權(quán)。自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是憲法上社會權(quán)請求權(quán)的正當性根源，其核心在于入憲請求權(quán)，據(jù)此普通公民可要求國家將社會權(quán)規(guī)定在憲法中，作為一種憲法基本人權(quán)予以確認。憲法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是自然法意義上社會權(quán)請求權(quán)在憲法中的體現(xiàn)，公民據(jù)此可以要求國家制定普通社會法規(guī)范，實現(xiàn)其社會權(quán)。普通法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是憲法上社會權(quán)請求權(quán)的具體化，公民據(jù)此可以要求國家實施社會法制度，為一定社會利益給付行為。社會權(quán)請求權(quán)的此種類型化意義在于從請求權(quán)角度描繪出社會權(quán)實現(xiàn)的制度運行環(huán)節(jié)。

2.原權(quán)型社會權(quán)請求權(quán)與救濟型社會權(quán)請求權(quán)

根據(jù)請求權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)不同，可以將其分為原權(quán)型請求權(quán)與救濟型請求權(quán)。原權(quán)型請求權(quán)是指請求權(quán)本身就是某一權(quán)利的當然內(nèi)容，也是原權(quán)利的表現(xiàn)形式，行使請求權(quán)，就是行使原權(quán)利，反過來，行使原權(quán)利，主要方式還是行使請求權(quán)。典型的原權(quán)型請求權(quán)是債權(quán)。救濟型請求權(quán)是指原權(quán)利中并不包含請求權(quán)的內(nèi)容，只有在原權(quán)利可能受到侵害或已經(jīng)受到侵害時，為了恢復(fù)原權(quán)利的圓滿行使狀態(tài)而行使的請求權(quán)。最早出現(xiàn)的物權(quán)請求權(quán)以及目前由學(xué)者力推的人格權(quán)請求權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)請求權(quán)等絕對權(quán)請求權(quán)都是救濟型請求權(quán)。根據(jù)請求權(quán)的上述類型，社會權(quán)請求權(quán)也可以分為原權(quán)型請求權(quán)與救濟型請求權(quán)。原權(quán)型社會權(quán)請求權(quán)是社會權(quán)的主要內(nèi)容，公民社會權(quán)行使的重要方式就是向義務(wù)主體提出履行社會保障等社會法義務(wù)的請求。當公民對國家行使原權(quán)型請求權(quán)要求國家履行義務(wù)不獲實現(xiàn)時，權(quán)利主體可以向救濟機關(guān)提出相關(guān)請求，以訴訟方式實現(xiàn)社會權(quán)。另外，公民的社會權(quán)還可能受到其他人非法侵害，于此情形，社會權(quán)主體也享有救濟型社會權(quán)請求權(quán)。

社會權(quán)請求權(quán)的確認

“有學(xué)者將請求權(quán)基礎(chǔ)的運用稱為‘找法’，即尋找該請求權(quán)的實體法依據(jù)，尤其是現(xiàn)行法律依據(jù)?！庇纱丝芍鐣?quán)請求權(quán)之價值不僅在于通過權(quán)利行使，督促國家將其社會保障等社會法規(guī)定的職權(quán)落到實處，而且還在于其方法論意義。然而，要發(fā)揮社會權(quán)請求權(quán)的上述功能，立法就必須對社會權(quán)請求權(quán)予以全面規(guī)定，對其予以嚴密完整的確認。

法律確認社會權(quán)請求權(quán)的方式有兩種：一種是間接確認，一種是直接確認。間接確認是指法律并未直接規(guī)定公民對國家與政府享有社會權(quán)請求權(quán)，而是規(guī)定國家與政府負有實現(xiàn)公民社會權(quán)的職權(quán)。之所以稱之為間接確認，根據(jù)在于，可以對此種法律規(guī)范予以目的解釋、體系解釋以及其他論理解釋等方法推論出公民應(yīng)享有社會權(quán)請求權(quán)。直接確認是指國家法律規(guī)范通過權(quán)利確認條款直接規(guī)定公民對國家與政府享有社會權(quán)請求權(quán)。我國對社會權(quán)請求權(quán)的規(guī)范確認，應(yīng)采取直接確認方式，避免采取間接確認方式。

(一)間接確認方式的弊端

間接確認不能從法律條文的文義解讀出公民的社會權(quán)請求權(quán)，而是依賴于法律的目的解釋、體系解釋以及其他解釋方式推論得出公民享有社會權(quán)請求權(quán)。而采用目的解釋、體系解釋以及其他論理解釋方法對法律條文進行解讀，就表明對該法律條文的理解存在多種可能，所以，能否肯定從法律規(guī)定的國家與政府的社會保障等職責中推論出公民的社會權(quán)請求權(quán)，殊值疑問。公民社會權(quán)的實現(xiàn)，最根本地還是依賴于行政權(quán)力的行使，而行政權(quán)力的行使并非就與公民的權(quán)利相對應(yīng)。即使在行政權(quán)力已經(jīng)嚴格被關(guān)進籠子的法治國家，政府對公民享有法定職責也并不能意味著公民可以對政府享有請求權(quán)?！暗聡?、日本和我國臺灣地區(qū)的傳統(tǒng)理論認為，行政機關(guān)的特定客觀義務(wù)并不必然與公民或法人公法權(quán)利相對應(yīng)?！币虼耍敼褚髧覍ζ涑袚鐣Ｕ系壬鐣氊煏r，國家可以行政權(quán)力自由裁量的名義予以拒絕。在這種情形下，公民有權(quán)利要求司法救濟。在我國行政權(quán)力獨大的現(xiàn)實情形下，指望司法機關(guān)能夠通過對政府負有社會保障等社會法職責的法律規(guī)定解釋出公民的社會權(quán)請求權(quán)，無疑不現(xiàn)實。社會權(quán)是一種基本人權(quán)，政府必須無條件地保證其實現(xiàn)。然而，間接規(guī)定公民社會權(quán)請求權(quán)的確認模式將公民社會權(quán)實現(xiàn)交由政府的自由裁量，在政府應(yīng)為而不為社會法上的義務(wù)時，公民無法對政府提出有效請求，也無法通過其他途徑迫使政府提供，從而使得公民社會權(quán)無法有效實現(xiàn)。與間接確認方式不同，直接確認方式則可以克服間接確認方式在保護公民社會權(quán)實現(xiàn)方面的不足，積極促進公民社會權(quán)的實現(xiàn)。

(二)直接確認方式的優(yōu)勢

直接確認方式符合社會權(quán)實現(xiàn)的法治潮流。公民自由權(quán)要求政府這只有形之手盡可能不對市場經(jīng)濟中的私人領(lǐng)域指手畫腳。當然，政府不可能對市場與私人領(lǐng)域不聞不問，國家介入的手段就是政府行政干預(yù)。自由權(quán)的實質(zhì)是著眼于對政府行政權(quán)力的不信任以及控制約束。所以，傳統(tǒng)法律理論將政府的干預(yù)夸張地稱為侵害—規(guī)制行政。對此種行政的約束則是賦予公民請求政府不作為的防御請求權(quán)與請求政府作為的損害賠償請求權(quán)。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，自由競爭造成的貧富不均，階級對立等問題要求國家對社會事務(wù)不再采取消極不作為的立場，而改采積極作為之立場。因此，給付行政應(yīng)運而生，行政權(quán)力不僅是侵害行政，而且包括給付行政。侵害行政與給付行政不僅是政府權(quán)力行使的最基本方式，而且還是行政法學(xué)研究的基本范疇。社會權(quán)所內(nèi)涵的社會利益給付就是給付行政的重要內(nèi)容?！敖o付行政又稱服務(wù)行政或授益行政，其領(lǐng)域大體包括供給行政(金錢、公共服務(wù)、設(shè)施提供)、社會保障行政(社會保險、公的輔助、社會福利)、助成行政(資金的助成、交付、知識與技術(shù)的提供)等?！迸c侵害—規(guī)制模式下的請求權(quán)不同，要落實政府的行政給付義務(wù)，必然要求公民對行政機關(guān)享有請求權(quán)。給付行政模式必然要求國家立法將公民的社會權(quán)請求權(quán)直接予以確認。由此可知，基于傳統(tǒng)行政權(quán)力行使的侵害—規(guī)制行政一元模式向侵害—規(guī)制行政和給付—助長行政二元行政權(quán)力行使模式的轉(zhuǎn)型，我國社會法立法應(yīng)以直接模式確認公民社會權(quán)請求權(quán)。

就保證公民社會權(quán)這一基本人權(quán)的實現(xiàn)而言，我國社會權(quán)立法應(yīng)直接確認社會權(quán)請求權(quán)。然而，目前立法現(xiàn)狀差強人意。以社會救助請求權(quán)為例，社會救助權(quán)是保證公民生存權(quán)的最重要權(quán)利，無生存則無發(fā)展。基于生存權(quán)的重要性，社會救助法在社會法中居于基礎(chǔ)地位，對其應(yīng)該以直接確認模式予以規(guī)定。然而，我國社會權(quán)立法對公民社會救助請求權(quán)的立法確認采取了間接模式。就《社會救助暫行辦法》對公民社會救助權(quán)實現(xiàn)的規(guī)定而言，無論是在總則還是在分則中，均單方面規(guī)定了國家與政府的社會救助職責，對公民社會救助請求權(quán)毫無著墨。這種間接確認模式不利于保障公民生存權(quán)。由于社會救助權(quán)的實現(xiàn)依賴于政府行政權(quán)的行使，間接規(guī)定模式賦予政府在實現(xiàn)公民社會救助方面的過大自由裁量權(quán)，而社會救助是一項花錢的事業(yè)，政府在積極推進方面可能欠缺積極性。如果政府不愿意建立制度或根據(jù)制度為行政給付，在間接確認模式下，公民無法請求政府履行社會給付義務(wù)。由此可知，間接確認模式毫無疑問對政府在社會事業(yè)的推進方面拘束力不夠，使公民社會權(quán)不能充分實現(xiàn)。有權(quán)利必有救濟，社會權(quán)作為一種權(quán)利，國家與政府應(yīng)該為其提供救濟渠道。間接確認模式無法為公民的社會權(quán)提供有效救濟途徑。當代社會，權(quán)利救濟最權(quán)威的渠道無疑是司法途徑。社會權(quán)請求權(quán)的間接確認模式賦予行政機關(guān)社會利益給付職責而非確定性義務(wù)。間接模式意味著社會法職責的履行，政府掌握主動權(quán)，既可以基于正當理由履行，也可以基于正當理由不履行。間接確認模式未能直接規(guī)定公民的社會權(quán)請求權(quán)，加之我國法院在國家權(quán)力架構(gòu)中的相對弱勢，這兩個因素導(dǎo)致公民社會權(quán)無法獲得適當司法救濟，使其作為基本權(quán)利的價值大為削弱。

要克服我國目前社會權(quán)請求權(quán)間接確認模式的不足，可以采取兩種路徑。一是采取科學(xué)的法律解釋方法，將這種間接確權(quán)的法律規(guī)范解讀為立法對公民社會權(quán)請求權(quán)毫無疑義的確認。為此，需要借鑒行政法的保護規(guī)范理論對其予以解釋。將現(xiàn)行相關(guān)的社會權(quán)法律規(guī)范解釋為：基于保護公民個人私益實現(xiàn)的規(guī)范目的，法律明確以強制性規(guī)范規(guī)定行政機關(guān)負有作為或不作為的社會法義務(wù)。由此可知，保護規(guī)范理論要求相關(guān)立法目的具有保護公民私益的規(guī)范目的。然而，對于規(guī)范目的的探求有“客觀說”與“主觀說”兩種觀點。不同的學(xué)說可能得出不同的規(guī)范目的。因此，以解釋的方式為現(xiàn)行立法直接確認公民社會權(quán)請求權(quán)提供依據(jù)依然存在不確定性，并非最佳選擇。最佳選擇是采取直接確認模式，立法時，明確規(guī)定社會權(quán)請求權(quán)，公民基于法定理由，可以請求政府為一定社會利益給付。

社會權(quán)請求權(quán)的內(nèi)容與社會權(quán)之可訴性

“權(quán)能是構(gòu)成權(quán)利的要素，屬于權(quán)利構(gòu)成，權(quán)利是通過權(quán)能行使的，權(quán)能就是行使權(quán)利的?！鄙鐣?quán)請求權(quán)的權(quán)能是指社會權(quán)請求權(quán)的構(gòu)成要素，并且是其行使方式。如果不能明確社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能，則其如何行使以及行使范圍就無法確定，對其救濟也就無從談起。要理解并確定社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能，就必須理解社會權(quán)實現(xiàn)的機制，社會權(quán)實現(xiàn)的機制包括：社會權(quán)制度立法；社會法制度的實施；社會利益給付以及社會權(quán)救濟。與此相對應(yīng)，社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能包括：社會權(quán)立法請求權(quán)、社會法制度實施請求權(quán)、社會利益給付請求權(quán)、社會權(quán)救濟請求權(quán)四個方面的內(nèi)容。

(一)社會權(quán)立法請求權(quán)

世界各國社會權(quán)實踐的發(fā)展經(jīng)驗表明，要切實保證公民社會權(quán)的實現(xiàn)，必須立法先行，即先制定完善的社會權(quán)法律制度，然后實施制度以實現(xiàn)公民社會權(quán)。因此，社會權(quán)立法請求權(quán)就成為社會權(quán)請求權(quán)的首要內(nèi)容。主要包括以下兩個方面：

一是入憲請求權(quán)。就社會權(quán)的性質(zhì)而言，其既是一種自然法權(quán)利，又是一種憲法基本權(quán)利。作為道德權(quán)利的社會權(quán)要獲得國內(nèi)法的認可，必須首先由國家將其規(guī)定在作為基本法的憲法中。因此，公民自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)的主要內(nèi)容就是入憲請求權(quán)，即請求國家將社會權(quán)作為一種基本人權(quán)在憲法中予以確認。列寧指出：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?！弊鳛楣駪椃?quán)利的社會權(quán)具有承上啟下之功能，對權(quán)利實現(xiàn)至關(guān)重要。承上是指把自然法權(quán)利以基本法的形式法定化，給予其在國內(nèi)法中的最高價值與地位，從而獲得優(yōu)先實現(xiàn)的效力。啟下是指通過普通法將憲法規(guī)定的社會權(quán)予以具體化，使其能夠依賴于普通法的實施而順暢實現(xiàn)。為了確保公民社會權(quán)的實現(xiàn)，必須確認公民對社會權(quán)的入憲請求權(quán)，即公民可通過適當方式請求國家將社會權(quán)作為一種基本權(quán)利，寫入憲法。

二是普通法制定請求權(quán)。社會權(quán)入憲后，僅依靠憲法對公民社會權(quán)的基本權(quán)利規(guī)定不可能使社會權(quán)獲得實現(xiàn)。公民社會權(quán)要實現(xiàn)，國家還必須制定除憲法之外的社會權(quán)普通法律制度。公民社會權(quán)的實現(xiàn)包括籌資、給付、實施以及監(jiān)管等諸多有機環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的實施都必須依靠憲法以外的其他普通法予以規(guī)定。這樣以來，憲法上的社會權(quán)還必須具體化為普通法意義上的社會權(quán)，并由普通法對其籌資、給付、實施以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)予以法治化規(guī)定，最終將作為自然權(quán)利與基本權(quán)利的社會權(quán)以普通法上的權(quán)利落到實處。例如，我國《憲法》對社會權(quán)的重要類型——公民社會保障的普通法制定請求權(quán)作了間接規(guī)定，《憲法》“總綱”中的第14條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”該條以基本法的方式規(guī)定了國家在社會保障制度構(gòu)建方面的義務(wù)：一是國家必須為國民建立社會保障制度；二是國家建立的社會保障制度應(yīng)該與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，當國家不建立社會權(quán)普通法律制度，或建立的社會權(quán)普通法律制度與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重脫節(jié)，公民可通過適當方式主張社會權(quán)普通法制度建構(gòu)請求權(quán)。

(二)社會權(quán)制度實施請求權(quán)

一般而言，在社會權(quán)入憲，并且社會權(quán)普通法制定后，政府以及行政機關(guān)會按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，保證社會法制度的運轉(zhuǎn)實施，進而使公民社會權(quán)獲得實現(xiàn)。然而，也可能會出現(xiàn)法律制定后，政府與相關(guān)行政機關(guān)并沒有履行其職權(quán)或履行職權(quán)不到位，導(dǎo)致公民的合法社會權(quán)無法實現(xiàn)。比如，我國《勞動法》很早就規(guī)定了職工的年休假制度，但直至該法生效12年后，政府才出臺了《職工帶薪年休假條例》。在此期間，由于政府與行政機關(guān)不履行相關(guān)職責，導(dǎo)致我國的年休假制度成為一紙空文。

“基本權(quán)利只有在一定的組織和程序的背景之下才能得到充分的實現(xiàn)，從而，基本權(quán)利作為客觀價值秩序就要求國家提供這種組織和程序上的保障?！毙姓C關(guān)要履行憲法與社會權(quán)普通法規(guī)定的義務(wù)或職責，就必須采取以下措施：一是為公民社會權(quán)的實現(xiàn)提供組織保證，與此相對應(yīng)的是公民的社會權(quán)義務(wù)組織設(shè)立請求權(quán)。二是為公民社會權(quán)的實現(xiàn)提供程序保證，與此相對應(yīng)的是公民的程序規(guī)則制定與實施請求權(quán)。三是行政法規(guī)制定請求權(quán)。公民社會權(quán)的實現(xiàn)，不僅要依賴于全國人大及其常委會制定的社會權(quán)普通法，而且要依賴于國務(wù)院制定具體的行政法規(guī)。后者甚至具有至關(guān)重要的決定性地位，我國農(nóng)民社會保障權(quán)的實現(xiàn)主要就是依據(jù)國務(wù)院頒行的專門法規(guī)。公民社會權(quán)實現(xiàn)包括以下具體環(huán)節(jié)：籌資、給付、監(jiān)督管理。這些事項必須由專門的行政主體負責，公民的社會權(quán)才能實現(xiàn)。為此，政府必須以行政法規(guī)的形式設(shè)立專門行政機構(gòu)行使以上職權(quán)，履行與公民社會權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)。如果政府未設(shè)立相應(yīng)的職能部門履行社會法規(guī)定的職責或不恰當設(shè)置職能部門，使公民社會權(quán)無法實現(xiàn)，公民就可以對其行使社會權(quán)實施請求權(quán)，要求政府設(shè)置職能部門并科學(xué)劃分職權(quán)，保證公民社會權(quán)的充分實現(xiàn)。社會權(quán)的實現(xiàn)必須有科學(xué)公正的程序做保障，程序?qū)?quán)利實現(xiàn)具有至關(guān)重要的意義，為此，政府還必須設(shè)計科學(xué)嚴謹?shù)纳鐣?quán)實現(xiàn)程序。如果政府未履行這一職責或履行不恰當，影響公民社會權(quán)實現(xiàn)，公民可以行使程序完善請求權(quán)。

(三)社會權(quán)給付請求權(quán)

社會權(quán)利益給付是指國家行政機關(guān)或其他社會組織按照法律要求行使職權(quán)，對符合條件的權(quán)利人給付相應(yīng)社會利益待遇的行為。與此相對應(yīng)，社會權(quán)利益給付請求權(quán)是指符合法定條件的公民請求行政機關(guān)或其他社會組織依照法律規(guī)定給予其社會待遇的請求權(quán)。社會利益給付是社會權(quán)法律制度實施環(huán)節(jié)的核心，無論是社會權(quán)立法、社會權(quán)法律制度實施還是社會權(quán)的法律救濟，其目的均在于實現(xiàn)公民的社會權(quán)待遇給付。因此，社會權(quán)給付請求權(quán)在社會權(quán)請求權(quán)中居于樞紐地位。其與社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)實施請求權(quán)有以下不同：一是社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)實施請求權(quán)的行使不僅能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利行使者的私人利益，還會實現(xiàn)全體受保障對象權(quán)利實現(xiàn)的公共利益，而社會權(quán)給付請求權(quán)的行使僅能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利行使者的私人利益。其二，公民行使社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實施請求權(quán)時，與被請求的國家機關(guān)地位不平等，而基于公民社會權(quán)給付請求權(quán)所形成的給付義務(wù)人與權(quán)利人之間是平等主體之間的關(guān)系?！霸诮o付關(guān)系中，不存在行政法律關(guān)系中基于行政權(quán)力的管理與被管理關(guān)系，而是平等主體間基于合同約定所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！币虼?，就具體社會權(quán)給付請求權(quán)行使發(fā)生的爭議應(yīng)適用民事訴訟程序解決。

社會權(quán)給付請求權(quán)包括兩方面的內(nèi)容：一是待遇給付請求權(quán)，二是給付變動請求權(quán)。待遇給付請求權(quán)是指公民在符合法律規(guī)定的享受社會給付待遇條件時，請求行政機關(guān)或其委托的其他組織給予權(quán)利人相應(yīng)的物質(zhì)待遇或提供相應(yīng)服務(wù)的請求權(quán)。社會權(quán)給付請求權(quán)的行使與落實，就意味著社會權(quán)的最終實現(xiàn)，社會權(quán)法律制度的目的也因此而實現(xiàn)。公民享有的社會權(quán)給付待遇不是一成不變，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，社會給付待遇也應(yīng)隨之調(diào)整。一般而言，社會權(quán)給付待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展成正比例關(guān)系。經(jīng)濟越發(fā)達，社會權(quán)待遇給付水平越高，經(jīng)濟越落后，社會權(quán)待遇給付水平越低。比如，我國《憲法》“總綱”第14條明確規(guī)定社會保障待遇應(yīng)與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，當國家為公民提供的社會保障待遇顯著低于同時期的經(jīng)濟發(fā)展水平時，權(quán)利主體有權(quán)利請求義務(wù)主體適當提高社會保障待遇水平，以保證其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

(四)社會權(quán)救濟請求權(quán)

公民的社會權(quán)救濟請求權(quán)是指公民的社會權(quán)受到侵害，不能實現(xiàn)時，請求國家給予保護與救濟的權(quán)利。

有權(quán)利必有救濟，不受國家公權(quán)力救濟的權(quán)利本質(zhì)上并非權(quán)利。社會權(quán)作為一種權(quán)利，在不獲實現(xiàn)時，也應(yīng)該獲得國家公權(quán)力的救濟。社會權(quán)作為憲法規(guī)定的一種基本權(quán)利，其本身也具有要求國家予以保護的權(quán)能?；緳?quán)利的國家保護義務(wù)“旨在要求國家機關(guān)必須盡到保護人民基本權(quán)利之義務(wù)，使人民之權(quán)利免于遭受公權(quán)力或者第三人之侵害”，“保護義務(wù)的進一步含義當然也應(yīng)包括國家需要設(shè)計并實施確保第三者不違反‘尊重義務(wù)’和當違反‘尊重義務(wù)’時應(yīng)給予的救濟制度”。與國家負有的社會權(quán)救濟職責相對應(yīng)，公民據(jù)此享有社會權(quán)救濟請求權(quán)。

當代法治國家，權(quán)利的最權(quán)威救濟途徑就是司法救濟。然而，在我國，社會權(quán)能否通過司法途徑予以救濟，即社會權(quán)的可訴性問題，至今尚未解決。簡言之，我國社會權(quán)救濟請求權(quán)的難點在于，能否通過請求司法救濟來保障公民的社會權(quán)。關(guān)于這一問題，我國學(xué)者尚無定論，支持社會權(quán)可訴性與不支持社會權(quán)可訴性的學(xué)者所提之論據(jù)都有一定道理，但均失之偏頗。關(guān)于社會權(quán)是否具有可訴性，不能一概而論，解決此問題的關(guān)鍵在于：應(yīng)根據(jù)權(quán)利人行使的社會權(quán)請求權(quán)的內(nèi)容而定。前已述及，社會權(quán)請求權(quán)包括立法請求權(quán)、實施請求權(quán)以及給付請求權(quán)。就立法請求權(quán)而言，我國公民不能通過訴訟的方式予以救濟，即當公民面對立法機關(guān)在社會權(quán)入憲以及社會權(quán)普通立法方面不作為時，不能訴請法院借助司法力量要求立法機關(guān)進行社會權(quán)立法。原因在于，在我國，立法機關(guān)是最高權(quán)力機關(guān)，司法機關(guān)由其產(chǎn)生并對其負責。因此，司法機關(guān)無權(quán)監(jiān)督立法機關(guān)，公民不能以訴訟方式解決立法機關(guān)的社會權(quán)立法不作為問題。而關(guān)于社會權(quán)實施請求權(quán)與社會權(quán)待遇給付請求權(quán)，公民在行政機關(guān)不作為導(dǎo)致其社會權(quán)無法實現(xiàn)時，可以訴請司法機關(guān)予以救濟，判令行政機關(guān)為一定社會權(quán)實現(xiàn)的行政行為，實現(xiàn)公民的社會權(quán)。理由在于，行政機關(guān)與司法機關(guān)在我國的權(quán)力架構(gòu)中不是上下級，而是平等地位，司法機關(guān)運用司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合我國的政治權(quán)力架構(gòu)。另外，從將行政權(quán)力關(guān)進籠子里的法治目標而言，也需要司法權(quán)對行政機關(guān)的社會權(quán)待遇給付行政行為予以監(jiān)督。

結(jié) 語

請求權(quán)是社會權(quán)的主要權(quán)能，具體包括社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實施請求權(quán)、社會權(quán)給付請求權(quán)以及社會權(quán)救濟請求權(quán)。由于我國立法以間接方式確定了公民社會權(quán)，從而使得社會權(quán)請求權(quán)的行使欠缺直接法律依據(jù)，導(dǎo)致公民社會權(quán)所蘊含的合法權(quán)益不能充分實現(xiàn)，并且缺乏有效的救濟途徑。鑒于社會權(quán)請求權(quán)的重要意義，未來我國社會法立法應(yīng)明確規(guī)定公民享有社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實施請求權(quán)、社會權(quán)待遇給付請求權(quán)和社會權(quán)救濟請求權(quán)。以上諸種請求權(quán)中，社會權(quán)立法請求權(quán)不具有可訴性，不能通過訴訟方式予以救濟，而社會權(quán)實施請求權(quán)、社會權(quán)待遇給付請求權(quán)都具有可訴性，能夠通過訴訟方式予以救濟。

①[英]戴維·沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展研究所組織編譯，光明日報出版社1988年版，第691頁。

②金可可：《論溫德沙伊德的請求權(quán)概念》，《比較法研究》2003年第3期。

③孫國華、朱景文：《法理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第322頁。

④張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，第165頁。

⑤于飛：《基本權(quán)利與民事權(quán)利的區(qū)分及憲法對民法的影響》，《法學(xué)研究》2008年第5期。

⑥王柱國：《憲法視野下的受教育權(quán)》，中國社會科學(xué)院研究生院博士論文，2005年。

⑦龔向和：《作為人權(quán)的社會權(quán)》，人民出版社2007年版，第15頁。

⑧王澤鑒：《法律思維與民法實例——請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第68頁。

⑨薛小建：《論社會保障權(quán)的憲法基礎(chǔ)》，《比較法研究》2010年第5期。

⑩李磊：《社會保障權(quán)的憲法保護問題研究》，《河北法學(xué)》2009年第10期。