王蘇醒

（森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、智慧社區(qū)的興起及社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的緣起

自20世紀(jì)90年代以來，隨著新一輪信息技術(shù)的快速發(fā)展，“智慧地球”、“智慧城市”及“智慧社區(qū)”的理念及實踐應(yīng)運產(chǎn)生，人類的生產(chǎn)生活及社會管理方式日益朝著“智慧”的方向發(fā)展，警務(wù)模式也正朝著一種新的發(fā)展理念及形態(tài)——“智慧警務(wù)”嬗變。與此同時，國家八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技[2014]1770號）中，將“智慧社區(qū)”作為重點發(fā)展領(lǐng)域予以關(guān)注。意見指出，要依托城市統(tǒng)一公共服務(wù)信息平臺建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)信息系統(tǒng)，拓展社會管理和服務(wù)功能，強調(diào)建設(shè)應(yīng)“以人為本”，并以推動社區(qū)和諧發(fā)展為目標(biāo)，營造更加良好的社會環(huán)境，為社區(qū)居民提供便捷的綜合信息服務(wù)。智慧社區(qū)是智慧城市的重要組成部分，也是智慧城市的重要應(yīng)用領(lǐng)域。在智慧城市的實踐中，由于社區(qū)所具有的相對適中的空間尺度，及其在城市生活和社會管理中的重要作用，智慧社區(qū)已成為當(dāng)前推進智慧城市試點及應(yīng)用的熱點領(lǐng)域，也是未來城市社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的重要方向。[1]

社區(qū)警務(wù)作為智慧社區(qū)治理實踐的重要組成部分，急需探索以智慧理念和技術(shù)手段為依托的創(chuàng)新模式。智慧社區(qū)時代，社區(qū)治安的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)模式已不能滿足需求。以公安機關(guān)為代表的各社區(qū)警務(wù)治理主體必須審時度勢，在認(rèn)清需要面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，把握好智慧社區(qū)給社區(qū)警務(wù)治理帶來的機遇，即新一代信息技術(shù)與公安基層改革的聯(lián)姻很有可能推動公安機關(guān)在社區(qū)警務(wù)治理能力和模式方面的重大修正。智慧社區(qū)通過“智慧”手段的運用促使社區(qū)警務(wù)各治理主體之間形成新的連接關(guān)系，使合作治理成為互聯(lián)網(wǎng)時代解決社區(qū)警務(wù)治理困境、實現(xiàn)社區(qū)治安“善治”的重要路徑。

總之，隨著智慧社區(qū)的不斷發(fā)展，社區(qū)警務(wù)作為智慧社區(qū)建設(shè)的重要部分，面臨著社區(qū)內(nèi)外部環(huán)境的變換，理應(yīng)積極應(yīng)對。那么，智慧社區(qū)背景下的社區(qū)警務(wù)模式應(yīng)該是怎樣的，如何讓社區(qū)警務(wù)運行更具“智慧”？ 該如何創(chuàng)新？ 為回答以上問題，本文深入研究智慧社區(qū)、社區(qū)警務(wù)及社區(qū)治理的基礎(chǔ)理論，以Z省J市N區(qū)公安機關(guān)等主體開展社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新的實踐作為實證研究對象，通過典型個案研究，運用APP平臺功能體驗、訪談社區(qū)民警及查閱文件資料等方法廣泛收集第一手及第二手研究資料，剖析當(dāng)今社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的主要類型，從而探究智慧社區(qū)背景下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新中的各種現(xiàn)實問題及不足，并提出社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的發(fā)展方向—智慧社區(qū)警務(wù)模式。再進一步根據(jù)理念—技術(shù)—制度的三維框架，構(gòu)建智慧社區(qū)警務(wù)模式的技術(shù)系統(tǒng)架構(gòu)及制度平臺，以期為“互聯(lián)網(wǎng)+”與智慧社區(qū)時代的社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新提供借鑒。

二、智慧社區(qū)視野下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的實踐應(yīng)用

（一）智慧社區(qū)視野下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的主要類型

智慧社區(qū)是符合未來社區(qū)發(fā)展趨勢的社區(qū)治理新模式。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于何謂智慧社區(qū)有諸多討論，學(xué)者們側(cè)重不同角度來界定智慧社區(qū)，莫衷一是。有學(xué)者結(jié)合社區(qū)治理、信息化及智慧城市三個因素，認(rèn)為智慧社區(qū)就是充分借助物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)，以滿足社區(qū)居民和社區(qū)管理需求為導(dǎo)向，整合社區(qū)各要素資源，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部、社區(qū)與城市之間各類信息的共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化生產(chǎn)方式、生活方式、生活環(huán)境，構(gòu)建一個便捷、舒適、智能、綠色、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)新模式。[2]可見，智慧社區(qū)的建設(shè)，關(guān)鍵是對信息技術(shù)的運用；過程是社區(qū)治理主體間的協(xié)作互動；目的是實現(xiàn)社區(qū)居民生活的和諧。

當(dāng)前，在智慧社區(qū)不斷發(fā)展的背景下，各級公安機關(guān)陸續(xù)開展社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新實踐，并在理念、機制、技術(shù)和組織過程等多個層面經(jīng)由不同創(chuàng)新路徑而形成不同的模式。如按照主體部門間治理網(wǎng)絡(luò)的集約化程度及組織結(jié)構(gòu)的不同，可分為“社區(qū)融合模式”和“獨立建設(shè)模式”；按照建設(shè)內(nèi)容及功能的不同，可以分為“以應(yīng)用領(lǐng)域切入模式”、“社區(qū)安防智能化模式”等。其中，按照主體部門間治理網(wǎng)絡(luò)的集約化程度及組織結(jié)構(gòu)的不同對社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新模式進行分類，既注重了智慧社區(qū)中 “技術(shù)”角色的重要性，又強調(diào)了社區(qū)治理的社會建構(gòu)的重要性，與智慧社區(qū)的內(nèi)涵及其背景下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新需求不謀而合。

“社區(qū)融合模式”一般表現(xiàn)為在當(dāng)?shù)攸h委政府的統(tǒng)一部署領(lǐng)導(dǎo)下，由街道牽頭，會同社區(qū)其他政府相關(guān)部門，如民政、人社、衛(wèi)計、殘聯(lián)、綜治、司法等，通過構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺，實現(xiàn)各部門各類后臺數(shù)據(jù)有效對接，打通部門之間的壁壘，實現(xiàn)共享及協(xié)作。如J省N市X區(qū)的“社區(qū)治理（警務(wù)）一體化信息平臺”便是該模式的典范。“社區(qū)融合模式”契合了智慧社區(qū)的建設(shè)理念及價值指向，有利于實現(xiàn)社區(qū)警務(wù)治理資源的整合，提高社區(qū)警務(wù)的治理績效，是未來智慧社區(qū)時代社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的發(fā)展趨勢和方向。然而，結(jié)合各地創(chuàng)新實踐可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前智慧社區(qū)背景下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新多表現(xiàn)為“獨立建設(shè)模式”。與“社區(qū)融合模式”相比，“獨立建設(shè)模式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍較單一，組織結(jié)構(gòu)仍較集中，即公安機關(guān)以自身功能及業(yè)務(wù)需求為中心，相對獨立地開發(fā)和建設(shè)社區(qū)警務(wù)信息系統(tǒng)平臺。如Z省J市公安局N區(qū)公安分局的“智慧e警務(wù)”、F省S市公安局的智慧社區(qū)“e警務(wù)”、S省Z市公安局Z區(qū)公安分局的“社區(qū)云警務(wù)”及S省W市公安局的“J區(qū)PUS”等。雖然“社區(qū)融合模式”是未來智慧社區(qū)時代社區(qū)警務(wù)模式的發(fā)展方向，但“獨立建設(shè)模式”構(gòu)成了當(dāng)前公安機關(guān)社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新實踐的主流，智慧社區(qū)時代社區(qū)警務(wù)模式的嬗變需要經(jīng)歷“獨立建設(shè)模式”到“社區(qū)融合模式”的轉(zhuǎn)型，故本文的個案分析對象也將從“獨立建設(shè)模式”中遴選。為了確保研究個案的典型性，本文選擇“獨立建設(shè)模式”下的案例——Z省J市公安局N區(qū)公安分局的“智慧e警務(wù)”作為分析個案。一方面，通過多渠道的資料獲取，發(fā)現(xiàn)“智慧e警務(wù)”具備“獨立建設(shè)模式”的主要共性特征及屬性；另一方面，根據(jù)選擇共性特征最突出的案例作為個案研究對象的突出性標(biāo)準(zhǔn)，Z省經(jīng)濟發(fā)展水平較高，智慧社區(qū)的建設(shè)也起步較早。基于以上原因，選取“智慧e警務(wù)”作為分析個案進行剖析。

（二）引入個案：Z省J市公安局N區(qū)公安分局的“智慧e警務(wù)”及其運用

從2016年10月開始，Z省J市公安局N區(qū)公安分局以信息化建設(shè)為支撐加大公安工作改革力度，充分借助“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新性地運用新一代信息技術(shù)成果破解社區(qū)各類公共安全難題，率先在全省探索推出社區(qū)警務(wù)與信息化相融合的“智慧e警務(wù)”平臺，有力推動了基層社區(qū)警務(wù)治理的轉(zhuǎn)型升級?！爸腔踖警務(wù)”平臺的構(gòu)建舉措主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.該平臺的創(chuàng)建秉承了O2O （Online to Offline）“線上到線下”建設(shè)模式

智慧社區(qū)是社區(qū)發(fā)展的高級階段，與傳統(tǒng)社區(qū)不同，智慧社區(qū)是虛擬化社區(qū)的線上擴展與傳統(tǒng)實體社區(qū)的線下延伸的整合體。Z省J市公安局N區(qū)公安分局的“智慧e警務(wù)”也是依托“線上到線下”兩個維度相融合的建設(shè)理念。一方面是虛擬化線上拓展。N區(qū)公安分局自主研發(fā)了“智慧e警務(wù)”APP平臺。該平臺包含警情通報、協(xié)查通報、消防通報、自助登記、涉外事務(wù)、辦事指南、南湖義警、警民一家、一鍵找警及隨手拍等10多個功能模塊，通過居民版、警用版兩個版本，靈活、及時地為社區(qū)居民提供更多樣化的服務(wù)，有效地提高了社區(qū)警務(wù)工作效能。另一方面是社區(qū)警務(wù)實體建設(shè)。該分局持續(xù)深化社區(qū)警務(wù)改革，制定《星級專職社區(qū)民警評定方法》，通過政策傾斜，激勵社區(qū)民警下沉到社區(qū)。并高標(biāo)準(zhǔn)建成70個“一室一品”社區(qū)警務(wù)室，配備70名專職社區(qū)民警，通過打造“智慧e警務(wù)”平臺，實現(xiàn)“汗水警務(wù)”到智慧警務(wù)的轉(zhuǎn)型。

從以上兩個維度的分析可以看出，“智慧e警務(wù)”運用仍然依托于實體社區(qū)警務(wù)室的建設(shè)，社區(qū)警務(wù)室的建設(shè)使“智慧e警務(wù)”的運用得以落實，使虛擬社區(qū)與現(xiàn)實社區(qū)實現(xiàn)了對接，從而推動虛擬社區(qū)及現(xiàn)實社區(qū)的融合及發(fā)展。

2.該平臺創(chuàng)建及運用的實質(zhì)是信息化驅(qū)動下的“一站式”社區(qū)警務(wù)模式

智慧警務(wù)是信息化和電子警務(wù)發(fā)展的高級階段，是未來電子警務(wù)的發(fā)展方向。2003年以來，公安部相繼出臺相關(guān)政策，推進“金盾工程”建設(shè)以不斷促進公安信息化建設(shè)，為警務(wù)治理模式實現(xiàn)向智慧警務(wù)的嬗變及轉(zhuǎn)型提供了政策支持和經(jīng)費保障。智慧警務(wù)的發(fā)展可以促進公安機關(guān)職能轉(zhuǎn)變，重塑和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，以為社區(qū)居民提供便捷、高效及個性化的“一站式”服務(wù)為歸依，實現(xiàn)內(nèi)部職能部門之間、跨職能部門間的業(yè)務(wù)聯(lián)動與系統(tǒng)集成，以實現(xiàn)并聯(lián)協(xié)作。這與智慧社區(qū)通過技術(shù)實現(xiàn)社區(qū)居民服務(wù)的精細化、科學(xué)化及個性化等訴求一脈相承。

“智慧e警務(wù)”平臺的“一站式”構(gòu)建策略體現(xiàn)在兩個層面：一方面是公安機關(guān)內(nèi)部部門之間。在“智慧e警務(wù)”平臺中，社區(qū)居民用戶都可通過實名認(rèn)證后直接使用由公安機關(guān)提供的警務(wù)服務(wù)，包括涉外事務(wù)辦理、社區(qū)人口登記及證件辦理以及出租房屋登記及租賃等。同時，在“自助服務(wù)”板塊中，社區(qū)居民可直接點擊進入“J市公安局網(wǎng)上辦事大廳” 以及 “J市新居民網(wǎng)房屋中介出租系統(tǒng)”，通過一站式服務(wù)系統(tǒng)，節(jié)省行政成本，使居民享受更便捷的服務(wù)。另一方面是公安機關(guān)與社區(qū)物業(yè)之間?！爸腔踖警務(wù)”具有協(xié)作功能。系統(tǒng)中的“隨手拍” 板塊具有為社區(qū)居民提供隨時表達訴求、投訴建議的功能。如果該問題可以由社區(qū)物業(yè)解決，社區(qū)民警可以通過警用版的“智慧e警務(wù)”中的協(xié)作功能，只需輕輕觸動指尖，物業(yè)便可同時接收到該條信息并加以處理，實現(xiàn)公安機關(guān)與社區(qū)物業(yè)之間的協(xié)作。

3.該平臺的創(chuàng)建是注重收集民意基礎(chǔ)上的以警民互動為主的模式

智慧社區(qū)借助新一代信息技術(shù)的應(yīng)用重塑社區(qū)居民及各社區(qū)治理主體之間的交互關(guān)系及行為模式。與傳統(tǒng)社區(qū)相比，智慧社區(qū)的不同主要在于“智慧”二字，并體現(xiàn)在兩個層面：對社區(qū)服務(wù)提供者而言，應(yīng)該發(fā)揮智慧警務(wù)的透徹感知特點，事先獲取居民需求，及時向他們推進精準(zhǔn)的信息與服務(wù)；對社區(qū)居民來講，可以隨時、隨地獲取需要的信息及服務(wù)。[3]可見，獲取居民需求是實現(xiàn)智慧治理的前提。同時，后現(xiàn)代社會的碎片化生活狀態(tài)使人們越來越傾向于追求個性化、包容性的服務(wù)。作為社區(qū)警務(wù)服務(wù)的主要提供者，公安機關(guān)不再僅僅是被期望提供具有“公共性”的一般公共服務(wù)產(chǎn)品，而是盡可能地回應(yīng)社區(qū)居民的個性化訴求?？梢哉f，提供個性化的智慧服務(wù)是智慧警務(wù)區(qū)別于以往電子警務(wù)的關(guān)鍵所在。[4]

顯而易見，社區(qū)警務(wù)治理的公共決策及服務(wù)的信息來源也將更分散化。在“智慧e警務(wù)”平臺中，“一鍵找警”、“隨手拍”及“微會議”中的“警民互動室”、“調(diào)解室”等板塊都具有社區(qū)居民反映訴求、社區(qū)民警及時回應(yīng)公眾需求等功能。如“微會議”中的“調(diào)解室”等板塊可以根據(jù)社區(qū)居民需求，隨時實現(xiàn)任意三方視頻連線。此外，通過“微義警”板塊，社區(qū)居民可以在線完成義警申請、活動報名，為社區(qū)警務(wù)增加群防群治力量。同時，社區(qū)義警還可以參加星級評定，通過參加活動獲得積分，享受“義警家園”商家優(yōu)惠。總之，“智慧e警務(wù)”平臺的運用更進一步地實現(xiàn)了對社區(qū)居民無時無處不在的信息跟蹤服務(wù)，改變了社區(qū)民警與社區(qū)居民等社區(qū)警務(wù)治理主體之間溝通及互動的渠道及方法。

三、智慧社區(qū)視野下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的現(xiàn)實困境及主要不足

以“智慧e警務(wù)”為代表的創(chuàng)新實踐，是部分基層公安機關(guān)在智慧社區(qū)背景下對社區(qū)警務(wù)模式進行的有益的轉(zhuǎn)型和探索。然而，由于當(dāng)前還處于“智慧社區(qū)”、“智慧警務(wù)”建設(shè)的初期階段，對其內(nèi)涵解讀、體系架構(gòu)等都不甚完善。

（一）未能實現(xiàn)精準(zhǔn)化治理

主要表現(xiàn)為未準(zhǔn)確把握“智慧”的內(nèi)涵，新一代信息技術(shù)對社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的驅(qū)動不充分。智慧社區(qū)背景下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的關(guān)鍵在于對“智慧”的理解和運用。學(xué)術(shù)界對智慧社區(qū)的概念與內(nèi)涵存在諸多爭論與討論，表現(xiàn)為技術(shù)主義與人本主義之爭。也有學(xué)者強調(diào)二者的結(jié)合，提出智慧社區(qū)是信息技術(shù)與人本社區(qū)有機結(jié)合的產(chǎn)物。事實上，“智慧”意味著“對事物能迅速、靈活、正確地理解和處理的能力”。[5]同時，技術(shù)的增值利用并非智慧社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，而只是獲取更多社區(qū)福利而采用的一種引人注目的手段，[6]“智慧” 更人性化。[7]由此可以認(rèn)為，“智”強調(diào)的是智能化的技術(shù)主義內(nèi)涵，注重對新一代信息技術(shù)的應(yīng)用；而“慧”強調(diào)的是人文化的人本主義內(nèi)涵，強調(diào)新一代信息技術(shù)應(yīng)用的價值指向。可見，智慧社區(qū)下的社區(qū)警務(wù)模式既應(yīng)該強調(diào)技術(shù)因素，更應(yīng)該突出人文因素，實現(xiàn)以“技術(shù)為核心”到“以技術(shù)為人服務(wù)為核心”[8]的轉(zhuǎn)變。結(jié)合“智慧e警務(wù)”平臺的創(chuàng)建和運用實踐發(fā)現(xiàn)，雖名為“智慧e警務(wù)”，但“智慧”的內(nèi)涵在該平臺中并未充分得以顯現(xiàn)：一是未能充分實現(xiàn)由被動服務(wù)到主動服務(wù)的轉(zhuǎn)變；二是未能充分實現(xiàn)由粗放服務(wù)到精準(zhǔn)服務(wù)的轉(zhuǎn)變；三是未能充分實現(xiàn)由面向居民的同質(zhì)性公共服務(wù)到面向個體的個性化服務(wù)轉(zhuǎn)變。

在智慧社區(qū)背景下，無處不在的傳感器使海量數(shù)據(jù)的實時獲取成為可能；同時，利用大數(shù)據(jù)及云計算技術(shù)可以對這些低密度、數(shù)量巨大的數(shù)據(jù)進行分析及挖掘，通過對過去及當(dāng)前數(shù)據(jù)的分析來預(yù)測未來事物發(fā)展趨勢，從而實現(xiàn)被動警務(wù)到主動警務(wù)的嬗變。但“智慧e警務(wù)”平臺中的各項服務(wù)仍多呈現(xiàn)為依申請而產(chǎn)生的事后服務(wù)，并表現(xiàn)為粗放性、同質(zhì)性的一般公共服務(wù)。如流動人口登錄進入平臺后，可選擇“自助登記”板塊，根據(jù)需要進行“實有人口登記”，進而可點擊“J市公安局網(wǎng)上辦事大廳”選擇辦理居住證等業(yè)務(wù)；有租房需求的流動人口則點擊“J市新居民網(wǎng)房屋中介出租系統(tǒng)”?？梢姡?dāng)前平臺系統(tǒng)的服務(wù)多是面對所有社區(qū)居民的一般公共服務(wù)，依社區(qū)居民申請而啟動服務(wù)程序。而在智慧社區(qū)背景下，“智慧”使依賴于公民參與、“顧客”到訪等被動響應(yīng)的、有限制的公共服務(wù)向滿足不同公民需求的包容性、無邊界的“泛在化服務(wù)”擴展，實現(xiàn)了社會利益融合以及社區(qū)資源的有效整合。[9]結(jié)合“智慧e警務(wù)”平臺，上述服務(wù)流程可以設(shè)計為：居民個體登記為社區(qū)流動人口之后，系統(tǒng)主動推送“居住證辦理”業(yè)務(wù)服務(wù)，方便社區(qū)居民之余也可起到提醒作用。同時，主動推送房屋出租信息查詢服務(wù)?？衫镁茫ㄉ鐓^(qū)）地理信息系統(tǒng)（PGIS），與“J市新居民網(wǎng)房屋中介出租系統(tǒng)”實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及資源整合，根據(jù)用戶登錄和實名認(rèn)證時的所在位置，以及用戶設(shè)置的搜索關(guān)鍵詞等，精準(zhǔn)地向該居民推送出目前其所在地附近的可出租房源以供選擇，從而極大地提高服務(wù)的主動性、精準(zhǔn)性及個性化。

總之，智慧社區(qū)的價值指向是以人為本，將社區(qū)治理的行為重心歸于人的生活最優(yōu)化及全面發(fā)展。進而，智慧社區(qū)背景下的社區(qū)警務(wù)模式也將致力于以社區(qū)居民為中心，提供更加主動、精準(zhǔn)、高效及面向個體的智慧服務(wù)，以實現(xiàn)每個社區(qū)居民更美好的生活。

（二）未能實現(xiàn)整體性治理

主要呈現(xiàn)出“有警務(wù)”卻“無社區(qū)”的問題，新一代信息技術(shù)作為“警務(wù)”和“社區(qū)”連接橋梁的作用未真正發(fā)揮。推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的進程中，警務(wù)與社區(qū)的融合，是一個根本性環(huán)節(jié)。[9]社區(qū)警務(wù)強調(diào)以社區(qū)為導(dǎo)向開展警務(wù)，將警務(wù)開展置于社區(qū)框架之下，實現(xiàn)社區(qū)資源的有效利用和整合。2013年，民政部、公安部等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確指出要加快社區(qū)信息系統(tǒng)集約化建設(shè)，推動部署在不同層級、不同部門、分散孤立、用途單一的各類社區(qū)信息系統(tǒng)向社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺遷移或者集成。在保證數(shù)據(jù)交換共享安全性的前提下，促進社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺與現(xiàn)有部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。然而，長久以來，受條塊體制及社區(qū)建制發(fā)展的影響，無論是理論界還是實務(wù)界，都側(cè)重“警務(wù)”而忽視“社區(qū)”，“警務(wù)”仍然是游離于“社區(qū)”之外的獨立系統(tǒng)。

結(jié)合“智慧e警務(wù)”平臺發(fā)現(xiàn)，其一，社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新亦表現(xiàn)出“有警務(wù)”卻“無社區(qū)”的特點。除了“南湖義警”板塊體現(xiàn)了對社區(qū)居民資源的整合及調(diào)動，其他多數(shù)板塊仍是以傳統(tǒng)管制理念為導(dǎo)向構(gòu)建，較為強調(diào)警務(wù)工作在社區(qū)層面的管理功能，側(cè)重對現(xiàn)有社區(qū)警務(wù)管理職能的信息化改造，而對智慧社區(qū)的融合及規(guī)劃考慮有所不足。其二，“智慧”作為“警務(wù)”和“社區(qū)”連接橋梁的作用未真正發(fā)揮。在智慧社區(qū)背景下，借助新一代信息技術(shù)，“智慧”具備深度互聯(lián)的功能，[10]即實現(xiàn)多種網(wǎng)絡(luò)形成有效連接，實現(xiàn)信息的互通訪問和介入設(shè)備的互相調(diào)度操作，實現(xiàn)社區(qū)信息資源和公安信息資源的一體化；“智慧”具備協(xié)同共享的功能，即打破社區(qū)警務(wù)各治理主體間的壁壘，實現(xiàn)社區(qū)各部門、各組織及各行業(yè)之間的信息協(xié)作及共享，形成具有整體性的社區(qū)警務(wù)資源體系。因此，發(fā)揮“智慧”作為創(chuàng)新的驅(qū)動力角色，推動“警務(wù)”與“社區(qū)”的融合，是智慧社區(qū)背景下社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新的應(yīng)有之意。然而，“智慧e警務(wù)”平臺的創(chuàng)建及運用也未能很好地將“警務(wù)”與“社區(qū)”連接起來。如前文所述，社區(qū)居民可以通過“隨手拍”板塊隨時隨地向社區(qū)民警反映訴求，社區(qū)民警可通過警用版的協(xié)作功能同時將信息轉(zhuǎn)發(fā)給物業(yè)，但物業(yè)以外的社區(qū)主體，該平臺卻無協(xié)作功能，社區(qū)民警只能反饋給相應(yīng)居民通過別的渠道表達訴求?？傊?，由于“智慧e警務(wù)”平臺缺少橫向相關(guān)主體之間的關(guān)聯(lián)，公安機關(guān)與社區(qū)其他相關(guān)部門的各類后臺數(shù)據(jù)未實現(xiàn)有效對接，各主體間的信息孤島仍然存在，這與智慧社區(qū)的價值指向和建設(shè)理念背道而馳。

（三）未能實現(xiàn)參與式治理

主要表現(xiàn)為社區(qū)警務(wù)中的市場主體及社區(qū)主體的參與仍顯不足。智慧社區(qū)警務(wù)實現(xiàn)精準(zhǔn)化治理和整體性治理的必要基礎(chǔ)和保障是社區(qū)警務(wù)各治理主體的廣泛參與。智慧社區(qū)時代居民對公共服務(wù)需求的泛在化需要打破傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)主要依靠公安機關(guān)及社區(qū)民警、物業(yè)保安、治安保衛(wèi)委員會等主體，廣大社會力量參與積極性不強、參與不充分等痼疾，構(gòu)建智慧社區(qū)警務(wù)參與主體的參與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)狀的行動協(xié)作是智慧社區(qū)智慧治理、智慧服務(wù)等功能得以高效應(yīng)用的關(guān)鍵，同時也是構(gòu)建社區(qū)生活共同體的必然選擇。[11]

正如前文所述，當(dāng)前“智慧e警務(wù)”仍是以公安機關(guān)及社區(qū)民警為核心，雖然通過協(xié)作功能可以實現(xiàn)與社區(qū)物業(yè)間的協(xié)作，“一鍵找警”、“隨手拍”及“微義警”等板塊可以促進社區(qū)居民的參與，但智慧社區(qū)警務(wù)下的參與卻要求全面、充分激發(fā)社區(qū)各類主體的能動性，從而實現(xiàn)基于信息共享的智慧社區(qū)警務(wù)服務(wù)的共創(chuàng)共享和自組織供給。

四、邁向智慧社區(qū)警務(wù)：智慧社區(qū)時代社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新構(gòu)想

在總結(jié)現(xiàn)有模式主要困境及不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合智慧社區(qū)、社區(qū)警務(wù)及社區(qū)治理等理論，本文致力于探究智慧社區(qū)警務(wù)模式，即“智慧”+“社區(qū)”+“警務(wù)”的三位一體模式。該模式在智慧社區(qū)背景下，根據(jù)理念—技術(shù)—制度的三維框架，以主動、精準(zhǔn)、高效、共享和開放等理念為指導(dǎo)，以新一代信息技術(shù)為創(chuàng)新的驅(qū)動力，以如何使社區(qū)警務(wù)更加“智慧”，以及“智慧”如何更好地促進社區(qū)警務(wù)運行為指向，通過智慧社區(qū)警務(wù)技術(shù)系統(tǒng)架構(gòu)以及相關(guān)制度建構(gòu)實現(xiàn)信息的協(xié)同共享及再利用，從而促進“警務(wù)”及“社區(qū)”資源的整合，改變社區(qū)警務(wù)治理主體之間的交互方式，推動社區(qū)警務(wù)管理及服務(wù)模式的嬗變與創(chuàng)新。

（一）理念層面

理念是智慧社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新實踐的先導(dǎo)，它將為智慧社區(qū)警務(wù)的構(gòu)建界定理論框架以確保正確的發(fā)展方向。

1.智慧社區(qū)警務(wù)的實質(zhì)是以社區(qū)居民需求為中心提供智慧社區(qū)警務(wù)服務(wù)

智慧社區(qū)的實質(zhì)是以社區(qū)居民的需求為中心，通過數(shù)字技術(shù)，深刻挖掘社區(qū)居民的各種共性和個性需求，以此為基礎(chǔ)，重新整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈資源，形成全新的高效的服務(wù)流程。[12]因此，智慧社區(qū)警務(wù)的實質(zhì)便是依賴新一代信息技術(shù)實現(xiàn)主動、精準(zhǔn)、高效及個性化公共服務(wù)的過程，其終極訴求在于實現(xiàn)以社區(qū)居民為中心，面向個體的智慧服務(wù)。

2.智慧社區(qū)警務(wù)的關(guān)鍵是利用新一代信息技術(shù)實現(xiàn)協(xié)作共享

從治理方式來看，智慧社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)模式相比更強調(diào)運用信息化等手段建立一套科學(xué)有效的治理框架和結(jié)構(gòu)。更有學(xué)者提出搭建線上平臺對信息資源的高度整合再利用是對智慧社區(qū)最精簡的詮釋。[13]因而，從本質(zhì)講，“智慧”的基礎(chǔ)功能就是整合，智慧社區(qū)警務(wù)應(yīng)秉承 “社區(qū)融合”的理念，遵循數(shù)據(jù)治理邏輯，從“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)利用—數(shù)據(jù)發(fā)布” 等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，做好頂層設(shè)計，以打破部門間隔離的信息孤島的現(xiàn)狀，實現(xiàn)“警務(wù)”與“社區(qū)”的共享協(xié)作。

3.智慧社區(qū)警務(wù)的過程是強調(diào)各主體間的多元互動參與和社區(qū)自組織

在智慧社區(qū)背景下，社區(qū)警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)不斷向基層社區(qū)轉(zhuǎn)移，治理資源越來越分散于不同治理主體之中。面對社區(qū)居民不斷增加的個性化需求，以公安機關(guān)為中心的服務(wù)將轉(zhuǎn)向以社區(qū)為中心的服務(wù)。從管理角度切入，未來智慧社區(qū)警務(wù)模式下，社區(qū)居民服務(wù)需求的“泛在化”使公安機關(guān)及社區(qū)民警將更多扮演協(xié)調(diào)者、組織者的“中介”角色，并提供一種類似“鄰里中心”的服務(wù)。公安機關(guān)將更多地借助“智慧”技術(shù)的嵌入作用，致力于搭建和提供互動參與平臺及溝通渠道，推動各治理主體間的協(xié)作和多元互動，促使市場機制、非政府組織以及鄰里自助、社區(qū)互助等社區(qū)自組織形式的常態(tài)運行，真正實現(xiàn)“警務(wù)”與“社區(qū)”的高度融合，實現(xiàn)個性化服務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)的供給。

（二）技術(shù)層面

為了進一步拓展智慧社區(qū)警務(wù)的 “智慧”內(nèi)涵，借助智慧技術(shù)手段，設(shè)計智慧社區(qū)警務(wù)模式運行的系統(tǒng)架構(gòu)，推動各社區(qū)警務(wù)治理主體間信息資源的協(xié)同共享及開放應(yīng)用，通過多元主體間的互動，實現(xiàn)社區(qū)居民需求的廣泛感知與收集以及信息的深度互聯(lián)和智能處理。智慧社區(qū)警務(wù)的系統(tǒng)架構(gòu)包括基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應(yīng)用層及呈現(xiàn)層。

1.基礎(chǔ)層

其主要實現(xiàn)信息的獲取、傳輸及互聯(lián)功能，是智慧社區(qū)警務(wù)最底層的硬件及軟件設(shè)施，構(gòu)成智慧社區(qū)警務(wù)系統(tǒng)架構(gòu)的硬件基礎(chǔ)。包括監(jiān)控攝像頭、RFID、智能終端、傳感器及二維碼等信息感知及獲取設(shè)備；公安專網(wǎng)、監(jiān)測社區(qū)環(huán)境、安全的傳感器組成的物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、電子政務(wù)網(wǎng)、移動警務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息接入和傳輸設(shè)備；以及網(wǎng)關(guān)、路由器、交換機及服務(wù)器等互聯(lián)互通設(shè)備。

2.數(shù)據(jù)層

其主要是對海量數(shù)據(jù)進行存儲及處理。數(shù)據(jù)層以數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)抽取的接口規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，對不同應(yīng)用子系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采用集中、分類、一體化等策略，進行合理有效的整合，建立有序的社區(qū)警務(wù)數(shù)據(jù)中心，從而保障支撐層內(nèi)各不同應(yīng)用之間的互聯(lián)。[14]從數(shù)據(jù)的采集來源及組成看，傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)的數(shù)據(jù)主要包括業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及民意數(shù)據(jù)。智慧社區(qū)警務(wù)既需要傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)的已有數(shù)據(jù)，還需加入：一是社區(qū)數(shù)據(jù)。包括社區(qū)人口資源信息庫、社區(qū)服務(wù)資源信息庫、社區(qū)地理空間信息庫以及社區(qū)便民服務(wù)信息庫、物業(yè)管理數(shù)據(jù)庫以及應(yīng)急處理數(shù)據(jù)庫等；二是泛在數(shù)據(jù)，即隨時可獲取的移動數(shù)據(jù)、可視化數(shù)據(jù)、地點數(shù)據(jù)等。

3.支撐層

支撐層是智慧社區(qū)警務(wù)系統(tǒng)架構(gòu)的核心，可實現(xiàn)對系統(tǒng)進行管理的功能，也可對應(yīng)用層各項業(yè)務(wù)提供底層技術(shù)支撐。其應(yīng)該具備的主要功能及建設(shè)要求體現(xiàn)在：其一，以數(shù)據(jù)交換的規(guī)范化接口為標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接入方案及數(shù)據(jù)中心，從而為智慧社區(qū)警務(wù)提供數(shù)據(jù)存儲及計算能力。其二，實現(xiàn)搜索引擎、信息查找、分析等功能，并對系統(tǒng)內(nèi)外數(shù)據(jù)，按照不同格式與規(guī)范提供數(shù)據(jù)交換服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)警務(wù)各治理主體間的數(shù)據(jù)交換和無縫共享。其三，以用戶管理、安全管理等為基礎(chǔ)，集成公安內(nèi)部各業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及社區(qū)相關(guān)部門信息系統(tǒng)間的認(rèn)證信息，提供一個高度集中且統(tǒng)一的認(rèn)證平臺。

4.應(yīng)用層

應(yīng)用層是服務(wù)于社區(qū)用戶的最直接部分。通過創(chuàng)建社區(qū)警務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和平臺，以社區(qū)門戶為樞紐，向廣大用戶提供Web和移動終端等多種形式的訪問。如前文所述，智慧社區(qū)警務(wù)下的應(yīng)用平臺設(shè)計應(yīng)當(dāng)盡可能地遵循相關(guān)方針和政策，按照《指導(dǎo)意見》等政策要求，開發(fā)社區(qū)警務(wù)管理服務(wù)系統(tǒng)，并將其納入社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺。[15]對于已建成的智慧社區(qū)警務(wù)應(yīng)用平臺系統(tǒng)，在保證數(shù)據(jù)交換共享安全性的前提下，促進該平臺與其他社區(qū)警務(wù)相關(guān)部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。同時，社區(qū)警務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和平臺的設(shè)計要逐步實現(xiàn)以公安機關(guān)職能為中心到以服務(wù)社區(qū)居民為中心的轉(zhuǎn)變，從社區(qū)居民的需求出發(fā)來設(shè)計主體功能及業(yè)務(wù)板塊，有效彌補“用戶需求”和“服務(wù)供給”之間的差距。

5.呈現(xiàn)層

呈現(xiàn)層是智慧社區(qū)警務(wù)直接表現(xiàn)功能需求與性能需求、實現(xiàn)用戶體驗的軟硬件系統(tǒng)。通過電腦、智能手機、智能電視及戶外大屏等不同終端，面向社區(qū)用戶提供社區(qū)應(yīng)用的入口訪問，為其提供各類智慧服務(wù)。

（三）制度層面

智慧社區(qū)警務(wù)模式的系統(tǒng)架構(gòu)為智慧社區(qū)警務(wù)的運行提供了技術(shù)保障。然而，并非像“技術(shù)決定論”者所持的觀點那樣，由于路徑依賴的影響，大多數(shù)決策者在使用信息技術(shù)的時候，絕不觸動那些更深層面的結(jié)構(gòu)和程序，比如說權(quán)力關(guān)系、政治關(guān)系和監(jiān)督程序。政府組織傾向以一種提高效率和能力同時維持現(xiàn)狀的方式，將信息系統(tǒng)納入現(xiàn)行的軌道。[16]可見，為了避免“制度性滯后”，應(yīng)按照技術(shù)執(zhí)行的框架，遵循信息技術(shù)、組織以及制度等之間的邏輯關(guān)系，為智慧社區(qū)警務(wù)模式的運用制定相應(yīng)的配套制度。

智慧社區(qū)警務(wù)模式借助利用新一代信息技術(shù)，通過信息整合及再利用，從而改變社區(qū)警務(wù)各治理主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)。為此，應(yīng)從信息共享機制、利益協(xié)調(diào)機制及績效評價機制等方面來完善相關(guān)制度建設(shè)，為智慧社區(qū)警務(wù)模式的有效運作提供制度基礎(chǔ)。

1.信息共享機制

一是建立信息整合機制。主要包括：統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確定信息交換的標(biāo)準(zhǔn)和流程，形成統(tǒng)一的信息資源目錄和資料庫，形成海量數(shù)據(jù)交換、共享、查詢和管理機制；構(gòu)建統(tǒng)一的信息交互平臺，已有的信息系統(tǒng)也要根據(jù)該平臺的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)逐步合并升級。二是建立安全保密機制。完善有關(guān)安全法規(guī)建設(shè)；建立統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范；組建信息安全管理機構(gòu)，并運用現(xiàn)代化的安全技術(shù)手段來加強信息安全管理。三是建立共享評價機制。注重評價指標(biāo)的創(chuàng)新，可以從供給的角度設(shè)計共建和共享的測評指標(biāo)，并圍繞信息資源所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益設(shè)置。[17]

2.利益協(xié)調(diào)機制

利益協(xié)調(diào)機制是平衡不同利益的制度性安排。一方面，要構(gòu)建暢通的利益表達機制。第一，要著力構(gòu)建多元社區(qū)主體參與社區(qū)警務(wù)的渠道和平臺，并完善多元治理主體之間的對話協(xié)商機制、民主決策機制以及權(quán)益保障機制等。第二，加強對于多元社區(qū)自治主體的培育。要大力培育各類社區(qū)組織的發(fā)展；積極培育社區(qū)居民的公共精神，構(gòu)建社區(qū)共同體。另一方面，建立高效的利益約束機制。第一，完善責(zé)任機制。進一步明確包括公安機關(guān)在內(nèi)的政府各部門在虛擬社區(qū)與現(xiàn)實社區(qū)治理中的權(quán)力邊界，在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上適度合理地向多元主體放權(quán)。第二，不斷加強監(jiān)管。結(jié)合虛擬社區(qū)與現(xiàn)實社區(qū)的社區(qū)警務(wù)治理空間拓展的現(xiàn)狀，進一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域，明確監(jiān)管對象，建立一套完整的準(zhǔn)入、許可、評估、懲治制度體系。第三，整合監(jiān)管力量，構(gòu)建有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建社區(qū)警務(wù)政府治理主體間縱向自我監(jiān)督系統(tǒng)的同時，也要加強同級部門間的橫向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而形成縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

3.績效評價機制

首先，要完善評價主體機制。一是智慧社區(qū)警務(wù)的評價主體應(yīng)以社區(qū)居民用戶群體為主?？梢酝ㄟ^Web和移動終端通過“在線”評價的形式，對公安機關(guān)及相關(guān)政府部門的工作進行評價。二是建立多部門協(xié)同的體制內(nèi)績效評價工作機構(gòu)。三是要引入第三方專業(yè)機構(gòu)參與評價，建立多重評價主體機制。其次，要創(chuàng)新評價指標(biāo)體系。可構(gòu)建多層次的指標(biāo)體系。按照服務(wù)供給與用戶體驗相結(jié)合的原則，可以將信息公開程度、信息共享程度、核心業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化程度、警民互動服務(wù)及用戶滿意度這五個指標(biāo)作為評價智慧社區(qū)警務(wù)的關(guān)鍵核心指標(biāo)。再次，要創(chuàng)新動態(tài)評價方法機制。一方面，將定期評價與實時動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合，注重過程評價?？梢越梃b建立網(wǎng)上服務(wù)績效管理平臺，該平臺采用云服務(wù)的理念，對行業(yè)或地區(qū)網(wǎng)站群用戶訪問行為數(shù)據(jù)進行匯總分析，并以“儀表盤”等多種可視化的形式實時展現(xiàn)各項指標(biāo)的動態(tài)變化情況。[18]另一方面，將分開評價與結(jié)合評價相結(jié)合，注重結(jié)合評價。智慧社區(qū)主張基于信息共享的多元主體協(xié)作治理使得相關(guān)主體間的結(jié)合評價成為必然。如J省N市X區(qū)的“社區(qū)治理（警務(wù)）體化信息平臺”，相關(guān)部門制定績效考核辦法，規(guī)定該平臺的所有項目按照各自的工作流程、規(guī)范要求設(shè)定相應(yīng)的分值，由參與部門按權(quán)重分別計分，[19]在績效評價時實現(xiàn)利益捆綁，促進共享協(xié)作。最后，要注重評價報告和結(jié)果的運用。一是各地公安機關(guān)要根據(jù)績效評價結(jié)果及評估中發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗，及時組織專家和第三方專業(yè)機構(gòu)提出改進意見，并反饋給各相關(guān)單位作為參考依據(jù)。二是建立基于評價結(jié)果的獎懲機制。將績效評估結(jié)果作為年終考核評估各單位政績及社區(qū)民警績效的指標(biāo)之一，并與培訓(xùn)、晉升等掛鉤。三是將績效評價結(jié)果將作為各相關(guān)部門以后年度信息化資金預(yù)算審批和新增項目立項審批的重要參考依據(jù)。