（江西警察學(xué)院，江西 南昌 330103）

一、立案概述

立案是指公安機(jī)關(guān)對接受的控告、舉報(bào)、報(bào)案和自首材料進(jìn)行審查后，認(rèn)為存在需要追究刑事責(zé)任的犯罪事實(shí)時，決定啟動偵查程序的一種刑事訴訟活動。依照公安機(jī)關(guān)是根據(jù)通過自己的工作主動發(fā)現(xiàn)案件線索進(jìn)行的立案，還是根據(jù)控告人、報(bào)案人、舉報(bào)人、自動投案人的控告、報(bào)案、舉報(bào)、投案自首或者有關(guān)機(jī)關(guān)的移送進(jìn)行的立案這一標(biāo)準(zhǔn)，立案可分為主動立案與被動立案。

所謂主動立案，是指偵查機(jī)關(guān)在工作中主動發(fā)現(xiàn)案件線索或者犯罪嫌疑人，為查明犯罪進(jìn)行的立案。體現(xiàn)在立法上，《刑事訴訟法》第109條是主動立案的法律依據(jù)。①《刑事訴訟法》第109條：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查?！?/p>

所謂被動立案，是指偵查機(jī)關(guān)未能主動發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，而是根據(jù)控告人、報(bào)案人、舉報(bào)人、自動投案人的控告、報(bào)案、舉報(bào)、投案自首或者有關(guān)機(jī)關(guān)的移送，被動進(jìn)行的立案。體現(xiàn)在立法上，《刑事訴訟法》第112條是被動立案的法律依據(jù)。①《刑事訴訟法》第112條：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復(fù)議?！?/p>

二、主動立案

（一）立法的理論依據(jù)

長期以來，在經(jīng)偵執(zhí)法辦案重點(diǎn)環(huán)節(jié)尤其是受理和立案環(huán)節(jié)的執(zhí)法問題相對突出，該立案的不立案、不該立案的亂立案等問題，社會各界反映十分強(qiáng)烈，已經(jīng)成為執(zhí)法不規(guī)范的源頭性因素，甚至是老大難問題，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的形象。這其中不僅有公安機(jī)關(guān)警力不足的原因，還有警情意識落后的原因，也有法律規(guī)定設(shè)置本身的問題。如現(xiàn)有的立案條件比較籠統(tǒng)，立案門檻較高，基層不易掌握。考慮到《刑事訴訟法》第109條主要針對“主動發(fā)現(xiàn)”情形立案、第112條主要針對“接受報(bào)案”情形立案，因此，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第17條、第18條分別對此予以進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范，其中第17條主要是對被動立案進(jìn)一步細(xì)化，重申和強(qiáng)調(diào)了認(rèn)為有犯罪事實(shí)、符合立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、屬于自己管轄等立案條件，而第18條則主要是對主動立案進(jìn)一步細(xì)化，明確和規(guī)范了立案審查措施、調(diào)查性偵查措施、監(jiān)督制約措施等立案工作。

值得注意的是，2012年的《刑事訴訟法》第107條②2018年《刑事訴訟法》修訂后為第109條。系沿用1996年的《刑事訴訟法》第83條的內(nèi)容，而1996年的《刑事訴訟法》第83條系在1979年的《刑事訴訟法》基礎(chǔ)上增設(shè)的條款。在此之前，我國刑事訴訟法僅賦予了公安機(jī)關(guān)接受報(bào)案、被動立案的權(quán)限，但隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，主動發(fā)現(xiàn)、積極立案已成為公安機(jī)關(guān)不容推卸的法定職責(zé)。公安機(jī)關(guān)和人民檢察院是執(zhí)行法律、打擊犯罪的專門機(jī)關(guān)，對其發(fā)現(xiàn)的犯罪事實(shí)和犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)立案偵查是不言而喻的，在司法實(shí)踐中也是如此。為了更好地規(guī)范辦案機(jī)關(guān)的立案活動，使立案工作有所遵循，又便于操作，在1996年修改刑事訴訟法時，總結(jié)了辦案機(jī)關(guān)在立案方面的實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)，對來自不同渠道的案件的立案分別作了具體規(guī)定。［1］

當(dāng)代社會學(xué)研究表明，現(xiàn)代社會進(jìn)入了風(fēng)險社會階段。［2］為了有效防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險尤其是金融風(fēng)險及其蔓延傳導(dǎo)，充分發(fā)揮刑事法律尤其是刑法的積極預(yù)防功能，就需要擴(kuò)大刑事保護(hù)范圍以應(yīng)對新的社會挑戰(zhàn)。在此情況下，刑法也勢必要進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)張，因此出現(xiàn)法益保護(hù)前置化趨勢。在刑事立法上，近年來刑法修正案陸續(xù)出臺，入罪門檻相對降低，一些新增罪名多系行為犯、情節(jié)犯、危險犯，不僅體現(xiàn)補(bǔ)短板防風(fēng)險的司法政策，還反映了刑法介入前置化的實(shí)務(wù)傾向。與此相適應(yīng)，在刑事司法上，刑事立案規(guī)范和機(jī)制亦應(yīng)順勢調(diào)整，尤其要對“主動發(fā)現(xiàn)”的立案情形予以細(xì)化和規(guī)范，進(jìn)一步重申和確認(rèn)主觀認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)，豐富和完善立案審查措施，擴(kuò)大打擊范圍，加快刑事追訴。

在司法實(shí)踐中，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)的新時代下，犯罪手段迭代升級，犯罪場景脫實(shí)向虛，犯罪形勢日益嚴(yán)峻，更是迫切需要公安機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)、主動偵查、主動打擊，被動式的打擊模式已經(jīng)與目前經(jīng)濟(jì)犯罪形勢極不相符，因此，立案理念的更新和變革更是新時代的呼喚和要求。近年來，互聯(lián)網(wǎng)在逐步改變著人類的生產(chǎn)和生活方式，但是犯罪也如影隨形，在當(dāng)前和今后一個時期，網(wǎng)絡(luò)犯罪已呈現(xiàn)席卷全球之勢。事實(shí)上，不僅互聯(lián)網(wǎng)空間的新型犯罪層出不窮，而且傳統(tǒng)犯罪也在互聯(lián)網(wǎng)生根發(fā)芽，犯罪手段日新月異。［3］在一定意義上說，互聯(lián)網(wǎng)已從傳統(tǒng)的“犯罪工具”逐步演變?yōu)椤胺缸飯鼍啊?。諸如“e租寶”非法集資案、“善心匯”非法傳銷案以及打擊網(wǎng)上盜刷銀行卡犯罪“云端2016”集群戰(zhàn)役等，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，嚴(yán)重威脅金融安全，嚴(yán)重侵害群眾利益，極易成為系統(tǒng)性、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險集中爆發(fā)的導(dǎo)火索。然而，諸如此類非接觸式的案件，在信息化技術(shù)助長下呈現(xiàn)團(tuán)伙化作案、網(wǎng)絡(luò)化犯罪、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作態(tài)勢，犯罪智能化、虛擬化、產(chǎn)業(yè)化特征明顯，群眾報(bào)案少、犯罪線索少、實(shí)際成案少，迫切需要公安機(jī)關(guān)以情報(bào)導(dǎo)偵為引領(lǐng)，主動發(fā)現(xiàn)，深度經(jīng)營，集約打擊。上述情形表明，未來的經(jīng)偵司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)通過積極作為，“主動發(fā)現(xiàn)”經(jīng)濟(jì)犯罪而進(jìn)行立案偵查的情形將超過公安機(jī)關(guān)被動立案的情形。

但遺憾的是，法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界似乎并未充分認(rèn)識到案件來源多元化引發(fā)的立法修改的現(xiàn)實(shí)意義和宣誓精神，一些公安機(jī)關(guān)乃至政法機(jī)關(guān)至今仍然停留和徘徊于陳舊的立案理念和窠臼中，相關(guān)司法解釋以及規(guī)范性文件亦未對“主動發(fā)現(xiàn)”情形下的立案和“接受報(bào)案”情形下的立案這兩種不同立案情形予以細(xì)化和規(guī)范。有鑒于此，《若干規(guī)定》立足于刑事訴訟法的條文本義和立法精神，以第17條、第18條分別對來自不同渠道的案件立案問題予以進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和規(guī)范，并明確了相關(guān)立案情形、監(jiān)督措施和工作機(jī)制。

（二）主動立案的適用

1.適用情形。根據(jù)《若干規(guī)定》第18條第1款之規(guī)定①《若干規(guī)定》第18條第1款：“在立案審查中，發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以依照有關(guān)規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。經(jīng)審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任的，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案?！保矙C(jī)關(guān)對接受的案件或者發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行立案審查時，發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的情形下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《刑案程序規(guī)定》）第171條的規(guī)定先采取初查措施。經(jīng)過初查，犯罪事實(shí)、線索基本明確，偵查人員依據(jù)之前掌握的和經(jīng)過初查獲取的相關(guān)證據(jù)材料，根據(jù)邏輯判斷、辦案經(jīng)驗(yàn)和社會認(rèn)知，有根據(jù)地認(rèn)為有犯罪事實(shí)發(fā)生，需要追究刑事責(zé)任的，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案。條文使用了“予以立案”這一較為中性但更為準(zhǔn)確的表述，而沒有使用“應(yīng)當(dāng)立案”或者“可以立案”的表述，主要是為了強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)審查案件是否符合立案條件時的裁量權(quán)，同時也要防止立案的隨意性。［4］

2.適用對象范圍。對于公安機(jī)關(guān)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段進(jìn)行數(shù)據(jù)化作戰(zhàn)主動發(fā)現(xiàn)犯罪線索的重大經(jīng)濟(jì)犯罪，以及對于主要利用通訊工具、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段針對人數(shù)眾多的不特定被害人實(shí)施的重大經(jīng)濟(jì)犯罪，這類犯罪影響范圍廣、社會危害大，具有跨區(qū)域性、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)。為了靠前打擊，提升打擊實(shí)效，不必強(qiáng)求立案時有確鑿的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生，也不苛求全部犯罪事實(shí)均已查清。只要有根據(jù)地認(rèn)為客觀上存在犯罪且需追究刑事責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)依法立案，對于排除犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件或者終止偵查。此規(guī)定有利于公安機(jī)關(guān)發(fā)揮數(shù)據(jù)導(dǎo)偵等新技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)并打擊犯罪，有利于公安機(jī)關(guān)更為充分地使用法律規(guī)定的辦案措施準(zhǔn)確判斷案件性質(zhì)，適應(yīng)了信息化時代的發(fā)展形勢，切合了基層辦案的實(shí)際需求，符合上述新型經(jīng)濟(jì)犯罪偵查的規(guī)律、特點(diǎn)，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。此外，從加強(qiáng)人權(quán)司法保障和產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)并重的角度出發(fā)，對于針對特定被害人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)犯罪，被害人提出控告的案件，應(yīng)當(dāng)注意從嚴(yán)把握立案條件，不宜使用本條款。要嚴(yán)防濫用刑事執(zhí)法介入經(jīng)濟(jì)糾紛，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的行為。［5］

（三）主動立案后偵查過程中的限制

1.嚴(yán)格限制財(cái)產(chǎn)性強(qiáng)制措施與羈押性強(qiáng)制措施。依據(jù)《若干規(guī)定》第18條第2款之規(guī)定，①《若干規(guī)定》第18條第2款：“公安機(jī)關(guān)依照前款規(guī)定立案后，應(yīng)當(dāng)采取調(diào)查性偵查措施，但是不得采取限制人身權(quán)利的強(qiáng)制措施。確有必要的，必須嚴(yán)格依照法定條件和程序采取限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查措施和強(qiáng)制措施。嚴(yán)禁在沒有充分證據(jù)的情況下，對涉案財(cái)物適用查封、扣押、凍結(jié)措施或者對犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施?！惫矙C(jī)關(guān)主動立案情形下，在采取偵查措施和強(qiáng)制措施上，要明確遞進(jìn)式、梯次化要求。法條對使用“調(diào)查性偵查措施”進(jìn)行了規(guī)范，對適用強(qiáng)制措施條件進(jìn)行了限定，明確要求慎用限制人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制措施和偵查措施，如證據(jù)確實(shí)充分、確有必要的，才應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步的強(qiáng)制性偵查措施和羈押性強(qiáng)制措施。具體而言，立案偵查之后，一般情況下，只能采取調(diào)查性偵查措施，但是不得采取限制人身權(quán)利的強(qiáng)制措施。所謂“調(diào)查性偵查措施”，主要是指不限制犯罪嫌疑人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，其來源于我國《刑事訴訟法》第108條“偵查”中的“專門調(diào)查工作”。根據(jù)全國人大法工委編撰的《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》，“偵查”中的“專門調(diào)查工作”，是指偵查機(jī)關(guān)為收集證據(jù)、查明案件事實(shí)而采取的各種調(diào)查工作，如訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗(yàn)、檢查、鑒定等活動。換言之，“調(diào)查性偵查措施”，是指公安機(jī)關(guān)在辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)偵查措施，但是其并不包括限制犯罪嫌疑人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查措施和強(qiáng)制措施，如對涉案財(cái)物適用查封、扣押、凍結(jié)措施或者對犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施等?！罢{(diào)查性偵查措施”的提出，意在強(qiáng)調(diào)對犯罪嫌疑人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不形成實(shí)質(zhì)妨礙或者限制，從而盡可能降低刑事偵查活動對社會經(jīng)濟(jì)秩序及公民權(quán)利的干擾。［6］

需要強(qiáng)調(diào)的是，本款規(guī)定并不禁止公安機(jī)關(guān)采取限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，只是強(qiáng)調(diào)要依法慎重使用，在采取調(diào)查性偵查措施能夠查明案情的情況下，就不適用對人身、財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施。因偵查工作需要，確需采取限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，應(yīng)當(dāng)同時滿足四個條件：一是已經(jīng)充分運(yùn)用了調(diào)查性偵查措施；二是確有必要使用強(qiáng)制性措施，即有充分合理的理由；三是完全符合各種強(qiáng)制性措施的法定條件和程序；四是已有明確的證據(jù)證明符合采取強(qiáng)制性措施的條件。［7］

2.強(qiáng)調(diào)積極偵查，盡量減少偵查活動對權(quán)利造成的不利影響。由于立案時，犯罪事實(shí)存在與否尚處于待核實(shí)查證的狀態(tài)，雖然此時只能使用調(diào)查性偵查措施，但是偵查活動仍可能會對社會經(jīng)濟(jì)秩序以及公民權(quán)利造成一定程度的干擾。因此，有必要在最短的時間內(nèi)盡快查證清楚犯罪問題，以避免刑事偵查權(quán)的泛化和濫用，甚至引發(fā)有關(guān)當(dāng)事人的信訪投訴，而對于經(jīng)偵查后仍遲遲難以確定客觀上是否存在犯罪事實(shí)的，則有必要限定期限終止該偵查活動的存續(xù)狀態(tài)，進(jìn)而在打擊犯罪和維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)公民權(quán)利之間保持平衡。為此，根據(jù)《若干規(guī)定》第18條第3款之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)立案后，如果經(jīng)過30天積極偵查，仍然無法收集到證明有犯罪事實(shí)需要對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的充分證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件或者終止偵查。如果是重大、疑難、復(fù)雜的案件，經(jīng)上一級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，上述期限可以再延長30日。需要注意的是，條文中的“充分”主要指有充分證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的存在，而非“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的起訴或定罪標(biāo)準(zhǔn)，至于何謂“充分”，雖然沒有量化規(guī)定，但是從實(shí)體上來說，所掌握的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)達(dá)到可以確認(rèn)犯罪事實(shí)存在的程度，從形式上來說，偵查活動經(jīng)過30天，所收集的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)相較立案時掌握的證據(jù)材料有質(zhì)的變化和提高。條文中的“積極偵查”指快偵快結(jié)的工作要求，避免怠于偵查和拖延時間?？旖Y(jié)不是簡單指結(jié)案，而是指在限定時間內(nèi)依據(jù)掌握的證據(jù)材料作出犯罪事實(shí)存在與否的判斷，從而決定是撒銷案件還是繼續(xù)偵查。如果在偵查過程中已經(jīng)獲得了可以排除犯罪嫌疑的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件或者終止偵查，這是應(yīng)有之義。［8］

應(yīng)當(dāng)說明的是，《若干規(guī)定》頒發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)上有帖子對這一條款進(jìn)行解讀，認(rèn)為依據(jù)本條款，經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵查期限最長只有60天，60天內(nèi)不能偵查終結(jié)、移送審查起訴的，就應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者終止偵查。這種理解是對本條款的誤讀。實(shí)際上，本條款的旨意在于進(jìn)一步闡釋、細(xì)化《刑事訴訟法》所規(guī)定的立案條件。如前所述，“認(rèn)為有犯罪事實(shí)”是立案的一個重要條件，與“有犯罪事實(shí)”是兩個完全不同的概念，前者屬主觀標(biāo)準(zhǔn)，后者屬客觀標(biāo)準(zhǔn)。本條款規(guī)定的30天或60天是公安機(jī)關(guān)用于檢驗(yàn)其立案決定正確與否的一個期限，并非偵查期限，也就是說，公安機(jī)關(guān)在立案時主觀上認(rèn)為的有犯罪事實(shí)究竟與客觀事實(shí)是否相符。因此，公安機(jī)關(guān)只要在規(guī)定的期限內(nèi)收集到成案的證據(jù)，即能證明有犯罪事實(shí)發(fā)生，需要對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的證據(jù)即可，無須達(dá)到全案事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)、充分的標(biāo)準(zhǔn)。

3.對主動立案的監(jiān)督。為了將主動立案偵查對公民權(quán)益的侵害降到最低限度，《若干規(guī)定》除了在偵查措施及期限兩方面作出明確限制以外，在制度設(shè)計(jì)上，還加強(qiáng)了監(jiān)督。依據(jù)《若干規(guī)定》第18條第4款①《若干規(guī)定》第18條第4款：“上級公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案，責(zé)令限期糾正的，或者人民檢察院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案，通知撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時撤案?！敝?guī)定，上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)的主動立案偵查要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)立案偵查不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)責(zé)令限期糾正，下級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時撤案或終止偵查。另外，人民檢察院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案偵查，通知撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時撤案，這體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)對偵查活動的監(jiān)督。

三、被動立案

（一）偵查實(shí)踐中對立案條件的理解與把握

所謂“認(rèn)為有犯罪事實(shí)”，是指有證據(jù)證明危害社會的行為已經(jīng)存在，包括：1.危害社會的行為已經(jīng)發(fā)生；2.危害社會的行為已經(jīng)觸犯了刑律，應(yīng)受刑罰處罰；3.有一定的證據(jù)證明存在犯罪事實(shí)。此時的證據(jù)并不要求達(dá)到充分的程度，也不要求查獲犯罪嫌疑人，更不要求查明全部案件的事實(shí)和情節(jié)。

所謂“涉嫌犯罪數(shù)額、結(jié)果或者其他情節(jié)符合經(jīng)濟(jì)犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，需要追究刑事責(zé)任”，是指根據(jù)《刑法》的規(guī)定，危害社會的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，且已符合經(jīng)濟(jì)犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，依法確需追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。所謂立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)按照各自職能分工，對涉嫌犯罪的案件材料進(jìn)行審查以后，決定是否作為刑事案件進(jìn)行立案偵查或者起訴所適用的標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)在偵查階段對公安機(jī)關(guān)而言就是立案標(biāo)準(zhǔn)，在審查起訴階段對檢察機(jī)關(guān)而言則是追訴標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)適用《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》。司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在決定是否立案時，應(yīng)遵循上述標(biāo)準(zhǔn)辦理。

所謂“屬于該公安機(jī)關(guān)管轄”，是指該公安機(jī)關(guān)對案件具有管轄權(quán)。至于是否屬于本單位管轄，應(yīng)當(dāng)按照《刑案程序規(guī)定》第二章的規(guī)定進(jìn)行審查、確定。

（二）關(guān)于立案的程序

司法實(shí)踐中，立案的程序具體包括：1.呈批。即辦案部門制作《呈請立案報(bào)告書》，報(bào)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。2.決定?？h級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案的，辦案部門制作《立案決定書》。

值得注意的一個技術(shù)問題是，立案之后是否需要將立案決定通知報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、扭送人，以及以怎樣的方式通知。關(guān)于這個問題，《刑事訴訟法》《刑案程序規(guī)定》均只規(guī)定了對于有控告人的案件，公安機(jī)關(guān)決定不予立案的，應(yīng)當(dāng)以不予立案通知書的方式，告知其不予立案的決定，并未明確規(guī)定對于公安機(jī)關(guān)作出立案決定的是否要告知。而依據(jù)公安部2012年8月18日印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第16條①《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第16條：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開下列執(zhí)法信息：（一）辦案單位名稱和聯(lián)系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限；（三）行政案件辦理情況和結(jié)果。公安機(jī)關(guān)在接受控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬報(bào)案或者報(bào)警時，應(yīng)當(dāng)告知其前款所列執(zhí)法信息的查詢方式?！焙偷?8條②《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第18條：“公安機(jī)關(guān)辦理刑事、行政、行政復(fù)議、國家賠償、信訪等案件，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，向當(dāng)事人或者其家屬、訴訟代理人以及第三人等告知采取強(qiáng)制措施和案件辦理進(jìn)展、結(jié)果等信息。”之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是有信息公開義務(wù)的。對此，《若干規(guī)定》第26條③《若干規(guī)定》第26條：“公安機(jī)關(guān)接報(bào)案件后，報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、被害人及其法定代理人、近親屬查詢立案情況的，應(yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)告知立案情況并記錄在案。對已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)告知立案時間、涉嫌罪名、辦案單位等情況?！弊隽苏壑刑幚?，立案情況是公安機(jī)關(guān)的被動告知義務(wù)，即報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、被害人及其法定代理人、近親屬查詢立案情況的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快告知，不得拖延。原《若干規(guī)定》第16條沒有規(guī)定告知期限，但告知時間過晚必然影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、被害人及其法定代理人、近親屬主動查詢說明比較關(guān)注立案情況，無論查詢時是否已經(jīng)立案審查完畢、是否能夠作出立案決定，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)該及時告知。為此，本次修訂新增了“三日以內(nèi)”告知立案情況的期限限制，同時還需將告知立案情況記錄在案，留檔備查。如果查詢時公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案，則根據(jù)本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知立案時間、犯罪嫌疑人涉嫌的罪名、辦案單位等情況。［9］告知時不宜制作制式法律文書書面告知其立案決定，亦不可通過復(fù)印《立案決定書》的方式進(jìn)行書面告知。④實(shí)際上，只要公安機(jī)關(guān)作出了立案決定，報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、扭送人在這一訴訟階段的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，至于其是否有書面的證明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的證據(jù)，并不影響其實(shí)體權(quán)益。以往司法實(shí)踐中，曾有如下情形，公安機(jī)關(guān)以《立案決定書》復(fù)印件的方式告知控告人公安機(jī)關(guān)的立案決定，控告人將《立案決定書》復(fù)印了若干份到處張貼，而此時犯罪嫌疑人因某項(xiàng)目正與某銀行洽談貸款事宜，銀行看到控告人張貼的《立案決定書》后，遂終止了與犯罪嫌疑人的洽談，導(dǎo)致犯罪嫌疑人項(xiàng)目流產(chǎn)。偵查終結(jié)后，檢察院作了不起訴決定。犯罪嫌疑人認(rèn)為是公安機(jī)關(guān)向控告人提供了《立案決定書》復(fù)印件，導(dǎo)致《立案決定書》被到處張貼，從而使自己的商業(yè)聲譽(yù)受到嚴(yán)重影響，并造成項(xiàng)目流產(chǎn)，因而要求公安機(jī)關(guān)賠償其經(jīng)濟(jì)損失，令公安機(jī)關(guān)非常被動。

（三）關(guān)于對不予立案決定的告知

依據(jù)《若干規(guī)定》第19條之規(guī)定，對有控告人的案件，如果經(jīng)審查決定不予立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立案審查的期限內(nèi)制作不予立案通知書，并在三日以內(nèi)送達(dá)控告人。之所以規(guī)定要將不立案的有關(guān)情況告知控告人，是因?yàn)榭馗嫒送ǔＪ桥c案件有實(shí)體上的直接利害關(guān)系的人，將不立案的有關(guān)情況告知控告人，體現(xiàn)了對控告人的知情權(quán)、異議表達(dá)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)橐勒铡缎贪赋绦蛞?guī)定》的有關(guān)規(guī)定，控告人對不予立案決定不服的，可以申請復(fù)議復(fù)核，如果不告知控告人不予立案決定，控告人就無法行使救濟(jì)權(quán)。

之所以規(guī)定“在三日以內(nèi)”，限定公安機(jī)關(guān)告知的期限，是為了與《刑案程序規(guī)定》第175條第2款的規(guī)定保持一致①《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第175條第2款：“對有控告人的案件，決定不予立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作不予立案通知書，并在三日以內(nèi)送達(dá)控告人?！?。原《若干規(guī)定》也規(guī)定對有控告人的案件，經(jīng)審查決定不予立案的，應(yīng)當(dāng)在立案審查的期限內(nèi)制作不予立案通知書，并送達(dá)控告人，但由于沒有限定公安機(jī)關(guān)告知的期限，司法實(shí)踐中，有的長期不書面告知不立案的有關(guān)情況，導(dǎo)致控告人無法行使救濟(jì)權(quán)?；谏鲜隹紤]，增加了“在三日以內(nèi)”。

除控告人外，對舉報(bào)人、報(bào)案人、扭送人，應(yīng)否將不立案情況予以告知呢？《刑事訴訟法》第112條、《刑案程序規(guī)定》第175條第2款和《若干規(guī)定》第19條均只規(guī)定了對控告人的告知義務(wù)，并未規(guī)定對舉報(bào)人、報(bào)案人、扭送人的告知義務(wù)，因此，對舉報(bào)人、報(bào)案人、扭送人，公安機(jī)關(guān)沒有法定的告知義務(wù)。這是因?yàn)椋c控告人與案件有實(shí)體上的直接利害關(guān)系不同，舉報(bào)人、報(bào)案人一般與案件沒有直接的利害關(guān)系，從減輕公安機(jī)關(guān)不必要的辦案負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，法律未規(guī)定公安機(jī)關(guān)對他們的不立案告知義務(wù)，是合理的。但是，為增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)立案活動的社會效果，便于人民群眾對立案工作的監(jiān)督，保護(hù)、鼓勵公民與經(jīng)濟(jì)犯罪行為作斗爭的積極性，只要條件許可，公安機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能將不立案的情況告知舉報(bào)人、報(bào)案人，這在案件與舉報(bào)人、報(bào)案人的利益有關(guān)聯(lián)或者其他影響的情況下尤為必要。當(dāng)然，告知形式可以相對靈活，如采用電話、面談或者書面等形式。

四、變更立案罪名與追加立案罪名

（一）問題的提出

經(jīng)偵司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)立案之后，在偵查過程中變更立案罪名、追加立案罪名的情形。比如，以偽造公司印章罪立案偵查，移送審查起訴時，變更為合同詐騙罪；再如，以非法經(jīng)營罪立案，偵查過程中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人還涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票犯罪，于是增加立案罪名。上述情形，有的是客觀原因造成的，比如，在偵查非法經(jīng)營犯罪案件過程中，為了查明犯罪金額，對犯罪嫌疑人的資金流水、財(cái)務(wù)賬簿進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人虛開增值稅專用發(fā)票的犯罪線索，于是追加立案罪名。而有的則是主觀原因造成的，比如，A市的某甲與B市的某乙簽訂了借貸合同，某甲從某乙處借款8 000萬元，言明用于某甲的一個房地產(chǎn)項(xiàng)目上，為了促成該筆借款，某甲偽造某丙公司的印章，與某乙公司簽訂了抵押合同，某丙公司以自己的土地、廠房為某甲公司的8 000萬元借款設(shè)立抵押，但并未辦理抵押登記手續(xù)。某乙看有足額抵押財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，遂履行了借款義務(wù)。借款合同到期后，某甲聲稱由于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，銀根縮緊，缺乏后續(xù)資金，導(dǎo)致房地產(chǎn)項(xiàng)目成為爛尾樓，故不能如期歸還某乙公司借款本息。某乙公司提起民事訴訟時發(fā)現(xiàn)某丙公司的印章是偽造的，遂向B市公安機(jī)關(guān)報(bào)案。B市公安機(jī)關(guān)為了挽回某乙的經(jīng)濟(jì)損失，想立合同詐騙案，但考慮非法占有主觀目的的證明標(biāo)準(zhǔn)很高，因此，先立了偽造公司印章罪，查明案件事實(shí)后，再將偽造公司印章罪變更為合同詐騙罪。

發(fā)生于1999年的重慶綦江彩虹橋垮塌案①1996年2月15日，貫通綦河?xùn)|西城區(qū)的綦江縣人行彩虹橋正式通行，在使用了2年零322天后，1999年1月4日晚6時50分，彩虹橋發(fā)生整體垮塌，造成40人死亡（其中包括18名武警戰(zhàn)士），輕重傷14人。引發(fā)了刑事訴訟法學(xué)界的一場討論。②在該案訴訟進(jìn)程中，公訴人指控被告人犯玩忽職守罪，法院在經(jīng)過法庭審理后，對指控罪名直接予以變更，徑行判決被告人犯工程重大安全事故罪，由此引發(fā)各界爭論。對于判決徑行變更指控罪名問題的爭議和不同觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，總結(jié)爭論觀點(diǎn)基本分為“否定說”和“肯定說”?！胺穸ㄕf”認(rèn)為：法院自行變更起訴罪名有違控審分離的基本訴訟原理，同時也缺乏控辯雙方對判決罪名的有效抗辯程序，侵害被告人的抗辯權(quán)；“肯定說”則認(rèn)為：法院有權(quán)自主適用法律，變更罪名與侵犯抗辯權(quán)并非非此即彼的關(guān)系，審判變更指控罪名并不必然侵犯被告人的抗辯權(quán)，合理限制變更指控罪名的范圍、完善相關(guān)訴訟程序足以保障抗辯權(quán)。參見宋慶躍，王翠杰著：《監(jiān)督視野下變更指控罪名的適用與規(guī)制》，載《中國檢察官》2018年第6期。爭議的焦點(diǎn)問題是法院在審判階段是否可以根據(jù)查明的案件事實(shí)變更檢察機(jī)關(guān)指控的罪名，如果要變更指控罪名的話，在訴訟程序上如何合理規(guī)制，這涉及到法院、檢察院的法律地位、職責(zé)定位、法官自主適用法律、被告人抗辯權(quán)的行使等問題，顯然已超出了本文的討論范圍。筆者之所以在此簡要回顧20年前的這場討論，是因?yàn)?，公安機(jī)關(guān)在偵查階段變更立案罪名或者追加立案罪名，與上述爭議雖不盡相同，但有著某種相似性。前者涉及檢、法二家在刑事訴訟中的地位、職責(zé)，后者只涉及公安一家，但本質(zhì)上其實(shí)是一樣的，即能否變更案件適用的罪名，以及通過怎樣的程序來變更。

偵查過程中變更或者增加立案罪名在經(jīng)偵司法實(shí)踐中并非個例，甚至比較普遍，理論界與實(shí)務(wù)界都覺得這是非常自然的事情，沒有任何問題，或者根本不稱其為問題，甚至從未關(guān)注過這個問題。但是，細(xì)思起來，偵查過程中，公安機(jī)關(guān)能不能變更或追加立案罪名？其依據(jù)何在？對此，《刑事訴訟法》《刑案程序規(guī)定》《若干規(guī)定》等法律、司法解釋、規(guī)范性文件均未作任何直接規(guī)定。筆者認(rèn)為，法律在這一問題上的失聲是造成司法實(shí)踐中隨意變更或者追加立案罪名的根本原因。

（二）問題的分析

1.偵查階段公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)變更、追加立案罪名。首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)變更、追加立案罪名是符合人類認(rèn)識規(guī)律的。偵查本身就是通過收集證據(jù)證明犯罪的過程。公安機(jī)關(guān)在立案之初掌握的案件事實(shí)是碎片化、不全面的，因此，立案時適用的罪名是根據(jù)當(dāng)時掌握的有限的案件事實(shí)與信息作出的法律判斷，隨著偵查工作的展開與深入，公安機(jī)關(guān)了解到的案件信息日益豐富，掌握的案件事實(shí)也逐漸清晰、全面，認(rèn)識也更為精準(zhǔn)，如果立案時適用的罪名不能準(zhǔn)確評價案件事實(shí)的話，公安機(jī)關(guān)當(dāng)然不僅有權(quán)，而且必須變更、追加立案罪名。另外，符合以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的刑事訴訟法的基本原則。刑事訴訟的重要任務(wù)之一就是及時、全面地查明犯罪事實(shí)，準(zhǔn)確應(yīng)用法律，使犯罪分子受到應(yīng)有的懲罰。如果立案時適用的罪名不能準(zhǔn)確評價犯罪行為的話，公安機(jī)關(guān)肯定有權(quán)變更、追加立案罪名，否則，就會使得犯罪嫌疑人罰不當(dāng)罪。

2.公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法定程序變更、追加立案罪名。眾所周知，對于公權(quán)力而言，法無授權(quán)不可為。首先，如果《刑事訴訟法》未授權(quán)的話，公安機(jī)關(guān)在偵查過程中變更、追加立案罪名的法律依據(jù)何在？其次，按《刑事訴訟法》的規(guī)定，立案是刑事訴訟的起點(diǎn)，是偵查工作的基礎(chǔ)，沒有經(jīng)法定程序變更、追加立案罪名，就意味著對變更之后以及追加的罪名是未立案的，那么，在未立案的情況下進(jìn)行的偵查工作是否違法？由此取得的證據(jù)是否具有法律效力？另外，公安機(jī)關(guān)未經(jīng)法定程序變更、追加立案罪名進(jìn)行的偵查活動對犯罪嫌疑人而言，基本等于不宣而戰(zhàn)，可能損害犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。比如，依照《刑事訴訟法》第42條的規(guī)定，辯護(hù)人可以收集犯罪嫌疑人不在犯罪現(xiàn)場的證據(jù)，及時告知公安機(jī)關(guān)。但如果辯護(hù)人連公安機(jī)關(guān)立案的罪名變更、追加了都不清楚，他必然迷失辯護(hù)方向。再如，依照《刑事訴訟法》第43條的規(guī)定，辯護(hù)律師經(jīng)證人或者其他有關(guān)單位和個人同意，可以向他們收集與本案有關(guān)的材料，但如果辯護(hù)律師連自己的當(dāng)事人涉嫌什么罪名都不清楚，他怎能確定取證方向呢？

由上可見，公安機(jī)關(guān)雖然有權(quán)變更、追加立案罪名，但是若不依法定程序變更、追加的話，則必然損害公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，也損害犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。但令人遺憾的是，目前《刑事訴訟法》《刑案程序規(guī)定》《若干規(guī)定》等法律、司法解釋、規(guī)范性文件對公安機(jī)關(guān)變更、追加立案罪名未作任何直接規(guī)定。唯一可資援引的間接規(guī)定是《刑案程序規(guī)定》第18條第2款①《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第18條第2款：“具有下列情形之一的，公安機(jī)關(guān)可以在職責(zé)范圍內(nèi)并案偵查：（一）一人犯數(shù)罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人還實(shí)施其他犯罪的；（四）多個犯罪嫌疑人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明犯罪事實(shí)的。”，依據(jù)該條款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在偵查過程中發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人除已立案偵查的犯罪以外，如果還有其他犯罪事實(shí)的，或者共同犯罪的犯罪嫌疑人還實(shí)施其他犯罪的，無論自己是否有管轄權(quán)，均可并案偵查。依據(jù)上述規(guī)定，已立案偵查的公安機(jī)關(guān)對其他犯罪既然可并案偵查，自然可追加立案罪名。但是，值得注意的是，上述規(guī)定只能間接推導(dǎo)出公安機(jī)關(guān)可以追加立案罪名，并不能解決變更立案罪名的問題。更重要的是，上述規(guī)定來源于《刑案程序規(guī)定》，其法律位階只是規(guī)范性文件，而且，這種自我授權(quán)式的規(guī)定并不能從根本上解決公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的問題。因此，從根本上說，還是要修改《刑事訴訟法》，明確賦予公安機(jī)關(guān)在偵查過程中變更、追加立案罪名的權(quán)力。

（三）偵查階段公安機(jī)關(guān)變更、追加立案罪名的程序設(shè)計(jì)

在《刑事訴訟法》對公安機(jī)關(guān)在偵查過程中變更、追加立案罪名進(jìn)行明確授權(quán)后，《刑案程序規(guī)定》應(yīng)對具體程序進(jìn)行設(shè)計(jì)?？傮w而言，應(yīng)重新走一遍立案程序。具體來說，包括：1.呈批。辦案部門應(yīng)當(dāng)制作《呈請變更／追加立案罪名報(bào)告書》，詳細(xì)列明變更、追加的理由，報(bào)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。2.決定?？h級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)變更、追加的，辦案部門制作《變更／追加立案罪名決定書》。3.通知?！蹲兏芳恿缸锩麤Q定書》作出后三日內(nèi)，送達(dá)給犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)律師。

五、立案監(jiān)督

（一）對公安機(jī)關(guān)不作為的監(jiān)督

1.檢察監(jiān)督程序?！缎淌略V訟法》第113條對公安機(jī)關(guān)不作為的立案監(jiān)督作了基本的制度設(shè)計(jì)。作為監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章刑事訴訟法律監(jiān)督第二節(jié)刑事立案監(jiān)督中用10個條文從操作層面細(xì)化了對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。作為被監(jiān)督對象的公安機(jī)關(guān)在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第179條對《刑事訴訟法》第113條作了相應(yīng)的回應(yīng)。事實(shí)上，2010年7月26日，最高人民檢察院、公安部就刑事立案監(jiān)督問題聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》，為人民檢察院監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事立案工作提供了全面、系統(tǒng)的執(zhí)法依據(jù)。

對于公安機(jī)關(guān)的不作為，根據(jù)其第4條第1款①《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第4條第1款：“被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對其控告或者移送的案件應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查。”、第2款②《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第4條第2款：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)可能存在應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查情形的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查?！敝?guī)定以及《若干規(guī)定》第27條第1款③《若干規(guī)定》第27條第1款：“對報(bào)案、控告、舉報(bào)、移送的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，公安機(jī)關(guān)作出不予立案決定、撤銷案件決定或者逾期未作出是否立案決定有異議的，報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人可以申請人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督，移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督?！敝?guī)定，監(jiān)督程序啟動的途徑有兩條，一是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動；二是被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)申請人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。仔細(xì)比較《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第4條第1款和《若干規(guī)定》第27條第1款，兩者有細(xì)微的差別，前者規(guī)定的申請主體是被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而后者規(guī)定的申請主體是報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的刑事立案是其法定職責(zé)，至于誰向檢察機(jī)關(guān)提起立案監(jiān)督的申請，對檢察機(jī)關(guān)而言，只是線索來源不同而已，對其職權(quán)行使以及案件最終的實(shí)體處理，并無本質(zhì)影響。因此，只要是與公安機(jī)關(guān)作出不予立案決定、撤銷案件決定或者逾期未作出是否立案決定有直接關(guān)聯(lián)，或者有法律上的利害關(guān)系的，均應(yīng)享有向檢察機(jī)關(guān)提起立案監(jiān)督的申請權(quán)。

就監(jiān)督形式而言，對于公安機(jī)關(guān)已作出不立案決定的，檢察機(jī)關(guān)可以要求公安機(jī)關(guān)書面說明不立案理由。如果人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案。公安機(jī)關(guān)收到通知立案書后應(yīng)當(dāng)在15日以內(nèi)立案。值得注意的是，在接到通知立案書后15日內(nèi)公安機(jī)關(guān)是應(yīng)當(dāng)無條件執(zhí)行的，相關(guān)規(guī)定并沒有賦予公安機(jī)關(guān)提出異議的權(quán)力。

2.公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。對于公安機(jī)關(guān)的不作為，除了檢察監(jiān)督，還有公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。依照《刑案程序規(guī)定》第176條之規(guī)定④《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第176條：“控告人對不予立案決定不服的，可以在收到不予立案通知書后七日以內(nèi)向作出決定的公安機(jī)關(guān)申請復(fù)議；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請后七日以內(nèi)作出決定，并書面通知控告人?？馗嫒藢Σ挥枇傅膹?fù)議決定不服的，可以在收到復(fù)議決定書后七日以內(nèi)向上一級公安機(jī)關(guān)申請復(fù)核；上一級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)核申請后七日以內(nèi)作出決定。對上級公安機(jī)關(guān)撤銷不予立案決定的，下級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。”，經(jīng)復(fù)議復(fù)核，上一級公安機(jī)關(guān)可以撤銷下級公安機(jī)關(guān)不立案決定。對上級公安機(jī)關(guān)撤銷不予立案決定的，下級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。值得注意的是，只有控告人才享有上述復(fù)議、復(fù)核申請權(quán)，舉報(bào)人、報(bào)案人、扭送人并不享有。究其原因在于，控告人實(shí)際上就是被害人，只有控告人與案件的實(shí)體處理有法律上的直接利害關(guān)系，而舉報(bào)人、報(bào)案人、扭送人與案件并無直接利害關(guān)系。

（二）對公安機(jī)關(guān)亂作為的監(jiān)督

1.檢察監(jiān)督程序。盡管《刑事訴訟法》未將公安機(jī)關(guān)亂作為納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的范疇，但檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對公安機(jī)關(guān)的亂作為顯然是有監(jiān)督權(quán)的。而且，這也得到了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第557條第1款⑤《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第557條第1款：“被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對其控告或者移送的案件應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查，或者當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查?！?、《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第6條①《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第6條：“人民檢察院對于不服公安機(jī)關(guān)立案決定的投訴，可以移送立案的公安機(jī)關(guān)處理。人民檢察院經(jīng)審查，有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者辦案人員利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，且已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施，尚未提請批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明立案理由。”、《若干規(guī)定》第28條第2款②《若干規(guī)定》第28條第2款：“有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法介入經(jīng)濟(jì)糾紛，或者利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明立案的理由。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日以內(nèi)書面說明立案的依據(jù)和理由，連同有關(guān)證據(jù)材料回復(fù)人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件。”等法條的支持與印證。

但是，與對公安機(jī)關(guān)不作為的檢察監(jiān)督程序啟動不同的是，對公安機(jī)關(guān)亂作為的檢察監(jiān)督程序的啟動途徑只有一種，即當(dāng)事人投訴。刑事訴訟當(dāng)事人包括被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟的原告人和被告人，對于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，“被害人”不大可能投訴，因此，對公安機(jī)關(guān)亂作為的檢察監(jiān)督程序的啟動申請權(quán)實(shí)際上是由犯罪嫌疑人享有的。值得注意的是，若無當(dāng)事人投訴，檢察機(jī)關(guān)不得依職權(quán)主動啟動檢察監(jiān)督程序。筆者認(rèn)為，這是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的自我限權(quán)，但從根本上說，還是由于《刑事訴訟法》第113條未將偵查機(jī)關(guān)亂作為納入立案監(jiān)督范疇的立法疏漏導(dǎo)致的?？陀^上說，由于缺乏《刑事訴訟法》的支持，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第557條中關(guān)于對公安機(jī)關(guān)亂作為進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定屬于自我授權(quán)，這種擴(kuò)張性的司法解釋本身就不名正言順，如果再規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動啟動檢察監(jiān)督程序的話，就更有長臂管轄之嫌了。正因如此，這一規(guī)定在司法實(shí)踐中基本被虛化，執(zhí)行效果微乎其微。但是說檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)的亂作為沒有監(jiān)督權(quán)，顯然與檢察機(jī)關(guān)的法律地位及其職責(zé)不符，因此，解決的辦法是，修改《刑事訴訟法》第113條，將偵查機(jī)關(guān)亂作為納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督范疇，舍此，別無良途。

人民檢察院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案而公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案偵查，且已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施，尚未提請批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說明立案理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)立案理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件。公安機(jī)關(guān)對《通知撤銷案件書》沒有異議的應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為人民檢察院撤銷案件通知有錯誤的，可以要求同級人民檢察院復(fù)議。如果公安機(jī)關(guān)不接受人民檢察院復(fù)議決定的，還可以提請上一級人民檢察院復(fù)核。

仔細(xì)對比檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不作為與亂作為的監(jiān)督，二者略有差別。一是在監(jiān)督程序啟動條件上，對不作為的監(jiān)督條件比較寬松，只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不作為就可啟動監(jiān)督程序。而對亂作為的監(jiān)督程序啟動則比較嚴(yán)苛，只有在公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而已經(jīng)立案偵查，且已采取人身性強(qiáng)制措施或者財(cái)產(chǎn)性強(qiáng)制措施的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以啟動監(jiān)督程序。二是在監(jiān)督結(jié)果上，在對不作為的監(jiān)督中，公安機(jī)關(guān)接到《立案通知書》后應(yīng)當(dāng)無條件執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的決定；而在對亂作為監(jiān)督中，公安機(jī)關(guān)對《通知撤銷案件書》不是無條件執(zhí)行，而是可以復(fù)議復(fù)核。上述差別反映了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)亂作為監(jiān)督的慎重。

2.公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。根據(jù)《若干規(guī)定》第28條第1款之規(guī)定，犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)律師可以對公安機(jī)關(guān)立案提出異議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時受理，認(rèn)真核查。結(jié)合《若干規(guī)定》第73條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定來看，核查之后，如果確屬不應(yīng)立案而立案偵查的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令依法糾正，或者直接作出撤銷或者糾正決定。另外，如果違反規(guī)定立案的公安機(jī)關(guān)拒不糾正的，上級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期糾正。必要時，上級公安機(jī)關(guān)可以就其違法行為直接作出相關(guān)處理決定。也就是說，上級公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級公安機(jī)關(guān)違反規(guī)定立案的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期撤銷案件，下級公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行的，上級公安機(jī)關(guān)可以直接撤銷案件。