汪 清

(合肥工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230009)

一、中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立有著合理的歷史邏輯

中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立是社會需要的產(chǎn)物，并隨著社會的發(fā)展變化而發(fā)展變化，有著深刻的社會原因和合理的歷史邏輯。20世紀(jì)90年代，由于我國處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)型期，少數(shù)黨員干部思想上產(chǎn)生了混亂，宗旨意識削弱、道德滑坡、行為失范，出現(xiàn)了假公濟(jì)私、權(quán)錢交易等違法亂紀(jì)的問題。中國共產(chǎn)黨強(qiáng)烈地意識到“黨要管黨”，加強(qiáng)監(jiān)督管理，故因勢而謀，在過去監(jiān)督的基礎(chǔ)上，推行巡視監(jiān)督制度。

1996年1月，十四屆中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會第六次全會作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，巡視工作篳路藍(lán)縷、砥礪前行。2002年11月，黨的十六大報告指出：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度?！?2003年8月,“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”成立；同年12月，中共中央頒發(fā)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，以黨內(nèi)成文法規(guī)的形式對各種監(jiān)督包括巡視監(jiān)督作了初步規(guī)定。2007年10月，黨的十七大報告指出：“健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，完善巡視制度。”2009年7月，中共中央頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》指出：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會負(fù)責(zé)并報告工作……黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)?！睂ρ惨暪ぷ髯髁藢ｉT的規(guī)范，深化了依規(guī)治黨精神，從而使巡視在各種監(jiān)督形式中脫穎而出，顯現(xiàn)出舉足輕重的地位。2009年12月，“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，中央巡視更為正式權(quán)威。在中央巡視的推動下，黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會巡視工作也開展起來，巡視工作日益走向成熟。

黨的十八大之前，巡視制度的框架初步構(gòu)建，巡視工作取得了相當(dāng)?shù)某尚?，正風(fēng)肅紀(jì)、激濁揚(yáng)清，陳良宇、侯伍杰等腐敗案發(fā)，皆由巡視取得線索。巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督形式相比效果顯著，這是由其獨(dú)特的活動方式?jīng)Q定的。巡視之所以被稱作巡視，因?yàn)槠渚哂袃蓚€顯著的特征：其一曰“巡”。就是上級黨組織派出巡視組出巡到下級監(jiān)督，一輪巡視結(jié)束后，巡視組撤離，不形成長期固定的工作關(guān)系。中央巡視組代表黨的中央委員會親臨省等下級黨委部門進(jìn)行巡視；各省級巡視組代表各省級黨的委員會親臨所轄市縣等黨委部門進(jìn)行巡視。巡視組在一定的時間內(nèi)對一定的對象進(jìn)行巡視，不長期駐留，加強(qiáng)流動性，斬斷了一些人提前打聽情況甚至說情的通道，減少了監(jiān)督者與被監(jiān)督者串通、形成熟人利益關(guān)系的機(jī)緣。所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，若監(jiān)督者與固定的對象長期打交道，難免會“日久生情”，出現(xiàn)因私廢公、徇私枉法的弊病。其二曰“視”。就是巡視組通過聽、問、看、訪、測、察等方式獲取問題線索，發(fā)揮“耳目”監(jiān)聽作用，發(fā)現(xiàn)問題但不處理問題?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》指出：“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預(yù)被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)?！比缰醒胙惨暯M對黨的中央委員會負(fù)責(zé)，職責(zé)是當(dāng)好中央“千里眼”“順風(fēng)耳”[1]。這是對監(jiān)督者權(quán)力約束的需要?？傊惨暿巧霞売H臨監(jiān)督下級，只發(fā)現(xiàn)問題不處理問題。上級監(jiān)督下級，有權(quán)威性；親臨了解實(shí)情，有實(shí)效性；只發(fā)現(xiàn)問題，有專職性；權(quán)力被限定，有制衡性。

但十八大以前巡視工作處于起步階段時，制度疏闊，還存在諸多需要健全的地方。中央巡視職責(zé)定位、方式方法、追究機(jī)制等要進(jìn)一步健全，省級巡視、部門巡視工作有待完善。主要表現(xiàn)為：一是巡視隊(duì)伍力量不足，巡視人員的能力、精力、經(jīng)驗(yàn)欠缺等。譬如對中央巡視組組長選任資格的規(guī)定一度存有弊病，巡視負(fù)責(zé)人年屆退休，有體力精力不足的問題，還限制了巡視人員的遴選范圍。二是存在責(zé)任虛化空轉(zhuǎn)的情況。在巡視工作中，有把巡視當(dāng)“巡游”“走過場”，甚至出現(xiàn)“跑風(fēng)漏氣”，辦人情案、金錢案、關(guān)系案等嚴(yán)重問題。三是方式方法有待創(chuàng)新。譬如座談會的形式，大家面對面在一起顧慮較多，尤其涉及領(lǐng)導(dǎo)時怕事后被打擊報復(fù)，很難反映真實(shí)問題等。四是群眾工作不到位。巡視工作中必須發(fā)動群眾，調(diào)動廣大群眾的積極性。但在巡視工作中，有被巡視單位阻止群眾向巡視組反映問題的，有群眾反映問題不反饋結(jié)果的，有要求群眾反映問題的方式途徑不一定合適的，等等。五是回避制度落實(shí)不力。巡視工作中應(yīng)防范親緣、地緣、事緣等關(guān)系干擾，破解熟人社會難題。但巡視工作中存在調(diào)用被巡視單位的人員協(xié)助上級巡視組做信息采集整理、后勤保衛(wèi)等工作的情況，沒有很好地回避。凡此種種，有待進(jìn)一步完善健全。

二、十八大以來巡視工作強(qiáng)化震懾向縱深發(fā)展

黨的十八大召開之際，黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭形勢仍然嚴(yán)峻復(fù)雜。因此，十八大把握歷史大勢，回應(yīng)時代要求，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。在思想建黨的同時，加強(qiáng)制度治黨，用制度的剛性遏制權(quán)力的任性。制度治黨的關(guān)鍵是強(qiáng)化監(jiān)督制度，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督保障權(quán)力的正常運(yùn)行。早在1945年，毛澤東在著名的“窯洞對”中，就指出了監(jiān)督對于共產(chǎn)黨人打破歷史周期率的重要意義。以習(xí)近平同志為核心的十八屆黨中央高度重視監(jiān)督工作，在結(jié)合人民群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的同時，重點(diǎn)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督尤其是巡視監(jiān)督。十八屆中央巡視之初，習(xí)近平同志就指出：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵2]他強(qiáng)調(diào)：“巡視成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐?！盵3]習(xí)近平總書記對于巡視工作多次發(fā)表重要講話，全面系統(tǒng)闡述巡視工作，為巡視工作在堅(jiān)持中深化指明方向。中共中央辦公廳在十八屆中央巡視之初，就轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見》，并制訂了《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》。隨著巡視工作的深入，為了進(jìn)一步規(guī)范中國共產(chǎn)黨巡視工作，還修訂了巡視法規(guī)，2015年8月中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。其最大亮點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化了問責(zé)條款，明確了責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任；二是改進(jìn)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制，明確要求“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對省、自治區(qū)、直轄市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)”，將過去中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省級巡視工作的“指導(dǎo)”關(guān)系改變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，加強(qiáng)了中央權(quán)威，通過中央巡視的領(lǐng)導(dǎo)和示范作用推動改進(jìn)省級巡視工作。2017年7月,中央印發(fā)《關(guān)于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》，對2015年8月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》再次升級完善。新修改的巡視條例，總結(jié)吸納十八屆中央巡視工作實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新成果，把政治巡視、中央和國家機(jī)關(guān)巡視工作、市縣巡察工作、實(shí)現(xiàn)一屆任期全覆蓋等上升為制度成果，為深化巡視工作提供了新的基本遵循。巡視工作條例和廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例、問責(zé)條例等一起，成為全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的利器。

2013年以來，十八屆中央共開展了12輪巡視，完成了對省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、中央和國家機(jī)關(guān)、中管高校近280個黨組織的巡視，對16個省區(qū)市進(jìn)行“回頭看”，十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，超過60%的線索來自巡視，山西系統(tǒng)性塌方式腐敗、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充和遼寧拉票賄選案等重大問題線索都是巡視發(fā)現(xiàn)的。中央巡視與黨員干部和群眾談話5.3萬人次，處理來信來訪159萬件次，發(fā)現(xiàn)各類突出問題8200余個，挖出了蘇榮、王珉、黃興國等一批“老虎”。省區(qū)市黨委巡視制度建設(shè)也取得了長足進(jìn)步，建立了省區(qū)市黨委常委會研究巡視工作、“五人小組”聽取巡視情況匯報、黨委書記有關(guān)巡視工作講話向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報備制度，有力地推動了管黨治黨主體責(zé)任落實(shí)到位，全國完成了對省轄8362個地方、部門和企事業(yè)單位黨組織巡視全覆蓋。62個中央單位探索開展巡視工作，如國務(wù)院國資委對中央企業(yè)、教育部對直屬高校的巡視[4]。各省區(qū)市均建立黨的市縣巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸，巡視與巡察聯(lián)動，頂層與基層呼應(yīng)，通過自上而下的層層傳導(dǎo)、責(zé)任層層落實(shí)、工作層層到位，形成了全國一盤棋、全覆蓋。

2017年10月，黨的十九大召開，習(xí)近平在報告中提出了中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，黨的監(jiān)督工作也進(jìn)入了新時代。習(xí)近平指出：“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。一個政黨，一個政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背。人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么。全黨要清醒認(rèn)識到，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決?！币虼艘訌?qiáng)監(jiān)督不放松，尤其要“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[5]67。黨的十九大新修改的黨章把巡視制度單列為一條，充實(shí)完善了巡視工作內(nèi)容。黨中央還制定了《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》，提出了巡視工作的總體目標(biāo)，明確了鞏固、深化、發(fā)展的工作思路，有效促進(jìn)巡視監(jiān)督與紀(jì)檢、組織等黨內(nèi)其他監(jiān)督的結(jié)合，以及與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的貫通。黨的巡視工作在堅(jiān)持中不斷發(fā)展創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)。主要內(nèi)容包括：一是著力發(fā)現(xiàn)對黨不忠誠不老實(shí)的兩面人、違背黨的政治路線、破壞黨內(nèi)政治生態(tài)等問題。二是著力發(fā)現(xiàn)并推動查處黨的十八大以來不收斂、不收手，群眾反映強(qiáng)烈還仍然在重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是政治問題和經(jīng)濟(jì)問題相互交織形成利益集團(tuán)的腐敗問題。三是著力發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)中的腐敗問題、黑惡勢力背后的腐敗問題、落實(shí)惠民政策中的腐敗問題，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。四是緊盯享樂主義和奢靡之風(fēng)，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)形式主義、官僚主義，認(rèn)真查找領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。五是著力發(fā)現(xiàn)那些患得患失的“老好人”，推諉扯皮的“圓滑官”，不求有功但求無過的“太平官”。六是著力發(fā)現(xiàn)違規(guī)用人、拉票賄選、干擾換屆選舉等問題。

十九屆中央巡視至今已進(jìn)行了多輪。巡視工作在堅(jiān)持中深化、在深化中發(fā)展：一是明確職責(zé)定位，精準(zhǔn)發(fā)力。十九大召開，巡視工作有了新重點(diǎn)新要求，深化政治巡視，繼續(xù)在全面從嚴(yán)治黨上聚焦，深入監(jiān)督檢查各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹黨章和黨的十九大精神情況，深入監(jiān)督檢查黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和反腐敗斗爭。二是嚴(yán)格責(zé)任，打造忠誠擔(dān)當(dāng)干凈的巡視隊(duì)伍。黨中央一再要求巡視人員必須遵守政治紀(jì)律、廉政紀(jì)律、保密紀(jì)律、回避制度，不辱使命。堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，絕不允許徇私舞弊、跑風(fēng)漏氣。三是創(chuàng)新方式方法，強(qiáng)化震懾。不斷創(chuàng)新方式方法，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的渠道，通過“板塊輪動、分類安排”扎實(shí)推進(jìn)巡視全覆蓋。堅(jiān)持常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡視相結(jié)合，積極探索“巡查式”“點(diǎn)穴式”“回訪式”“機(jī)動式”巡視，頻頻亮出新招。四是善用巡視成果，確保整改實(shí)效。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對巡視成果要善加運(yùn)用，對腐敗問題要零容忍。

總之，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對巡視工作進(jìn)行了與時俱進(jìn)的探索，賦予了巡視工作新的活力，推進(jìn)了巡視實(shí)踐、理論和制度的創(chuàng)新，監(jiān)督效果顯著。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是保持黨的先進(jìn)性、純潔性，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的重大舉措。