王 建 學(xué)

(天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300072)

在全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，我國(guó)各項(xiàng)制度改革都在快速向前推進(jìn)，其中國(guó)家監(jiān)察體制改革可謂典型代表，從2016年底拉開(kāi)地方試點(diǎn)序幕到2017年底全面推開(kāi)僅用了不到一年時(shí)間(1)全國(guó)人大常委會(huì)2016年12月25日通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，2017年11月4日通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。。隨后，2018年3月全國(guó)人大將監(jiān)察制度寫(xiě)入憲法并通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)。如果說(shuō)監(jiān)察基本制度在確立過(guò)程中采取的是先試點(diǎn)、后推開(kāi)的改革模式，那么在進(jìn)一步完善監(jiān)察具體制度的過(guò)程中，改革模式則轉(zhuǎn)變?yōu)樵圏c(diǎn)和完善同步推進(jìn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)制度安排就屬于疊加推進(jìn)的典型，這種疊加雖為監(jiān)察體制改革帶來(lái)了效率，卻也同時(shí)增加了改革的難度。

監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)制度安排極為重要，它不僅涉及我國(guó)人民代表大會(huì)制度之下國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)力關(guān)系和國(guó)家基本立法制度，而且決定著監(jiān)察制度的諸多具體構(gòu)成。自《監(jiān)察法》頒布以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家監(jiān)委)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中央紀(jì)委)已經(jīng)聯(lián)合印發(fā)了30多項(xiàng)規(guī)定(2)這些規(guī)定通常冠有“國(guó)監(jiān)發(fā)”字號(hào)，其中較為重要的有《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》(2018年4月16日)、《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》(2018年4月17日)、《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》(2018年7月26日)、《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》(2018年8月24日)和《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》(2018年11月23日)。，為正式制定政務(wù)處分法、監(jiān)察官法等法律開(kāi)辟了試驗(yàn)田(3)政務(wù)處分法和監(jiān)察官法已經(jīng)于2018年9月列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，其中，《公職人員政務(wù)處分法(草案)》已于2019年8月提交第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議，隨后公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。2020年6月20日由第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)。。與此同時(shí)，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱地方監(jiān)委)也紛紛仿效國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)范。為應(yīng)對(duì)監(jiān)察體制改革深化過(guò)程中逐漸顯現(xiàn)的一些深層次問(wèn)題，國(guó)家監(jiān)委擬進(jìn)一步制定《監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則》。因此，2019年10月26日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱“2019年《決定》”)，其中授權(quán)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”(4)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(2019年10月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò))，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第6號(hào)，第923頁(yè)。，并大體規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)范圍、制定程序和監(jiān)督辦法等，然而，該決定只字未提地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)。

從效果上看，“2019年《決定》”是對(duì)既有監(jiān)察立法實(shí)踐的事后追認(rèn)，它滿足了當(dāng)前監(jiān)察工作的實(shí)際需要，也為未來(lái)正式修改《立法法》甚至《憲法》的相關(guān)內(nèi)容提供了過(guò)渡安排。在此過(guò)渡期內(nèi)，顯然有必要從制度構(gòu)成上認(rèn)真考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)(5)立法權(quán)的對(duì)象范圍存在學(xué)理分歧，《立法法》主要調(diào)整法律、法規(guī)和規(guī)章兼及司法解釋和其他規(guī)范性文件之間的關(guān)系，本文力求全面涵蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)可能制定的所有規(guī)則，包括法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件兼及解釋。縱向配置的問(wèn)題，探討地方監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)否以及如何行使立法權(quán)，從而積累可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)確立科學(xué)合理的監(jiān)察機(jī)關(guān)立法制度奠定事實(shí)基礎(chǔ)?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置問(wèn)題在當(dāng)前監(jiān)察法的理論和實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議，本文首先總結(jié)既有各種學(xué)理及其不足，評(píng)價(jià)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的最新實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上從地方試點(diǎn)的角度探討解決該問(wèn)題的基本方案，從而助力科學(xué)穩(wěn)妥地推進(jìn)監(jiān)察體制改革。

一 監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的理論分歧

監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)及其縱向配置問(wèn)題最早出現(xiàn)在學(xué)界討論中，是以學(xué)理問(wèn)題呈現(xiàn)的。學(xué)界的基本共識(shí)是國(guó)家監(jiān)委應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，但對(duì)于應(yīng)否授權(quán)地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章或其他監(jiān)察規(guī)范則各持己見(jiàn)，未能達(dá)成共識(shí)，主要有下面三種觀點(diǎn)。

(一)回避論及其不足

傳統(tǒng)觀點(diǎn)僅討論國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，避而不談地方監(jiān)委行使立法權(quán)的可能性，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置問(wèn)題遭到了回避。比如在監(jiān)察體制改革初期，童之偉教授曾系統(tǒng)地討論了監(jiān)察體制改革過(guò)程中的各種法治問(wèn)題，提出在全面推開(kāi)監(jiān)察制度改革之前應(yīng)當(dāng)修改《立法法》，明確國(guó)家監(jiān)委“應(yīng)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)”(6)童之偉《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期，第12頁(yè)。。但對(duì)于監(jiān)察規(guī)章和其他監(jiān)察規(guī)范的制定權(quán)配置，則未涉及。事實(shí)上，直到全國(guó)人大常委會(huì)作出“2019年《決定》”以前，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察體制改革的討論基本上都未曾涉及該問(wèn)題，也就無(wú)所謂支持還是反對(duì)。未涉及該問(wèn)題的原因既可能是忽視亦可能是刻意回避，因?yàn)橄鄬?duì)于國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，監(jiān)察規(guī)章等下級(jí)規(guī)范的制定權(quán)既具體瑣碎也較為次要，在監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)問(wèn)題浮出水面以前，這一問(wèn)題自然不易受到關(guān)注和討論。

然而若靜心沉思則會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題其實(shí)是不容回避或忽視的。從理論上講，憲法設(shè)置的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)包括國(guó)家監(jiān)委和地方各級(jí)監(jiān)委，其中，后者在數(shù)量、形態(tài)和層級(jí)上是一個(gè)比前者更為豐富的存在，并且覆蓋省、市、縣三級(jí)各類行政區(qū)域(7)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)從省級(jí)延伸到縣級(jí)，《監(jiān)察法》第七條第二款正式規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)?！薄＜热槐O(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察權(quán)行使存在著縱向分層，那么當(dāng)立法成為監(jiān)察權(quán)的一種特殊形態(tài)和權(quán)能，必然也就存在縱向配置的可能性和規(guī)范空間。這至少應(yīng)當(dāng)構(gòu)成監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要方面，無(wú)論答案是肯定還是否定，其問(wèn)題本身卻不容回避。

(二)肯定論及其不足

肯定論，即肯定監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家監(jiān)委和特定地方監(jiān)委之間進(jìn)行縱向配置。但學(xué)界現(xiàn)有觀點(diǎn)僅贊成授權(quán)省級(jí)監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章，而否定省級(jí)以下監(jiān)委的立法權(quán)。其否定省級(jí)以下監(jiān)委的立法權(quán)是因?yàn)椤氨O(jiān)察立法權(quán)暫時(shí)不宜過(guò)度下放，省級(jí)以下監(jiān)察委員會(huì)不宜被賦予監(jiān)察立法權(quán)。無(wú)論是從黨內(nèi)法規(guī)制定主體來(lái)看，還是從立法現(xiàn)實(shí)來(lái)看，省級(jí)以下監(jiān)察委員會(huì)都欠缺必要的立法基礎(chǔ)”(8)馮鐵拴《國(guó)家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第12頁(yè)。。其肯定省級(jí)監(jiān)委立法權(quán)的具體理由是，“結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制定主體以及行政規(guī)章的制定主體”，在當(dāng)下確有必要允許省級(jí)監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章，“隨著監(jiān)察體制改革的深入，監(jiān)察立法供給不足日益凸顯，允許省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定地方監(jiān)察規(guī)則也并非毫無(wú)意義”(9)馮鐵拴《中國(guó)監(jiān)察體制改革論析：過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期，第20頁(yè)。。同時(shí)，“賦予省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)有其積極意義，不僅可以彌補(bǔ)地方性法規(guī)過(guò)于原則或抽象的不足，還能夠提高效率，從而為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察職權(quán)及時(shí)提供可操作的規(guī)范”(10)馮鐵拴《國(guó)家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第12頁(yè)。。

可見(jiàn)，肯定論實(shí)為有限肯定論，其試圖在滿足立法需求與防止過(guò)度賦權(quán)之間進(jìn)行平衡。但也正因?yàn)閲L試平衡這一對(duì)矛盾，肯定論存在著內(nèi)在沖突，其用以贊成省級(jí)監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)的理由完全可以用于進(jìn)一步贊成省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)，而其用以反對(duì)省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)的理由也完全可以適用于反對(duì)省級(jí)監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)。其差別對(duì)待省級(jí)和省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)的立場(chǎng)缺乏內(nèi)在融貫的規(guī)范論證和理由支持。此外，肯定論結(jié)合立法現(xiàn)實(shí)所得出的“不宜”“確有必要”等結(jié)論在社會(huì)學(xué)意義上缺乏實(shí)據(jù)。因此，肯定論更像是一種權(quán)宜的設(shè)想。

(三)否定論及其不足

否定論，即認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)委專責(zé)，從而否定其在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行縱向配置的可能性。比如秦前紅教授認(rèn)為監(jiān)察立法從依法監(jiān)察的角度來(lái)講應(yīng)僅以國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋為限，其理由是：“結(jié)合國(guó)家公權(quán)自行擴(kuò)張的天然屬性、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的中央事權(quán)屬性、監(jiān)察一體化的組織目標(biāo)和‘全國(guó)一盤(pán)棋’的改革目標(biāo)、同級(jí)黨政機(jī)關(guān)相對(duì)于本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位、反腐地域差異的實(shí)際程度以及監(jiān)察活動(dòng)的實(shí)踐需求等多重因素，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定法規(guī)規(guī)章不僅與監(jiān)察改革初衷不符，亦有違監(jiān)察法治原理，甚或?qū)е赂鱾€(gè)省份在監(jiān)察工作上各自為政、自行其是的尷尬局面?！?11)秦前紅、石澤華《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學(xué)論壇》2019年第5期，第46頁(yè)。

否定論的基本前提是有效規(guī)范監(jiān)察權(quán)并防止監(jiān)察立法權(quán)的濫用，因此其思路深深契合規(guī)范和控制公權(quán)的基本立憲價(jià)值，但問(wèn)題在于，其對(duì)監(jiān)察立法權(quán)濫用的擔(dān)憂并未附帶充足的理由。事實(shí)上，以國(guó)家公權(quán)自我擴(kuò)張的天然屬性來(lái)否定賦予特定國(guó)家機(jī)關(guān)某項(xiàng)職權(quán)在宏觀意義上可以成立，但在具體語(yǔ)境下卻有進(jìn)一步探討的空間，否則，憲法所作的任何賦權(quán)決定都會(huì)是有害而無(wú)益的。此外，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的中央事權(quán)屬性和監(jiān)察一體化的組織目標(biāo)等確實(shí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的固有特性，但立法權(quán)分散配置是否必然與之無(wú)法相容則不能一概而論。作為對(duì)比，軍事權(quán)同樣具有中央事權(quán)屬性和一體化組織目標(biāo)，但軍事立法權(quán)卻存在縱向配置，因此，亦不能基于這些理由而一概否定地方監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的規(guī)范空間。

二 各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的實(shí)踐發(fā)展

既有的各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)不僅缺乏充分的事實(shí)根據(jù)和法律論證，而且已經(jīng)在不同程度上被實(shí)踐所拋棄。自《監(jiān)察法》頒布以來(lái)，國(guó)家監(jiān)委、省級(jí)監(jiān)委以及省級(jí)以下監(jiān)委均在不同范圍內(nèi)行使立法權(quán)，而且其立法行為發(fā)生在法無(wú)明文授權(quán)的條件下。

(一)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍制定規(guī)則

相關(guān)憲法修正案和《立法法》均未授予監(jiān)察機(jī)關(guān)任何立法權(quán)?！侗O(jiān)察法》僅在第六十八條授權(quán)中央軍委具體規(guī)定解放軍和武警部隊(duì)開(kāi)展監(jiān)察工作的辦法，此外，并未做出任何立法授權(quán)，甚至未涉及法律解釋問(wèn)題。因此，若在嚴(yán)格意義上理解《監(jiān)察法》，國(guó)家監(jiān)委就連解釋權(quán)都沒(méi)有(12)全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月10日通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》授予最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院特定法律解釋權(quán)，這些授權(quán)后來(lái)得到《立法法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的正式確認(rèn)。因此，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院和特定法律所明確授權(quán)的其他主體有權(quán)解釋法律，國(guó)家監(jiān)委顯然不在此列。，更不要說(shuō)制定監(jiān)察法規(guī)的立法權(quán)。然而如前文所述，盡管缺乏法律的明確授權(quán)，國(guó)家監(jiān)委和地方各級(jí)監(jiān)委已經(jīng)開(kāi)始制定有關(guān)監(jiān)察規(guī)范。以特約監(jiān)察員制度為例，不僅相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)監(jiān)委仿效國(guó)家監(jiān)委制定了相關(guān)工作辦法(13)截至本文完稿時(shí)，可以在相關(guān)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)檢索到下列省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)的相關(guān)辦法：《北京市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《甘肅省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《湖北省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法(試行)》、《湖南省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《江西省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《廣東省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《江蘇省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法(試行)》、《黑龍江省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《福建省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《浙江省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《安徽省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》。，而且省級(jí)以下監(jiān)委也制定了工作辦法，并且覆蓋省級(jí)以下縣級(jí)以上各級(jí)各類行政區(qū)域，連自治縣亦不例外(14)由于涉及眾多行政區(qū)域，此類工作辦法數(shù)量龐大，較為典型的有：《武漢市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《秦皇島市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《廈門(mén)市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《郴州市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《肇慶市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《高要區(qū)監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《樂(lè)東黎族自治縣監(jiān)察委員會(huì)聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員工作實(shí)施方案》，等等。。

前述規(guī)范儼然構(gòu)成關(guān)于特約監(jiān)察員制度的縱向體系，它們既涉及同類事項(xiàng)，也在上下級(jí)之間存在一定的依附關(guān)系。從制定依據(jù)上看，省級(jí)辦法均以《監(jiān)察法》和國(guó)家監(jiān)委的相應(yīng)監(jiān)察法規(guī)為制定依據(jù)，省級(jí)以下的辦法則通常逐層依照上級(jí)規(guī)范而制定，比如，湖南省郴州市的辦法依照《監(jiān)察法》、國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)以及湖南省的辦法(15)《郴州市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》第一條規(guī)定：“為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，規(guī)范特約監(jiān)察員工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，參照《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《湖南省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，制定本辦法?！背恢菁o(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)，2019年9月25日發(fā)布，2020年2月6日訪問(wèn)，http://www.czlz.czs.gov.cn/zwgk/tzgg/content_2996594.html。，廣東省肇慶市高要區(qū)的辦法則依照《監(jiān)察法》以及國(guó)家、省、市三級(jí)監(jiān)委的辦法(16)廣東省肇慶市高要區(qū)紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)《高要區(qū)監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，該辦法是根據(jù)《監(jiān)察法》、《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、《廣東省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》及《肇慶市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》制定的。。此外，偶爾也會(huì)出現(xiàn)省級(jí)以下的辦法(如南昌市)跳過(guò)本省辦法而直接依據(jù)《監(jiān)察法》和國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)(17)《南昌市監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》的制定依據(jù)是《監(jiān)察法》和《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，而此前，江西省紀(jì)委監(jiān)委已印發(fā)《江西省監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》。。可見(jiàn)，不僅各級(jí)監(jiān)委均實(shí)際地行使規(guī)則制定權(quán)，而且其規(guī)則制定的實(shí)踐較為豐富多樣。這表明，隨著監(jiān)察體制改革的實(shí)踐發(fā)展，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置已經(jīng)成為一個(gè)不容回避的問(wèn)題。而前文所述的既有各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都受到不同程度的沖擊，回避論已經(jīng)完全過(guò)時(shí)，肯定論的有限肯定已經(jīng)落后于實(shí)踐，而否定論則完全被實(shí)踐所拋棄。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)泛化的深層原因

從總體上看，從事立法活動(dòng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)在層級(jí)上已經(jīng)完全泛化，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都在制定規(guī)則。相比之下，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定主體在2015年地方立法擴(kuò)容后也只是下沉到設(shè)區(qū)的市。前述狀況是由多種因素造成的，但從根本上講，監(jiān)察體制改革的步伐過(guò)快是其深層原因。一方面，《憲法》和《監(jiān)察法》基于有限的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)而迅速建立了監(jiān)察基本制度，監(jiān)察制度實(shí)際運(yùn)作的各個(gè)方面都需要具有可操作性的監(jiān)察規(guī)范，因此監(jiān)察規(guī)范的需求驟增；但另一方面，監(jiān)察立法權(quán)的單一配置導(dǎo)致規(guī)范供給極為有限，監(jiān)察規(guī)范依《憲法》和《立法法》(18)根據(jù)《立法法》第八條第二項(xiàng)的法律保留原則，“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”只能由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律。從理論上講，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)也應(yīng)類推適用法律保留原則。只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律形式來(lái)供給，“2019年《決定》”才正式增加監(jiān)察法規(guī)。兩相對(duì)比，監(jiān)察規(guī)范供求之間存在巨大的缺口，而且并無(wú)有效的化解機(jī)制。

在此意義上，全國(guó)人大常委會(huì)“2019年《決定》”是緩解監(jiān)察規(guī)范供求矛盾的一個(gè)臨時(shí)方案，在正式修改《立法法》確立監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)制度以前，它至少創(chuàng)造了一個(gè)增加監(jiān)察規(guī)范供給的過(guò)渡期，其效果仍有待進(jìn)一步觀察。不過(guò)，“2019年《決定》”的問(wèn)題在于，它僅暫時(shí)滿足了國(guó)家監(jiān)委的立法需求，卻忽視了省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法需求。當(dāng)然，從理論上講，國(guó)家監(jiān)委可以通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)同時(shí)滿足各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法需求，比如國(guó)家監(jiān)委的特約監(jiān)察員工作辦法完全可以同時(shí)規(guī)定各級(jí)監(jiān)委的特約監(jiān)察員制度。但該辦法卻沒(méi)有顧及地方監(jiān)委，甚至沒(méi)有授權(quán)地方監(jiān)委制定類似辦法。依此類推，上級(jí)監(jiān)委在制定規(guī)則時(shí)完全可以兼顧下級(jí)監(jiān)委的需求。然而，這種情形在實(shí)踐中從未發(fā)生。有趣的是，盡管上級(jí)監(jiān)委從未授權(quán)下級(jí)監(jiān)委制定類似辦法，下級(jí)監(jiān)委卻常將上級(jí)監(jiān)委的辦法作為制定自身辦法時(shí)的依據(jù)。由此可見(jiàn)，各級(jí)(特別是上級(jí))監(jiān)察機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)存在各自為政的情況，即僅著眼于自身的立法需求。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的合法性反思

從規(guī)范上講，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法行為是無(wú)法逃避合法性拷問(wèn)的。從基本價(jià)值來(lái)看，這顯然涉嫌違反“法無(wú)授權(quán)不可為”的公法原則(19)童之偉《“法無(wú)授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開(kāi)》，《中外法學(xué)》2018年第3期，第570頁(yè)。。在未得到相關(guān)法律肯定或授權(quán)的條件下，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所制定的規(guī)則必然在性質(zhì)、權(quán)限、效力等方面均處于模糊狀態(tài)。地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的規(guī)則能否視為監(jiān)察規(guī)章？它們具有何種效力？調(diào)整對(duì)象范圍為何？能否為監(jiān)察相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或負(fù)擔(dān)？諸如此類的問(wèn)題，目前來(lái)看均無(wú)明確答案。

國(guó)家監(jiān)委在全國(guó)人大常委會(huì)作出“2019年《決定》”以前所制定的規(guī)則也存有疑義，它們到底屬于監(jiān)察法規(guī)還是監(jiān)察解釋？從內(nèi)容和形式來(lái)看似乎屬于前者。盡管憲法和法律委員會(huì)在審議報(bào)告中認(rèn)為，“制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)”(20)《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告——2019年10月26日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第6號(hào)，第925頁(yè)。，但鑒于監(jiān)察立法權(quán)的重要性，并不能從對(duì)最高監(jiān)察職責(zé)的必要性(21)美國(guó)《憲法》第一條第八款授權(quán)國(guó)會(huì)為履行其各項(xiàng)職權(quán)而“制定一切必要且適當(dāng)?shù)?necessary and proper)法律”，必要且適當(dāng)理論成為聯(lián)邦最高法院擴(kuò)張國(guó)會(huì)權(quán)力的依據(jù)。但該理論難以用于推導(dǎo)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)，蓋因后者在性質(zhì)上并非美國(guó)國(guó)會(huì)那樣的立法機(jī)關(guān)。中推導(dǎo)默認(rèn)的立法權(quán)能，上位法的明文授權(quán)仍然十分必要。即使是在“2019年《決定》”作出以來(lái)，又如何對(duì)國(guó)家監(jiān)委新制定的規(guī)則進(jìn)行分類定性？是監(jiān)察法規(guī)還是監(jiān)察解釋？若為前者，是執(zhí)行性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)還是授權(quán)性法規(guī)呢？

三 監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的試點(diǎn)思路

各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍制定規(guī)則的實(shí)踐發(fā)展沖擊了現(xiàn)行法律秩序，同時(shí)也給既有法學(xué)理論帶來(lái)了挑戰(zhàn)。這種狀況是監(jiān)察體制改革車(chē)輪滾滾向前的必然產(chǎn)物。然而，從規(guī)范角度又應(yīng)當(dāng)如何對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)？如何才能化解理論與實(shí)踐的矛盾呢？

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的空白評(píng)價(jià)

監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置問(wèn)題是整個(gè)監(jiān)察體制改革的組成部分，也只有在監(jiān)察體制改革的內(nèi)在邏輯中才能得到理解。從基本演進(jìn)軌跡來(lái)看，監(jiān)察體制改革由于推進(jìn)速度快，其多數(shù)環(huán)節(jié)均存在法治質(zhì)量粗糙的問(wèn)題，在規(guī)范角度并沒(méi)有采用最優(yōu)方案。比如出于效率的考量，本應(yīng)由全國(guó)人大作出的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定(22)童之偉《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期，第3頁(yè)；沈巋《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期，第4頁(yè)；盡管關(guān)于應(yīng)由全國(guó)人大還是其常委會(huì)作出《決定》存在爭(zhēng)議，但《決定》本身也確實(shí)為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作奠定了法律基礎(chǔ)，參見(jiàn):葉海波《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的法治路徑》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期，第21頁(yè)。卻由全國(guó)人大常委會(huì)作出，本應(yīng)在憲法修正案和《監(jiān)察法》出臺(tái)后才能普遍設(shè)立的監(jiān)察體制(23)秦前紅《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，第20頁(yè)；韓大元《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期，第14頁(yè)；朱?；荨垥x邦《監(jiān)察體制改革與憲法修改之學(xué)理闡釋》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期，第8頁(yè)。卻由全國(guó)人大常委會(huì)以決定先予推開(kāi)。而目前對(duì)包括國(guó)家監(jiān)委在內(nèi)的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍制定規(guī)則的既有實(shí)踐及其合法性的疑義，在根本上與前述問(wèn)題是一脈相承的，其根源均在于監(jiān)察體制改革的緊迫性。

如果單純從規(guī)范角度來(lái)看，監(jiān)察體制改革過(guò)程中的諸多舉措或現(xiàn)象，包括2016年試點(diǎn)《決定》、2017年推開(kāi)《決定》以及監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置實(shí)踐等，恐怕都要受到否定評(píng)價(jià)。但否定評(píng)價(jià)顯然會(huì)與必將監(jiān)察體制改革進(jìn)行到底的政治決斷不相適宜。而若完全放棄規(guī)范立場(chǎng)放任甚至肯定改革中的諸多做法，又不利于按照法治目標(biāo)科學(xué)推進(jìn)改革。正是這種背景導(dǎo)致既有各種觀點(diǎn)動(dòng)輒得咎，其缺乏充分的事實(shí)根據(jù)和法律論證的原因并不在學(xué)理自身，而在于實(shí)踐的先行品性。在監(jiān)察體制改革的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，簡(jiǎn)單的肯定或否定評(píng)價(jià)都是靜態(tài)的，也必然會(huì)過(guò)時(shí)。

因此，在監(jiān)察體制改革的內(nèi)在邏輯中，既不宜徑直否定地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定規(guī)則的合法性，也不能認(rèn)可或肯定這種實(shí)踐，而應(yīng)當(dāng)采取“讓子彈飛一會(huì)兒”的折衷方案，即對(duì)當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置實(shí)踐進(jìn)行空白評(píng)價(jià)，在其不存在明顯錯(cuò)誤的前提下，無(wú)可奈何地予以容忍。在正式修改《立法法》以前，于一定的合理過(guò)渡期內(nèi)規(guī)范各級(jí)監(jiān)委所進(jìn)行的立法試點(diǎn)，提煉出監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)，從而為確立科學(xué)合理的監(jiān)察立法制度奠定基礎(chǔ)。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的試點(diǎn)空間

盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)特別是地方各級(jí)監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)察立法或解釋并不具有充分的憲法和法律依據(jù)，但簡(jiǎn)單否定或肯定監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置都缺乏充分理由。在下列三個(gè)意義上，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置具有一定空間并且可以進(jìn)行實(shí)踐嘗試。

第一，從我國(guó)的法律體系構(gòu)成來(lái)看，法規(guī)制定權(quán)歷來(lái)同時(shí)配備規(guī)章制定權(quán)。比如國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)配備了部委的部門(mén)規(guī)章，地方人大的地方性法規(guī)(以及行政法規(guī))配備了地方政府規(guī)章，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)配備了經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章，中央軍事委員會(huì)的軍事法規(guī)配備了總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊(duì)的軍事規(guī)章。事實(shí)上，在由法規(guī)到規(guī)章的規(guī)范層級(jí)遞減延長(zhǎng)線上，還有其他規(guī)范性文件，它們分工負(fù)責(zé)，從而構(gòu)成一個(gè)完整的體系。依此類推，既然存在監(jiān)察法規(guī)，那么監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件也就必然具有存在空間。法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之所以相互并存，是因?yàn)橐?guī)則的一般性與實(shí)踐的具體性之間存在距離和矛盾，需要借助中間型規(guī)范的明確和細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)通。

第二，國(guó)家監(jiān)委與地方各級(jí)監(jiān)委的縱向關(guān)系從憲法上看是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而其他法規(guī)規(guī)章制定主體，比如國(guó)務(wù)院與其部委、上級(jí)政府與下級(jí)政府、中央軍委與總部軍兵種軍區(qū)和武警部隊(duì)，都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)的屬性和職責(zé)來(lái)看，上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)的程度其實(shí)要遠(yuǎn)強(qiáng)于行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部”(24)秦前紅《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，《中外法學(xué)》2018年第3期，第568頁(yè)。，因此本來(lái)就應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察組織和職權(quán)在規(guī)范上的統(tǒng)一性和一體性，涉及到刑事司法職能時(shí)尤其如此。但在組織體制、具體職能和機(jī)制創(chuàng)新等各個(gè)方面，各地情況千差萬(wàn)別又難以一概而論。因此，應(yīng)當(dāng)允許更為具體的執(zhí)行性規(guī)范的存在，從而滿足地方監(jiān)委的規(guī)范需求，同時(shí)保證監(jiān)察體制改革在具體環(huán)節(jié)得到落實(shí)。至少各地的實(shí)踐檢驗(yàn)有助于尋找最佳的制度方案。

第三，考慮到國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署，有必要允許各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定特定形式的規(guī)則來(lái)配合紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文的慣例。各級(jí)紀(jì)委需要通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范紀(jì)檢事項(xiàng)，由于黨政合署的原因，實(shí)踐中各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)往往聯(lián)合印發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范。在目前黨內(nèi)法規(guī)體系之下，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)不僅涵蓋省、自治區(qū)、直轄市，而且包括中央明確授權(quán)的副省級(jí)和省會(huì)城市，這種層級(jí)分布與地方性法規(guī)較為類似。地方黨內(nèi)法規(guī)是結(jié)合地方實(shí)際、先行先試進(jìn)行制度創(chuàng)新建設(shè)的重要形式(25)周悅麗《新時(shí)代的地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：?jiǎn)栴}與思考》，《新視野》2019年第1期，第92頁(yè)。。如果否定地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)則制定空間，則會(huì)造成地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的短板。而若相反，則有利于將這些規(guī)范納入法律體系中進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的雙重目標(biāo)。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的試點(diǎn)方案

監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置試點(diǎn)具有可行空間，但其實(shí)現(xiàn)則需要借助實(shí)體和過(guò)程兩方面的具體方案。在總體上看，應(yīng)當(dāng)在探討監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，規(guī)范地方各級(jí)監(jiān)委所進(jìn)行的立法試點(diǎn)，按照建立框架、地方探索、效果評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制度推廣的基本路徑逐漸確立科學(xué)合理的監(jiān)察立法制度。

從實(shí)體上講，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)尊重基本的立法權(quán)限劃分。第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置不能違背法律保留的底線要求，凡是涉及人身自由等基本權(quán)利的限制、刑事司法程序等問(wèn)題，包括國(guó)家監(jiān)委在內(nèi)的各級(jí)監(jiān)委均不得行使立法權(quán)(包括不得制定執(zhí)行性法規(guī))，但國(guó)家監(jiān)委可以制定司法性監(jiān)察解釋。(26)國(guó)家監(jiān)委具有行政和司法雙重屬性，因此理論上應(yīng)當(dāng)存在執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)與司法性監(jiān)察解釋的區(qū)別，參見(jiàn)：李龍、李一鑫《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第39頁(yè)。第二，從構(gòu)成上講，國(guó)家監(jiān)委應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)“形成一個(gè)包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實(shí)體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系”(27)李紅勃《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期，第38頁(yè)。，地方各級(jí)監(jiān)委的立法行為也應(yīng)當(dāng)包括主體法、實(shí)體法和程序法三部分。不過(guò)根據(jù)法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則(28)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第109頁(yè)。，“2019年《決定》”中所謂“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，不應(yīng)包括國(guó)家監(jiān)委直接依據(jù)憲法制定法規(guī)，而應(yīng)當(dāng)解釋為只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的監(jiān)察法規(guī)。第三，監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)具有合理的規(guī)范密度區(qū)分。宜將省級(jí)甚或設(shè)區(qū)的市級(jí)監(jiān)委制定的規(guī)則定為監(jiān)察規(guī)章，并在不抵觸法律和監(jiān)察法規(guī)的前提下，將監(jiān)察規(guī)章限于實(shí)施和細(xì)化上級(jí)規(guī)范的具體事項(xiàng)，且監(jiān)察規(guī)章既不得減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或增加其義務(wù)，也不得增加或減少自身的權(quán)力或法定職責(zé)?？h級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所制定的其他規(guī)范性文件只應(yīng)涉及其內(nèi)部職責(zé)分配和工作辦法，且不能對(duì)外產(chǎn)生效力。

從過(guò)程上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置實(shí)踐的展開(kāi)應(yīng)當(dāng)遵循建立框架、地方探索、效果評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度推廣的基本路徑。首先，應(yīng)當(dāng)在基本框架上明確界定各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。對(duì)于國(guó)家監(jiān)委而言，“當(dāng)前的緊要任務(wù)在于明確界定監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限”(29)聶辛東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限：三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第70頁(yè)。，此外，還應(yīng)通過(guò)監(jiān)察法規(guī)大體劃定地方各級(jí)監(jiān)委的權(quán)限，從而維持地方立法試點(diǎn)的基本秩序。其次，國(guó)家監(jiān)委也應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)監(jiān)察法規(guī)，對(duì)監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定程序和備案機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，確保自身及時(shí)掌握各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定規(guī)則的總體狀況。再次，通過(guò)對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所制定的各類規(guī)范進(jìn)行匯總，及時(shí)對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定規(guī)則的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，特別是從法治角度總結(jié)監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從中提煉出可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)。最后，國(guó)家監(jiān)委應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大報(bào)告其所提煉的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥撂岢鱿嚓P(guān)議案，以便后者正式修改《立法法》時(shí)確立科學(xué)合理的監(jiān)察立法制度。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度和監(jiān)察立法體制在當(dāng)今各國(guó)憲法中是獨(dú)一無(wú)二的，國(guó)家監(jiān)察改革也沒(méi)有任何既有經(jīng)驗(yàn)可以參考，因此，改革過(guò)程必須力求科學(xué)穩(wěn)妥，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?！靶枰覝?zhǔn)改革路徑和改革方法，更加注重從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，不斷健全我國(guó)監(jiān)察法律體系，確保國(guó)家監(jiān)察體制改革法治化建設(shè)不斷發(fā)展和完善”(30)張?jiān)葡觥秶?guó)家監(jiān)察體制改革法治化進(jìn)程初探》，《法學(xué)雜志》2018年第5期，第35頁(yè)。。地方試點(diǎn)在監(jiān)察體制改革一開(kāi)始就發(fā)揮了重要作用，如有學(xué)者所說(shuō)：“地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革探索可以成為中國(guó)未來(lái)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的重要突破口，可以采取地方探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的漸進(jìn)式改革路徑，為全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革積累寶貴經(jīng)驗(yàn)?！?31)過(guò)勇、宋偉《中國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革模式分析》，《政治學(xué)研究》2014年第5期，第11頁(yè)。

在監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置方面，及時(shí)總結(jié)各方面經(jīng)驗(yàn)從而保證正式制度的合理性，這是科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義。因此在監(jiān)察官法等多項(xiàng)監(jiān)察相關(guān)法的制定上，有學(xué)者主張“分步走”(32)劉練軍《監(jiān)察官立法三問(wèn)：資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第3期，第57頁(yè)。的策略，筆者深以為然?！霸诟母锟耧j突進(jìn)，并沖破了前期理論準(zhǔn)備的前提下，地方監(jiān)察委必須發(fā)揮創(chuàng)造性與主動(dòng)性以填充制度空白。換言之，監(jiān)察體制改革既是中央頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，也充斥著地方監(jiān)察委的創(chuàng)新性實(shí)踐”(33)于曉虹、楊惠《監(jiān)察體制改革視閾下的地方治理邏輯——基于地方監(jiān)察委實(shí)踐的實(shí)證分析(2016-2018)》，《治理研究》2019年第6期，第86頁(yè)。。

本文旨在為解決監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置問(wèn)題提供思路，同時(shí)在一般意義上強(qiáng)調(diào)地方試點(diǎn)的重要性?？茖W(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)監(jiān)察體制改革必須牢記“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，而實(shí)踐總是地方性的。