楊子江，謝 兵，何 雄

(云南大學 建筑與規(guī)劃學院，昆明 650500)

改革開放以來，生態(tài)文明建設(shè)的重要性愈發(fā)突顯，尤其是十九大以后，習近平生態(tài)文明思想為我國生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，指明了新的方向。國家公園體制改革作為整個生態(tài)文明體制改革任務(wù)中進展最快、成果最顯著的綜合性改革受到社會各界廣泛關(guān)注(1)王毅、黃寶榮《中國國家公園體制改革：回顧與前瞻》，《生物多樣性》2019年第2期，第117-122頁。。在過去的幾年中，什么是適合我國國情與國家公園體制的旅游發(fā)展模式，成為管理者和研究者爭論的熱點和焦點。

國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展作為國家公園體制的核心改革任務(wù)之一，既是自然保護地體系建設(shè)的重要突破口，也是生態(tài)文明體制改革的重點創(chuàng)新路徑探索。可持續(xù)發(fā)展是國家公園建立的初衷，也是一直困擾國家公園建設(shè)者和管理者的終極難題，國家公園的旅游發(fā)展是整個國家公園系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。“社會-生態(tài)系統(tǒng)”(Social-Ecological Systems, SESs)被認為是當前可持續(xù)發(fā)展科學最理想的研究單元(2)William C. Clark, “Sustainability science:A room of its own”, Proceedings of National Academy of Sciences of USA 104, no. 6(February 2007): 1737-1738.，其實質(zhì)是一個地理空間內(nèi)的社會子系統(tǒng)、生態(tài)子系統(tǒng)及其之間的耦合效應(yīng)。我國國家公園是滿足這種特征的典型地理空間單元，其廣袤的生態(tài)環(huán)境和豐富的生態(tài)資源等自然要素構(gòu)成了國家公園的生態(tài)子系統(tǒng)，同時國家公園境內(nèi)的原住民、游客等使用者及其經(jīng)濟社會活動等人為要素構(gòu)成了國家公園的社會子系統(tǒng)，而旅游活動是將這兩個子系統(tǒng)進行聯(lián)系、結(jié)合或交互的橋梁與媒介。因此，借助這一理論框架對我國國家公園體制建設(shè)過程中存在的關(guān)鍵障礙進行分析，從而探索一種可以推動我國國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的新范式是創(chuàng)新的研究視角和科學的思考方向。

一 旅游發(fā)展與國家公園

2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！?3)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2015年9月21日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm。2017年《建立國家公園體制總體方案》提到：“國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。”(4)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。2019年6月，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》則規(guī)定：“在保護的前提下，在自然保護地控制區(qū)內(nèi)劃定適當區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系?！?5)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),2019年6月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。其中關(guān)于旅游活動的表述經(jīng)歷了從“旅游”到“游憩”再到“生態(tài)旅游”的變化，但都未對旅游的科學內(nèi)涵作出界定或解讀，導致國家公園各試點區(qū)在落實文件精神時出現(xiàn)偏差。因此，只有科學解讀國家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系，才能為我國國家公園旅游發(fā)展管理方案提供可靠的借鑒或參考。

國家公園與旅游的關(guān)系一直存在爭議。1872年美國《黃石國家公園法案》的頒布標志著世界上第一個國家公園的誕生，同時也傳達出一個重要信號：國家公園將作為全美人民游憩娛樂的公共土地(6)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 4th ed. (New York: Taylor Trade Publishing, 2010), 29-41.。從國家公園出現(xiàn)的早期，旅游就是最主要的支撐要素；從立法上看，旅游是國家公園體系的主要功能(7)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，張凌云等譯，華中科技大學出版社2019年版，第3頁。。然而，國家公園本質(zhì)上是一種自然資源保護模式，與需要進行資源開發(fā)的旅游活動存在天然矛盾?？v觀世界國家公園發(fā)展史，反對旅游業(yè)在國家公園內(nèi)發(fā)展的聲音一直存在，其根源在于不論何種形式的旅游活動都必然會對國家公園的生態(tài)保護產(chǎn)生負面影響。為了防止生態(tài)環(huán)境惡化，國家公園越來越側(cè)重發(fā)展那些被標以“可持續(xù)”“負責任”和“有環(huán)保意識”的旅游類型(8)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第167頁。。要結(jié)束國家公園與旅游這種矛盾的關(guān)系，首先必須對相關(guān)概念的科學內(nèi)涵作出正確認識，尤其重要的是認識“旅游與可持續(xù)發(fā)展”的關(guān)系以及定義“國家公園的可持續(xù)旅游”。

(1)旅游與可持續(xù)發(fā)展

目前，學術(shù)界對旅游與可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)系主要有兩種觀點：一種是“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”，另一種是“可持續(xù)旅游”。前者指旅游已經(jīng)得以發(fā)展并可以在一個地區(qū)(社區(qū)、環(huán)境)以這種方式和同等規(guī)模保持下去，保持的時段是無限的，而且不會引起環(huán)境(人文和自然)的改變和退化，而后者指一種能在無限時段中保持存在的特定旅游形式(9)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第170頁。。二者都提倡一定空間范圍內(nèi)旅游活動的長時間維持與發(fā)展，明顯的區(qū)別在于前者更強調(diào)旅游與整個系統(tǒng)中其他要素間的相互作用，比如它關(guān)注旅游活動賴以發(fā)展的環(huán)境背景及對其帶來的改變和退化影響；相對地，后者主要聚焦在旅游業(yè)態(tài)本身，獨立性意味更強。

“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”的觀念追求一種基于社會、生態(tài)和經(jīng)濟復合系統(tǒng)保持相對穩(wěn)定狀態(tài)下的旅游開發(fā)模式，它更強調(diào)綜合性與系統(tǒng)性，將旅游作為整個系統(tǒng)的一部分展開討論，重點在于探索一種系統(tǒng)框架下的旅游發(fā)展標準、原則、規(guī)劃或管理模式；而“可持續(xù)旅游”的觀念本質(zhì)上在尋求一種可以適應(yīng)所有情境的具體旅游形式，這意味著可持續(xù)旅游的應(yīng)用在某種意義上被轉(zhuǎn)換成旅游替代形式的探尋，與這一觀念相匹配的是對一些有選擇的旅游類型的討論，如“生態(tài)旅游”“自然旅游”和“特殊興趣旅游”等(10)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第171頁。。

(2)國家公園的可持續(xù)旅游

國家公園語境下的可持續(xù)旅游應(yīng)是“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”，它強調(diào)旅游活動對社會-生態(tài)系統(tǒng)尤其是其中的生態(tài)系統(tǒng)的影響處于恰當?shù)某潭群涂煽氐姆秶?，核心是確保國家公園的生態(tài)系統(tǒng)能長期維持在一種穩(wěn)定狀態(tài)，這也是國家公園生態(tài)系統(tǒng)保持統(tǒng)一性的基礎(chǔ)。但是長期以來，人們關(guān)于國家公園領(lǐng)域的可持續(xù)旅游的關(guān)注度被引向了“生態(tài)旅游”這一特定旅游形式，甚至用它代表旅游的可持續(xù)形式。但是生態(tài)旅游或探險旅游等特殊旅游形式中既存在符合可持續(xù)發(fā)展的部分，同時也存在不具備可持續(xù)性的部分，只是比例有所不同。因此，可持續(xù)旅游并不能被已知的任何一種具體旅游形式覆蓋，而我們需要做的是基于可持續(xù)發(fā)展的概念框架，建立一個動態(tài)的標準、原則、規(guī)劃和管理體系。

總而言之，不論未來使用“可持續(xù)旅游”“生態(tài)旅游”還是其他表達形式，應(yīng)首先對其科學內(nèi)涵作出界定，將國家公園語境下的旅游發(fā)展向“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”這一概念靠攏，避免繼續(xù)走入探索某一替代性旅游形式的歧途。

二 社會-生態(tài)系統(tǒng)視角下中國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展面臨的主要障礙

2015年《建立國家公園體制試點方案》的發(fā)布開啟了我國國家公園體制的實踐探索；2017年9月發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》標志著我國國家公園體制頂層設(shè)計初步完成；同年10月，黨的十九大報告進一步明確了國家公園的定位和作用，國家公園體制建設(shè)進入實質(zhì)性推進階段(11)黃寶榮等《我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議》，《中國科學院院刊》2018年第1期，第76-77頁。。截至2019年12月，我國共批準設(shè)立了10個國家公園試點區(qū)，包括三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、湖南南山、北京長城、香格里拉普達措和海南熱帶雨林國家公園，涉及青海、吉林、海南等12個省，試點總面積約22萬平方公里，占陸域國土面積的2.3%(12)姚亞奇《國家公園體制試點交出哪些“成績單”》，新華網(wǎng)，2020年1月9日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-01/09/c_1125437608.htm。，國家公園體制試點成效日益顯現(xiàn)。

但是我國國家公園體制的建設(shè)并非一帆風順，以試點的方式推進國家公園體制建設(shè)的重要原因之一就是基于對可能遇到的困難的預判。2017年7-8月開展的中央環(huán)境保護督查組云南省巡視工作，發(fā)現(xiàn)香格里拉普達措國家公園試點區(qū)內(nèi)仍然存在違規(guī)項目建設(shè)、過度旅游開發(fā)等現(xiàn)象，督查組責令其立即關(guān)停生態(tài)破壞嚴重的碧塔海及彌里塘亞高山牧場景區(qū)。類似嚴重的問題催化了《建立國家公園體制總體方案》的提前發(fā)布(13)蘇楊《事權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當,中央出錢、指導有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發(fā)展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。?！督夜珗@體制總體方案》從國家綱領(lǐng)性文件的層面再次強調(diào)了國家公園的功能定位，由“更嚴格的保護”變?yōu)椤白顕栏竦谋Ｗo”(14)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，并將試點區(qū)建設(shè)延長至2020年。因此，有必要從社會-生態(tài)系統(tǒng)的視角分析我國國家公園的旅游發(fā)展，以剖析當前國家公園體制建設(shè)過程中旅游發(fā)展暴露出來的主要障礙。

(一)關(guān)鍵概念模糊不清

旅游是國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生聯(lián)系的重要橋梁與耦合媒介，清晰認識和界定國家公園旅游活動的概念和性質(zhì)是探索整個國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)運行機制的前提和基礎(chǔ)。從國家公園試點區(qū)的建設(shè)情況來看，目前最容易出現(xiàn)的問題之一就是相關(guān)基礎(chǔ)概念模糊不清。一是對旅游業(yè)態(tài)科學內(nèi)涵的理解出現(xiàn)偏差，將“大眾觀光旅游”等傳統(tǒng)的旅游形式等同于整個旅游業(yè)態(tài)。例如云南省政府在開啟“國家公園”地方性探索的初期，將“國家公園”作為一個新的旅游牌子來發(fā)展傳統(tǒng)大眾旅游，而在中央明確國家公園“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的性質(zhì)后，試點區(qū)又刻意回避“旅游”這個詞，代之以“游憩”等詞匯表述，這是“旅游”詞義外延弱化的表現(xiàn)(15)蘇楊《國家公園發(fā)展旅游的方式得到明確——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉方案之三(上) 》，《中國發(fā)展觀察》2017年第23期，第56頁。。二是將“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”與“生態(tài)旅游”等特定旅游模式的概念相混淆，將特定的替代性旅游形式等同于可持續(xù)背景下的旅游發(fā)展方式。如2018年批復的《三江源國家公園總體規(guī)劃》中，就明確提出“通過特許經(jīng)營的方式適度發(fā)展生態(tài)旅游”(16)國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《三江源國家公園總體規(guī)劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2018年1月17日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/17/content_5257568.htm。，但并未對“生態(tài)旅游”作出概念界定或解讀，在一定程度上反映出試點區(qū)對國家公園語境下的可持續(xù)旅游相關(guān)概念模糊不清，仍將其作為一種產(chǎn)業(yè)輔助手段而非發(fā)展方式。

(二)對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合作用機制理解有限

國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的核心難題在于理解和掌握整個系統(tǒng)內(nèi)部的耦合機制，而探索一條適合國家公園旅游可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑是其中最關(guān)鍵的組成部分之一，這無疑是個復雜而又龐大的系統(tǒng)工程。我國國家公園是由自然生態(tài)系統(tǒng)、歷史文化系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)、多重資源管理系統(tǒng)、利益交錯的周邊社區(qū)系統(tǒng)等多要素、多類型、多層級組成的復雜系統(tǒng)(17)吳承照、賈靜《基于復雜系統(tǒng)理論的我國國家公園管理機制初步研究》，《旅游科學》2017年第3期，第25頁。，而具體到每個國家公園試點區(qū)，情況又有所不同。例如在進行社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建時，以生物多樣性保護為主要目的的東北虎豹國家公園與以歷史人文景觀保護為主的北京長城國家公園在要素分析、子系統(tǒng)搭建和耦合機制等方面就存在顯著不同。到目前為止，“黑箱管理模式”仍適用于描述各國國家公園引導和控制旅游發(fā)展的管理現(xiàn)狀。原因在于，面對國家公園這一復雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)，目標和結(jié)果相對容易獲知，管理手段也可以不斷提出和嘗試，但目標、手段和結(jié)果之間的相互作用機制卻模糊不清，無法實現(xiàn)精準有效管理(18)向?qū)毣?、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點區(qū)生態(tài)旅游系統(tǒng)構(gòu)建與運行機制探討》，《資源科學》2017年第1期，第50-60頁。。出現(xiàn)嚴重問題后才采取補救措施，其實不單單出現(xiàn)在我國云南的普達措國家公園試點區(qū)，即便在國家公園系統(tǒng)發(fā)展相對成熟的美國，由于缺少對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的足夠認知和面向管理目標的科學實現(xiàn)路徑以及不恰當?shù)墓芾硎侄?，造成國家公園系統(tǒng)功能紊亂的情況屢見不鮮。比如黃石國家公園著名的“獵狼”運動，造成了麋鹿等生物數(shù)量的大幅度不可控增減等生物鏈失衡的后果；又比如優(yōu)勝美地國家公園核心區(qū)赫奇赫奇谷水壩建設(shè)導致的嚴重生態(tài)環(huán)境破壞(19)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 29-41.。類似的問題在我國國家公園試點區(qū)乃至整個自然保護地體系中也普遍存在。因此，只有加強對國家公園社會生態(tài)-系統(tǒng)耦合機制的理解和把握，才能深入探索適合我國國情的可持續(xù)旅游實現(xiàn)路徑。

(三)系統(tǒng)外部支撐和調(diào)控機制不健全

即便國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)得以構(gòu)建完善，仍然需要強有力的外部保障機制加以支持和控制。這里說的外部保障機制主要涉及明晰的產(chǎn)權(quán)制度、健全的法律制度和長效的監(jiān)測機制。我國國家公園體制各試點區(qū)組成成分相對復雜，周邊自然保護地權(quán)屬混亂，短期內(nèi)難以實現(xiàn)統(tǒng)一事權(quán)的目標。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是理順國家公園系統(tǒng)的基礎(chǔ)(20)蘇楊《事權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當,中央出錢、指導有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發(fā)展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。，是全面梳理國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)各構(gòu)成要素的必要條件，是我國國家公園體制建設(shè)順利開展的重要依據(jù)和保障。當前我國關(guān)于國家公園自然保護地的單行法尚未出臺，專項立法以及與國家公園旅游發(fā)展相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章或行業(yè)標準仍需完善，對引導和控制國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的運行造成了很大障礙。目前三江源等國家公園試點區(qū)已陸續(xù)啟動立法工作，但距離專項立法全面覆蓋、旅游等各項活動開展有法可依的目標仍有很長的路要走。長效的監(jiān)測機制是引導國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)處于相對穩(wěn)定狀態(tài)的重要手段和保障措施，通過對國家公園生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)各要素的長期監(jiān)測，才能驗證系統(tǒng)耦合機制是否符合可持續(xù)性原則，才能引導國家公園系統(tǒng)朝著更科學的方向運行。當前我國國家公園各試點區(qū)普遍缺乏長效監(jiān)測機制，現(xiàn)有的少量監(jiān)測站也存在側(cè)重內(nèi)容相對片面、監(jiān)測周期較短等問題，因此全面而長效的監(jiān)測機制是各國家公園試點區(qū)亟需建立的外部保障機制。

三 我國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展的新范式探索

通過社會-生態(tài)系統(tǒng)視角對我國國家公園體系進行分析發(fā)現(xiàn)，當前國家公園試點區(qū)建設(shè)過程中主要存在對國家公園旅游發(fā)展相關(guān)概念模糊不清、缺乏對社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機制的整體性思考以及系統(tǒng)構(gòu)建的外部保障機制不足三大障礙。針對上述情況，可以從明確國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標、在社會-生態(tài)系統(tǒng)整體框架下探索可持續(xù)旅游實現(xiàn)路徑以及構(gòu)建有效的系統(tǒng)外部支撐和保障制度三個方面入手。

(一)明確可持續(xù)旅游發(fā)展目標

明確宣示國家公園具體的可持續(xù)旅游發(fā)展目標，是國家公園管理者和旅游經(jīng)營者必須承擔的職責和任務(wù)，因為只有這樣才能使國家公園的可持續(xù)旅游發(fā)展與其自身獨特價值相匹配，才能有助于識別和判定預期的管理目標能否實現(xiàn)，才能有助于形成國家公園管理的自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督。在國家公園的總體規(guī)劃或重要管理文件中采用“生態(tài)旅游”的概念來簡單代替國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標與內(nèi)容是難以讓人信服的。

國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的最終目標應(yīng)是對保護區(qū)進行長遠保護，這既是由國家公園設(shè)立的基本使命所決定，也是客觀上的必然需求。在國家公園環(huán)境內(nèi)，任何形式的可持續(xù)性都應(yīng)首先基于國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性(21)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第172頁。。旅游是在實際社會-生態(tài)系統(tǒng)中運行的，旅游的任何影響都會對國家公園系統(tǒng)產(chǎn)生作用，維持整個國家公園系統(tǒng)長期處在一種穩(wěn)定狀態(tài)，是國家公園可持續(xù)旅游存在的前提和基礎(chǔ)。在總體目標之下，不同的國家公園應(yīng)設(shè)立不同的可持續(xù)旅游發(fā)展目標。這些目標可能會因為國家公園所具有的獨特價值不同而不同，但都應(yīng)該包含生態(tài)子系統(tǒng)目標和社會子系統(tǒng)目標，只是側(cè)重點和優(yōu)先級有所不同。這些目標應(yīng)在國家公園利益相關(guān)各方之間進行討論并取得共識，盡可能明確可持續(xù)旅游對國家公園、當?shù)厣鐓^(qū)和游客等可能帶來的積極影響或改變。

(二)在社會-生態(tài)系統(tǒng)整體框架下探索國家公園可持續(xù)旅游的實現(xiàn)路徑

即使國家公園管理者、旅游運營方和各利益相關(guān)者成功提出具體并被廣泛接受的可持續(xù)旅游發(fā)展目標，但在國家公園這樣復雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)中要最終實現(xiàn)提出的目標是一項艱巨的任務(wù)?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念和原則雖然已被廣泛接受和認可，但關(guān)鍵在于執(zhí)行，即要把這些理念和原則有效地貫徹下去。從超過百年的國外公園管理實踐經(jīng)驗來看，如何正確認識和理解國家公園生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的多元互動和耦合機制，是國家公園管理者貫徹和執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則和理念時面臨的真正難題與挑戰(zhàn)。

國家公園的旅游發(fā)展依托自然資源與生態(tài)環(huán)境而存在，是連接自然生態(tài)與人類社會發(fā)展的媒介與橋梁，發(fā)揮著協(xié)調(diào)與平衡國家公園資源保護與社區(qū)、地區(qū)發(fā)展間矛盾的關(guān)鍵作用。國家公園的旅游作為公園系統(tǒng)中的一個要素，在可持續(xù)性的大布局中，如果只關(guān)注自身，忽略了與其他要素的關(guān)聯(lián)，必將是不可持續(xù)的。國家公園具有生態(tài)保護、科研、教育、游憩與社區(qū)發(fā)展等功能，但在過去的研究中，往往將其各項功能作為割裂的個體加以實現(xiàn)。如特許經(jīng)營、游客管理、公眾支持等傳統(tǒng)游憩管理方法和手段基本上只聚焦游憩功能本身，即便對生態(tài)保護、教育等其他功能有所涉及，但是在缺乏統(tǒng)一的組織視角或理論框架的情況下，難免出現(xiàn)重復、遺漏甚至自相矛盾。

社會-生態(tài)系統(tǒng)被認為是可持續(xù)發(fā)展科學最理想的研究和分析框架，在有效解讀和設(shè)定國家公園系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能與目標的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理、公眾支持、社區(qū)參與等傳統(tǒng)經(jīng)典旅游管理手段與機制(22)向?qū)毣?、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點區(qū)生態(tài)旅游系統(tǒng)構(gòu)建與運行機制探討》，《資源科學》2017年第1期，第50-60頁。，從國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展目標、原則和理念的角度對其進行增減修訂，優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、旅游要素結(jié)構(gòu)及旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(23)胡北明、黃俊《中國旅游發(fā)展70 年的政策演進與展望——基于1949-2018 年政策文本的量化分析》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第6期，第72頁。，將為國家公園旅游實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供全新方法與路徑。這就意味著，國家公園所有的規(guī)劃管理目標都是基于完整的社會-生態(tài)系統(tǒng)視角，根本上改變了以往各行其是的局面。國家公園的旅游發(fā)展作為這些規(guī)劃管理目標的重要組成部分，既需要契合整個國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃管理總目標，又必須與系統(tǒng)中其他規(guī)劃管理子目標進行有機互動或聯(lián)合，而國家公園的旅游發(fā)展將作為一個社會-生態(tài)子系統(tǒng)來實現(xiàn)內(nèi)部管理要素的系統(tǒng)協(xié)調(diào)與互動聯(lián)合。例如基于社會-生態(tài)系統(tǒng)中的社會可持續(xù)發(fā)展視角，國家公園旅游發(fā)展可以與社區(qū)發(fā)展有機結(jié)合，通過一定的職業(yè)培訓，把當?shù)鼐用窦{入旅游發(fā)展服務(wù)系統(tǒng)中來，使旅游發(fā)展帶來的就業(yè)機會和經(jīng)濟收入造福于社區(qū)發(fā)展，改變以往依靠生態(tài)補償?shù)认鄬我坏纳鐓^(qū)發(fā)展手段，同時也把社區(qū)居民從旅游發(fā)展的受害者轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嬲?。與此同時，在國家公園旅游發(fā)展的社會-生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，社區(qū)參與可以與環(huán)境教育相結(jié)合，即在前期職業(yè)培訓時，相應(yīng)地進行生態(tài)環(huán)境保護思想的傳播和教育，借此將社區(qū)居民由環(huán)境教育的旁觀者或受教育者轉(zhuǎn)變?yōu)閭鞑フ吆徒逃?。事實上，近年來美國、加拿大等國的國家公園已經(jīng)逐步引入了基于社會-生態(tài)系統(tǒng)的管理理念，并運用于國家公園旅游管理實踐，取得了不錯的成效。

(三)構(gòu)建有效的系統(tǒng)外部支撐和保障制度

1.產(chǎn)權(quán)制度保障

明確產(chǎn)權(quán)是全面系統(tǒng)梳理國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)各組成要素的基礎(chǔ)和前提。國家公園是自然稟賦或歷史遺存的公共資源，資源所有權(quán)通常為全體社會成員共同享有，因此，如何預防“公地悲劇”的發(fā)生應(yīng)當成為管理者和研究者首要關(guān)注的問題。從以往我國公共資源依托型景區(qū)旅游目的地暴露的問題可以看出，管理者對旅游業(yè)發(fā)展持有的機會主義發(fā)展態(tài)度是導致目的地“公地悲劇”不斷發(fā)生、旅游發(fā)展不可持續(xù)的重要根源。國家公園體制試點特別強調(diào)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位，由國家批準設(shè)立并主導管理，明確國家公園是中央政府事權(quán)，國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使的制度設(shè)計(24)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，就是希望通過徹底解決產(chǎn)權(quán)問題為國家公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展掃清障礙。

2.立法制度保障

完備的法律體系是引導和控制國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)科學運行的主要依據(jù)和保障。我國自然保護地體系情況復雜，涉及不同管理部門與多方利益主體，國家公園主體地位的確立和自然保護地體系的優(yōu)化升級都離不開全面協(xié)調(diào)、綜合完備的法律體系保障。從立法層次來看，雖然《中華人民共和國環(huán)境保護法》等基本法對生態(tài)文明建設(shè)有所規(guī)定，但仍不足以成為國家公園體制的立法基礎(chǔ)，而當前地方政府針對國家公園試點區(qū)發(fā)布的行政規(guī)章效力較低且適用性不強，同時部門規(guī)章、工作指南等專項立法大多仍處于草擬和試點階段(25)呂忠梅《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期，第128-136頁。。從立法結(jié)構(gòu)來看，國家公園立法需要統(tǒng)籌考慮自然保護地體系立法以便重構(gòu)自然保護地法律體系、協(xié)調(diào)各法律部門關(guān)系。因此，建立以《國家公園法》等綜合性單行法為基礎(chǔ)，總體規(guī)劃、功能分區(qū)等部門標準規(guī)范或技術(shù)規(guī)程為指導，地方行政法規(guī)為補充的完善法律體系，才能為國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)旅游的可持續(xù)性發(fā)展提供法律制度保障。

3.監(jiān)測制度保障

全面長效的監(jiān)測制度是監(jiān)督國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機制可持續(xù)性發(fā)展的主要制度手段和措施。針對國家公園生態(tài)子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)情況建立監(jiān)測體系，是驗證國家公園旅游是否符合可持續(xù)發(fā)展原則的有效手段和引導國家公園可持續(xù)旅游正確發(fā)展方向的重要保障。監(jiān)測的目的是通過不同時間點之間的比較發(fā)現(xiàn)國家公園系統(tǒng)產(chǎn)生的變化，判定這些變化是出于自然原因，還是人為活動壓力所致。對生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)進行監(jiān)測，可使管理部門衡量游客等社會系統(tǒng)要素造成的影響是否處于可接受的范圍，以及生態(tài)系統(tǒng)要素的改變是否處于可控的階段(26)Parks Canada， Guiding Principles and Operational Policies(Ottawa：Minister of Supply and Services Canada，1994)，56.。監(jiān)測體系的建立應(yīng)因不同國家公園的特點而動態(tài)調(diào)整，如普達措國家公園試點應(yīng)側(cè)重生態(tài)承載力監(jiān)測，東北虎豹國家公園試點應(yīng)側(cè)重動植物多樣性監(jiān)測，但都應(yīng)涵蓋生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)兩個方面。同時，監(jiān)測機構(gòu)也不宜局限于管理部門內(nèi)部，應(yīng)適當引入第三方監(jiān)測單位(如高?；蚩蒲性核葘W術(shù)機構(gòu))，這樣既可以多方印證監(jiān)測結(jié)果的可靠性，又可以為后續(xù)學術(shù)研究提供案例支撐。

四 結(jié)語

2019年6月出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(27)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2019年6月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。預示著我國探索建立國家公園體制的頂層設(shè)計已日趨成熟，相信在不久的將來，本文提到的相關(guān)改革方向與措施將會得到不斷完善。但在微觀層面上，由于對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的研究積累有限，缺少系統(tǒng)思考，把生態(tài)旅游等替代性旅游形式理解為國家公園可持續(xù)旅游的唯一最優(yōu)解，照搬國外特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理等傳統(tǒng)管理手段的情況在國家公園試點區(qū)普遍存在，如此很難真正實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護與資源利用平衡，也很難有效預防類似普達措國家公園試點區(qū)出現(xiàn)的問題。本文從社會-生態(tài)系統(tǒng)視角對我國國家公園體制試點區(qū)可持續(xù)旅游發(fā)展面臨的關(guān)鍵障礙進行分析，嘗試從發(fā)展理念、實現(xiàn)路徑、制度保障三個方面對其進行歸納解讀，并提出了相應(yīng)的解決策略。在發(fā)展理念維度，明確界定了國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)旅游發(fā)展的科學內(nèi)涵，對基于整個國家公園系統(tǒng)的旅游發(fā)展模式探索簡化為“生態(tài)旅游”等替代性旅游形式的思路和做法提出批駁，并提出要從國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)尤其是國家公園生態(tài)子系統(tǒng)的角度出發(fā)，宣示國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標，以確保國家公園發(fā)展方向與管理目標的科學性和正確性。在實現(xiàn)路徑維度，針對現(xiàn)有制度下的“黑箱管理模式”對旅游發(fā)展目標、手段和結(jié)果之間的控制引導難以精準實現(xiàn)及其相互割裂、各行其是的情況，提出應(yīng)在理解和把握社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機制的基礎(chǔ)上探索特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理、公眾支持、社區(qū)參與等旅游發(fā)展實現(xiàn)路徑，改變以往各自為政甚至自相矛盾的尷尬局面，以實現(xiàn)邏輯閉合與自洽。在制度保障維度，提出產(chǎn)權(quán)制度、法律制度和監(jiān)測機制缺失是目前我國國家公園體制最關(guān)鍵的問題，是阻礙國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建最主要的外部保障機制的制度缺失，并從所有權(quán)歸屬及行使方式的角度、從法律體系組成結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的角度、從監(jiān)測機構(gòu)及監(jiān)測內(nèi)容的角度，分別對上述三項制度缺失的問題提出解決思路，以保障各項改革措施的順利實施。

在“社會—生態(tài)系統(tǒng)”理論框架下整合傳統(tǒng)管理手段和工具、探尋不同類型國家公園可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑以擺脫國家公園可持續(xù)旅游的發(fā)展困境，是未來國家公園試點區(qū)管理者必須面對和解決的關(guān)鍵難題。希望本文提出的觀點能為我國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展起到拋磚引玉的作用，為深化生態(tài)文明體制改革、踐行“綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山”理念提供有益借鑒和思考。