李 奇，高 洋

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京100875）

一、問(wèn)題提出及分析框架

在全球化的大背景下，高等教育的質(zhì)量水準(zhǔn)成為衡量和提升大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容。在新的歷史時(shí)期，我國(guó)的高等教育已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了提升高等教育質(zhì)量的重要性。我國(guó)“十三五”規(guī)劃指出，教育要以提高質(zhì)量為主線，要以“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”為目標(biāo)，要“建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”[1]?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》特別指出要“完善教育信息公開(kāi)制度，保障公眾對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立高校教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度”[2]。這一舉措，對(duì)于規(guī)范我國(guó)大學(xué)的人才培養(yǎng)活動(dòng)、提升我國(guó)大學(xué)的信息公開(kāi)程度、監(jiān)督我國(guó)大學(xué)的教育質(zhì)量具有重要的意義。從2011年開(kāi)始，教育部以發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告為制度試點(diǎn)，截至2018 年，已連續(xù)8 年要求各高校和各教育主管部門編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告。對(duì)于剛剛涉足質(zhì)量報(bào)告這一信息公開(kāi)制度的我國(guó)高等教育而言，本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告提供了什么樣的信息、反映出哪些優(yōu)點(diǎn)和不足、后期應(yīng)該如何更好地推進(jìn)等問(wèn)題都是我們需要關(guān)注的。“985 工程”高校作為最早的發(fā)布者，已經(jīng)有8 年的發(fā)布經(jīng)歷，是所有高校類型中唯一伴隨報(bào)告發(fā)布從起步到成長(zhǎng)的群體，具有重要的研究?jī)r(jià)值。同時(shí)，“985 工程”高校在我國(guó)高等教育中具有排頭兵的作用，是我國(guó)“雙一流”建設(shè)的中堅(jiān)力量，它們的質(zhì)量報(bào)告一定程度上可以折射出當(dāng)前我國(guó)優(yōu)質(zhì)高等教育的閃光點(diǎn)和短板，也能夠?yàn)樗鼈冏晕姨嵘?、自我改進(jìn)的客觀分析提供重要依據(jù)。因此，本文選取“985 工程”高校的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告作為研究對(duì)象進(jìn)行深入的分析。

我國(guó)高校教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度是由政府推動(dòng)的自上而下的政策過(guò)程。在分析方法上，政策過(guò)程可以劃分為政策制定過(guò)程和政策執(zhí)行過(guò)程，并對(duì)它們分別進(jìn)行考察[3]。本研究將在這一政策分析框架下通過(guò)對(duì)質(zhì)量報(bào)告進(jìn)行文本分析，梳理質(zhì)量報(bào)告制度從萌芽到國(guó)家政策的合法性過(guò)程；進(jìn)而，基于高校落實(shí)的角度對(duì)政策執(zhí)行的情況進(jìn)行分析；最后對(duì)該政策實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行一定的評(píng)價(jià)，并提出改進(jìn)建議。

二、高等教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度的合法化進(jìn)程

高等教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布有著堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)保障和政策支持。國(guó)務(wù)院2007年表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中將高校正式納入信息公開(kāi)的范圍[4]。2010年9月1日，《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式對(duì)外公布并生效施行?！掇k法》提出高校要“在學(xué)校網(wǎng)站開(kāi)設(shè)信息公開(kāi)意見(jiàn)箱，設(shè)置信息公開(kāi)專欄、建立有效鏈接，及時(shí)更新信息”，同時(shí)“高等學(xué)校應(yīng)該編制信息公開(kāi)指南和目錄，并及時(shí)公布和更新?！?011 年7 月教育部發(fā)布通知，要求39 所“985 工程”高校率先編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告[5]。2012 年8 月，教育部又進(jìn)一步?jīng)Q定“211 工程”高校編制并發(fā)布本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告。2013 年教育部發(fā)出通知，要求全國(guó)所有公辦高校開(kāi)展本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告編制發(fā)布工作，并鼓勵(lì)民辦高校參與；本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告編制與發(fā)布實(shí)行屬地化管理，加強(qiáng)省級(jí)教育行政部門統(tǒng)籌，要求各省級(jí)教育行政部門按《通知》要求，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，組織完成本地區(qū)高校本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告的編制發(fā)布工作[6]。此后國(guó)務(wù)院和教育部每年均會(huì)通過(guò)《教育督導(dǎo)工作要點(diǎn)》《教育督導(dǎo)工作報(bào)告》等文件要求、督促本科教育質(zhì)量年度報(bào)告的編制、公布，本科教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告逐漸年度化、體系化、結(jié)構(gòu)化。

質(zhì)量報(bào)告發(fā)布制度在框架和內(nèi)容上也有著明確的政策支撐。2014 年教育部公布了《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》，規(guī)定“年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)于每年10月底前向社會(huì)公布，并報(bào)送所在地省級(jí)教育行政部門和上級(jí)主管部門備案”，要求直屬高校在當(dāng)年10 月底之前在學(xué)校門戶網(wǎng)站開(kāi)設(shè)信息公開(kāi)專欄，全面公布各項(xiàng)內(nèi)容；建立即時(shí)公開(kāi)制度，信息制作完成或獲取后20個(gè)工作日內(nèi)即時(shí)公布[7]。《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》要求在編制上一學(xué)年信息公開(kāi)年度報(bào)告時(shí)對(duì)清單內(nèi)容逐條詳細(xì)說(shuō)明，清單公布了10 大類50 條內(nèi)容，其中“教學(xué)質(zhì)量信息”類包含9項(xiàng)：本科生占全日制在校生總數(shù)的比例、教師數(shù)量及結(jié)構(gòu)；專業(yè)設(shè)置、當(dāng)年新增專業(yè)、停招專業(yè)名單；全校開(kāi)設(shè)課程總門數(shù)、實(shí)踐教學(xué)學(xué)分占總學(xué)分比例、選修課學(xué)分占總學(xué)分比例；主講本科課程的教授占教授總數(shù)的比例、教授授本科課程占課程總門次數(shù)的比例；促進(jìn)畢業(yè)生就業(yè)的政策措施和指導(dǎo)服務(wù)；畢業(yè)生的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、就業(yè)率、就業(yè)流向；高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報(bào)告；藝術(shù)教育發(fā)展年度報(bào)告；本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告[7]。至此，質(zhì)量報(bào)告的編制和發(fā)布工作在政策文件上已經(jīng)完成了內(nèi)容、形式、基本框架上的確定，我國(guó)高等教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布逐漸步入規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

三、高等教育質(zhì)量年度報(bào)告的文本研究

對(duì)39所“985工程”高校網(wǎng)站中公開(kāi)發(fā)布的教學(xué)質(zhì)量報(bào)告進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，39 所高校中除國(guó)防科技大學(xué)以外均按照教育部要求建立了具有各自形式特色的“信息公開(kāi)”網(wǎng)頁(yè)或欄目，絕大部分高校都根據(jù)清單要求設(shè)置了專門的“教學(xué)質(zhì)量信息”專項(xiàng)內(nèi)容，并按照教育部要求給出了其中包含的9 項(xiàng)內(nèi)容，可以很容易找到“本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告”這一欄或是鏈接。但有少數(shù)高校并未清楚設(shè)置“教學(xué)質(zhì)量信息”下轄的9 項(xiàng)內(nèi)容，而是以“教學(xué)培養(yǎng)”“各類教育管理”“教務(wù)概況”等欄目為名將各類教學(xué)信息混合在一起，這給查找質(zhì)量報(bào)告帶來(lái)了一定的困擾。按照研究?jī)?nèi)容的需求，從這39所高校網(wǎng)站的“信息公開(kāi)”欄目中一共查找到126份公開(kāi)的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，覆蓋時(shí)間從2011 年到2018年，其中106份既可以在線閱覽又可以下載，20份僅支持在線閱覽、不可以下載或復(fù)制。從質(zhì)量報(bào)告編制體系的構(gòu)成來(lái)看，在2010 年和2011 年是采用各高校自主編寫、自主上報(bào)教育主管部門的方式進(jìn)行。從2012年開(kāi)始實(shí)行屬地化管理原則，由省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)組織，先由高校按政策要求編寫，繼而各省級(jí)行政部門要在各校報(bào)告基礎(chǔ)上編制及發(fā)布本地區(qū)高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量分析報(bào)告。

對(duì)這126 份質(zhì)量報(bào)告進(jìn)行文本內(nèi)容分析，顯著的特點(diǎn)之一是文本呈現(xiàn)較強(qiáng)的地域性特征和地域間差別?！?85 工程”高校分布在我國(guó)多個(gè)省份，北京和上海是“985 工程”高校駐扎最多的兩大城市。從公開(kāi)的質(zhì)量報(bào)告來(lái)看，駐京高校的質(zhì)量報(bào)告公開(kāi)程度整體較差，報(bào)告年份缺失嚴(yán)重或無(wú)法下載閱覽的情況普遍存在，8所駐京“985工程”高校中僅有北京師范大學(xué)和中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)公開(kāi)了從2011 年到2018 年的所有質(zhì)量報(bào)告，另有2 所高校的質(zhì)量報(bào)告完全缺失，其余4 所高校公開(kāi)了1 年份至5 年份不等的質(zhì)量報(bào)告；4 所駐滬“985工程”高校的質(zhì)量報(bào)告公開(kāi)程度整體較好，公開(kāi)報(bào)告年份均較多，但也并非所有高校均有完整的從2011年到2018年的質(zhì)量報(bào)告；其余地區(qū)中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和地區(qū)（如浙江省、東北地區(qū)等）內(nèi)“985 工程”高校的公開(kāi)情況整體要好于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份和地區(qū)（如甘肅省、湖南省、四川省等）內(nèi)“985 工程”高校，具體體現(xiàn)在公開(kāi)的質(zhì)量報(bào)告年份較多、較全且下載便利。

顯著的特點(diǎn)之二是文本的篇幅有所不同，但內(nèi)容結(jié)構(gòu)和形式大致相同。大多數(shù)高校多年的質(zhì)量報(bào)告篇幅相差不大，一部分高校多年的質(zhì)量報(bào)告篇幅呈現(xiàn)由少到多的趨勢(shì)。具體的報(bào)告范圍和內(nèi)容是影響質(zhì)量報(bào)告篇幅大小的重要原因，報(bào)告的范圍和內(nèi)容大致可以概括為五大部分：基本情況介紹、教學(xué)建設(shè)與改革、質(zhì)量保障與監(jiān)控、學(xué)習(xí)效果與特色發(fā)展、問(wèn)題與解決。絕大多數(shù)高校都按這一基本框架結(jié)構(gòu)編制質(zhì)量報(bào)告且多年保持一貫。從具體呈現(xiàn)內(nèi)容角度來(lái)看，《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》中“教學(xué)質(zhì)量信息”的9項(xiàng)內(nèi)容均被所有高校的質(zhì)量報(bào)告所涵蓋，在前期主要融合在質(zhì)量報(bào)告的各部分中，后期除了在質(zhì)量報(bào)告中有所體現(xiàn)，還以單獨(dú)的形式呈現(xiàn)在信息公開(kāi)網(wǎng)站上。所有的“985 工程”高校質(zhì)量報(bào)告在具體的結(jié)構(gòu)框架和內(nèi)容組成方面沒(méi)有太大差異，這與公開(kāi)內(nèi)容有明確的清單規(guī)制有著巨大的關(guān)系。在具體內(nèi)容呈現(xiàn)方式上，“高校基本情況”主要以數(shù)據(jù)和表格的形式呈現(xiàn)具體資源信息，這種形式除了直觀性強(qiáng)，還因數(shù)據(jù)指標(biāo)的統(tǒng)一性而使數(shù)據(jù)具有可比較性。高校報(bào)告在“教學(xué)建設(shè)與改革”“質(zhì)量保障與監(jiān)控”部分中多用列舉實(shí)際項(xiàng)目和建設(shè)舉措、介紹實(shí)施過(guò)程和效果的方式呈現(xiàn)內(nèi)容，這種形式緊密契合高校的實(shí)際情況，描述性地介紹高校的活動(dòng)，有助于對(duì)高?；緝?nèi)容的概括性了解。“學(xué)習(xí)效果和特色發(fā)展”常常融合數(shù)據(jù)表征和列舉實(shí)例等多種方式，側(cè)重介紹學(xué)生就業(yè)、滿意度、學(xué)風(fēng)和資助、學(xué)生成就、人才培養(yǎng)特色等方面，涵蓋的范圍較廣，重點(diǎn)展示各自高校在不同年度的學(xué)生培養(yǎng)情況?！皢?wèn)題與解決”是所有質(zhì)量報(bào)告中篇幅最少、內(nèi)容最少的部分，很多高校的質(zhì)量報(bào)告中僅以短條目的形式簡(jiǎn)單列述了幾條“問(wèn)題”而沒(méi)有對(duì)應(yīng)的解決辦法，少數(shù)有改進(jìn)對(duì)策的質(zhì)量報(bào)告中其對(duì)策建議也是高度概括、籠統(tǒng)的“安全性”建議，缺少具體的、可操作性的實(shí)際解決辦法。整體來(lái)看，各高校都在“主動(dòng)而回應(yīng)性”地展示各自的成果和優(yōu)勢(shì)，“謙虛而謹(jǐn)慎”地探討各自的問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)8 年的實(shí)踐，本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告的內(nèi)容和形式體系可圈可點(diǎn)，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和成果，各高校各地方也在有意識(shí)嘗試本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告新的形式。如蘭州大學(xué)在公開(kāi)高校本科教育質(zhì)量報(bào)告之外，從2012 年起堅(jiān)持每年公開(kāi)每個(gè)實(shí)體院系的教育質(zhì)量報(bào)告；山東省教育廳從2016年開(kāi)始嘗試定期發(fā)布研究生教育質(zhì)量報(bào)告。這些都是對(duì)教育質(zhì)量報(bào)告制度的有益探索。但同時(shí)也存在一些不容忽視的問(wèn)題。其一，質(zhì)量報(bào)告公開(kāi)的年份不全。在39 所“985 工程”高校中，僅有8 所高校①公開(kāi)了從2010 年開(kāi)始至今的所有本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有9 所高校②公開(kāi)了2010 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有14 所高校公開(kāi)了2011 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有19 所高校公開(kāi)了2012 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有26 所高校③公開(kāi)了2013 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有28 所高校公開(kāi)了2014 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有19 所高校公開(kāi)了2015 年本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有23 所高校公開(kāi)了2016 年的本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告，有25 所高校公開(kāi)了2017 年本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，發(fā)布質(zhì)量報(bào)告的情況呈現(xiàn)逐年增多的良好事態(tài)，絕大多數(shù)高校都公開(kāi)了2013年之后的質(zhì)量報(bào)告，但從2010 年至2013 年的報(bào)告缺失情況較為嚴(yán)重。其二，質(zhì)量報(bào)告的公開(kāi)時(shí)間存在相對(duì)滯后的情況。按照教育部文件中“即時(shí)發(fā)布”的要求，信息制作完成或獲取后要在20 個(gè)工作日內(nèi)即時(shí)公開(kāi)。早在2011 年教育部文件《關(guān)于“985 工程”高校公布2010 年<本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告>的通知》中指出，質(zhì)量報(bào)告要報(bào)送教育部，將在教育部網(wǎng)站公布高校報(bào)告，有關(guān)高校要在本校網(wǎng)站同步公布[8]。但是通過(guò)對(duì)各高校網(wǎng)站質(zhì)量報(bào)告公布時(shí)間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題主要表現(xiàn)有三：一是發(fā)布時(shí)間相對(duì)集中。很多高校都是在某一天或者某一個(gè)時(shí)間段內(nèi)同時(shí)發(fā)布兩到三年的質(zhì)量報(bào)告。二是發(fā)布時(shí)間滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多高校當(dāng)年的報(bào)告并沒(méi)有及時(shí)公布，而是在后期補(bǔ)登上網(wǎng)。報(bào)告登網(wǎng)時(shí)間都是在報(bào)告編制完成后一兩年甚至更久。三是質(zhì)量報(bào)告編制時(shí)間存在較大差異。有的高校是在前一學(xué)年結(jié)束后的一到兩個(gè)月內(nèi)完成編制工作，而有的高校則是在學(xué)年結(jié)束后半年之后才結(jié)束編制。雖然政策和通知多次強(qiáng)調(diào)，但是很多高校依然缺失某些年份的質(zhì)量報(bào)告。

四、高等教育質(zhì)量年度報(bào)告的功用

我國(guó)的高等教育質(zhì)量年度報(bào)告是政府推動(dòng)下的產(chǎn)物，遵從著自上而下的要求和規(guī)范。從前面的文本分析可知，作為一項(xiàng)新生事物，質(zhì)量年度報(bào)告的發(fā)布在實(shí)際實(shí)施和發(fā)展過(guò)程中確實(shí)起到了一定的作用，展現(xiàn)了一定的功能。

質(zhì)量年度報(bào)告是一種“公開(kāi)報(bào)告”，彰顯了報(bào)告制度的“公開(kāi)性”，并部分實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督和保障作用。我國(guó)高等學(xué)校的公立性質(zhì)決定了高校有向政府就相關(guān)內(nèi)容和基本職責(zé)履行情況進(jìn)行報(bào)告的義務(wù)，但卻并不必然具有公開(kāi)的義務(wù)，即發(fā)布報(bào)告和公開(kāi)報(bào)告是兩個(gè)不同的概念和行動(dòng)邏輯?！稐l例》規(guī)定的高等教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度明確要求高校要在網(wǎng)站公布年度報(bào)告，并明確規(guī)定了公布的具體內(nèi)容清單。這就將高校的報(bào)告和公開(kāi)整合在同一個(gè)法規(guī)框架中，從而使得高等教育質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度不僅具有通常的發(fā)布屬性，更被特別賦予了公開(kāi)的屬性，進(jìn)一步彰顯并增強(qiáng)了質(zhì)量報(bào)告發(fā)布制度的“公開(kāi)性”。《辦法》中將“監(jiān)督和保障”用一個(gè)章節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，將信息公開(kāi)工作與考核相結(jié)合，將內(nèi)外監(jiān)督主體明確為公民、法人和其他組織、教師、學(xué)生和學(xué)校其他工作人員。整體來(lái)看，不同于一般法律法規(guī)中規(guī)定的舉報(bào)、申訴、復(fù)議和訴訟的監(jiān)督與救濟(jì)措施，高等教育質(zhì)量信息公開(kāi)是一種采用公布年度工作報(bào)告的方式對(duì)履行職責(zé)情況予以整體和全面監(jiān)督的措施。這既是一種結(jié)果的監(jiān)督和保障，更是一種過(guò)程的監(jiān)督和保障。雖然就目前來(lái)看規(guī)定依然存在一些不完善的地方，如僅是以行政法規(guī)的形式做出規(guī)定，無(wú)論是報(bào)告主體還是報(bào)告內(nèi)容都有著明顯的“行政監(jiān)督”和“自我監(jiān)督”性，保障工作也僅僅體現(xiàn)在對(duì)違反條例規(guī)定的權(quán)利保障措施和高校自身的經(jīng)費(fèi)自我保障，但這已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并落實(shí)了質(zhì)量報(bào)告的部分監(jiān)督保障作用。

質(zhì)量年度報(bào)告是一種“履責(zé)報(bào)告”，保障、評(píng)估與問(wèn)責(zé)緊密相連，年度報(bào)告要履行問(wèn)責(zé)的說(shuō)明和解釋職責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)責(zé)的回應(yīng)，不僅僅局限于具體工作信息的發(fā)布。這一制度建設(shè)包括公開(kāi)和透明的要求，定期向社會(huì)公布質(zhì)量報(bào)告是現(xiàn)代高等教育教學(xué)質(zhì)量保障制度走向成熟的重要標(biāo)志[9]。相較于國(guó)家近年來(lái)在不同領(lǐng)域中相繼確立的各種信息報(bào)告與發(fā)布制度（如政府信息公開(kāi)年度報(bào)告、突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告等），教育質(zhì)量年度報(bào)告在實(shí)施過(guò)程中逐步凸顯了自己的特點(diǎn)：報(bào)告的主體是高校、后來(lái)擴(kuò)展到教育主管部門，這體現(xiàn)了高校和教育主管部門履行政府信息公開(kāi)職責(zé)、積極回應(yīng)社會(huì)問(wèn)責(zé)的態(tài)度和行動(dòng)。報(bào)告的內(nèi)容除了基本信息的公開(kāi)與發(fā)布，還有對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與整改計(jì)劃，雖篇幅有限，但也凸顯了教育工作自身履行社會(huì)問(wèn)責(zé)的重要作用。通過(guò)報(bào)告的發(fā)布來(lái)實(shí)現(xiàn)履責(zé)，既很好地回應(yīng)了問(wèn)責(zé)主體，又很好地傳遞了問(wèn)責(zé)客體的實(shí)際情況。

當(dāng)前的教育質(zhì)量年度報(bào)告是一種“執(zhí)行報(bào)告”，具有鮮明的執(zhí)行性，并不具有決策性、改進(jìn)性、治理性等功能。質(zhì)量報(bào)告發(fā)布制度當(dāng)前強(qiáng)調(diào)對(duì)于法律法規(guī)所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容的依法執(zhí)行。前面已經(jīng)論述當(dāng)前的質(zhì)量報(bào)告是履責(zé)報(bào)告，但報(bào)告偏重的是對(duì)政府問(wèn)責(zé)的回應(yīng)，對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)、專業(yè)問(wèn)責(zé)的回應(yīng)呈現(xiàn)的是被動(dòng)狀態(tài)甚至是忽視狀態(tài)，因此這一制度雖經(jīng)多年實(shí)踐依然存在著社會(huì)公眾并不滿意的情況，并沒(méi)有對(duì)社會(huì)公眾極為關(guān)注的內(nèi)容給予回應(yīng)。與此同時(shí)，質(zhì)量報(bào)告發(fā)布制度的主體結(jié)構(gòu)單一，主體目前局限于高校和教育主管部門，公眾和其他社會(huì)組織參與度不夠，導(dǎo)致報(bào)告體現(xiàn)的價(jià)值主體和價(jià)值觀念單一化。因?yàn)閳?zhí)行功能明顯，所以報(bào)告的監(jiān)督措施較保障措施更為完善，保障作用相對(duì)較為薄弱。這些根本性的問(wèn)題導(dǎo)致了報(bào)告執(zhí)行功能突出，但高校自我決策性、改進(jìn)性以及綜合治理的理念和思路都無(wú)法從報(bào)告中看到，報(bào)告的功能性建設(shè)愿望成為空中樓閣。

五、高等教育質(zhì)量年度報(bào)告實(shí)行中的制度性缺陷

從質(zhì)量年度報(bào)告的發(fā)布效果來(lái)看，成績(jī)與問(wèn)題并存。我國(guó)質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度尚處于起步階段，質(zhì)量報(bào)告的理念和意識(shí)相對(duì)實(shí)踐依然落后，還沒(méi)有形成與質(zhì)量報(bào)告發(fā)布相匹配的法律法規(guī)，缺乏較為完善的制度保障機(jī)制。具體表現(xiàn)在：

第一，制度理念模糊、不明確。我國(guó)高校教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度源于對(duì)全面提高高等教育質(zhì)量的政策訴求?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》首次提出“建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度[10]”，并將其作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要組成部分。從目的和功能上說(shuō)，報(bào)告發(fā)布制度旨在建立常態(tài)化的監(jiān)控和監(jiān)管機(jī)制、建立健全社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制、全面反映高校辦學(xué)的基本情況。政策設(shè)置初衷兼具頂層監(jiān)督和高校提升雙重理念意識(shí)，但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，幾乎一邊倒地傾向了回應(yīng)頂層監(jiān)督的責(zé)任理念，高校缺乏借助報(bào)告實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的動(dòng)力意識(shí)。向政府匯報(bào)相應(yīng)的情況和成果成了高校編制質(zhì)量報(bào)告的首要的甚至是唯一的目的。報(bào)告制度設(shè)置的理念不明確直接導(dǎo)致了報(bào)告的執(zhí)行性和任務(wù)性明顯，而功能性和引導(dǎo)性缺失，整體的內(nèi)容和形式都呈現(xiàn)出缺少對(duì)社會(huì)公眾關(guān)切內(nèi)容的回應(yīng)，使得報(bào)告看上去更像是工作報(bào)告。同時(shí)，從當(dāng)前質(zhì)量報(bào)告的形式和內(nèi)容來(lái)看，報(bào)告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)主要以教育部下達(dá)的清單要求為準(zhǔn)。清單雖然規(guī)定有明確的信息要素條目，卻并沒(méi)有格式和內(nèi)容的絕對(duì)限制，但各高校幾乎完全遵照教育部清單要求謹(jǐn)慎提供區(qū)間信息，報(bào)告缺乏各高校自身特色的要素分析和設(shè)計(jì)。從高校自身來(lái)說(shuō)，雖然質(zhì)量報(bào)告的基本結(jié)構(gòu)受到了教育部的限制，但這并不應(yīng)該影響到質(zhì)量報(bào)告的內(nèi)涵反映。高?？梢栽诮y(tǒng)一內(nèi)容的規(guī)定上，充分納入自身的發(fā)展理念，構(gòu)建有自身特色的質(zhì)量報(bào)告。但實(shí)際情況卻是，沒(méi)有高校將質(zhì)量報(bào)告看作是自己運(yùn)行和發(fā)展的體現(xiàn)機(jī)會(huì)，主動(dòng)進(jìn)行報(bào)告架構(gòu)的意識(shí)薄弱，缺乏報(bào)告教育質(zhì)量的內(nèi)部意愿和渴望。

第二，缺乏法律法規(guī)保障。質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度作為一項(xiàng)新生事物，缺乏相應(yīng)的法律制度保障。目前質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布工作被納入高校信息公開(kāi)范圍，其實(shí)施和保障均在信息公開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行。高校信息公開(kāi)的范圍雖然包括了高校質(zhì)量報(bào)告領(lǐng)域，但僅限于高校教學(xué)運(yùn)行過(guò)程中有關(guān)質(zhì)量?jī)?nèi)容的約束，而更廣泛、更重要的教育質(zhì)量范圍并未被列入公開(kāi)范圍。同時(shí)，高校信息公開(kāi)年度報(bào)告與高校質(zhì)量年度報(bào)告并不完全相同，也并不完全是包含與被包含的關(guān)系，高校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布需要逐步建立一套完善的法律和政策制度。對(duì)于如何監(jiān)管高校的編制與發(fā)布工作，如何界定高校在質(zhì)量報(bào)告編制與發(fā)布過(guò)程中的法律責(zé)任，目前還缺乏完整的制度體系。目前，與質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布有關(guān)的法律法規(guī)主要集中于教育部發(fā)布的有限的行政法規(guī)，規(guī)定了質(zhì)量報(bào)告的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)，但是它仍然面臨法律上的困境。教育部的行政法規(guī)在相關(guān)保障方面缺乏足夠的法律效力，對(duì)質(zhì)量報(bào)告的監(jiān)督也沒(méi)有足夠的強(qiáng)制性；行政法規(guī)的實(shí)施主體局限于高校，社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)都沒(méi)有納入報(bào)告范圍，因此也就不具備發(fā)布的法律主體資質(zhì)，無(wú)法從多主體角度盡量客觀、多角度呈現(xiàn)當(dāng)前的高等教育質(zhì)量。法律法規(guī)缺失導(dǎo)致當(dāng)前的報(bào)告發(fā)布往往主要依靠紅頭文件來(lái)推進(jìn)，不僅效力低，而且隨意性較大。

第三，監(jiān)督和保障體系不健全，監(jiān)管力度不足。當(dāng)前的質(zhì)量年度報(bào)告主要以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制。對(duì)于現(xiàn)有的監(jiān)督管理體制而言，管理不夠規(guī)范，監(jiān)督體系不健全，對(duì)于高校發(fā)布的質(zhì)量年度報(bào)告的效率和效果均難以進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)。實(shí)際上，政府在要求高校發(fā)布質(zhì)量年度報(bào)告上具有絕對(duì)的權(quán)威和效力，但卻往往對(duì)發(fā)布過(guò)程和發(fā)布結(jié)果難以進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。目前，在實(shí)際操作過(guò)程中，政府尚未建立相對(duì)完善而有效的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一方面是政府在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有形成嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，管理沒(méi)有跟進(jìn)報(bào)告發(fā)布的步伐；另一方面報(bào)告發(fā)布工作所需的相關(guān)服務(wù)工作往往具有一定的技術(shù)性和專業(yè)性，政府因缺少這方面的能力或?qū)嵙Χ荒苡行У乇O(jiān)督。此外，政府雖然在努力尋找合作的社會(huì)組織或第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和提供服務(wù)，但與政府合作的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)往往與政府存在諸多聯(lián)系——或是政府職能轉(zhuǎn)移而形成的第三方組織，或者業(yè)務(wù)主管單位是某種意義上的政府組織，又或者在諸多領(lǐng)域與政府有著緊密的業(yè)務(wù)聯(lián)系或合作關(guān)系，這種“中國(guó)式關(guān)系”很難形成事實(shí)上的監(jiān)督與管理。政府的監(jiān)督力度不足。雖然有相應(yīng)的監(jiān)督、檢查、懲處辦法，但缺乏監(jiān)督的法律和政策依據(jù)，監(jiān)督措施也不清晰，從而使得所謂的監(jiān)督形同虛設(shè)。政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力薄弱。政府無(wú)法提供符合報(bào)告發(fā)布主體需求的服務(wù)，加之長(zhǎng)久以來(lái)形成的“官本位”意識(shí)造成政府與高校之間關(guān)系的不平等，都使得高校發(fā)布質(zhì)量報(bào)告面臨眾多現(xiàn)實(shí)困境。

六、發(fā)展與完善高等教育質(zhì)量報(bào)告發(fā)布制度的建議

（一）轉(zhuǎn)變報(bào)告發(fā)布的理念，明確質(zhì)量報(bào)告建設(shè)的功能區(qū)分和結(jié)構(gòu)區(qū)分

報(bào)告的改變以及報(bào)告制度的完善應(yīng)該從理念開(kāi)始，清晰的理念對(duì)于報(bào)告的完善和制度的建設(shè)有著重要的導(dǎo)向作用。我國(guó)教育質(zhì)量報(bào)告的發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府導(dǎo)向的理念，應(yīng)逐步樹(shù)立社會(huì)參與、組織參與的多元理念。在頂層設(shè)計(jì)上可以通過(guò)法制建設(shè)加強(qiáng)公眾參與的法律保障，體現(xiàn)國(guó)家和政府對(duì)于社會(huì)公眾參與教育質(zhì)量報(bào)告實(shí)踐的法律支持。借此也可以吸引專業(yè)組織、新聞媒體、社會(huì)公眾等多方積極參與，從而真正推動(dòng)報(bào)告發(fā)布的多元化，促使報(bào)告發(fā)布產(chǎn)生良好的效果。

同時(shí)，積極構(gòu)建不同功用的報(bào)告體系。質(zhì)量報(bào)告從發(fā)布開(kāi)始便有學(xué)者對(duì)其功能進(jìn)行研究，但綜觀當(dāng)前的研究發(fā)現(xiàn)，功能的討論集中于報(bào)告的整體功能和外生功能，例如質(zhì)量報(bào)告承擔(dān)著信息載體功能、質(zhì)量保障功能、管理監(jiān)督功能等等[9]，但對(duì)于質(zhì)量報(bào)告自身功能和對(duì)于高等教育和高校的內(nèi)生作用缺乏討論。質(zhì)量報(bào)告的功能會(huì)因主體或受眾的不同而有所區(qū)別，也會(huì)因?yàn)閳?bào)告的階段或作用的不同而有所差異。報(bào)告可以承擔(dān)信息傳遞功能，可以承擔(dān)問(wèn)責(zé)的功能，可以承擔(dān)評(píng)估后的改進(jìn)功能，也可以兼負(fù)治理功能，等等。根據(jù)大學(xué)治理和實(shí)際需要可以將報(bào)告進(jìn)行不同的功能細(xì)分。因此，對(duì)于報(bào)告功能的研究會(huì)直接影響到報(bào)告實(shí)際作用的發(fā)揮，對(duì)報(bào)告進(jìn)行不同功能的研究和區(qū)分，有助于報(bào)告發(fā)揮自身的巨大作用。

除了功能區(qū)分之外，明確報(bào)告制度建設(shè)的整體性和組成性對(duì)于報(bào)告制度建設(shè)和教育治理也有重要的意義。整體性質(zhì)量報(bào)告要兼顧全局，要站在較高的平臺(tái)統(tǒng)籌相關(guān)內(nèi)容，要有全局意識(shí)和整體性理念。組成性報(bào)告要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、細(xì)致性，聚焦于某一個(gè)方面進(jìn)行深入而全面地報(bào)告，力求完整呈現(xiàn)。將整體報(bào)告和組成報(bào)告各自體系化建設(shè)并進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，“各司其職”的同時(shí)又“團(tuán)結(jié)協(xié)作”，從而使報(bào)告制度建設(shè)完備化。

（二）加強(qiáng)質(zhì)量報(bào)告的多方面保障，提升質(zhì)量報(bào)告的效用

質(zhì)量報(bào)告當(dāng)前的保障工作較為薄弱，并沒(méi)有形成系統(tǒng)性的保障意識(shí)和保障體系。保障應(yīng)該是質(zhì)量報(bào)告的全方位“護(hù)駕”，能夠給予質(zhì)量報(bào)告足夠的外部力量和資源，支持報(bào)告的開(kāi)展與延續(xù)。當(dāng)前我們的保障方式僅局限于政策保障和粗略的經(jīng)費(fèi)保障，即便是這兩類保障依然存在著體系單一、結(jié)構(gòu)不完善、階段性保障措施明顯而整體性保障缺乏等問(wèn)題。質(zhì)量報(bào)告的法律保障、實(shí)施過(guò)程保障、不同功能的質(zhì)量報(bào)告的后期落實(shí)保障、質(zhì)量報(bào)告編制與發(fā)布過(guò)程中的資金體系和資助體系保障等方面，都是未來(lái)質(zhì)量報(bào)告發(fā)展和推進(jìn)中需要逐步建立和完善的。只有保障體系完備才能更好地提高質(zhì)量報(bào)告的效用，而不僅僅是依靠落在紙上的報(bào)告文件。從規(guī)范和效用的角度出發(fā)，當(dāng)前的報(bào)告發(fā)布制度建設(shè)需要明確保障的范圍，規(guī)范保障工作的流程和操作程序，制定成文的、嚴(yán)格的保障政策和程序，建立一支具備專業(yè)素養(yǎng)的人員隊(duì)伍，切實(shí)保障質(zhì)量報(bào)告的效用。

（三）高校對(duì)質(zhì)量報(bào)告的態(tài)度和意識(shí)亟待轉(zhuǎn)變

質(zhì)量報(bào)告從首次發(fā)布便一直備受媒體、社會(huì)公眾、學(xué)界等多方面的關(guān)注。來(lái)自各方的批評(píng)和建議也一直不絕于耳，報(bào)告內(nèi)容的組成、質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置、學(xué)校的目標(biāo)使命和價(jià)值定位、教學(xué)效果的衡量等方面均有不同的批評(píng)聲音，有些建議甚至已經(jīng)提出多年卻沒(méi)有得到改變。面對(duì)質(zhì)疑和問(wèn)題，質(zhì)量報(bào)告的設(shè)計(jì)者和編制者并非不清楚不明白，而更多的是選擇維持現(xiàn)狀。這種現(xiàn)象除了客觀因素之外，主觀意識(shí)是重要的原因：在當(dāng)前的報(bào)告中存在著明顯的自利性偏誤和確認(rèn)偏誤現(xiàn)象④。編制者更愿意將在報(bào)告中遇到的困難歸咎于外部因素而非自身態(tài)度或能力問(wèn)題，以便在潛意識(shí)中維持良好的自我感覺(jué)。面對(duì)按照客觀政策要求和兄弟院校類似結(jié)構(gòu)編制的質(zhì)量報(bào)告，良好的、安全的主觀感受使得高校作為質(zhì)量報(bào)告的編制者在眾多聲音中不可避免地會(huì)忽視過(guò)多批評(píng)性聲音或較為嚴(yán)厲的建議而堅(jiān)持選擇自己已經(jīng)形成的信息。高校面對(duì)質(zhì)量報(bào)告的態(tài)度和意識(shí)要真正改變需要政府和高校從主觀上轉(zhuǎn)變想法，變換態(tài)度和意識(shí)，并落實(shí)在行動(dòng)上。從政府和個(gè)人層面來(lái)看當(dāng)前在使用中的機(jī)制類型，大致可以分為“軟問(wèn)責(zé)”（包括監(jiān)控和解釋）和“硬問(wèn)責(zé)”（包括辯護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰）。相較而言，“軟問(wèn)責(zé)”措施更受贊同，因?yàn)閮?nèi)在的激勵(lì)比外在的獎(jiǎng)勵(lì)更為重要[11]?？梢猿浞植扇　败泦?wèn)責(zé)”措施將高校的意識(shí)和態(tài)度調(diào)動(dòng)起來(lái)，促進(jìn)報(bào)告制度的完善，從而提高我國(guó)高等教育質(zhì)量。

注釋

①是指報(bào)告從2010年開(kāi)始至今每年都有公布。

②僅看2010年這一年的質(zhì)量報(bào)告情況，以下類同。

③網(wǎng)站上可以查詢到2013 年教學(xué)質(zhì)量報(bào)告的共有26 所，但有一所高校的報(bào)告無(wú)法打開(kāi)。

④心理學(xué)中自利性偏誤（self-serving bias）效應(yīng)是人類的一種普遍的認(rèn)知偏誤，是指為了維持良好的自我感覺(jué)而選擇性地接受或拒絕對(duì)自己的評(píng)價(jià)。確認(rèn)偏誤（confirmation bias）是指選擇性的注意并搜集能夠支持自己已有看法的信息、忽略或屏蔽與自己已有看法相矛盾的信息。