王大泉

（教育部政策法規(guī)司，北京100816）

1980 年出臺的《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《學位條例》）不僅是我國教育領域的第一部法律，而且是改革開放后法制建設恢復期出臺的少數(shù)法律之一?！秾W位條例》奠定了我國學位制度的法律基礎，也是教育領域依法治理的率先實踐。作為一部頒布、實施已經(jīng)40 年的法律，根據(jù)實踐發(fā)展變化進行全面修改，已經(jīng)勢在必行。修訂《學位條例》、制定《學位法》，已經(jīng)被列入第十三屆全國人大立法規(guī)劃，提上了立法日程。制定《學位法》是對學位制度的頂層設計和系統(tǒng)完善，需要在實踐和理論層面進行充分、深入的研討。

一、《學位條例》實施和修訂的歷程

制定《學位法》不是一次全新的立法，而是在《學位條例》實施40年的實踐基礎上，對現(xiàn)有法律的全面、系統(tǒng)修訂，同時，也是要解決《學位條例》名稱不規(guī)范的問題。①因此，回顧《學位條例》的實施過程及其特點，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）《學位條例》實施的作用與意義

《學位條例》是一部制定于改革開放之初、實施了40 年且一直沒有做過大的修改的法律。這在改革開放之后的立法史上是比較少見的?！秾W位條例》對中國高等教育的影響是深遠的。

首先，進行了開拓性的制度創(chuàng)建?！秾W位條例》直接將學士、碩士、博士三級學位制度以法律的形式予以確認和規(guī)范。這對于剛剛恢復的高等教育具有十分重大的意義，對于重建全社會對知識的尊重具有標志性的意義。1983 年5 月27 日，在《學位條例》實施兩年多以后，新中國第一批自主培養(yǎng)的18位博士被授予學位證書。當今天的我們覺得博士學位都有些平常時，不要忘記30 多年前那個具有里程碑意義的時刻。一般認為法律滯后于實踐，那么《學位條例》引領實踐、開拓事業(yè)的作用就顯得尤為重要。

其次，建立了可執(zhí)行的具體規(guī)則?！秾W位條例》的篇幅很短，只有二十條，用現(xiàn)在的立法標準看略顯粗略。然而，這二十條中不僅有宏觀的制度框架，也包含了具體的制度規(guī)則，如論文答辯委員會的組成及議事規(guī)則等。這些具體規(guī)則使得學位制度的運行具有很強的規(guī)范性，也使得《學位條例》事實上成為教育領域最“硬”的法律。很多的法律糾紛，需要直接援引和遵循《學位條例》確定的規(guī)則進行裁判、解決，而不僅僅是參考其原則。

第三，提供了穩(wěn)定性的制度保障。《學位條例》是學位制度的基石。它一方面確定了學位制度的基本原則和框架，另一方面通過對國務院學位委員會概括性授權的方式，有效處理了法律制度的穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾。國務院學位委員會制定、頒發(fā)的一系列規(guī)范性文件，使得我國學位制度體系在法律的框架內得到了不斷發(fā)展，“一定程度上彌補了具體工作中法律規(guī)范的不足”[1]，“為學位制度的不斷完善和研究生教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，為培養(yǎng)改革開放和現(xiàn)代化建設所急需的高層次人才提供了堅強的保障，做出了舉足輕重、不可替代的重要貢獻”[2]。

（二）《學位條例》的時代局限性

雖然《學位條例》具有開拓性、可執(zhí)行性和穩(wěn)定性的鮮明特點，但是，限于立法當時的法律制度環(huán)境和實踐發(fā)展階段，其不可避免地具有時代的局限性。

其一，《學位條例》在立法的宗旨上確立了國家主導的學位制度，規(guī)定學位由國務院授權的高等學?；蛘呖蒲袡C構授予，強調了學位的國家屬性和權威性，而沒有考慮學位作為學術水平的標準所具有的學術性和多樣性。不過，如果注意到在立法當時我國還沒有自己培養(yǎng)的博士，則能夠理解立法者對學位屬性的定位。

其二，《學位條例》帶有比較鮮明的管理主義和計劃特點。學位制度與高等教育制度之間并沒有有效銜接，《學位條例》中并沒有規(guī)定教育部門對學位的管理權限，高等學校只是一個被授權單位，忽視了其主體作用，學位似乎游離于高等教育體系之外。同時，也缺少對學位申請人權利保護的具體規(guī)定。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，是因為在立法當時，高等教育是高度計劃性和行業(yè)主導的，具有學位授予能力的科研機構和高校是由“條條”管理的，教育部門并不具有統(tǒng)籌的能力?！秾W位條例》優(yōu)先解決的是把制度構建起來的問題，立法者不可能面面俱到，也不可能超越時代預見到十多年后我國高等教育管理體制的重大調整。

其三，《學位條例》在立法技術上總體還是比較粗略的，對學位授權與學位授予這兩個以現(xiàn)有理論看屬于不同性質的法律行為，并沒有做出明確的界定，而是采取概括性授權的方式，把大量具體規(guī)則授權國務院學位委員會來規(guī)定。因此，法律條文本身與實踐發(fā)展存在逐步脫節(jié)的問題，對實踐的解釋力不足。不過，如果考慮《學位條例》事實上是一次全新的制度設計，在沒有實踐經(jīng)驗可供充分參考的前提下，采取原則性、概括性的規(guī)定，在實踐中逐步探索完善，也是符合實際的。

總結《學位條例》的時代局限性，并不是為了苛求當時的立法者，恰恰是要說明：雖然用今天的眼光和標準進行評價，當年的法律可以挑出很多問題，但是如果站在立法所處的時代來思考，我們就會發(fā)現(xiàn)，很多問題受時代條件制約，是不可超越的。過去如此，今天也是如此。在進行新一輪法律修訂、起草《學位法》時，也不可能有完全理想的方案。立法本身既需要有前瞻性，又不能超越時代的背景與需要?！秾W位法》一定是在總結40 年學位制度實施經(jīng)驗的基礎上，對現(xiàn)實的反映，對未來發(fā)展中確定需求的回應。

（三）《學位條例》的修訂歷程

事實上，《學位條例》與學位制度改革發(fā)展實踐的不適應，早就引起了重視。1997 年，原國家教委就將《學位條例》修訂列入立法計劃，開始啟動修法工作②。時至今日，修訂案的研究、起草工作已歷時20多年，而真正完成可能還需要至少兩年③，可以說是所有教育法律中歷時最久的一次修訂?；仡櫺抻喌臍v程，大致可以分為三個階段：

1997年至2003年是第一次系統(tǒng)性實質修訂階段。修訂工作的動因，主要是《高等教育法》頒布實施，國家高等教育管理體制發(fā)生了重大調整，學位制度和法律規(guī)范也要隨之改革完善。同時，1998 年發(fā)生的劉燕文訴北京大學案[3]，將學位制度存在的一些具體問題通過司法訴訟集中反映出來，引發(fā)了各界的廣泛關注和討論。這一階段，修訂工作被列入第九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，因此取得實質性進展，形成了《學位法》草案。然而，該草案最終沒能進入國務院審議程序。據(jù)筆者了解，影響因素有二：一是《學位法》草案將國務院學位委員會設定為行政主體，具有行政許可、處罰、復議的實質性權力，但這一定位與國務院學位委員會在國務院組成序列中作為咨詢議事機構的定位不一致；二是《高等教育法》當時剛剛頒布實施，其中規(guī)定學位制度是高等教育的基本制度之一，國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，但《學位法》草案中缺少對教育部門職責的規(guī)定。

第二階段是2003 年至2016 年，修訂工作繼續(xù)推進但進入相對停滯期。第一次修訂工作停止后，對《學位條例》的修訂暫時放緩了步伐，但持續(xù)的研究沒有停止，對修訂工作的重視也沒有減弱。2011 年，時任國務院學位委員會主任的劉延東副總理在紀念《學位條例》實施30周年大會上就指出，“要加快推進修訂《學位條例》、制定《學位法》的進程，創(chuàng)造更加多樣化、更加自主發(fā)展、更加有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境”[2]。在此期間，有很多專家參與了立法研究并提出了修訂草案，如馬懷德老師受國務院學位委員會辦公室委托，主持修訂研究并主編了專著《學位法研究》④。然而，由于未正式列入立法機關的立法規(guī)劃，修訂工作處于實質性的停滯狀態(tài)。造成這一狀況的主要原因是修訂工作的緊迫性和必要性下降。在這一時期，學位制度改革深入推進。國務院學位委員會基于《學位條例》的授權所出臺的一系列文件具備合法性，而且體制內的制度改革并沒有明顯的利益相關人和管理相對人，因此權威性也未受到質疑。有學者指出，“《學位條例》作為規(guī)范高等教育發(fā)展的一項基本的制度性立法沒有出現(xiàn)法律性信任危機”[1]。因此，不修訂《學位條例》并未直接影響學位制度改革，而且由于主要改革還在進行當中，修訂中要解決的一些重大問題還缺少明確的方向。

第三階段是修訂工作重新啟動階段。修訂《學位條例》是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》中確定的教育立法項目，按照要求要在2020 年完成。第十三屆全國人大把修訂《學位條例》、制定《學位法》列入立法規(guī)劃，修訂工作再次提上議事日程。學位制度改革已經(jīng)取得了實質進展，形成了重要共識，為法律修訂奠定了較為良好的基礎。同時，在實踐層面，圍繞學位申請人權利的確認與救濟又出現(xiàn)了一些新的案件⑤和問題，也對法律修訂提出了現(xiàn)實要求。

二、完善學位法律制度的實踐背景與需求

起草《學位法》，不僅要總結《學位條例》實施的經(jīng)驗，找準現(xiàn)有法律存在的問題，更要適應當前和今后學位制度改革發(fā)展的實踐要求，解決現(xiàn)實中的突出矛盾。從立法的實踐看，只有厘清立法的現(xiàn)實背景，才能為保證立法質量打下基礎。

（一）學位制度面臨的新形勢、新變化

與《學位條例》制定時相比，學位制度的現(xiàn)實情況無疑已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。改革開放以來，特別是1998 年高校擴招以來，中國高等教育獲得了前所未有的高速發(fā)展，不僅高等教育的資源獲得了空前增長，而且高等教育的活力和制度創(chuàng)新空間大大拓展。這些發(fā)展，反映在學位制度層面，形成了以下重要的變化：

首先，管理體制有重大調整。20 世紀80 年代，我國高等教育的管理還是條塊分割、以條條為主的體制?？蒲信c教學的力量很多聚集在科研機構；中央部門所屬高校主要是由行業(yè)部門來管理；教育部直接管理的高校只有36所綜合性高校和師范類高校，并沒有對高等教育的全面管理權。這一格局，使得在構建學位管理體制時，一是可以高度統(tǒng)一到國家層面，二是需要加強部門之間的協(xié)調。因此，成立國務院學位委員會，統(tǒng)籌多個國務院行業(yè)主管部門以及科學院等機構，對各類學位授予單位實行直接領導。這一體制，目前已經(jīng)被全世界最大規(guī)模、層次類型齊全、差異化明顯、適應社會主義市場經(jīng)濟的高等教育體制所替代。我國高等教育已經(jīng)形成國家和省兩級管理的體制，教育部門主管的高校已經(jīng)成為授予學位的主體，勢必要改變高度集中授權、部門分頭負責的學位管理體制。

第二，管理格局快速拓展。在《學位條例》立法時，學位授予主體還很有限，只有部分高等學校和科研機構。為了給自學成才或者通過其他途徑完成高等教育者以申請學位的機會，《學位條例》還專門規(guī)定了特別辦法，包括非學位授予單位畢業(yè)研究生可以就近向學位授予單位申請學位，特殊貢獻者可以推薦直接申請博士論文答辯，以及實施辦法規(guī)定的同等學力可以申請學位等。而現(xiàn)在，無論是學位授予單位的數(shù)量還是授予學位的數(shù)量，都有巨大的增長。在博士層次，全國的博士學位授予單位就已經(jīng)從試點開展時的4 個，增加到417 個；2019 年度授予博士學位的人數(shù)達到69719 人，與第一批授予的18 位博士相比，則更是增長了數(shù)千倍。高等教育發(fā)展進入大眾化階段，學位管理的范疇已經(jīng)大大拓展，學位授予單位的構成已經(jīng)發(fā)生重大變化，勢必要從制度上做出回應。

第三，學位授予單位的能力水平顯著提高。經(jīng)過近40 年的高速發(fā)展，高等學校、科研機構等學位授予單位，無論是師資隊伍、教學科研水平，還是軟硬件水平等，都有了巨大提升。中國高校在世界高校各項評價指標排行榜中的地位顯著上升。高校已經(jīng)主動或者被動地參與到質量競爭當中。與之相應，高校多元化發(fā)展、增強自身特色、提高教育質量的緊迫性和自覺性都有所提高，對辦學自主權的需求也就更為強烈。

第四，人才培養(yǎng)的多樣化趨勢顯著增強。科學技術的迅猛發(fā)展，新的社會需求的出現(xiàn)，以及新興學科、專業(yè)的形成，都對人才培養(yǎng)和評價標準的多樣化、差異化提出了新的要求，需要學位制度向多元化、鼓勵和保護創(chuàng)新的方向發(fā)展。同時，學位質量的保障已經(jīng)無法僅僅依靠把好“入口關”，加強授權審核環(huán)節(jié)的審批，還需要加強對培養(yǎng)過程的監(jiān)督。

（二）學位制度的實踐回應與改革進展

雖然《學位條例》沒有進行大的修改，但是如前所述，國務院學位委員會根據(jù)法律的概括性授權，通過發(fā)布一系列文件，一直推動著學位制度的不斷深化改革?？梢哉f，“政府主導的強制性制度變遷為中國學位制度的發(fā)展發(fā)揮了重要作用”[4]，也為完善學位制度體系和修訂法律奠定了堅實的實踐基礎?；仡檶W位制度的改革歷程，在法律的框架內，形成了以下方向：

一是實踐導向，即根據(jù)教育實踐發(fā)展的需要，通過法律解釋，創(chuàng)設出符合實踐需要的新制度。如1990年國務院學位委員會第九次會議提出了“專業(yè)學位”的概念，形成了“學術學位”和“專業(yè)學位”兩種學位類型。這一制度創(chuàng)新，事實上是依據(jù)了《學位條例》關于學位授予標準中“科學研究”或者“專門技術工作”的規(guī)定，從而回應了實踐需要，大大促進了應用型人才的培養(yǎng)。

二是放權導向，即適應管理體制變革的趨勢，將學位授予審批權向地方和高校放權。具體體現(xiàn)在設立省級學位委員會，并賦予其批準學士學位授予單位和部分碩士學位授予單位及授權點、審核博士學位授權點等權限。2018 年，國務院學位委員會又明確北京大學、清華大學等20所高校，可以自主審核新增、調整碩士、博士授權點。這是國務院學位委員會通過對自身法定權限的調整，以授權方式實現(xiàn)的，適應了學位管理多元化的趨勢。

三是自主導向，即承認各個學位授予單位之間在學位質量、聲譽和社會認可方面存在巨大差異，逐步認可高?？梢宰灾髦贫▽W位授予的具體標準。實踐中，無論是國務院學位委員會的政策文件還是司法實踐⑥，都認可高校自主制定的學位授予標準具有合法性。自2016年起，學位證書改由學位授予單位自行印制，改變了學位證書統(tǒng)一制式、統(tǒng)一印制的模式，證書封面也不再印制國徽。這一具有標志性意義的事件，進一步使學位回歸到體現(xiàn)高校自身特色與辦學質量的標志這一定位。

（三）《學位條例》修訂的現(xiàn)實必要性

盡管學位制度的改革和運行一直都很平穩(wěn)，但并不能無視法律規(guī)范與制度實踐之間存在的矛盾，如省級學位委員會的地位、學校授予行為的定性、救濟方式的缺失等。有研究者指出，“學位制度的形式邏輯與實踐邏輯之間大相徑庭，存在嚴重背離”[5]。這種背離亟須通過法律修訂予以彌合，即要把實踐中已經(jīng)實施的行之有效的學位制度規(guī)則，比如國家、省和學位授予單位的三級學位管理體制，在法律中予以確認，確保法律對實踐做法的規(guī)范性和解釋力。同時，當前我國高等教育正處于新的發(fā)展階段，無論是規(guī)模、層次、水平，還是發(fā)展的方式、路徑、定位等，都已經(jīng)或者將要發(fā)生重大變化。其中，一個明顯的趨勢是地方政府對優(yōu)質高等教育的需求大大增強，這從各地創(chuàng)建一流大學的投入力度以及深圳、青島等城市引進高校的熱情上就可以看出來。在信息時代、知識經(jīng)濟背景下，對高等教育功能作用的認識已經(jīng)大大深化，高等教育的多樣化、創(chuàng)新性，需要學位制度做出回應和變革。有學者指出，“沒有《學位法》的制定和頒布實施，學位工作和研究生教育改革就沒有統(tǒng)一的基本依據(jù)，改革的深度和廣度都必將受到限制，如果改革中的矛盾沖突處理不當，還可能引發(fā)本領域的失范”[6]。因此，通過法律制度的變革，解決阻礙改革深入推進的重大問題，推進學位制度體系的完善甚至部分重構，就顯得尤為迫切。

三、制定《學位法》的原則方向和主要問題

在《學位條例》的基礎上起草《學位法》，需要法律邏輯與實踐邏輯的統(tǒng)一，需要現(xiàn)實可行性與改革前瞻性的統(tǒng)一，需要原則方向上符合宏觀要求與具體細節(jié)上堅持問題導向的統(tǒng)一。

（一）構建完整制度體系，理順學位制度與高等教育制度的關系

黨的十九屆四中全會《決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中一個重要的要求就是要構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。《決定》提出“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”，具體到每個領域，也應當形成相應的制度體系。《學位條例》是學位制度的基礎，但在符合中國特色和需要、注重與其他相關制度的銜接與配套方面的考慮受到實踐的局限，相關制度建設還比較薄弱。制定新的《學位法》，應當把完善學位制度、構建系統(tǒng)完善的制度體系作為重要的出發(fā)點，立足實踐經(jīng)驗、立足發(fā)展需要、立足制度體系完善，實現(xiàn)制度的傳承、整合和創(chuàng)新。

從法律規(guī)范和實踐需要看，首先要理順學位制度與高等教育制度的關系。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，學位制度是高等教育的基本制度之一，學位是對接受高等教育者學術水平的認可標志。因此，《學位法》需要回應學位制度在高等教育制度體系內的功能與定位，不能脫離高等教育和法律制度而自成體系。事實上，學位制度改革無疑需要與高等教育制度相協(xié)調。比如，實踐提出的可否比照歐美國家設立一年制課程碩士的問題，其實質是能否改變《高等教育法》所規(guī)定的基本學制；而保證學位質量，根本上也要從提高研究生教育質量、加強教育過程監(jiān)控入手。因此，制定《學位法》需要厘清兩者之間的關系，明確學士、碩士、博士學位分別是本科及研究生教育的學業(yè)成果；高校能夠授予相應學位的前提是能夠實施相應的教育；保證學位質量要基于對高校教育質量的監(jiān)督與評估。

（二）構建完整治理體系，確定國務院和省級學位委員會與教育行政部門的職權與關系

教育部作為全國高等教育的主管部門，設立了國務院學位委員會的辦事機構，對高校開展本科、研究生教育實施行政管理，事實上是學位的管理主體之一。同時，國務院學位委員會作為法律授權組織雖然可以實施管理行為，但由于沒有確定的組織架構，難以獨立承擔具體的行政許可、處罰等職能。因此，《學位法》要從頂層制度設計層面，厘清國務院學位委員會與教育部的關系，將實踐中形成的工作分工和管理職權法定化。同時，明確中央和省兩級學位管理的體制機制，賦予實踐中已經(jīng)運行的省級學位委員會明確的法律定位。為此，可以在《學位法》中按照橫向分責、縱向分權的原則，理順學位管理體制。橫向分責，即在國務院層面，確定國務院學位委員會主要負責統(tǒng)籌規(guī)劃、審議決定等學位重大事項的決策，教育部負責學位制度的具體實施和監(jiān)督管理；縱向分權，即按照實踐中已經(jīng)形成的做法，將部分學位決策、管理權（如學士學位和部分碩士學位授權的許可、地方高校學位質量監(jiān)督等）確定由省級學位委員會和省級教育行政部門行使。具體的制度設計可以包括：國務院學位委員會作為學位制度的領導機構，主要負責審定、發(fā)布學位基本制度、重大政策、發(fā)展規(guī)劃以及學位類型、學科專業(yè)目錄，審定、批準學位授予單位及學位授權點的名單，以及指導、監(jiān)督等職權；教育部具體負責學位制度的實施與管理，履行評審、監(jiān)督、評估、處罰以及對學位制度的重大問題提出建議等職權。對省級學位委員會和省級教育部門的職責可以相應地作出規(guī)定。

（三）適應依法行政要求，明確學位授予權的性質與取得程序

《學位條例》規(guī)定，學位由國務院授權的高等學校或者科研機構授予?；谶@一規(guī)定，很多研究者認為學位授予是一種行政授權行為，因為此規(guī)定的字面意思可以解釋為學位授予是國家行為，學位授予單位代表國務院授予學位。也有研究者認為“定性為授權行為在學理上站不住腳”[7]，傾向于許可行為。確定學位授予權的屬性，在理論探討之外，要考慮立法的歷史背景和實踐的發(fā)展變化。如前所述，《學位條例》立法之時，學位制度的確更具有國家學位的性質。但在實踐中，這一規(guī)定逐步得到調整，事實上轉化為由國務院學位委員會對高校（含科研機構）或者其某一學科門類的辦學條件和質量進行評估，認為能夠保證相應學位培養(yǎng)質量要求的，批準其成為學位授予單位或者在某一學科門類可以授予學位（學位授予點），即高校經(jīng)過國家認可，具有了授予某一層次或者類型學位的權力或者能力。隨著高等教育的發(fā)展，這一權力通過國務院學位委員會授權的方式，又部分下放給省級學位委員會來行使。在法律屬性上，學位授予權的取得是一種行政許可行為。在國務院開展的審批制度改革中，按照權責，這一審批項目已被列入教育部行政許可項目中，事實上形成了國務院學位委員會與教育部共同行使的格局。與普通行政許可行為不同的是，目前在批準的數(shù)量、層次、類別上，國務院學位委員會通過發(fā)布宏觀指導政策等方式，有較強的調控權。因此，《學位法》在確定學位授予規(guī)則時，要考慮按照行政許可的一般規(guī)則，將學位授予單位和學位授予點的許可制度進一步法定化；要考慮按照放管服改革的要求，進一步簡化許可程序，給予高校更多的自主權。基于這些考慮，建議在《學位法》中明確學位授予權許可制度的基本框架：

一是簡化學士學位授予權許可。由于設立實施本科教育的高等學校由教育部審批，在審批過程中就需要對其實施本科教育的條件、能力等進行審核。因此，本科高校可以直接成為學士學位授予單位，如還需要許可，則形成了事實上的重復許可。如果本科高校在設置經(jīng)審批同意實施的本科學科門類之外，增設新的學科門類，如一所以醫(yī)學為主的高校增設了工科專業(yè)，則需要對其能力進行評估。為此可以規(guī)定，新設的本科高?；蛘咝略鰧W科門類的高校，在首屆學生畢業(yè)前，申請就學士學位授予標準進行認定，進一步簡化許可程序。

二是碩士、博士學位授予權許可分級實施。目前碩士、博士學位授予權審批分為學位授予單位和學位授權點兩類。碩士、博士學位授予單位是指一所高校整體上具備了研究生教育資質。通常實施本科教育的高校在設立一段時間后，才能具備開展研究生教育的條件。但近年來一些新設置的研究型大學，由于師資隊伍、研究資源等起點比較高，已經(jīng)被允許在設置時直接申請成為碩士、博士學位授予單位。申請設立碩士、博士學位授權點則是指，已經(jīng)具備研究生教育資質的高校，在原有學科專業(yè)外，申請在其他學科增加新的學位授予權，目前一般是申請新的一級學科學位授予權?！秾W位法》應當進一步厘清兩類許可的關系，明確高校在具備研究生教育能力后，可以申請成為學位授予單位，在對高校本科教育水平和研究生教育的條件和能力進行全面評估后，賦予高校特定學科門類的學位授予權；學位授予單位可以進一步申請設立新的學位授權點。在審批權限上，可以進一步放權，碩士學位授予單位可以考慮由國務院學位委員會授權具備條件的省級學位委員會審批，碩士學位授權點由具備條件的省級學位委員會根據(jù)權限審批。博士學位授予單位和學位授權點審批實行兩級審查，先由省級初審，再由國家復審。在審批的具體流程上，教育行政部門負責組織專家評審，形成意見后由同級學位委員會審定、發(fā)布。

三是賦予部分高校自主審核權。隨著學位制度的改革發(fā)展，已經(jīng)有一些高水平高校獲得了大部分學科門類的碩士、博士學位授予權，這些學校在學科建設和培養(yǎng)質量上達到了較高標準。為鼓勵其進一步改革創(chuàng)新，根據(jù)實際需要調整、設置新的學科專業(yè)學位授權點，可以實行授權自主審核制度，即明確國務院學位委員會可以授權具備條件的高校自主審核學位授權點，以備案方式獲得認可。

（四）適應高等教育發(fā)展新需求，改革調整學位的類型與授予條件

隨著職業(yè)教育的發(fā)展，應用性本科和研究生專業(yè)快速發(fā)展，專業(yè)碩士、博士成為發(fā)展的重要方向?！秾W位法》應當進一步明確今后學位類型的發(fā)展方向，在授予條件上不僅包含專門技術工作能力，還應拓展到從事專門技術、實踐運用和創(chuàng)新的能力。相應地，可以考慮將專業(yè)學位拓展為職業(yè)學位，即面向實際職業(yè)需要的學位。職業(yè)學位的概念較之于專業(yè)學位，不僅包含專門技術工作能力，而且包含職業(yè)實踐與創(chuàng)新能力、科學技術應用能力等，具有更好的適用性。同時，按照國務院頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》的要求，職業(yè)教育與普通教育是不同類型、同等重要的教育。將學位區(qū)分為學術學位和職業(yè)學位，也可以呼應職業(yè)教育改革的原則與趨勢。學術學位與職業(yè)學位的授予條件也要做相應調整?？梢赃M一步明確學位授予條件包括學術經(jīng)歷、學術道德和學術成果。學術經(jīng)歷即要求申請人經(jīng)過相應的高等教育培養(yǎng)過程，達到相應的畢業(yè)水平；學術道德指申請人應當遵守學術誠信規(guī)定；學術成果則是指能夠反映學術水平的論文或者其他實踐成果。在碩士、博士階段，學術學位應當突出論文要求，職業(yè)學位則應當側重實踐工作成果，可包括報告、設計、作品等多種形式。

同時，科學技術的迅猛發(fā)展、學科交叉融合的日漸普遍以及人才需求的日趨多樣化，對學位制度的開放性和靈活性提出了更高的要求。可以探索實行新興學科、緊缺專業(yè)學位授權點的事后認證制度。許多新興學科，特別是交叉學科，可能是現(xiàn)有學科門類難以完全涵蓋的。與之對應設立的碩士、博士學位授權點，如果嚴格按照許可后方可實施的規(guī)定，可能會面臨以下問題：一是許可需要時間，可能錯過創(chuàng)新的最佳時機；二是審批需要條件，既有條件可能難以適應新的要求；三是評審需要專家，如果領域全新，專家也可能因超出自身知識范疇而難以判斷；四是判斷需要成果，面向未來需要的新興學科可能在評審時難以拿出有說服力的成果。上述問題可能導致審批制度阻礙創(chuàng)新。因此，建議在《學位法》中進行創(chuàng)新，考慮允許具備條件的高校在新興學科、交叉學科先行開展博士研究生教育，學校、導師和學生風險共擔，待學生畢業(yè)后，由國務院學位委員會組織專家對培養(yǎng)方案、論文質量、創(chuàng)新成果進行認定，以決定是否承認所頒發(fā)學位的合法性。

（五）建立全民終身學習體系，改革完善學位授予主體

在新的法律中，已沒有必要保留因為學位授予單位數(shù)量不足而特別設立的同等學力申請學位等制度。另一方面，則要考慮，在傳統(tǒng)的學校教育形式之外，以網(wǎng)絡教育為代表的現(xiàn)代遠程教育的影響?？缧！⒖缇尺x修課程，甚至不通過面授也可以修完相應課程，使得達到相應學位標準的渠道進一步豐富?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定，“公民通過高等教育或者自學”，其學業(yè)水平達到標準，可以申請獲得相應學位。綜合考慮兩方面因素，需要在法律中明確學位授予的主體，即申請人應當向其學籍或者學習關系所在的學位授予單位申請獲得相應學位。對于遠程學習者和自學者而言，則可以向獲得相應學位授予權的開放大學、自考學習關系所在的高校申請。

今后，通過網(wǎng)絡等開放方式學習，會在終身學習體系中占有重要地位?？梢钥紤]，針對自學或者網(wǎng)絡學習，單獨設立開放學位，由國家認可的遠程教育機構授予。這樣既可以增強學位制度的靈活性，也可以有針對性地對學位質量提出要求，避免遠程教育的過度發(fā)展給學校教育帶來的沖擊。在學位授予主體的設置上，還應當根據(jù)學位層次進行區(qū)分。博士學位要求申請人具備獨立從事科研或者技術工作的能力，并且取得創(chuàng)造性或創(chuàng)新性成果，從培養(yǎng)規(guī)律來看，需要長時間的學習、交流和研究，不宜采取網(wǎng)絡學習、自學等方式。因此，建議規(guī)定，以遠程方式授予學位的限于學士和碩士層次，博士學位只能由高校授予，以保證博士生培養(yǎng)的規(guī)范性和學位授予質量。

（六）切實保障學位申請人的權益，構建便捷有效的救濟渠道

《學位條例》實施以來，由學位授予或者學位撤銷引發(fā)的多起訴訟⑦成為教育領域法律糾紛最受關注的部分。這些訴訟所聚焦的問題主要集中在學位授予條件的三個方面：學術經(jīng)歷不合格，即培養(yǎng)過程未能完成或者培養(yǎng)要求未能達到，如博士階段未能通過綜合考試或者論文發(fā)表達不到要求，因而不能進入學位申請階段；學術成果不達標，即論文答辯未通過或者綜合學術能力評價未通過；學術道德有瑕疵，即在培養(yǎng)、申請學位過程中以及獲得學位后，被發(fā)現(xiàn)學位論文或者公開發(fā)表的論文造假，或者有其他學術不端行為，因而不被授予或者被撤銷學位。學位爭議處理中，最為突出的問題是救濟渠道不夠明確和暢通。雖然司法機關已有很多判例受理并判決了學位授予糾紛，但是本著司法謙抑的原則，現(xiàn)有的判例局限于對學位授予中學位評定委員會的組成及程序等是否合法做出判斷，很難對學位爭議的核心問題——申請人是否具備學位授予條件做出實質判斷。因此，即使判決學校敗訴，也只能責令其重新做出決定。造成這樣的局面，除了法律上沒有明確規(guī)定外，學位糾紛具有一定的復雜性是主要原因。相關糾紛既涉及學位制度本身的具體環(huán)節(jié)，也涉及學生培養(yǎng)環(huán)節(jié)、學籍管理方面的因素。比如，此前曾有很多高校在學籍管理辦法中規(guī)定，受到記過處分的學生不授予學位。學生在畢業(yè)前如受到過記過處分，就失去申請學位的資格。學生如提請救濟，事由是要求授予學位，但原因卻是違反了學籍管理的規(guī)定。做出不授予學位決定的是學校的學位評定委員會，做出處分決定的則是學校的學生管理部門。學生若以不授予學位為由向教育部門提起申訴，教育部門在法律規(guī)定上不能解決學位糾紛；若向國務院或者省級學位委員會提起申訴，學位委員會不是行政主體，處理和審查爭議的職責和能力都不明確，同時又不能對高校做出的學籍管理行為提出意見。這一局面就使得現(xiàn)有救濟渠道與救濟需求不能完全匹配，很多情況下造成了程序空轉。

構建高效、便捷的學位救濟渠道，要從明確學位授予的程序以及不授予行為的性質入手，關鍵是建立學位申請人的概念，將研究生教育培養(yǎng)和學位申請相對分離開來。實踐中，博士、碩士階段已經(jīng)形成了一個受理學位申請的環(huán)節(jié)。在法律上，這一環(huán)節(jié)的結果應是決定是否賦予學位申請人資格。取得學位申請人資格，意味著其完成了培養(yǎng)過程，學術經(jīng)歷合格，可以進入論文答辯和評議環(huán)節(jié)。以此為分界點，圍繞是否賦予學位申請人資格產(chǎn)生的爭議，屬于培養(yǎng)環(huán)節(jié)的糾紛，可以通過學生申訴渠道予以救濟。具體程序如下：申請人可以向學校提出申訴；對學校做出的復查決定不服，可以向省級教育部門申訴；再有異議則可以提出行政復議或者訴訟。取得學位申請人資格后，在論文答辯和學術委員會審議過程中產(chǎn)生的爭議，屬于學位授予糾紛，可以通過學位申訴、復議渠道解決。具體程序如下：申請人可以向學校學位委員會或者學術委員會提出申訴；對做出的復查決定不服，可以向省級學位委員會申訴；再有異議則可以申請國務院學位委員會裁決或者提起訴訟。這樣的制度安排，可以保障在學位授予環(huán)節(jié)產(chǎn)生的糾紛能夠在學校和教育部門、學位管理系統(tǒng)內部得到實質的裁判，同時能夠有效銜接外部救濟和相關法律制度，從而形成公平、有效的救濟機制。

當然，除了上述重要問題外，完善學位法律制度，需要研究的問題還有很多，如法律責任問題。沒有法律責任的法律，就相當于沒有牙齒的老虎。制定《學位法》，需要設計出針對學位違法行為的有針對性和可操作性的法律責任，以彌補強制力不足的缺陷。其他問題本文不再一一贅述，但希望若干宏觀或者具體的問題都能被關注、研究，以從理論和實踐層面共同推進《學位法》的制定。

注釋

①在《學位條例》制定之時，我國對法律名稱并無統(tǒng)一規(guī)范，也沒有明確規(guī)定全國人大及其常委會制定的法律不能稱為“條例”。事實上，除了《學位條例》外，還有幾部稱為“條例”的法律。2001年，國務院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般為“條例”。由此我國才明確，法律一般不稱為“條例”。

②筆者是同年進入教育部、開始參與立法工作的，接受的第一個任務就是參與《學位條例》修訂的研討工作，可以說經(jīng)歷了《學位條例》修訂的全過程。

③目前《學位法》草案仍在教育部起草階段。以一般的立法程序看，經(jīng)歷部門起草、國務院審議，再提請全國人大常委會審議（法案一般要經(jīng)歷“三讀”，即經(jīng)過常委會會議三次審議），除了特殊情況外，到法律的頒布至少需要兩年時間。

④參見馬懷德主編：《學位法研究——學位條例修訂建議及理由》，中國法制出版社2014年版。

⑤如于艷茹訴北京大學撤銷學位案、柴麗杰訴上海大學不授予學位案等，見網(wǎng)絡資源。

⑥在最高人民法院指導案例39 號——何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案中，針對“必須通過大學英語四級才能授予學位”這一學校規(guī)定明確提出：在符合法律法規(guī)規(guī)定的學位授予條件前提下，確定較高的學士學位授予學術標準或適當放寬學士學位授予學術標準，均應由各高等學校根據(jù)各自的辦學理念、教學實際情況和對學術水平的理想追求自行決定。

⑦包括劉燕文訴北京大學案、甘露訴暨南大學案、北京大學撤銷于艷茹博士學位案等。