梁神寶

一、前言

我國(guó)近些年生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞，空氣質(zhì)量差、土壤重金屬超標(biāo)、水質(zhì)惡化等環(huán)境問(wèn)題常見(jiàn)于媒體。2013年初北京霧霾壓城引起了全世界媒體的關(guān)注，也為我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題敲響了警鐘，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理成為我國(guó)當(dāng)前面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

法律是預(yù)防和治理生態(tài)破壞、環(huán)境污染的重要手段。就法制層面而言，我國(guó)生態(tài)環(huán)境方面法律涉及刑法、民法和行政法等多個(gè)部門(mén)法，且有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《土壤污染防治法》等專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律。就生態(tài)損害賠償問(wèn)題，我國(guó)法律正從改革試點(diǎn)階段向穩(wěn)定成熟階段邁進(jìn)。2015年12月中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（已廢止），在試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），要求從2018年1月1日開(kāi)始在全國(guó)推行這項(xiàng)改革。《改革方案》對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”的定義是：因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。不能歸入“生態(tài)環(huán)境損害”的是，個(gè)人人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失。

盡管就生態(tài)損害問(wèn)題我國(guó)已發(fā)展出相應(yīng)規(guī)范，學(xué)者已展開(kāi)了深入研究，但尚有一些問(wèn)題存在爭(zhēng)議，例如因生態(tài)損害提起訴訟的性質(zhì)、環(huán)保組織能發(fā)揮何種作用等。

研究外國(guó)生態(tài)損害法律及其實(shí)際運(yùn)行狀況，對(duì)我國(guó)有借鑒意義。本文以瑞士法上生態(tài)損害預(yù)防和治理中的部分法律問(wèn)題為研究對(duì)象，依據(jù)問(wèn)題是否緊扣我國(guó)當(dāng)下生態(tài)損害法律爭(zhēng)議焦點(diǎn)，選擇以下兩點(diǎn)研究：一、生態(tài)損害適用侵權(quán)責(zé)任法還是適用公法規(guī)范；二、環(huán)保組織在應(yīng)對(duì)生態(tài)損害時(shí)的法律地位。

二、生態(tài)損害公、私法救濟(jì)立法進(jìn)程

無(wú)論采公法或私法路徑，涉及的都是采取措施的費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題，①生態(tài)服務(wù)功能損失的補(bǔ)償在瑞士法上并未成為一個(gè)話題，本文不討論這一問(wèn)題。本文所言生態(tài)損害是指預(yù)防、保護(hù)生態(tài)和恢復(fù)原狀（替代恢復(fù)）所采取措施支出之費(fèi)用。即預(yù)防、保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所采措施的費(fèi)用由公眾共同承擔(dān)還是由原因者或侵權(quán)人承擔(dān)。在工業(yè)化社會(huì)之前，雖然人類(lèi)也會(huì)有破壞生態(tài)的行為，但生態(tài)本身有自我恢復(fù)能力，生態(tài)損害并未進(jìn)入立法者視野中。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，污染更加嚴(yán)重，超過(guò)生態(tài)環(huán)境自身凈化和恢復(fù)能力，政府治理生態(tài)環(huán)境需要花費(fèi)大量資金，由誰(shuí)最終承擔(dān)這筆費(fèi)用，便成為立法者關(guān)心的問(wèn)題。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，瑞士法律界從公法和私法的角度嘗試解決保護(hù)生態(tài)的措施最終費(fèi)用承擔(dān)的問(wèn)題，以下分別闡述。

（一）公法立法上的成果

公法上與生態(tài)損害相關(guān)的一個(gè)原則是“原因者付費(fèi)”原則（Verursacherprinzip）。這一原則最先在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中發(fā)展出來(lái)，其內(nèi)容是：環(huán)境破壞是因環(huán)境利益的過(guò)度使用，而環(huán)境利益作為一項(xiàng)集體利益沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，環(huán)境利益雖然有價(jià)值但沒(méi)有價(jià)格，因此需要用稅費(fèi)和其他市場(chǎng)機(jī)制來(lái)防止過(guò)度使用。②瑞士學(xué)者借用英國(guó)學(xué)者Arthur Cecil Pigou的環(huán)境稅理論。Griffel Alain, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrecht,Zürcher Habilitation, Zürich 2001, N 210 ff.從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，若環(huán)境污染成本未被計(jì)入商品價(jià)格，而由公眾一起承擔(dān)后果，會(huì)對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，原因者付費(fèi)原則旨在使外部成本由經(jīng)營(yíng)者自行承擔(dān)，從而促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。③Rausch Heribert/Marti Arnold/Griffel Alain, Umweltrecht–Ein Lehrbuch, Zürich/Basel/Genf 2004, N 78.從環(huán)境保護(hù)的角度看，將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給原因者，可以促使原因者為避免承擔(dān)費(fèi)用而減少生態(tài)破壞環(huán)境污染，有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的。

瑞士《水域保護(hù)法》（1971年通過(guò)，已廢止）最先將“原因者付費(fèi)”原則落實(shí)到法條。根據(jù)該法第8條，主管機(jī)關(guān)防御直接急迫的水污染以及確定和消除污染而采取措施，所支出費(fèi)用可轉(zhuǎn)嫁給原因者。1983年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》（1985年1月1日生效）第59條延續(xù)了《水域保護(hù)法》（1971年）第8條的規(guī)定，只是用詞稍作修改，將“污染”（Verunreinigung）修改為“不利影響”（Einwirkung）。④Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 54 GSchG, N 9.1987年《水域保護(hù)法》修訂時(shí)對(duì)第8條的表述再作修改，將“可”改為“應(yīng)”，行政機(jī)關(guān)對(duì)是否轉(zhuǎn)嫁支出之費(fèi)用不再擁有裁量權(quán)，而是依法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)嫁。⑤Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 54 GSchG, N 10.1991年通過(guò)的新《水域保護(hù)法》第54條延續(xù)了舊《水域保護(hù)法》（1971年通過(guò)，1987年修訂）第8條的內(nèi)容，繼續(xù)落實(shí)“原因者付費(fèi)”原則。

上述條文是“原因者付費(fèi)”原則的具體化，而原則本身以法條形式規(guī)定在法律中，則是1983年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》（1985年1月1日生效）第2條，1997年修訂《水域保護(hù)法》新增第3a條。

原因者付費(fèi)原則如何在司法中運(yùn)用以及進(jìn)一步的理論剖析將于后文再展開(kāi)。

（二）私法上的嘗試

現(xiàn)行瑞士法下，從制定法角度來(lái)看，生態(tài)損害并非侵權(quán)法上可賠的“損害”，無(wú)法依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法得到賠償（恢復(fù)原狀或金錢(qián)賠償）。⑥D(zhuǎn)reifuss Thomas Widmer, Geltendmachung von Haftpflichtansprüchen aus Umweltsch?den im Zivilprozess (Unter Berücksichtigung der Schweizerischen Zivilprozessordnung), in: URP 2009, S. 443 ff.; Beck Peter, Umwelt- und ?koschaden - Haftung und Versicherung, in: HAVE 2009 S. 299.但司法實(shí)踐個(gè)別案件中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法訴請(qǐng)生態(tài)環(huán)境加害者恢復(fù)原狀（或恢復(fù)原狀的費(fèi)用），法院判決支持此等請(qǐng)求。⑦BGE 90 II 417此案是河流水污染導(dǎo)致野生魚(yú)蝦死亡，政府請(qǐng)求賠償清理死魚(yú)蝦和投放新魚(yú)蝦幼苗的費(fèi)用; 127 III 73此案是汽車(chē)撞死公共樹(shù)木，政府要求賠償; Dreifuss Thomas Widmer, Geltendmachung von Haftp flichtansprüchen aus Umweltsch?den im Zivilprozess (Unter Berücksichtigung der Schweizerischen Zivilprozessordnung), in: URP 2009, S. 443 ff.在這些個(gè)案中，生態(tài)損害被納入侵權(quán)法下的損害概念。

以侵權(quán)責(zé)任統(tǒng)合生態(tài)損害賠償曾是瑞士法上一個(gè)重要話題。1992年聯(lián)邦司法與警察部委托兩名學(xué)者起草侵權(quán)法修訂草案，2000年10月9日草案被提交到聯(lián)邦委員會(huì)進(jìn)入征求各界意見(jiàn)階段，該征求意見(jiàn)稿第45d條專(zhuān)門(mén)規(guī)范“生態(tài)損害”，將因預(yù)防、保護(hù)生態(tài)和消除生態(tài)損害而采取措施支出之費(fèi)用規(guī)定為侵權(quán)法中可賠償?shù)摹皳p害”。這一規(guī)定在征求意見(jiàn)階段遭到猛烈批評(píng)，最終未被立法采納?，F(xiàn)行瑞士法主要以公法解決所采措施支出費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，僅在制定法有明確規(guī)定的情況下，始得適用私法路徑。后文將詳細(xì)闡述瑞士法律界嘗試以私法解決生態(tài)損害問(wèn)題的整個(gè)發(fā)展過(guò)程。

三、公法路徑——“原因者付費(fèi)”原則

1983年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》（1985年1月1日生效）第2條、1997年修訂《水域保護(hù)法》新增第3a條已將“原因者付費(fèi)”原則寫(xiě)進(jìn)法條，即“誰(shuí)引起了本法規(guī)定的措施，誰(shuí)負(fù)擔(dān)采取措施之費(fèi)用”。2000年瑞士憲法修訂時(shí)將該原則寫(xiě)入瑞士《憲法》第74條第2款“聯(lián)邦應(yīng)致力于避免有害或者負(fù)擔(dān)性環(huán)境影響。因避免或者消除有害或負(fù)擔(dān)性環(huán)境影響所采取措施的費(fèi)用由原因者負(fù)擔(dān)?！?/p>

上述條文是對(duì)原則的表述，原則一般不能直接在司法中適用，不能作為費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁的直接法律依據(jù)，立法機(jī)關(guān)需要在聯(lián)邦或州法中將原則具體化。⑧Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 16.在具體化的過(guò)程中，學(xué)者提出廣義與狹義的“原因者付費(fèi)”原則。這兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境影響行為與外部費(fèi)用之間是否有直接因果關(guān)系。⑨Griffel Alain, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrecht, Zürcher Habilitation, Zürich 2001, N 210 ff; Griffel Alain,Zur Unterscheidung zwischen dem Verursacherprinzip im weiteren und im engeren Sinn, in: URP 2005, S. 293 ff.; Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 28.狹義“原因者付費(fèi)”原則要求具體的環(huán)境影響行為或者狀態(tài)與因此采取的措施并進(jìn)而產(chǎn)生的外部費(fèi)用間有直接因果關(guān)系，僅可轉(zhuǎn)嫁能計(jì)算出的外部費(fèi)用；廣義“原因者付費(fèi)”不需要兩者間有因果關(guān)系，只要求原因者的行為對(duì)環(huán)境有影響即可，不需要知道到底產(chǎn)生了什么環(huán)境損害以及消除此等損害需要花費(fèi)多少金錢(qián)。⑩Griffel Alain, Zur Unterscheidung zwischen dem Verursacherprinzip im weiteren und im engeren Sinn, in: URP 2005, S. 293 ff.

實(shí)現(xiàn)廣義“原因者付費(fèi)”原則的法律工具是環(huán)境稅，瑞士聯(lián)邦政府基于“原因者付費(fèi)”原則獲得了環(huán)境征稅權(quán)能，因?yàn)橥ㄟ^(guò)征收環(huán)境稅可以影響人們的行為（此類(lèi)稅被稱(chēng)為L(zhǎng)enkungsabgabe）。?Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 18.狹義“原因者付費(fèi)”原則實(shí)現(xiàn)工具是行政命令（die Verfügung）?Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 28.，行政機(jī)關(guān)責(zé)令原因者采取預(yù)防危險(xiǎn)、消除影響等措施，或者由原因者承擔(dān)行政機(jī)構(gòu)采取措施支出的費(fèi)用。

（一）廣義的“原因者付費(fèi)”原則

廣義的“原因者付費(fèi)”原則是針對(duì)環(huán)境污染行為征稅，從而實(shí)現(xiàn)外部費(fèi)用內(nèi)部化。?就此點(diǎn)，瑞士學(xué)者借用英國(guó)學(xué)者Arthur Cecil Pigou的環(huán)境稅理論。Griffel Alain, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrecht, Zürcher Habilitation, Zürich 2001, N 210 ff.稅收法定原則于此仍適用，需要有制定法明確規(guī)定相應(yīng)的征稅要件始得征收環(huán)境污染稅。?Rausch Heribert/Marti Arnold/Griffel Alain, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, hrsg. von Haller Walter, Zürich/Basel/Genf 2004, N 85 und 104; Adler Denis Oliver, Das Verh?ltnis zwischen Verursacherprinzip und Haftp flicht im Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 7.例如，因空氣污染導(dǎo)致社會(huì)醫(yī)療費(fèi)用增加，增加的費(fèi)用應(yīng)由原因者承擔(dān)，需要立法者通過(guò)立法向空氣污染者征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)。?Adler Denis Oliver, Das Verh?ltnis zwischen Verursacherprinzip und Haftp flicht im Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 7.

環(huán)境稅征收，不需要證明某項(xiàng)環(huán)境污染行為與具體的環(huán)境侵害之間有直接因果關(guān)系。通常是眾多的污染行為共同造成了污染的后果，所以無(wú)法證明某一項(xiàng)污染行為與環(huán)境侵害之間的因果關(guān)系。因此某行為或者狀態(tài)只要是對(duì)環(huán)境有危險(xiǎn)或能破壞環(huán)境的，即可成為環(huán)境稅的征收對(duì)象。?Rausch Heribert/Marti Arnold/Griffel Alain, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, hrsg. von Haller Walter, Zürich/Basel/Genf 2004, N 84.廣義的“原因者付費(fèi)”原則無(wú)須證明因果關(guān)系，因?yàn)楝F(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題極少是單個(gè)原因?qū)е碌?，絕大多數(shù)情形是多種原因共同合力形成的，原因越多，就越難確定因果關(guān)系和明確責(zé)任歸屬，無(wú)須證明因果關(guān)系則避免了舉證上困難而無(wú)法將影響環(huán)境的不利后果轉(zhuǎn)嫁給原因者。?Rausch Heribert/Marti Arnold/Griffel Alain, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, hrsg. von Haller Walter, Zürich/Basel/Genf 2004, N 84.

現(xiàn)行瑞士法上，環(huán)境稅在多部法律中有規(guī)定。例如瑞士《環(huán)境保護(hù)法》第32a條、第35a條以下以及《水域保護(hù)法》第60a、60b條，規(guī)定了聯(lián)邦和各州有權(quán)就垃圾和廢水清理向原因者以征稅或者其他方式轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。?Adler Denis Oliver, Das Verh?ltnis zwischen Verursacherprinzip und Haftp flicht im Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 7.制定法上的這些規(guī)定，成為政府征收環(huán)境稅的基礎(chǔ)。

（二）狹義的“原因者付費(fèi)”原則

1.概述

狹義的“原因者付費(fèi)”原則要求原因者的環(huán)境影響行為或狀態(tài)與導(dǎo)致的外部費(fèi)用之間有直接因果關(guān)系。?Haftp flichtKomm-G?hwiler, Art. 15 BGH, N 2.狹義“原因者付費(fèi)”原則實(shí)現(xiàn)的途徑是行政命令（die Verfügung）。在制定法中表述為“誰(shuí)引起制定法規(guī)定的‘措施’，誰(shuí)承擔(dān)實(shí)施該‘措施’的費(fèi)用?！?《水域保護(hù)法》第3a條和第54條，《環(huán)境保護(hù)法》第2條和第59條，《自然和文物保護(hù)法》第24e條b項(xiàng) 。其意義在于改變了以前行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)消除環(huán)境危險(xiǎn)和修復(fù)措施的費(fèi)用。

與廣義的“原因者付費(fèi)”原則相比，狹義的“原因者付費(fèi)”原則要求環(huán)境負(fù)擔(dān)行為與產(chǎn)生的外部成本之間存在獨(dú)立化的因果關(guān)系，前者是后者的直接原因。例如，工廠排放重金屬污水導(dǎo)致河流污染，且排放污水的工廠僅此一家或者確定的數(shù)家，則可以確定排污行為與污染所產(chǎn)生的外部費(fèi)用之間的直接因果關(guān)系；反之，排放廢氣，由于空氣的流動(dòng)性，一般難以確定具體的一個(gè)或數(shù)個(gè)排放者與空氣污染間的直接因果關(guān)系，難以對(duì)單個(gè)行為造成的環(huán)境損害量化并進(jìn)而確定該行為引起的外部費(fèi)用，也就難以適用狹義的“原因者付費(fèi)”原則要求特定的排放者采取清潔措施或承擔(dān)相應(yīng)措施的費(fèi)用，更合適的方法是適用廣義的“原因者付費(fèi)”原則對(duì)所有排放者就排放廢氣征稅。

狹義“污染者付費(fèi)”原則的理論脈絡(luò)是“環(huán)境影響行為——采取措施——措施所需費(fèi)用之承擔(dān)”，其中核心概念是“措施”（Massnahme）。誰(shuí)引起了環(huán)境法律中的這些“措施”，誰(shuí)就應(yīng)承擔(dān)采取措施的費(fèi)用。21《環(huán)境保護(hù)法》第2條，《水域保護(hù)法》第3a條。作為核心概念的“措施”需要制定法予以規(guī)定，那些沒(méi)有在制定法中規(guī)定的措施，因之而產(chǎn)生的費(fèi)用不可依據(jù)“污染者付費(fèi)”原則轉(zhuǎn)嫁給原因者。22HaftpflichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 31.例如第三人自愿修復(fù)他人造成的環(huán)境損害，不屬于《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“措施”，因此不能依據(jù)“原因者付費(fèi)”原則轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。23HaftpflichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GSchG, N 31.狹義“污染者付費(fèi)”原則僅僅是費(fèi)用歸屬規(guī)則，并沒(méi)有提及措施由誰(shuí)作出。24Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 30.可能是行政機(jī)關(guān)責(zé)令原因者采取措施，原因者自行承擔(dān)費(fèi)用；如果原因者不履行，行政機(jī)關(guān)可以代為履行而由原因者承擔(dān)費(fèi)用；原則上行政機(jī)關(guān)不能直接代為履行而由原因者承擔(dān)費(fèi)用，除非是緊急情形(例如《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定的情形)或者法律規(guī)定了原因者之外的采取措施義務(wù)人。

雖然在許多情形原因者同時(shí)是采取措施義務(wù)人（例如《環(huán)境保護(hù)法》第10條第1款、第11條、第 26～28條、第 29a～29f條和第 31c條），但也有規(guī)定第三人（尤其是政府）作為采取措施義務(wù)人。25Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 33.原因者與采取措施義務(wù)人分離的情形有：其一，涉及國(guó)家行政職權(quán)而政府有義務(wù)采取的措施，例如許可、控制、責(zé)令他人采取措施等；其二，個(gè)人不適合采取而交由國(guó)家采取措施，例如居民垃圾清理、土壤保護(hù)領(lǐng)域的措施；其三，雖然規(guī)定原因者作為采取措施義務(wù)人，但是原因者并未履行，國(guó)家代為履行；其四，原因者作為采取措施義務(wù)人，但他并不是唯一原因者，例如廢棄物處理點(diǎn)采取的環(huán)境保護(hù)措施；其五，雖然不是引起環(huán)境影響的人，但是由其采取措施更好，例如土地所有權(quán)人有義務(wù)采取隔音措施防止外界噪音（環(huán)境保護(hù)法第20條第1款、第21條、第22條第2款和第25條第3款）。26Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 33.

“原因者付費(fèi)”原則（確定費(fèi)用承擔(dān)人）和采取措施義務(wù)人是不同的問(wèn)題，應(yīng)區(qū)分。后者考慮的不僅僅是原因者是誰(shuí)，還考慮恢復(fù)原狀符合法律規(guī)定狀態(tài)的實(shí)際可能性，而確定費(fèi)用承擔(dān)人只需考慮誰(shuí)引起了環(huán)境負(fù)擔(dān)，不必考慮誰(shuí)有恢復(fù)原狀的可能性（BGE 102 Ib 203, E. 2）。27Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 34.

2.“原因者”釋義

《環(huán)境保護(hù)法》第2條明確“原因者付費(fèi)”原則，但并未定義“原因者”的概念。這一概念仍須借助具體化的法條以及司法實(shí)踐來(lái)填補(bǔ)。28Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 59.

為了界定原因者的范圍，司法判決和理論中發(fā)展出“直接因果關(guān)系”理論。29BGE 118 Ib 407, E. 4c = URP 1993 87; BGE 114 Ib 44, E. 2a; 102 Ib 203, E. 3; 101 Ib 410, E. 5b; BGer, ZBl 1987 301, E. 1; BGer,ZBl 1982 541, E. 2a; Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 62.此處的因果關(guān)系并非是行為與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系，而是可歸因于原因者的狀態(tài)與采取的措施之間的因果關(guān)系。此外需考慮所采取的措施及其所產(chǎn)生費(fèi)用是否可歸責(zé)于（基于公平正義考慮）某個(gè)原因者。30Botschaft USG 1979, S. 780; BGE 119 Ib 389, E. 4b = URP 1994 1這一理論須做以下解讀：

如果情形是《環(huán)境保護(hù)法》第59條，政府基于急迫危險(xiǎn)采取措施并由原因者承擔(dān)費(fèi)用，根據(jù)“直接因果關(guān)系”理論，僅當(dāng)某人的行為（或者違法不作為）或由其控制之物的狀態(tài)直接導(dǎo)致危險(xiǎn)事實(shí)的發(fā)生，他才為此承擔(dān)費(fèi)用。31這一表述首次出現(xiàn)在BGE 102 Ib 203; 參見(jiàn)Kommentar USG-Trüeb, Art. 59, N 31.并且需要危險(xiǎn)值超過(guò)了警察法上規(guī)定的限值。32BGE 118 Ib 407, E. 4c; HaftpflichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 54 GschG, N 51.

如果是垃圾清理（《環(huán)境保護(hù)法》第32條第1款）或者環(huán)境許可（《環(huán)境保護(hù)法》第48條）這類(lèi)并不涉及危險(xiǎn)防御的情形，則“直接因果關(guān)系”是某人的行為（或者違法不作為）或其控制之物的狀態(tài)與法定“措施”之間的因果關(guān)系。33Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 62.例如垃圾持有人應(yīng)為清理垃圾付費(fèi)、環(huán)境許可申請(qǐng)人須為許可付費(fèi)。

“直接因果關(guān)系”作為限定承擔(dān)費(fèi)用者的范圍的一項(xiàng)法律工具，與侵權(quán)法上“相當(dāng)因果關(guān)系”理論并無(wú)很大區(qū)別，也有學(xué)者在確定原因者時(shí)提出類(lèi)推適用“相當(dāng)因果關(guān)系”理論。34Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 63; Kommentar USG-Trüeb, Art. 59, N 32.兩者本質(zhì)上都借助價(jià)值評(píng)價(jià)限定責(zé)任主體，難以作出實(shí)質(zhì)區(qū)分，35Kommentar USG-Trüeb, Art. 59, N 32.就環(huán)境法領(lǐng)域“原因者”的界定，本文采瑞士司法和學(xué)說(shuō)通用的“直接原因理論”這一表述。

是否屬于直接原因，并沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的公式通過(guò)邏輯推理可以直接得出答案，需要在個(gè)案中借助價(jià)值判斷來(lái)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行價(jià)值判斷時(shí)應(yīng)顧及公平理念。36相當(dāng)因果關(guān)系價(jià)值判斷的例子：BGE 123 III 110, E. 3; BGE 116 II 480, E. 3，其思考路徑對(duì)于直接因果關(guān)系同樣適用。理論上又區(qū)分行為原因者（Verhaltensst?rer）和狀態(tài)原因者（Zustandsst?rer）。行為原因者是指其行為或不作為引發(fā)（警察法上）違法狀態(tài)；狀態(tài)原因者是指其所控制之物直接構(gòu)成危險(xiǎn)源，而非因第三人之前的行為導(dǎo)致它成為危險(xiǎn)源。37Kommentar USG-Trüeb, Art. 59, N 32; Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GschG, N 25.所有權(quán)人、承租人、管理人、受托人等都有可能成為狀態(tài)原因者。38Haftp flichtKomm-Wagner Pfeifer, Art. 3a GschG, N 25.

3. 哪些“措施”之費(fèi)用可轉(zhuǎn)嫁

“原因者付費(fèi)”原則的脈絡(luò)“環(huán)境影響——措施——費(fèi)用”中，處于核心連接地位的是“措施”，只有法律規(guī)定的措施才可轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用給原因者?！董h(huán)境保護(hù)法》第2條和《水域保護(hù)法》第3a條都采用相同的表達(dá)“誰(shuí)引起本法規(guī)定的措施，誰(shuí)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用”。以《環(huán)境保護(hù)法》為例，該法第2條所言“措施”既包括預(yù)防措施也包括恢復(fù)原狀和消除損害的措施，檢驗(yàn)和監(jiān)督措施也包含在內(nèi)（BGE 119 Ib 389, E. 4b）。39BBl 1997 I 249; BGE 120 Ib 76 E. 3a; Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 49.但第2條本身并不是據(jù)以確定哪些措施由原因者付費(fèi)的依據(jù)，還需經(jīng)由其他法條明確第2條所指措施有哪些。40Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 49.例如，《環(huán)境保護(hù)法》第10b條規(guī)定需要環(huán)評(píng)的設(shè)施，建造人需要制作環(huán)境影響報(bào)告，費(fèi)用當(dāng)然由當(dāng)事人承擔(dān)，無(wú)須法律規(guī)定費(fèi)用歸屬，因?yàn)槿魏稳顺袚?dān)自己行為的花費(fèi)乃理所當(dāng)然之事，法律未規(guī)定費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁之規(guī)定，則費(fèi)用留在原處。行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告的評(píng)判（第10c條）之費(fèi)用，從《環(huán)境保護(hù)法》中并不能判斷是否由當(dāng)事人承擔(dān)，不能以《環(huán)境保護(hù)法》第2條作為費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁的依據(jù)，需要借助其它法律。41Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 105.《環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定設(shè)施經(jīng)營(yíng)者或持有人有防范災(zāi)難的義務(wù)，為防范災(zāi)難所應(yīng)采取的措施是其義務(wù)之內(nèi)的事，其費(fèi)用理所當(dāng)然也是由設(shè)施經(jīng)營(yíng)者或持有人承擔(dān)。42Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 106.但防噪方面，法律規(guī)定有所偏離“原因者付費(fèi)”原則。一方面，噪音是排放物（Immission）之一種，適用排放物防范的一般規(guī)定，噪聲源的持有人是采取措施義務(wù)人，須為消除噪音承擔(dān)費(fèi)用（《噪音防治條例》第16條第1款；BGE 120 Ib 76，E.3a）；43Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 110.另一方面，噪音防治領(lǐng)域有其特別規(guī)定，在一定要件下受噪聲干擾的建筑物所有權(quán)人應(yīng)采取防噪措施（《環(huán)境保護(hù)法》第20條第1款、第21條第1款、第22條第2款、第24條以及第25條第3款），費(fèi)用由建筑物所有權(quán)人承擔(dān)（BGE 120 Ib 76,E. 3d und 4b），僅在特別規(guī)定情形，所有權(quán)人可請(qǐng)求噪聲源持有人賠償防噪之花費(fèi)（例如《環(huán)境保護(hù)法》第20條第2款）。44Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 110.垃圾清理，《環(huán)境保護(hù)法》第32條第1款規(guī)定由垃圾持有人承擔(dān)費(fèi)用，不論法律規(guī)定清理義務(wù)人是誰(shuí)?！董h(huán)境保護(hù)法》第59條是“原因者付費(fèi)”原則重要的具體化條文，在急迫危險(xiǎn)情形，行政機(jī)構(gòu)可以直接采取措施預(yù)防和消除危險(xiǎn)，費(fèi)用由原因者承擔(dān)。這里并未限定“措施”的種類(lèi)，任何必要且合理的防御和消除急迫危險(xiǎn)的措施皆可，行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)，但前提是需要存在具體的直接危險(xiǎn)（BGE 114 Ib 44, E. 2a）。45Kommentar USG-Seiler, Art. 2, N 130.

（三）“原因者付費(fèi)”原則的實(shí)現(xiàn)

“原因者付費(fèi)”原則在具體情形中是如何實(shí)現(xiàn)的呢？

首先，如果原因者也是采取措施義務(wù)人并且他也采取了法律規(guī)定的措施，那么他已經(jīng)承擔(dān)了相應(yīng)的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了“原因者付費(fèi)”原則追求的費(fèi)用內(nèi)部化的理念。46BGE 118 Ib 407, E. 3b und c.

其次，如果原因者是采取措施義務(wù)人但他不履行，則政府可以代為履行并由原因者承擔(dān)費(fèi)用，此種費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁無(wú)須制定法另行規(guī)定，它是行政執(zhí)行程序的應(yīng)有之義。47BGE 105 Ib 343, E. 4b; Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 37; H?felin Ulrich/Müller Georg/Uhlmann Felix, Verwaltungsrecht(5. Au fl.), Zürich/Basel/Genf 2006, N 1154 ff.

再次，如果原因者與采取措施義務(wù)人不同，法律規(guī)定政府為采取措施義務(wù)人時(shí)，費(fèi)用首先由政府負(fù)擔(dān)。政府若要轉(zhuǎn)嫁這比費(fèi)用，可通過(guò)征稅或者其他費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁條款實(shí)現(xiàn)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁。依據(jù)稅收法定原則，需要制定法明確授權(quán)政府征稅始得征收。48Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 37. 稅收法定原則相關(guān)判決參見(jiàn)：BGE 126 I 180, E. 2a; 125 I 173, E. 9; 123 I 248, E. 3;123 I 254, E. 2; 120 Ia 265, E. 2a; 118 Ia 320, E. 3a.《環(huán)境保護(hù)法》第35a～35c條具體規(guī)定了政府的環(huán)境征稅權(quán)能。《環(huán)境保護(hù)法》就緊急情況下政府采取的檢查、監(jiān)督和修復(fù)措施直接規(guī)定了費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁條款，依該法第32d和第59條，此等費(fèi)用由原因者承擔(dān)。

最后，如果法律規(guī)定一個(gè)不同于原因者的個(gè)人作為采取措施義務(wù)人，那么在原因者和采取措施義務(wù)人之間形成民事法律關(guān)系，后者可以向前者依民事法律請(qǐng)求損害賠償（例如依《民法典》第679條或者《環(huán)境保護(hù)法》第59a條）。49Kommentar USG-Seiler, Art. 2 USG, N 40.例如依《環(huán)境保護(hù)法》第20條第2款和第25條第3款，噪聲引起者應(yīng)賠償不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人（作為采取措施義務(wù)人）采取防噪措施的費(fèi)用；依《環(huán)境保護(hù)法》第32d條，廢棄物清理點(diǎn)的污染，原因者承擔(dān)其所占原因相應(yīng)比例的費(fèi)用。如果不存在損害賠償關(guān)系，則采取措施義務(wù)人承擔(dān)最終費(fèi)用。

四、私法路徑——侵權(quán)損害賠償

（一）侵權(quán)法全面修訂與生態(tài)損害賠償

隨著20世紀(jì)世界科技的發(fā)展，瑞士債法制定時(shí)（1911年頒布，1912年生效）的社會(huì)生活發(fā)生了重大變化，原來(lái)的侵權(quán)責(zé)任法難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，立法機(jī)關(guān)陸續(xù)頒布了一些單行法應(yīng)對(duì)特殊侵權(quán)，但也導(dǎo)致侵權(quán)法出現(xiàn)條文矛盾之處以及復(fù)雜難懂只有專(zhuān)家才能理解，因此長(zhǎng)期以來(lái)法律界希望能夠?qū)η謾?quán)法做一次全面修改。50延續(xù)多年的侵權(quán)法全面修改的討論，其歷史發(fā)展參見(jiàn)：Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts-Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 385 ff.; Weber Stephan, Revision des Haftpflichtrechts, in: HAVE 2002 S. 221.

從學(xué)者提議、討論到官方重視，這個(gè)過(guò)程中第一個(gè)分水嶺事件是1988年秋季聯(lián)邦“司法與警察部”（EJPD）組織“研究委員會(huì)”（Studienkommission）研究損害賠償法（涉及整個(gè)侵權(quán)法以及影響到侵權(quán)法的法規(guī)）的全面修訂。51Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 388.歷時(shí)近3年（至1991年9月5日），該研究委員會(huì)向司法與警察部部長(zhǎng)提交了最終報(bào)告。在這之前，侵權(quán)法全面修訂推動(dòng)已有20多年。1967年第101屆瑞士法學(xué)家大會(huì)議題就是“侵權(quán)法統(tǒng)一的若干問(wèn)題”，報(bào)告人 Emil W. Stark和 Fran?ois Gilliard報(bào)告了瑞士侵權(quán)法存在的問(wèn)題，這其中許多問(wèn)題Karl Oftinger教授在他的《瑞士侵權(quán)法》（1940年版）一書(shū)中已提出。從瑞士債法制定以來(lái)，陸續(xù)又就機(jī)動(dòng)車(chē)、軌道交通、電力、狩獵、航空運(yùn)輸、管道設(shè)備、原子能生產(chǎn)、水域保護(hù)、易爆物等領(lǐng)域侵權(quán)責(zé)任制定了特別法律。這些新法律與債法侵權(quán)責(zé)任條文并不完全協(xié)調(diào)，促使瑞士法學(xué)會(huì)在20世紀(jì)60年代討論侵權(quán)法的全面改革。52Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 387.

學(xué)界的討論并沒(méi)有激起立法者的重視。不過(guò)當(dāng)時(shí)的司法部長(zhǎng)（聯(lián)邦委員之一Von Moos）接受了建議，他的繼任者（聯(lián)邦委員之一Kurt Furgler）為侵權(quán)法全面改革計(jì)劃還特意雇傭了一個(gè)員工。國(guó)會(huì)里在侵權(quán)法領(lǐng)域也有零星的修法和立法動(dòng)議，例如修訂《軌道交通責(zé)任法》（Eisenbahnhaftpflichtgesetz）的動(dòng)議，之后出現(xiàn)關(guān)于慰撫金和無(wú)過(guò)錯(cuò)產(chǎn)品責(zé)任的法律動(dòng)議。

由于立法者并不重視，全面修訂侵權(quán)法的計(jì)劃眼看要進(jìn)入廢紙堆，事情卻發(fā)生了突然的轉(zhuǎn)機(jī)。1986年11月1日，瑞士巴塞爾一個(gè)叫Schweizerhalle的工業(yè)區(qū)（近巴塞爾）一家叫Sandoz的制藥公司倉(cāng)庫(kù)起火，導(dǎo)致化學(xué)制品和大量殺蟲(chóng)劑進(jìn)入萊茵河，河水污染，魚(yú)和其它水生生物大量死亡。這一事件被稱(chēng)為“Schweizerhalle事故”。53Giger, Walter. (2009). The Rhine red, the fish dead—the 1986 Schweizerhalle disaster, a retrospect and long-term impact assessment.Environmental science and pollution research international. 16 Suppl 1. S98-111. 10.1007/s11356-009-0156-y.6個(gè)月前的4月26日，前蘇聯(lián)統(tǒng)治下的烏克蘭境內(nèi)發(fā)生切爾諾貝利核爆炸事件，舉世震驚，也引起瑞士人的緊張，將瑞士立法者從對(duì)侵權(quán)法修訂的冷漠中拉出，再加上幾個(gè)月后萊茵河嚴(yán)重污染事件的社會(huì)影響，幾十個(gè)立法動(dòng)議遞到聯(lián)邦委員會(huì)，聯(lián)邦委員們?cè)俨荒軐?duì)侵權(quán)法全面修訂敷衍了事，必須要處理這事。54Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 388.在這個(gè)背景下，1988年秋季聯(lián)邦“司法與警察部”（EJPD）組織“研究委員會(huì)”（Studienkommission）研究損害賠償法（涉及整個(gè)侵權(quán)法以及影響到侵權(quán)法的法規(guī)）的全面修訂。55Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 388.3年后，該研究委員會(huì)向司法與警察部部長(zhǎng)提交了最終報(bào)告。56報(bào)告內(nèi)容見(jiàn)Widmer Pierre, La réforme du droit de la responsabilité civile, in: AJP 1992 S. 1099 ff.1992年聯(lián)邦司法與警察部委托研究委員會(huì)的兩名成員在最終報(bào)告的基礎(chǔ)上初步起草侵權(quán)法全面修訂草案。初步草案實(shí)際上不晚于1994年即已完成，571994年的一篇文章提到初步草案實(shí)際已經(jīng)完成，而文章的作者是草案起草人之一，參見(jiàn)：Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 389.但直到2000年10月9日提交聯(lián)邦委員會(huì)進(jìn)入征求各界意見(jiàn)階段（Vernehmlassungsverfahren）。2000年草案征求意見(jiàn)稿有書(shū)面材料可查，1994年到2000年之間草案的變化過(guò)程則無(wú)從查起，若無(wú)特別說(shuō)明，本文所稱(chēng)草案條文指2000年征求意見(jiàn)稿。58征求意見(jiàn)稿的全文參見(jiàn)瑞士聯(lián)邦司法部網(wǎng)站：https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftpflicht/vnve-d.pdf（德文版）。1994年草案中即已提到了“生態(tài)損害”，將生態(tài)損害賠償納入侵權(quán)法中。根據(jù)前一年（1993年）在瑞士盧加諾召開(kāi)的歐洲司法部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成的“生態(tài)損害恢復(fù)公約”規(guī)定，不處于或不能處于任何人權(quán)利之下的生態(tài)法益受侵害或毀損的，應(yīng)采取修復(fù)措施或者賠償修復(fù)之費(fèi)用。59Widmer Pierre, Die Vereinheitlichung des schweizerischen Haftpflichtrechts- Brennpunkte eines Projekts, in: ZBJV 130/1994 S. 401.這也影響到瑞士生態(tài)損害立法。侵權(quán)法全面修訂草案中“生態(tài)損害”條文屬于私法性質(zhì)的侵權(quán)責(zé)任規(guī)范，請(qǐng)求的對(duì)象是采取預(yù)防、保護(hù)和恢復(fù)措施支出之費(fèi)用，請(qǐng)求權(quán)人是主管機(jī)構(gòu)或環(huán)保組織。就相關(guān)措施支出費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，《環(huán)境保護(hù)法》和《水域保護(hù)法》中已有規(guī)定，但這兩部法中并非以侵權(quán)責(zé)任的形式來(lái)規(guī)定“生態(tài)損害”，而是以行政法上的“費(fèi)用分擔(dān)”（Kostenauflagen）將預(yù)防生態(tài)危險(xiǎn)、修復(fù)生態(tài)損害的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給原因者（現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第59條，《水域保護(hù)法》第54條）。形式上看是行政法上的費(fèi)用分擔(dān)，實(shí)際效果相當(dāng)于承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，聯(lián)邦法院也直接稱(chēng)呼為侵權(quán)責(zé)任（Haftpflicht）。60BGE 114 Ib 48; Keller Alfred, Haftpflicht im Privatrecht Band I (6. Aufl.), Bern 2002, S. 357.侵權(quán)法修訂草案將行政法上的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁規(guī)則私法化，61Widmer/Wessner, Revision und Vereinheitlichung des Haftp flichtrechts - Erl?uternder Bericht, S. 385，這是侵權(quán)法全面修訂草案的起草人對(duì)草案做的說(shuō)明報(bào)告，該文件在瑞士聯(lián)邦司法部網(wǎng)站可查：https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftpflicht/vn-ber-d.pdf, 2019年8月23日訪問(wèn)；Keller Alfred, Haftpflicht im Privatrecht Band I (6. Aufl.), Bern 2002, S. 357.成為侵權(quán)法一項(xiàng)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。草案中，除了政府外，環(huán)保組織也被列為生態(tài)損害賠償請(qǐng)求權(quán)人。

2000年公開(kāi)的侵權(quán)法修訂草案征求意見(jiàn)稿延續(xù)了以侵權(quán)法來(lái)規(guī)范生態(tài)損害的思路，將其規(guī)定在第45d條，條文如下：

第45d條 [對(duì)環(huán)境的影響]

1.對(duì)環(huán)境影響的情況下，可賠償?shù)膿p害尤其包含依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則所采取以下措施的費(fèi)用：

a.防止急迫影響發(fā)生；

b.減輕持續(xù)影響或者發(fā)生的影響的負(fù)面后果；

c.毀損的環(huán)境要素恢復(fù)原狀或者以同等價(jià)值的要素替代。

2.如果受危害或被毀損的環(huán)境要素不是物權(quán)客體，或者權(quán)利人不采取必要措施的，則有管轄權(quán)的集體、瑞士全境或者區(qū)域性的環(huán)保組織在實(shí)際準(zhǔn)備了相應(yīng)措施或者已經(jīng)采取措施并且依法有權(quán)采取措施的情況下，得請(qǐng)求損害賠償。

侵權(quán)法全面修訂草案遭受了激烈批評(píng)。62Roberto Vito, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 6 N 15 ff.; Portmann, Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrecht, in: ZSR 2001 I, S. 327 ff.聯(lián)邦委員會(huì)征求意見(jiàn)結(jié)果顯示，對(duì)于散落于各處的損害賠償法規(guī)進(jìn)行形式上統(tǒng)一，大部分人表示支持，但對(duì)于內(nèi)容上的更改遭到強(qiáng)烈的反對(duì)。63征求意見(jiàn)結(jié)果于聯(lián)邦司法部網(wǎng)站可查：https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftpflicht/ve-ber.pdf，2019年8月23日訪問(wèn)，文件正文第1頁(yè)以下是支持和反對(duì)草案的情況統(tǒng)計(jì)。因此聯(lián)邦委員會(huì)決定暫停推進(jìn)此項(xiàng)立法（暫停時(shí)間2003～2007年）。64Amtliches Bulletin 08.1007： Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechtes, https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suchecuria-vista/geschaeft?AffairId=20081007， 2019年8月22日訪問(wèn)。2009年1月21日，聯(lián)邦委員會(huì)正式放棄對(duì)侵權(quán)法全面修訂和統(tǒng)一化的工作。65瑞士聯(lián)邦司法部網(wǎng)站上的文件記錄了從1988年成立“研究委員會(huì)”研究全面修訂和統(tǒng)一侵權(quán)法到2009年最終放棄的過(guò)程，網(wǎng)址參見(jiàn)https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftplicht.html，2019年8月23日訪問(wèn)。

在征求意見(jiàn)階段，就草案第45d條生態(tài)損害賠償條文提出的意見(jiàn)有：66侵權(quán)法全面修訂草案征求意見(jiàn)結(jié)果第176頁(yè)以下，網(wǎng)址：https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftpflicht/ve-ber.pdf，2019年8月24日訪問(wèn)。1.影響環(huán)境者需要對(duì)必要措施的費(fèi)用予以賠償，此點(diǎn)得到認(rèn)同；2.《環(huán)境保護(hù)法》第59條、《水域保護(hù)法》第54條以及其他環(huán)境領(lǐng)域法律已經(jīng)規(guī)定了對(duì)必要措施費(fèi)用的賠償，采取的是行政法上的路徑，急迫情形行政機(jī)關(guān)可直接采取必要措施并由原因者承擔(dān)費(fèi)用。非急迫情形，行政機(jī)關(guān)責(zé)令原因者采取必要措施，若原因者不采取措施，行政機(jī)關(guān)可以替代履行并由原因者承擔(dān)費(fèi)用。必要措施的費(fèi)用是通過(guò)行政法上費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁（Kostenauflagen）實(shí)現(xiàn)的，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)以行政命令（Verfügung）的形式向原因者收取費(fèi)用，無(wú)必要改為民事訴訟途徑來(lái)請(qǐng)求必要措施的費(fèi)用；3.現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的原因者承擔(dān)必要措施之費(fèi)用，其思想基礎(chǔ)是“原因者付費(fèi)原則”，這一原則不僅適用于原因者侵權(quán)責(zé)任情形，也常見(jiàn)于沒(méi)有違法行為的情形，例如垃圾清理、廢水處理依原因者付費(fèi)原則其費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給原因者。同樣都是將環(huán)保所采措施之費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給原因者，沒(méi)有必要視行為是否違法而依據(jù)不同的法律程序。67侵權(quán)法全面修訂草案征求意見(jiàn)結(jié)果第178頁(yè)。且《環(huán)境保護(hù)法》《水域保護(hù)法》等法律一直以來(lái)以行政程序處理采取措施的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁，爭(zhēng)議時(shí)由行政法院審理，行政法院對(duì)環(huán)保類(lèi)案件較為熟悉。68侵權(quán)法全面修訂草案征求意見(jiàn)結(jié)果第179頁(yè)。若將行政機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)職能混雜行政和民事程序，增加了行政機(jī)關(guān)的工作量，對(duì)于行政執(zhí)法是個(gè)弊端，也給法院增加負(fù)擔(dān)。69侵權(quán)法全面修訂草案征求意見(jiàn)結(jié)果第180頁(yè)。此外，行政程序與民事程序訴訟費(fèi)用也不同，采取民事程序時(shí)，當(dāng)事人很可能交納更多的訴訟費(fèi)。

公私法救濟(jì)之爭(zhēng)的結(jié)果是，放棄以私法來(lái)規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所采措施的費(fèi)用賠償問(wèn)題，堅(jiān)持以公法解決所采取措施的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，但法律另有規(guī)定的除外（例如《基因技術(shù)法》第31條、《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條第9款）。

（二）《基因技術(shù)法》與生態(tài)損害賠償

侵權(quán)法全面修訂是一項(xiàng)耗時(shí)長(zhǎng)久的工作，在這期間立法者頒布了《基因技術(shù)法》?！痘蚣夹g(shù)法》的條文受到侵權(quán)法全面修訂的影響，立法者等不及侵權(quán)法修訂時(shí)將生態(tài)損害賠償納入侵權(quán)法，在制定《基因技術(shù)法》時(shí)便于該法第31條引入了相似規(guī)范。70Sch?bi Felix, Der Umgang des Gesetzgebers mit Umweltsch?den, in: URP 2009 S. 475.須提及的是兩點(diǎn)：第一，《基因技術(shù)法》中規(guī)范的生態(tài)損害是因基因編輯技術(shù)而引發(fā)，不包含其他情形；第二，損害賠償請(qǐng)求權(quán)人是主管機(jī)構(gòu)，環(huán)保組織不是請(qǐng)求權(quán)人。

《基因技術(shù)法》制定時(shí)，在附件4中一并修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，新增《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條，該條第9款就病原體導(dǎo)致的生態(tài)損害規(guī)定了生態(tài)損害賠償，請(qǐng)求權(quán)人是主管機(jī)構(gòu)。

無(wú)論是侵權(quán)法全面修訂草案第45d條、《基因技術(shù)法》第31條，還是《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條規(guī)定的生態(tài)損害，指的都是為了預(yù)防、保護(hù)生態(tài)和消除損害所采取措施支出的費(fèi)用，不包括生態(tài)服務(wù)功能損失。生態(tài)服務(wù)功能在瑞士法上原則上不可賠償，僅當(dāng)制定法有特別規(guī)定時(shí)才有賠償?shù)目赡埽ɡ纭蹲匀慌c文物保護(hù)法》第24e條規(guī)定，當(dāng)恢復(fù)原狀不能時(shí)，可以判決賠償適當(dāng)金額）。

《基因技術(shù)法》第31條和《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條與侵權(quán)法全面修訂草案第45d條都源自相同的立法思想，即以私法路徑解決生態(tài)損害問(wèn)題。前兩條被立法者納入法律而后一條被廢止，形成了現(xiàn)行瑞士法上生態(tài)損害救濟(jì)的局面：主要以公法救濟(jì)，但因基因編輯和病原體感染而導(dǎo)致的生態(tài)損害，主管機(jī)構(gòu)可以依據(jù)侵權(quán)法請(qǐng)求損害賠償。

（三）聯(lián)邦法院的判決

將目光回溯到1964年聯(lián)邦法院的一則判決（BGE 90 II 417），這一判決是現(xiàn)在瑞士法討論生態(tài)損害民事救濟(jì)路徑必然要討論的案件。在BGE 90 II 417這個(gè)案例中，化工廠排污導(dǎo)致河流污染、魚(yú)類(lèi)死亡。判決沒(méi)有涉及水質(zhì)治理問(wèn)題，爭(zhēng)議點(diǎn)在魚(yú)類(lèi)死亡是否賠償。這個(gè)案件，水產(chǎn)作為生態(tài)之一部分，遭受破壞恢復(fù)原狀之費(fèi)用，聯(lián)邦法院認(rèn)可了侵權(quán)損害賠償。但賠償?shù)膬H僅是清理死魚(yú)和投放新魚(yú)苗的費(fèi)用。投放之新魚(yú)苗與原來(lái)之漁業(yè)資源相比的損失，法院判決不予賠償。判決理由是，河里原來(lái)的魚(yú)，州政府并無(wú)所有權(quán)，因此新魚(yú)苗與成年魚(yú)的價(jià)差不在賠償范圍。清理死魚(yú)蝦和投放魚(yú)蝦幼苗，其目的在恢復(fù)生態(tài)，生態(tài)恢復(fù)并不在于回復(fù)到和損害發(fā)生前一模一樣的狀態(tài)，沒(méi)有必要投放同等大小成熟的魚(yú)蝦，只要投放幼苗即可實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)目的。

幾年后，1973年12月14日通過(guò)的《漁業(yè)法》將漁業(yè)資源的損害賠償納入到該法第51條。立法者制定該條恰恰基于對(duì)上述聯(lián)邦法院判決的不滿。71BBl 1973 I 677, S. 698.立法者認(rèn)為上述判決沒(méi)有賠償成熟魚(yú)蝦與幼苗之間的差價(jià)，減輕了引起損害者的責(zé)任，因此第51條明確規(guī)定漁業(yè)水域受損時(shí)賠償范圍包括水產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)損失，這個(gè)損失不是以可證明的捕撈量來(lái)計(jì)算，72指與過(guò)往的捕撈量相比，現(xiàn)在的捕撈量降低數(shù)額。而是以水域中受損害的全部水產(chǎn)數(shù)量來(lái)計(jì)算，即便這些水產(chǎn)屬于公共資源。73Sch?bi Felix, Der Umgang des Gesetzgebers mit Umweltsch?den, in: URP 2009 S. 473 f.; Haftp flichtKomm-G?hwiler, Art. 15 BGF, N 18.這一規(guī)定被1991年《漁業(yè)法》第15條沿襲。

在另一則涉及野生動(dòng)物的聯(lián)邦判決，74BGer Urteil 4C.317/2002 vom 20. Februar 2004, E. 4 und 5 = AJP 2004 1262.此案原告以民事訴訟請(qǐng)求損害賠償，法院未支持，并不能排除行政責(zé)任和刑事責(zé)任。假設(shè)行政機(jī)關(guān)以行政程序責(zé)令射殺禿鷲者恢復(fù)原狀或者承擔(dān)恢復(fù)原狀的費(fèi)用，則首先須檢查其行政行為有無(wú)法律依據(jù)。與野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)有關(guān)的法律是《狩獵及野生哺乳動(dòng)物和鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)法》《自然與文物保護(hù)法》以及作為環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性法律《環(huán)境保護(hù)法》。檢索相應(yīng)法條，有可能作為法律依據(jù)的是《自然與文物保護(hù)法》第24e條，行政機(jī)關(guān)據(jù)此責(zé)令射殺者恢復(fù)原狀或承擔(dān)恢復(fù)原狀的費(fèi)用（第24e條第1、2項(xiàng)）。本案恢復(fù)原狀則是重新投放一只野生禿鷲，這是否可能不無(wú)疑問(wèn)。筆者以為，野生禿鷲無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)獲得，雖然通過(guò)實(shí)驗(yàn)室培育然后放生有可能但這一措施超出了合理范圍，本案射殺禿鷲對(duì)生態(tài)之影響無(wú)法恢復(fù)原狀。無(wú)法恢復(fù)原狀的，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令射殺者賠償一定金錢(qián)（第24e條第3項(xiàng)），該筆金錢(qián)并非是損害賠償，有學(xué)者將其比作慰撫金（參見(jiàn)：Dupont Anne-Sylvie, le dommage écologique, Le r?le de la responsabilité civile en cas d'atteinte au milieu naturel, Genf 2005, S. 134; Felix Sch?bi, Der Umgang des Gesetzgebers mit Umweltsch?den, in URP 2009, S. 480.）。除了行政責(zé)任外，還可能依據(jù)《狩獵及野生哺乳動(dòng)物和鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)法》第17條承擔(dān)刑事責(zé)任。被告射殺了環(huán)保組織培育后放生的野生禿鷲，環(huán)保組織要求賠償，聯(lián)邦法院認(rèn)為，野生禿鷲一經(jīng)放生即為無(wú)主物，野生禿鷲被射殺，屬于“純粹生態(tài)損害”，不是侵權(quán)法上可賠償?shù)膿p害，法院未支持賠償請(qǐng)求。這一案件常被引用來(lái)說(shuō)明“純粹生態(tài)損害”民事上不可賠償。75BBl 1993 II 1445, S. 1150; Sch?bi Felix, Der Umgang des Gesetzgebers mit Umweltsch?den, in: URP 2009 S. 475.

上述兩則聯(lián)邦法院判決，同樣是野生物種，河里的魚(yú)蝦資源得以賠償（聯(lián)邦法院限于恢復(fù)生態(tài)，《漁業(yè)法》除了恢復(fù)生態(tài)外還規(guī)定賠償經(jīng)濟(jì)損失），未被認(rèn)定為“純粹生態(tài)損害”，而野生禿鷲被射殺被認(rèn)為是“純粹生態(tài)損害”，不屬于民事?lián)p害，不予賠償。同樣是無(wú)主物，民事上有不同的裁判，原因可能有以下幾點(diǎn)：第一，瑞士法上“生態(tài)損害”這個(gè)概念并未被定義，而侵權(quán)法中“損害”概念彈性很強(qiáng)，法官通過(guò)擴(kuò)張解釋可以將一些新情形納入“損害”概念下。第二，司法實(shí)踐采取實(shí)用主義的態(tài)度，判決是否可依據(jù)侵權(quán)法賠償時(shí)，更多是考慮被損壞之物是否有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，76有瑞士學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共環(huán)境法益之侵害，侵權(quán)法有可能適用。侵權(quán)法適用的前提是，需要觸及公共經(jīng)濟(jì)利益。參見(jiàn)：Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, Zürich 2013, N 1821.而不在于該物是私人所有、集體所有抑或是無(wú)主物。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的魚(yú)蝦，即便為無(wú)主物，但它屬于有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源類(lèi)物品，政府仍可請(qǐng)求侵權(quán)損害賠償；沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的野生禿鷲，則不能適用侵權(quán)責(zé)任法。第三，1964年聯(lián)邦法院的判決（BGE 90 II 417）也有其時(shí)代背景，當(dāng)時(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的公法并不完善，借助私法才能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生態(tài)的目的。隨著環(huán)境保護(hù)公法的發(fā)展，以私法解決生態(tài)損害問(wèn)題已難見(jiàn)于聯(lián)邦法院判決之中。1964年的這則判決可以看作是偏離法律體系的一個(gè)例外。依據(jù)現(xiàn)行法，應(yīng)該以行政命令的方式命令原因者投放新魚(yú)苗。

五、公、私法路徑之思考

（一）公、私法司法適用上的差異

生態(tài)損害發(fā)生后，誰(shuí)有權(quán)采取何種法律措施來(lái)應(yīng)對(duì)，涉及法律適用問(wèn)題，應(yīng)采取私法救濟(jì)還是采取公法救濟(jì)，并不是由權(quán)利人恣意選擇的，而應(yīng)在本國(guó)法律體系中查找可適用的規(guī)范，將案件事實(shí)涵攝進(jìn)構(gòu)成要件，如果案件事實(shí)滿足了構(gòu)成要件，則相應(yīng)的法律效果適用于該案件。

在法律適用問(wèn)題上，行政法和民法存在區(qū)別，進(jìn)而導(dǎo)致面對(duì)新問(wèn)題時(shí)，應(yīng)首先考慮采取行政法進(jìn)路還是采取私法進(jìn)路。若考慮行政法進(jìn)路，新問(wèn)題在既有行政法框架下沒(méi)有具體規(guī)范，因而產(chǎn)生法律漏洞，可否通過(guò)類(lèi)推適用來(lái)填補(bǔ)法律漏洞呢？行政法學(xué)上，并未否定填補(bǔ)法律漏洞之可能性，但若涉及干涉人民自由權(quán)利的行政行為，普遍適用法律保留原則，須有法律授權(quán)始得為之，不可類(lèi)推適用。77陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版股份有限公司2009年版，第154頁(yè)。該文獻(xiàn)提及：臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第4條明文規(guī)定“違反行政法上義務(wù)之處罰，以行為時(shí)之法律或自治條例有明文規(guī)定者為限”。對(duì)行為時(shí)未規(guī)定應(yīng)予處罰之行為，自不得類(lèi)推適用其他處罰規(guī)定，裁處行政罰。在其他干涉行政領(lǐng)域，亦應(yīng)避免以類(lèi)推適用或者目的性限縮方法創(chuàng)設(shè)或加重人民之負(fù)擔(dān)，以超越實(shí)定法之法律續(xù)造創(chuàng)設(shè)或加重人民之負(fù)擔(dān)，自更非所許。臺(tái)灣行政法院60年判字第417號(hào)判例明示“公法之適用，以明文規(guī)定者為限，公法未設(shè)明文者，自不得以他法之規(guī)定而類(lèi)推適用，此乃適用法律之原則。”行政法院60年判字第278號(hào)、司法院釋字第151號(hào)、第210號(hào)都表明這一原則。行政法一個(gè)基本原則是依法行政原則，包含三項(xiàng)內(nèi)容：1.法律的拘束效力；2.法律優(yōu)越原則；3.法律保留原則。78翁岳生編：《行政法》（上），中國(guó)法制出版社2009年版，第183頁(yè)以下。依法律保留原則，行政權(quán)之行動(dòng)，僅于法律有授權(quán)之情形，始得為之，故在法律無(wú)明文規(guī)定之領(lǐng)域而為行政行為，有違反法律保留原則之可能。79同注78，第191頁(yè)以下。就法律保留原則的適用領(lǐng)域，有各種理論，80同注78，第193頁(yè)以下。但就干預(yù)行政適用法律保留原則并無(wú)爭(zhēng)議。據(jù)此，行政權(quán)侵害國(guó)民之權(quán)利自由或?qū)τ趪?guó)民課以義務(wù)負(fù)擔(dān)等不利益之情形，須有法律根據(jù)。81同注78，第193頁(yè)。

與行政法規(guī)范相比，民法規(guī)范的適用空間則更具彈性。以本文涉及生態(tài)損害賠償問(wèn)題為例，體系上可能定位于侵權(quán)法中。即便未設(shè)生態(tài)損害賠償?shù)木唧w規(guī)定，從法律適用的角度，也會(huì)自然將目光置于侵權(quán)法中尋找規(guī)范。瑞士債法第41條第1款“因故意或過(guò)失，不法致他人損害者，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”，這一侵權(quán)責(zé)任一般規(guī)范本身高度抽象，越抽象的法規(guī)可涵攝的案件事實(shí)越豐富。在以第41條處理生態(tài)損害賠償問(wèn)題的時(shí)候，一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是“生態(tài)損害”是否被債法第41條“損害”所涵攝。民法上傳統(tǒng)的損害概念，是不包括“生態(tài)損害”的，但民法規(guī)范解釋上，有很大的彈性，通過(guò)目的性擴(kuò)張等解釋方法，使得“生態(tài)損害賠償”被債法第41條涵攝成為可能。82我國(guó)有學(xué)者主張將生態(tài)損害通過(guò)擬制條款納入侵權(quán)法損害概念下，參見(jiàn)李昊：《損害概念的變遷及類(lèi)型建構(gòu)》，載《法學(xué)》2019年第2期。

公法與私法在法律適用上的上述區(qū)別，導(dǎo)致了在新問(wèn)題出現(xiàn)行政法上欠缺規(guī)范時(shí)，據(jù)依法行政之原則，無(wú)法以行政手段來(lái)解決問(wèn)題。相反，民法不僅有一些一般性規(guī)定，因其抽象而涵攝內(nèi)容十分廣泛，而且在規(guī)范的解釋上，可通過(guò)目的性擴(kuò)張等手段，發(fā)現(xiàn)原來(lái)并不在文義范圍內(nèi)的裁判規(guī)則，以使新問(wèn)題得以適用該規(guī)范。生態(tài)損害適用侵權(quán)法規(guī)范便是突破了“損害”的傳統(tǒng)概念。

（二）瑞士法采公法路徑的原因

將目光置于20世紀(jì)六七十年代，瑞士生態(tài)損害在當(dāng)時(shí)法律上還是一個(gè)新問(wèn)題，對(duì)此無(wú)論公法還是私法都缺少規(guī)則。但由污染者承擔(dān)生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)用在理論上已經(jīng)得到法律界認(rèn)可，法院需要考慮的是，如何從法律適用技術(shù)上落實(shí)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁的思想。鑒于依法行政原則，在欠缺明確法律依據(jù)的情況下，公法進(jìn)路難以從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁，采取私法進(jìn)路便成為備選項(xiàng)。前文提及的1964年聯(lián)邦法院的一則判決（BGE 90 II 417）便可佐證瑞士法院曾經(jīng)以私法進(jìn)路技術(shù)化處理生態(tài)損害。

瑞士環(huán)境領(lǐng)域立法進(jìn)展很快，1971年頒布的《水域保護(hù)法》便將“原因者付費(fèi)”原則具體化為可運(yùn)用于司法審判的具體規(guī)則。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，1983年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》將“原因者付費(fèi)”原則一方面以原則形式規(guī)定在該法第2條，另一方面以規(guī)則形式規(guī)定在該法各處，尤其以第59條為明顯。至此，公法立法已經(jīng)回應(yīng)了生態(tài)損害問(wèn)題。

與公法的快速回應(yīng)相比，瑞士侵權(quán)法則遲遲未能以立法的形式回應(yīng)生態(tài)損害問(wèn)題，還停留在零星判決和學(xué)者討論上。當(dāng)公法立法解決這一問(wèn)題之后，再以私法解決這一問(wèn)題顯得沒(méi)有必要。這就形成了瑞士現(xiàn)行法主要以公法路徑解決生態(tài)損害問(wèn)題，僅在轉(zhuǎn)基因和病原體導(dǎo)致生態(tài)損害情形，因法律有明確規(guī)定，可以適用侵權(quán)損害賠償。

（三）我國(guó)生態(tài)損害救濟(jì)路徑

從理論上說(shuō)，我國(guó)生態(tài)損害救濟(jì)路徑也可從公法和私法兩個(gè)視角觀察。我國(guó)學(xué)者所言生態(tài)損害，除了預(yù)防、保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)所支出費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁外，還涉及生態(tài)服務(wù)功能損失的賠償。本文僅僅探討所支出費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題。

從公法視角觀察，費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁的原理是“原因者付費(fèi)”原則，而司法上適用“原因者付費(fèi)”原則必須滿足依法行政原則，也即需要有具體的制定法規(guī)則。以我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》為例，該法第5條提到“損害擔(dān)責(zé)”原則，可以作為“原因者付費(fèi)”原則的表述，但原則本身并不能作為行政命令之制定法依據(jù)，尚需具體化的條文方可。但我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并未規(guī)定具體化的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁規(guī)則，給生態(tài)損害公法救濟(jì)帶來(lái)困難。83《環(huán)境保護(hù)法》第 59 條規(guī)定違法排放污染物的罰款，罰款數(shù)額考慮防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定。違法行為造成的直接損失可否理解成包含采取預(yù)防、保護(hù)和恢復(fù)措施所支出的費(fèi)用，難以明確?！端廴痉乐畏ā返拳h(huán)境領(lǐng)域立法也同樣未規(guī)定具體可運(yùn)用于司法的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁規(guī)則。

公法上欠缺費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁規(guī)則時(shí)，私法路徑自然進(jìn)入人們的視野。2015年12月中辦與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（已廢止），到2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，再到民法典草案“侵權(quán)責(zé)任”編第七章“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”規(guī)定的以私法路徑解決生態(tài)損害問(wèn)題，私法路徑解決“生態(tài)損害”問(wèn)題，立法上已經(jīng)走在了公法路徑之前。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的是公共利益，并非民法上所保護(hù)之利益，從法律邏輯上看，以公法保護(hù)為佳；但法律邏輯并不能限制立法者，對(duì)立法者而言，無(wú)論是公法路徑還是私法路徑，不存在可不可以的問(wèn)題，最多只是立法技術(shù)佳與欠佳問(wèn)題。

我國(guó)立法者選擇私法路徑解決生態(tài)損害賠償問(wèn)題，這一路徑在比較法上也可尋其蹤跡，瑞士法上公、私法路徑之競(jìng)爭(zhēng)便是佐證，只是瑞士立法者最終選擇了公法路徑，而我國(guó)立法者選擇了私法路徑。84以私法路徑解決我國(guó)生態(tài)損害問(wèn)題，參見(jiàn)李昊：《損害概念的變遷及類(lèi)型建構(gòu)》，載《法學(xué)》2019年第2期。

六、環(huán)保組織的地位

（一）環(huán)保組織與行政公益訴訟

瑞士法上，與行政公益訴訟有關(guān)的概念是“協(xié)會(huì)訴愿”（Verbandbeschwerde），包括行政復(fù)議和行政訴訟。85Baumgartner Samuel P., Class Action and Group Litigation in Switzerland, in: Northwestern Journal of International Law & Business Volume 27 Issue 2 Winter 2007, p. 331.與之相對(duì)應(yīng)的民事程序是民事公益訴訟（Verbandklage）。

就協(xié)會(huì)得提出的行政訴愿類(lèi)型，瑞士學(xué)界歸納為四種：86Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 97 f.第一種，為了協(xié)會(huì)自身利益，當(dāng)行政行為觸及協(xié)會(huì)自身利益時(shí)，協(xié)會(huì)得提起行政訴愿。此種類(lèi)型，協(xié)會(huì)與自然人在程序上地位沒(méi)有區(qū)別。第二種，以他人名義且為了他人利益提起行政訴愿，這類(lèi)程序中協(xié)會(huì)的地位與律師地位相同，不是訴訟當(dāng)事人，而是代理人。第三種，以協(xié)會(huì)的名義，但為了成員的利益提起行政訴愿，87德文術(shù)語(yǔ)為egoitische Verbandbeschwerde.典型情況是行業(yè)協(xié)會(huì)針對(duì)州頒布的影響成員利益的法規(guī)提起行政程序，這種程序上地位是司法實(shí)踐發(fā)展出來(lái)的，制定法并未明確規(guī)定。第四種，并非為了協(xié)會(huì)本身或者會(huì)員的利益，而是為了社會(huì)公共利益提起的行政訴愿，筆者將其譯為“公益型協(xié)會(huì)訴愿”（Ideelle Verbandbeschwerde）。此種程序涉及的利益是抽象的，提起程序的協(xié)會(huì)不用證明存在具體受保護(hù)的利益。但此類(lèi)程序僅當(dāng)制定法特別規(guī)定才可提起，法無(wú)規(guī)定協(xié)會(huì)不得提起此類(lèi)訴愿。

環(huán)保組織提起的行政公益訴訟應(yīng)歸類(lèi)于上述“公益型協(xié)會(huì)訴愿”，制定法明確規(guī)定情形，環(huán)保組織始具有提起訴愿資格。

瑞士法上，環(huán)保組織的公益訴愿資格是因其在環(huán)保中作出了重大貢獻(xiàn)，立法者順?biāo)浦圪x予其此等地位。瑞士法上第一次明確規(guī)定公益型協(xié)會(huì)訴愿是在1966年《自然與文物保護(hù)法》88Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966 (SR 451).第12條?！蹲匀慌c文物保護(hù)法》的立法背景是：89Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 99 f.二戰(zhàn)后，瑞士居住區(qū)和工業(yè)區(qū)前所未有的增加，加上國(guó)道網(wǎng)建設(shè)、山間水壩建設(shè)以及農(nóng)業(yè)，自然和風(fēng)景受到巨大負(fù)面影響。但直到1962年憲法修改前，并未規(guī)定聯(lián)邦政府保護(hù)自然和文物的義務(wù)（同時(shí)也是職權(quán)）。很長(zhǎng)一段時(shí)間，自然和風(fēng)景保護(hù)都是自然與文物保護(hù)協(xié)會(huì)的事。正因?yàn)樽匀慌c文物保護(hù)協(xié)會(huì)在政府缺位時(shí)發(fā)揮了先鋒作用，立法者在起草《自然與文物保護(hù)法》時(shí)才考慮賦予此等協(xié)會(huì)行政公益訴愿主體資格。90形成歷史詳見(jiàn)：Enrico Riva，Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Diss.Bern 1980, S. 49 ff.

在《自然與文物保護(hù)法》開(kāi)創(chuàng)性的規(guī)定“公益型協(xié)會(huì)訴愿”制度后，1983年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第55條也采納了該制度。此后，1985年頒布的《人行道和徒步道法》（Fuss- und Wanderweggesetz）、1995年 頒 布 的《 平 等 法 》（Gleichstellungsgesetz）、2002年頒布的《殘疾人平等法》（Behindertengleichstellungsgesetz）以及2003年頒布的《基因技術(shù)法》（Gentechnikgesetz）都規(guī)定了協(xié)會(huì)訴愿權(quán)。從實(shí)踐角度看，目前仍發(fā)揮作用的是《自然與文物保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的協(xié)會(huì)訴愿權(quán)，其他法律中的協(xié)會(huì)訴愿權(quán)實(shí)踐意義不大。91Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 100 f.

制定法在規(guī)定“公益型協(xié)會(huì)訴愿”時(shí)，對(duì)適用要件作了嚴(yán)格限制，以防協(xié)會(huì)濫用訴權(quán)掣肘行政執(zhí)法。以現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第55條為例，一方面對(duì)有權(quán)提起訴愿的環(huán)保組織作了限制，必須滿足以下條件才可提起公益訴愿：第一，須在全瑞士范圍內(nèi)活動(dòng)；92州法可以賦予僅在該州從事活動(dòng)的環(huán)保組織訴愿權(quán)利。第二，追求公益目的；第三，提起訴愿的領(lǐng)域須該組織作為章程目的已踐行10年以上；第四，聯(lián)邦委員會(huì)列該組織為有權(quán)提起公益訴愿的組織。除了對(duì)訴愿主體的限制外，訴愿事項(xiàng)也受限制，公益訴愿并不適用于全部行政命令，制定法特別規(guī)定其適用事項(xiàng)，《環(huán)境保護(hù)法》第55條第1款規(guī)定，公益型協(xié)會(huì)訴愿適用于規(guī)劃、建設(shè)、變更設(shè)施需要環(huán)評(píng)情形的行政命令。該法第55b條規(guī)定協(xié)會(huì)未積極對(duì)規(guī)劃等提出質(zhì)疑的，可能喪失訴愿權(quán)利的情形，是對(duì)訴愿權(quán)利的進(jìn)一步限制。

瑞士法上環(huán)保組織的“公益型協(xié)會(huì)訴愿”權(quán)利，受到支持與質(zhì)疑兩種思想的影響，體現(xiàn)出一定的特點(diǎn)：一方面受到支持者觀點(diǎn)影響，因此制定法采納了公益型協(xié)會(huì)訴愿制度；另一方面受到質(zhì)疑者觀點(diǎn)影響，因此嚴(yán)格限制該制度的適用空間。

支持“公益型協(xié)會(huì)訴愿”制度的理由有以下幾點(diǎn)：

第一，為環(huán)境保護(hù)提供與環(huán)境利用平等的法律武器。93Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 105.公法在適用時(shí)，常需權(quán)衡各種公、私利益，以期實(shí)現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)和平衡，生態(tài)環(huán)境不會(huì)說(shuō)話，不能維護(hù)自己利益不能委托律師，因此制定法有必要為其安排代言人，以便公法適用時(shí)可以考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)。利用生態(tài)環(huán)境和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是一對(duì)對(duì)立的利益，在權(quán)衡二者時(shí)，利用生態(tài)環(huán)境的利益考慮常占上風(fēng)，因?yàn)樗@得具體、明確、急迫且必要，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在做決定時(shí)，常受到政治、經(jīng)濟(jì)等影響，無(wú)論從私人利益還是公共利益看，利益生態(tài)環(huán)境都有其推動(dòng)因素。相反，破壞生態(tài)環(huán)境的行為單個(gè)來(lái)看，常常破壞性不大，因此難被重視，個(gè)別行為累計(jì)起來(lái)，則影響明顯，但在行政機(jī)關(guān)利益衡量時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考慮不如生態(tài)環(huán)境利用迫切，因此需要為生態(tài)保護(hù)提供代言人，實(shí)現(xiàn)法律武器的平等。

第二，預(yù)防作用。94Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 106.因?yàn)閰f(xié)會(huì)擁有訴愿權(quán)利，因此促使項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者從一開(kāi)始就遵守相關(guān)環(huán)保法律，行政機(jī)關(guān)為避免被訴，也會(huì)謹(jǐn)慎作出決定。

第三，從爭(zhēng)議走向磋商。95Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 107.法律程序是保護(hù)生態(tài)環(huán)境最后的保障，更好的途徑是環(huán)保組織從項(xiàng)目規(guī)劃開(kāi)始就積極與工程開(kāi)發(fā)方和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，避免生態(tài)損害。如果沒(méi)有協(xié)會(huì)訴愿權(quán)利做后盾，工程開(kāi)發(fā)方和行政機(jī)關(guān)不會(huì)賦予環(huán)保組織磋商的權(quán)利，有了這個(gè)后盾，磋商才變得可能。從爭(zhēng)議走向磋商的模式，也受到各方的歡迎。

質(zhì)疑協(xié)會(huì)訴愿權(quán)的觀點(diǎn)認(rèn)為，第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是主管行政機(jī)關(guān)的事，行政機(jī)關(guān)才是生態(tài)環(huán)境的守護(hù)人；第二，協(xié)會(huì)行使訴愿權(quán)使得行政行為被延遲或阻止，有礙行政；第三，環(huán)保組織可能濫用公益訴愿權(quán)利。96Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 109 ff.瑞士環(huán)保部上世紀(jì)90年代委托日內(nèi)瓦大學(xué)法律評(píng)估研究所評(píng)估協(xié)會(huì)訴愿權(quán)的實(shí)施情況。1996-2003年的數(shù)據(jù)顯示，協(xié)會(huì)訴愿引發(fā)的行政訴訟在全部行政訴訟中的比例不到1%，平均每年7.5個(gè)協(xié)會(huì)訴愿，勝訴率63%；而平均每年行政訴訟達(dá)989個(gè)，勝訴率18.6%。97Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 109.專(zhuān)家得出結(jié)論，98Alexandre Flückiger/Charles-Albert Morand/Thierry Tanquerel, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, Hrsg. BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 314, Bern 2000, S. 40 f., 80 ff., 247 ff. (L?nderberichte); dieselben, Wie wirkt das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen? (Kurzfassung der Evaluation, bearbeitet von Urs Steiger, hrsg. vom BUWAL),Bern 2000, S. 11 f. Zur neueren Rechtslage in Deutschland Marion Rosenbaum/Dirk Tessmer, Das Verbandsklagerecht in Deutschland,Entwicklung und verbleibende Defizite, in: natur + mensch 3/2003 (Hrsg. Rheinaubund), S. 22 ff.; Rausch/Marti/Griffel (Anm. 19), Rz. 796.環(huán)保機(jī)構(gòu)在行使權(quán)利時(shí)相當(dāng)克制并且進(jìn)入法院的公益行政訴訟勝訴率遠(yuǎn)高于行政訴訟平均勝訴率。數(shù)據(jù)足以反駁質(zhì)疑者的觀點(diǎn)，第一，行政機(jī)關(guān)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，但從公益行政訴訟勝訴率看，行政機(jī)關(guān)并未充分履行這一任務(wù)；第二，訴愿權(quán)雖然阻止或延遲了行政執(zhí)法，但正是因?yàn)樾姓`法，才有協(xié)會(huì)訴愿權(quán)的必要，訴愿的勝訴率說(shuō)明糾正行政違法的必要性；第三，從數(shù)據(jù)可得出，環(huán)保組織并未濫用公益訴愿權(quán)利。99Griffel Alain, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in: URP 2006 S. 109 ff.

（二）環(huán)保組織與民事訴訟

依現(xiàn)行瑞士法，環(huán)保組織就生態(tài)損害并無(wú)民事訴訟資格。因我國(guó)法律界就生態(tài)損害尚在討論民事?lián)p害賠償路徑，環(huán)保組織也可對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境者提起民事訴訟，故介紹瑞士法律界曾經(jīng)提出的以侵權(quán)法處理生態(tài)損害以及賦予環(huán)保組織原告資格，可資比較。

瑞士曾開(kāi)展侵權(quán)法全面修訂和統(tǒng)一工作，征求意見(jiàn)草案第45d條第2款規(guī)定，如果受危害或被毀損的環(huán)境要素不是物權(quán)客體，或者權(quán)利人不采取必要措施的，則有管轄權(quán)的集體、瑞士全境或者區(qū)域性的環(huán)保組織在實(shí)際準(zhǔn)備了相應(yīng)措施或者已經(jīng)采取措施并且依法有權(quán)采取措施的情況下，得請(qǐng)求損害賠償。

據(jù)此，環(huán)保組織就生態(tài)損害所采取措施花費(fèi)之費(fèi)用得請(qǐng)求損害賠償。但此規(guī)范在征求意見(jiàn)階段，遭到大部分參與者的批評(píng)，其理由是，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府的義務(wù)，應(yīng)由其壟斷采取相應(yīng)措施的求償權(quán)。100征求意見(jiàn)結(jié)果第176頁(yè)以下，瑞士司法部網(wǎng)站可查（https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/gesetzgebung/archiv/haftpflicht/ve-ber.pdf)，2019年9月1日訪問(wèn)。環(huán)保組織的訴權(quán)應(yīng)限于公益訴愿，起到監(jiān)督行政的作用，不應(yīng)賦予它請(qǐng)求損害賠償?shù)臋?quán)利。隨著侵權(quán)法全面修訂工作被放棄，生態(tài)損害主要以公法途徑救濟(jì)，例外是僅在制定法有明確規(guī)定的情形才可適用民事?lián)p害賠償，且請(qǐng)求權(quán)人是主管的政府部門(mén)，101例如《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條第9款；《基因技術(shù)法》第31條第2款。環(huán)保組織未被賦予請(qǐng)求民事?lián)p害賠償?shù)臋?quán)利。

七、結(jié)論

瑞士法上，生態(tài)損害預(yù)防和救濟(jì)自20世紀(jì)六七十年代起引起人們注意，公法和私法對(duì)此都給予了高度關(guān)注。瑞士《水域保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境立法迅速被制定和修改，全面貫徹“原因者付費(fèi)”原則，使得生態(tài)損害問(wèn)題在公法上得到及時(shí)回應(yīng)。與之相反，私法的回應(yīng)停留在學(xué)術(shù)討論和零星判決中，侵權(quán)法全面修訂草案雖然將生態(tài)損害納入侵權(quán)法，但2000年才提交聯(lián)邦委員會(huì)征求各界意見(jiàn)，時(shí)間上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公法的更新。在公法路徑能夠勝任解決生態(tài)損害問(wèn)題的背景下，征求意見(jiàn)時(shí)各界都反對(duì)浪費(fèi)立法資源再改以私法來(lái)解決生態(tài)損害問(wèn)題。僅《基因技術(shù)法》以及制定該法時(shí)于該法附件4中順帶增加的《環(huán)境保護(hù)法》第59abis條，就轉(zhuǎn)基因和病原體導(dǎo)致生態(tài)損害規(guī)定以私法路徑救濟(jì)。這兩條也可看作是以侵權(quán)法解決生態(tài)損害思路在立法中遺留的標(biāo)志。從瑞士法上也可見(jiàn)，生態(tài)損害問(wèn)題的解決路徑并非是邏輯選擇的結(jié)果，更是立法資源的配置問(wèn)題，瑞士公法對(duì)生態(tài)損害問(wèn)題及時(shí)回應(yīng)，將“原因者付費(fèi)”原則貫徹落實(shí)，而私法的修訂耗時(shí)太久，難以及時(shí)回應(yīng)，因此在生態(tài)損害賠償問(wèn)題上，公法路徑最終勝出。

與瑞士法相比，我國(guó)應(yīng)對(duì)生態(tài)損害問(wèn)題，公法上雖確立了“原因者付費(fèi)”原則，但無(wú)可適用于行政執(zhí)法的具體條款，“原因者付費(fèi)”原則沒(méi)有得到具體落實(shí)。借助民法典法典化的立法工作，將生態(tài)損害納入侵權(quán)責(zé)任編予以規(guī)制，可以節(jié)省立法資源，雖則于法律體系觀之并非最佳方案，但也是可以選擇的方案之一。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及公共利益，應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的事，但行政機(jī)關(guān)尚有保護(hù)生態(tài)環(huán)境不周之處，故而有必要賦予環(huán)保組織提起“公益型協(xié)會(huì)訴愿”（行政復(fù)議和行政訴訟）之資格，起到監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)之作用。因而，瑞士法上賦予環(huán)保組織“公益型協(xié)會(huì)訴愿資格”，但未賦予環(huán)保組織對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境者提起民事訴訟的資格。