魏淑君

( 中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海，201204 )

“一國兩制”是中國特色社會主義的一個偉大創(chuàng)舉。這一科學(xué)構(gòu)想的提出及其生動的實(shí)踐與國家改革開放40多年的歷程同步，貫穿于中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大歷史變遷中。作為一項(xiàng)具有中國特色的重大政治實(shí)踐，鄧小平對如何確保香港的順利回歸及1997年后如何管理香港，有著堅定的決心、明確的立場和具體可行的政策。他曾指出，“一國兩制”能不能真正成功，要體現(xiàn)在香港特別行政區(qū)基本法里面。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定了在香港特區(qū)實(shí)行的制度和政策，是“一國兩制”方針的法律化、制度化，它為“一國兩制”在香港特區(qū)的實(shí)踐提供了法律保障。(1)習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》(2017年7月1日)，《人民日報》2017年7月2日?！耙粐鴥芍啤弊鳛橹袊厣鐣髁x的重要組成部分，其制度優(yōu)勢在國家改革開放的時代背景下得到彰顯，以憲法和基本法為核心的制度體系也在“一國兩制”的深入實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。

一、“一國兩制”制度體系的顯著優(yōu)勢

黨的十九大將“堅持‘一國兩制’和推進(jìn)祖國統(tǒng)一”確定為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》把“堅持‘一國兩制’，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一”作為我國國家制度和國家治理體系具有的顯著優(yōu)勢之一，充分表明了“一國兩制”制度體系在我國國家制度和國家治理體系中的重要地位。

(一)為解決歷史遺留的香港問題提供最佳方案。“一國兩制”的提出首先是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家統(tǒng)一。1980年1月，鄧小平第一次提出了“八十年代我們要做的三件大事”：“在國際事務(wù)中反對霸權(quán)主義，維護(hù)世界和平”、“臺灣歸回祖國，實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一”、“加緊經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就是要加緊四個現(xiàn)代化建設(shè)”。(2)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第239-240頁。1982年9月，鄧小平在中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會開幕詞中重申：“加緊社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，爭取實(shí)現(xiàn)包括臺灣在內(nèi)的祖國統(tǒng)一，反對霸權(quán)主義、維護(hù)世界和平，是我國人民在八十年代的三大任務(wù)?！?3)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第3頁。在20世紀(jì)80年代初，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一成為新的歷史時期中國共產(chǎn)黨人面臨的一項(xiàng)重要?dú)v史任務(wù)，是中國人民的共同愿望。

“一國兩制”偉大構(gòu)想開始是針對臺灣問題提出的。1978年下半年，鄧小平主持以臺灣問題為焦點(diǎn)的中美建交談判，在參照毛澤東、周恩來關(guān)于臺灣問題方針的基礎(chǔ)上，提出了解決臺灣問題初步設(shè)想，形成后來被概括為“一國兩制”的初步表述。1979年元旦，全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》，正式宣告了和平統(tǒng)一祖國的大政方針。1981年9月，全國人大常委會委員長葉劍英發(fā)表了關(guān)于大陸和臺灣實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的九條方針政策。鄧小平在1982年初強(qiáng)調(diào)，九條方針的實(shí)質(zhì)是“一個國家，兩種制度”。雖然當(dāng)時針對臺灣問題提出了戰(zhàn)略構(gòu)想，但是解決的條件并不成熟。于是，“一國兩制”的實(shí)踐首先用在了香港問題的解決上。

中英兩國政府關(guān)于香港問題的談判從1982年9月英國首相撒切爾夫人訪華開始。當(dāng)時，鄧小平闡明了中國政府對香港問題的基本立場。他明確提出，中國會制定出到1997年15年中以及15年后繼續(xù)保持香港繁榮、且能被各方面所接受的政策。1984年12月，他談到中國面臨的實(shí)際問題就是用什么方式才能解決香港問題，一種是和平方式，一種是非和平方式，而用和平方式就必須考慮到香港、中國和英國的實(shí)際情況，如果用社會主義來統(tǒng)一，就做不到使三方面都能接受，香港也將成為一個蕭條的香港。而三方面都能接受的只能是“一國兩制”，允許香港繼續(xù)實(shí)行資本主義，除此之外沒有其他辦法。鄧小平指出：“一九八一年國慶前夕葉劍英委員長就臺灣問題發(fā)表的九條聲明，雖然沒有概括為‘一國兩制’，但實(shí)際上就是這個意思。兩年前香港問題提出來了，我們就提出‘一國兩制’。”(4)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第101-102頁。因此，鄧小平從中國實(shí)際出發(fā)，考慮到香港的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，決定用“一國兩制”的方式解決香港回歸，繼續(xù)保持香港的繁榮和穩(wěn)定。他領(lǐng)導(dǎo)制定了中央對香港的基本方針政策，確定了“一國兩制”的具體內(nèi)容，并載入中英聯(lián)合聲明。1990年香港基本法頒布后，“一國兩制”的內(nèi)容就是中國政府對香港基本方針政策和香港基本法的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了方針政策的制度化、法律化。2017年7月，習(xí)近平同志在講話中指出，實(shí)踐充分證明，“‘一國兩制’是歷史遺留的香港問題的最佳解決方案”(5)習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》(2017年7月1日)，《人民日報》2017年7月2日。。當(dāng)下的中國在實(shí)現(xiàn)兩個百年奮斗目標(biāo)的歷史進(jìn)程中，仍面臨著國家完全統(tǒng)一問題。黨的十九大報告重申了“實(shí)現(xiàn)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、完成祖國統(tǒng)一、維護(hù)世界和平與促進(jìn)共同發(fā)展”三大歷史任務(wù)。鄧小平在1987年提出，香港基本法很重要，要為澳門、臺灣作出一個范例。因此，香港、澳門相繼回歸以來，“一國兩制” 的成功實(shí)踐為在“一個中國”的原則下探索“兩制”的臺灣方案、就推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展達(dá)成制度性安排、最終解決臺灣問題提供了有益的啟示和借鑒。

(二)創(chuàng)新和豐富了國家治理模式。香港從回歸之日起，就被重新納入國家治理體系?！稇椃ā沸蜓院拖嚓P(guān)條文闡明了我國為單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，主權(quán)在中央，這是實(shí)行“一國兩制”的基礎(chǔ)和前提，也是中央對香港特區(qū)行使管治權(quán)的政治基礎(chǔ)。香港基本法明確規(guī)定了香港特區(qū)是中華人民共和國的一個地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。因此，“一國兩制”制度體系規(guī)定了在我國這樣一個單一制國家里中央對地方采取的特殊管理制度。與聯(lián)邦制不同，單一制國家的中央權(quán)力是本源性、全面性的，地方?jīng)]有任何固有的權(quán)力，地方的權(quán)力來自于中央的授權(quán)，而且這種授權(quán)也僅是“權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移”(6)王禹：《論恢復(fù)行使主權(quán)》，北京：人民出版社，2016年，第174頁。。從憲法和基本法的具體規(guī)定可見，中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系，既體現(xiàn)出中央對其所有的全部地方行政區(qū)域管理的共性，同時具有中央對特別行政區(qū)管理的特殊性。“一國兩制”“港人治港”、高度自治，便是中央對香港特別行政區(qū)實(shí)行的特殊的管理方式。當(dāng)然，高度自治不是完全自治，也不是分權(quán)，而是中央(全國人大)授權(quán)香港特區(qū)依照基本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。因此，“一國兩制”正是在堅持國家管理共性原則下，從我國國情以及香港歷史與現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，創(chuàng)造性地提出了中央與地方關(guān)系的構(gòu)造模式，形成中央全面管治權(quán)與香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。它豐富了我國地方行政區(qū)域的管理制度，是國家治理結(jié)構(gòu)的重大理論創(chuàng)新。

“一國兩制”制度體系在國家治理模式上的創(chuàng)新，還體現(xiàn)在為兩種不同社會制度間的和平共處提供制度空間?！耙粐鴥芍啤钡孽r明特征便是社會主義與資本主義共處于一個國家中。鄧小平在1987年4月會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時指出，要保持香港50年繁榮和穩(wěn)定，50年后也繁榮和穩(wěn)定，就要保持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義制度。我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色的一個重要內(nèi)容就是對香港、澳門、臺灣問題的處理，就是“一國兩制”。在香港基本法制定過程中，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)“兩個不變”的問題，即保持香港長期繁榮穩(wěn)定的“一國兩制”政策不變，保持中國社會主義制度不變。他說：“講不變，應(yīng)該考慮整個政策的總體、各個方面都不變……改變了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮和穩(wěn)定也會吹的。要真正能做到五十年不變，五十年以后也不變，就要大陸這個社會主義制度不變?！?7)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第218頁。他強(qiáng)調(diào)“一國兩制”要講兩個方面：一方面是社會主義國家里允許一些特殊地區(qū)搞資本主義，另一方面也要確定整個國家的主體是社會主義。不講兩個方面，“一國兩制”幾十年就行不通了。從哲學(xué)意義上講，鄧小平“一國兩制”思想充分體現(xiàn)了“矛盾著的對立面相互依存、相互吸引、相互包容的一面”(8)儀浩：《重溫鄧小平“一國兩制”論述的哲學(xué)思想》，《港澳研究》2016年第3期。。他找到了社會主義和資本主義矛盾雙方在香港共存的條件基礎(chǔ)：一是本著堅持和維護(hù)國家主權(quán)，保持香港長期的繁榮穩(wěn)定的目的而實(shí)行“一國兩制”。這種實(shí)事求是解決問題的方式使各方面都能接受。二是僅在一個國家的局部地區(qū)搞資本主義，大陸主體必須是社會主義制度。對香港的政策長期不變，影響不了大陸的社會主義。而在小范圍內(nèi)容許資本主義的存在，更有利于發(fā)展社會主義?！爸黧w地區(qū)是十億人口，臺灣是近兩千萬，香港是五百五十萬，這就有個十億同兩千萬和五百五十萬的關(guān)系問題?！边@是保證“一國兩制”順利實(shí)行的前提。三是中國特色社會主義允許兩種制度的存在，“這個勇氣來自人民的擁護(hù)，人民擁護(hù)我們國家的社會主義制度，擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)”(9)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第103、217頁。。保持香港長期繁榮和穩(wěn)定，就是要保持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義制度。黨的十八大以來，“一國兩制”事業(yè)進(jìn)入新時代，習(xí)近平同志繼承和發(fā)展了鄧小平“兩個不變”的思想，他在2017年7月1日慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中，提出“兩個建設(shè)好”，也就是既要把實(shí)行社會主義制度的內(nèi)地建設(shè)好，也要把實(shí)行資本主義制度的香港建設(shè)好?！耙粐鴥芍啤卑酥腥A文化中的和合理念，體現(xiàn)的一個重要精神就是求大同、存大異。習(xí)近平同志的重要論述，闡釋了“一國”之內(nèi)兩種制度長期融合共處的文化基礎(chǔ)和精神力量。

(三)香港回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度。鄧小平曾指出，中國政府在1997年對香港恢復(fù)行使主權(quán)后，香港“現(xiàn)行的社會、經(jīng)濟(jì)制度不變，法律基本不變，生活方式不變”，作為自由港的地位和國際貿(mào)易、金融中心的地位不會改變，可以繼續(xù)同其他國家和地區(qū)保持和發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系。(10)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第58頁。保持香港長期繁榮穩(wěn)定，是鄧小平解決香港問題的基本立場和“一國兩制”的初衷。香港基本法序言開宗明義，實(shí)行“一國兩制”方針就是為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定?；痉橄愀鄣拈L遠(yuǎn)發(fā)展和繁榮穩(wěn)定提供了堅實(shí)的法律保障。回歸以來，香港特區(qū)一直享有高度便利及國際化的營商環(huán)境，踐行基本法規(guī)定的法治和司法獨(dú)立，實(shí)行簡單低稅制、資金流動及進(jìn)出自由，以及開放靈活的市場。這些制度優(yōu)勢鞏固了香港國際金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心地位，被眾多的國際機(jī)構(gòu)評為全球最自由的經(jīng)濟(jì)體和最具競爭力的地區(qū)之一，使其自身特色和優(yōu)勢得以保持。中央政府為全力支持香港繁榮發(fā)展，在香港應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)、鞏固和提升自身競爭優(yōu)勢、加強(qiáng)與內(nèi)地各領(lǐng)域合作等方面持續(xù)出臺制度措施，為香港的發(fā)展提供了新機(jī)遇和新動力。回歸后，香港經(jīng)濟(jì)有顯著增長。2019年的經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過28000億港元，以金額計算約為1997年回歸前的兩倍，本地生產(chǎn)總值期內(nèi)平均每年實(shí)質(zhì)增長3%，明顯高于先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體2%的平均增幅。2019年香港人均名義本地生產(chǎn)總值達(dá)48700美元，高于德國、日本、英國。(11)張建宗：《香港特區(qū)成功實(shí)踐“一國兩制”成就非凡》，紫荊網(wǎng)，hk.zijing.org/2020/0628/822395.shtml。

香港在國家改革開放中的獨(dú)特地位，也助力祖國內(nèi)地的發(fā)展。2018年11月，習(xí)近平同志在北京會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團(tuán)時，總結(jié)了改革開放以來港澳同胞和社會各界人士發(fā)揮的六大作用，并強(qiáng)調(diào)在新時代國家改革開放進(jìn)程中，香港、澳門仍然具有特殊地位和獨(dú)特優(yōu)勢，仍然發(fā)揮著不可替代的作用?！耙粐鴥芍啤笔亲畲蟮膬?yōu)勢，國家改革開放是最大的舞臺，共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略實(shí)施是新的重大機(jī)遇。(12)習(xí)近平：《會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團(tuán)時的講話》(2018年11月12日)，《人民日報》2018年11月13日。中共中央、國務(wù)院在2019年2月印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，目的是為充分發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢，著眼于“國家所需”與“香港所長”的結(jié)合點(diǎn)，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，實(shí)現(xiàn)香港與內(nèi)地共同繁榮，推動新時代“一國兩制”發(fā)展的新實(shí)踐。

二、“一國兩制”制度體系在改革開放中不斷豐富和發(fā)展

根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，制度的基本含義就是一種社會規(guī)范，是一種人們有目的建構(gòu)的、要求大家共同遵守的辦事規(guī)范或者行動準(zhǔn)則。制度體系則是“若干與社會生活相關(guān)的一系列制度，按照一定的秩序和關(guān)系所組合成的具有特定功能的一個整體，其目的是為了更加全面和有效地規(guī)范社會成員的行為”(13)丁志剛、于澤慧：《論制度、制度化、制度體系與國家治理》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第1期。。從國家層面看，國家制度體系應(yīng)是一個國家治理本國事務(wù)所依據(jù)的一系列制度和體制機(jī)制的總和。同時，我們必須看到，國家的制度體系隨著事業(yè)發(fā)展和情況的變化需要積極地推進(jìn)和構(gòu)建，使之進(jìn)一步完善和發(fā)展。習(xí)近平同志曾強(qiáng)調(diào)，中國特色社會主義國家制度和法律制度需要堅持好、實(shí)施好，也需要不斷地完善和發(fā)展。就“一國兩制”制度體系而言，其應(yīng)是圍繞“一國兩制”方針的目的，為維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，從保持港澳臺長期繁榮穩(wěn)定的根本宗旨出發(fā)制定的一系列制度和實(shí)現(xiàn)這些制度目標(biāo)的機(jī)制體制的總和。隨著“一國兩制”的深入實(shí)踐，也會遇到一些新情況新問題，會面臨前所未有的挑戰(zhàn)，為處理和應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)，“一國兩制”制度體系也會不斷豐富和發(fā)展。

(一)憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，是“一國兩制”制度體系的核心。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“人類社會發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理”(14)《習(xí)近平談治國理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第424頁。。對于香港來講，依法治理，首要的就是嚴(yán)格依照中華人民共和國憲法和香港特別行政區(qū)基本法辦事。在“一國兩制”制度體系中，憲法和基本法具有特殊的地位，憲法是國家根本大法，是全國各族人民共同意志的體現(xiàn)，是特別行政區(qū)制度的法律淵源?；痉ㄊ侨珖舜笠罁?jù)憲法制定的國家基本法律，其效力高于特別行政區(qū)的其他法律法規(guī)，它對香港的政治經(jīng)濟(jì)文化和社會事務(wù)等根本問題作了規(guī)定，從憲制層面確保了香港居民的基本權(quán)利和自由。從法理而言，憲法在整個國家中具有最高法律效力，是“一國兩制”在國家法治上的最高體現(xiàn)，而香港基本法是根據(jù)國家憲法制定的，“是‘一國兩制’在國家法治上的集中體現(xiàn)”(15)栗戰(zhàn)書：《堅定不移走“一國兩制”成功道路 確保憲法和澳門基本法全面準(zhǔn)確有效實(shí)施——在紀(jì)念中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法實(shí)施20周年座談會上的講話》(2019年12月3日)，《人民日報》2019年12月4日。。因此，香港特別行政區(qū)的一切行政、立法、司法行為都必須符合憲法和基本法，以憲法和基本法的規(guī)定為最高準(zhǔn)則。

(二)回歸后香港特區(qū)建立新的法律體系，是“一國兩制”制度體系的重要內(nèi)容。這是基于香港特區(qū)法律體系的視角來論述，澳門特區(qū)法律體系同樣是“一國兩制”制度體系的重要組成部分。憲法和基本法在特別行政區(qū)的有效實(shí)施需要相關(guān)制度和機(jī)制的保障?；貧w后，香港在繼續(xù)適用普通法的前提下，法律的內(nèi)容發(fā)生了變化，建立了新的法律體系。按照基本法第8 條的規(guī)定，香港普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法等原有法律，除同基本法相抵觸或經(jīng)香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)作出修改者外予以保留。第160條規(guī)定，香港特別行政區(qū)成立時，香港原有法律除由全國人大常委會宣布為同基本法抵觸者外，采用為香港特區(qū)法律，如以后發(fā)現(xiàn)有法律同基本法相抵觸，可依照基本法規(guī)定的程序修改或停止生效?；痉ǖ?8條也明確規(guī)定了在香港特區(qū)實(shí)行的法律，具體包括：一是基本法；二是基本法第8條規(guī)定的香港原有法律；三是回歸后特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。此外，還包括基本法附件三作出明文規(guī)定的部分全國性法律，它們自回歸之日起由香港特區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。因此，在由憲法和基本法確立的特別行政區(qū)新的憲制秩序下，回歸后的香港逐步建立起以憲法和基本法為基礎(chǔ)，以國家有關(guān)立法和特區(qū)法律為主要依據(jù)的新的憲制秩序和法律體系，構(gòu)成“一國兩制”制度體系的重要內(nèi)容。

(三)“一國兩制”制度體系不斷豐富和發(fā)展。首先，在香港回歸以來，從司法實(shí)踐看，普通法下的釋法制度得以充分實(shí)施。作為裁決的主要法律依據(jù)，基本法在法院審理案件中被頻繁適用，從而使香港居民的基本權(quán)利和自由得到保障，香港社會秩序得到維護(hù)。透過特區(qū)法院的訴訟案例，可見基本法在普通法制度下得到充實(shí)和發(fā)展，充分展示了它的生命力。其次，與憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制不斷建立和完善，中央對香港依法管治的體制機(jī)制逐漸健全。如在香港特區(qū)行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法修改方面，已經(jīng)確立了由行政長官向全國人大常委會提交報告、全國人大常委會作出決定、立法會通過、行政長官同意、報全國人大常委會批準(zhǔn)或備案的“五步曲”法律程序。按照憲法和香港基本法的規(guī)定，全國人大常委會具有對香港基本法的解釋權(quán)和監(jiān)督基本法實(shí)施的職責(zé)。香港基本法實(shí)施23年來，全國人大常委會共作出五次釋法，就基本法中的具體條款闡明立法原意，使之得以正確貫徹執(zhí)行，從而更好地維護(hù)了香港基本法的權(quán)威。23年來，全國人大常委會釋法的有關(guān)程序和工作機(jī)制得以建立，并且與特區(qū)法院的釋法形成良好的互動關(guān)系。全國人大常委會依法履行職責(zé)，既是落實(shí)中央全面管治權(quán)的重要方式，也使與憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制不斷完善。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新，更是“一國兩制”制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。在當(dāng)前國家全面深化改革背景下，2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，為創(chuàng)新大灣區(qū)合作發(fā)展機(jī)制、破解合作發(fā)展中的突出問題提供了新契機(jī)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出：“建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在制度創(chuàng)新”。當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)推動解決與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展不適應(yīng)的體制機(jī)制障礙和法規(guī)制度約束，把國家所需和港澳所長有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)粵港澳優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新，既是在新時代國家進(jìn)一步改革開放背景下“一國兩制”制度優(yōu)勢的充分體現(xiàn)，也是推動“一國兩制”深入發(fā)展新實(shí)踐的需要，是“一國兩制”制度體系豐富和發(fā)展的具體體現(xiàn)。

三、堅持和完善“一國兩制”制度體系，提高特區(qū)依法治理能力和水平

習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會的重要講話中提到，黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放40多年來，有兩次中央全會是劃時代的。一次是黨的十一屆三中全會，因?yàn)樗_啟了國家改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時期；一次是黨的十八屆三中全會，因?yàn)樗_啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計和推進(jìn)改革的新時代，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。新時代的改革開放同過去相比，很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重，因?yàn)楝F(xiàn)在的改革面對更多的是深層次體制機(jī)制問題，它對改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，對改革頂層設(shè)計的要求更高，而新時代的改革建章立制構(gòu)建制度體系的任務(wù)也就更重。(16)參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第48-49頁。應(yīng)該說，納入到國家治理體系中的香港在發(fā)展中也具有同樣的特點(diǎn)。回歸23年來，“一國兩制”的實(shí)踐取得了舉世公認(rèn)的成功，但是隨著“一國兩制”的深入實(shí)踐，遭遇了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，充分暴露出香港特區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面存在的一些深層次矛盾和問題，進(jìn)一步凸顯了從戰(zhàn)略上來完善香港的治理制度的必要性和緊迫性。因此，完善依法治港制度體系，既符合政治制度發(fā)展的一般要求，也有利于“一國兩制”在香港的順利實(shí)踐，有助于更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)不斷健全和完善依法治港制度體系。全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”“港人治港”、高度自治的方針，是“一國兩制”在香港成功實(shí)踐20余年的基本經(jīng)驗(yàn)。“全面準(zhǔn)確”的應(yīng)有之義，就是依法治港，維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序，這是治港的基本理念和原則。隨著“一國兩制”實(shí)踐不斷發(fā)展，香港基本法的實(shí)施不斷深入，“中央和特別行政區(qū)都有責(zé)任在全面檢視憲法和基本法實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)制度和機(jī)制，該制定的法律要制定，該修改的法律要修改，該廢除的法律要廢除，該補(bǔ)充的制度要補(bǔ)充，該配套的機(jī)制要配套”(17)張曉明：《堅持和完善“一國兩制”制度體系》，《人民日報》2019年12月11日。，使治港更加于法有據(jù)。

黨的十九屆四中全會站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局的高度，從健全中央依憲依法對特區(qū)行使全面管治權(quán)制度的層面，提出了包括完善中央對行政長官和主要官員的任免制度和機(jī)制、全國人大常委會釋法制度、依法行使憲法和基本法賦予中央的各項(xiàng)權(quán)力、健全特區(qū)行政長官對中央政府負(fù)責(zé)的制度等6項(xiàng)任務(wù)，對完善“一國兩制”制度體系作出了重大部署。其中提到“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量”(18)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第37頁。的要求。眾所周知，香港回歸20多年來，一直沒有完成基本法第23條規(guī)定的關(guān)于維護(hù)國家安全的本地立法，而在香港當(dāng)下的本地法律中對維護(hù)國家安全起到一定作用的《刑事罪行條例》和《公安條例》的法律有效性和實(shí)際作用又具有不確定性，使香港成為“國家安全的隱患和短板”(19)劉兆佳：《香港修例風(fēng)波背后的深層次問題》，《港澳研究》2020年第1期。。2019年爆發(fā)的修例風(fēng)波清晰地凸顯出香港特區(qū)在維護(hù)國家安全方面存在的法律漏洞。習(xí)近平同志在2017年7月1日講話中強(qiáng)調(diào)，“任何危害國家主權(quán)安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力和香港特別行政區(qū)基本法權(quán)威、利用香港對內(nèi)地進(jìn)行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的”(20)習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》(2017年7月1日)，《人民日報》2017年7月2日。。2020年6月30日，第十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，并于當(dāng)天作出決定，將剛通過的這部法律列入香港基本法附件三，明確由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。如今法律已經(jīng)生效施行，它將有效地防范、制止和懲治與香港特區(qū)有關(guān)的危害國家安全的犯罪行為、從國家層面來推進(jìn)和完善維護(hù)國家安全制度機(jī)制建設(shè)，堵塞香港特區(qū)在維護(hù)國家安全方面存在的制度漏洞。這部法律的頒行，貫徹了總體國家安全觀的要求，表明了中央在新的歷史時期更加注重治港制度的頂層設(shè)計，這對于堅持和完善“一國兩制”制度體系，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，確保香港長治久安，有重大而深遠(yuǎn)的意義。

(二)堅持以愛國者為主體的“港人治港”。這是對治理香港主體提出的要求。按照“一國兩制”“港人治港”、高度自治的方針，治理香港的主體包括中央和特區(qū)。1997年回歸以后中央如何治理香港，誰來治理香港，鄧小平對此有明確的思路。在特區(qū)層面，首先，“港人治港”中的“港人”是指“香港的中國人”，這是在“一個國家”主權(quán)原則之下對治理香港主體的特殊性制度安排。在中英關(guān)于香港問題的談判過程中，鄧小平就堅決否定了英方提出的想用主權(quán)換治權(quán)、在1997年后繼續(xù)管治香港的企圖，他多次談到對香港的中國人能夠治理好香港有信心。他的信心來自于香港人都有的民族自豪感，以及香港過去的繁榮都是以中國人為主體的香港人干出來的事實(shí)。因此，在香港回歸后保持資本主義制度不變的情況下，為了維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定，由熟悉情況的香港當(dāng)?shù)厝俗约簛砉芾硎聞?wù)。北京也不向香港特區(qū)政府派出干部。(21)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第58頁。香港基本法明確規(guī)定，特區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席以及立法會百分之八十以上議員、終審法院和高等法院的首席法官都必須由在外國無居留權(quán)的香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任。(22)參見《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第四章“政治體制”的相關(guān)規(guī)定。其次，“港人治港”有明確的界限和標(biāo)準(zhǔn)，那就是鄧小平強(qiáng)調(diào)的必須是以愛國者為主體的港人來治理香港。鄧小平在多個場合回答了怎樣才是“愛國者”，用“愛祖國、愛香港”來界定治港者主體的基本政治要求，并且提出了三條具體標(biāo)準(zhǔn)：尊重自己的民族、誠心誠意擁護(hù)祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)、不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。只要具備以上三條都是愛國者，并不要他們都贊成中國的社會主義制度。最后，“港人治港”不等于中央不管。1987年4月16日，鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時講到，“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點(diǎn)都不管，就萬事大吉了”，“比如一九九七年后香港有人罵中國共產(chǎn)黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在‘民主’的幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那就非干預(yù)不行”(23)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第61、221頁。。還講基本法要照顧到這些方面。香港基本法第104條明確規(guī)定了特區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)。(24)參見《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第104條。2016年11月7日，全國人大常委會針對上述第104條作出解釋，闡明了該條規(guī)定的立法原意，為其正確實(shí)施提供了保證。由此可見，憲法和基本法對堅持以愛國者為主體的管治團(tuán)隊(duì)來治理特區(qū)，確立了規(guī)范依據(jù)。習(xí)近平同志在2017年7月1日講話中指出，從中央來說只要愛國愛港，誠心誠意擁護(hù)“一國兩制”方針和香港特別行政區(qū)基本法，不論持什么政見或主張，我們都愿意與之溝通。他重申了在香港特區(qū)為維護(hù)和諧穩(wěn)定社會環(huán)境的政治性要求。

香港特別行政區(qū)管治團(tuán)隊(duì)是一個整體，依據(jù)基本法的授權(quán)管理特區(qū)，維護(hù)“一國兩制”的憲制秩序，共同履行“一國兩制”的主體責(zé)任。其中，行政長官的地位尤為重要?；趹椃▽ξ覈鴨我恢茋医Y(jié)構(gòu)形式的規(guī)定，基本法從特別行政區(qū)的法律地位和香港實(shí)際情況出發(fā)，確立了特區(qū)行政主導(dǎo)的政治體制。行政長官作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長”，除了對特區(qū)負(fù)責(zé)之外，必須對中央政府負(fù)責(zé)，是香港落實(shí)“一國兩制”方針政策和基本法的第一責(zé)任人，所以對行政長官愛國愛港必須有更高的要求，必須符合愛國愛港、中央信任、有管治能力、香港社會認(rèn)同等標(biāo)準(zhǔn)。(25)本書編寫組編著：《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年，第346頁。

(三)提高特區(qū)依法治理能力和水平。黨的十八大以來，面對“一國兩制”在深入實(shí)踐中遇到的新情況新問題，中央在尊重港澳特區(qū)高度自治權(quán)的同時，突出強(qiáng)調(diào)中央與港澳特區(qū)在“一國兩制”實(shí)踐中均承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。2014年6月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書中指出，中央對香港特區(qū)擁有全面管治權(quán)。習(xí)近平同志在2017年7月1日講話中強(qiáng)調(diào)，在落實(shí)憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權(quán)力和特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來。中央對特區(qū)行使全面管治權(quán)是基于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，是國家主權(quán)層面的問題，中央授予特區(qū)高度自治權(quán)，是主權(quán)具體行使層面的問題。前者是后者的前提和基礎(chǔ)，中央授予特區(qū)高度自治權(quán)也是中央對特區(qū)行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)，二者內(nèi)在一致，不可分離。剛頒布實(shí)施的香港國安法就規(guī)定，中央人民政府對與香港特區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任，香港特區(qū)對維護(hù)國家安全負(fù)憲制責(zé)任，也承擔(dān)主要責(zé)任，凸顯了從中央和特區(qū)兩個層面維護(hù)國家安全的重要性。

責(zé)任與權(quán)力相互對應(yīng)。判斷中央與特別行政區(qū)在“一國兩制”實(shí)施過程中所承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是憲法和基本法中規(guī)定的中央與港澳特區(qū)所享有的權(quán)力。從中央層面看，憲法和基本法很明確地規(guī)定了屬于中央管治的各項(xiàng)權(quán)力，中央權(quán)力不限于通常所講的外交權(quán)和防務(wù)權(quán)，還有決定特別行政區(qū)的設(shè)立、制定基本法、規(guī)定在港澳實(shí)行的制度；對行政長官與主要官員的任命權(quán)；對基本法的解釋權(quán)；對基本法的修改權(quán)；對港澳政制發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)和最終決定權(quán)；對港澳本地立法的備案審查權(quán)；增減在港澳適用的全國性法律；決定對港澳追加授權(quán)；宣布港澳進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)或緊急狀態(tài)；對行政長官發(fā)出指令等。2014年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書中指出，中央全面管治權(quán)既包括中央對香港特區(qū)直接行使的權(quán)力，亦包括授予香港特區(qū)的高度自治權(quán)，而對香港特區(qū)的高度自治權(quán)，中央則享有監(jiān)督權(quán)。對中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權(quán)和憲制責(zé)任作了全面總結(jié)。中央運(yùn)用管治權(quán)依法履行職責(zé)，就是確保“一國兩制”在特區(qū)的實(shí)踐不出現(xiàn)偏差。在特別行政區(qū)層面，依據(jù)基本法規(guī)定，其享有高度自治的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。在這些權(quán)力事項(xiàng)范圍內(nèi)，特區(qū)承擔(dān)著主體責(zé)任。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央治港治澳的一個重要理念，便是讓中央管治權(quán)的行使過程“走向制度化、法制化和規(guī)范化，增加其透明度、合理性和可預(yù)測性”(26)劉兆佳：《中央與香港特區(qū)關(guān)系的磨合與發(fā)展——兼論近期香港事態(tài)的變遷》，《港澳研究》2016年第4期。。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。因此，在依法治港治澳理念的指導(dǎo)下，中央與特區(qū)均要依照憲法和基本法的規(guī)定，明確自己在治理過程中所享有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，并依法行使。