朱應(yīng)平

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）最初于1985 年起草，歷經(jīng)5 年于1990 年4 月通過，今年是其頒布30 周年。該法對(duì)特區(qū)政府、立法會(huì)、立法會(huì)議員相關(guān)立法權(quán)限作了規(guī)定。第一，確立了立法權(quán)歸屬主體。第66 條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)是香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)?！钡?3 條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序制定、修改和廢除法律?！钡诙_立了政府和議員有提出議案的權(quán)力。第62 條第5 項(xiàng)規(guī)定：“香港特別行政區(qū)政府有權(quán)擬定并提出法案、議案、附屬法規(guī)。”第74 條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。”據(jù)此，在香港，特區(qū)立法會(huì)是立法機(jī)關(guān)，提出法律草案的主體包括特區(qū)政府和立法會(huì)議員。第74 條對(duì)議員提出法律草案的權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意?！北疚闹饕芯俊痘痉ā返?4 條后一句的實(shí)施情況，即立法會(huì)議員提出法律草案，凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意；了解這一規(guī)定的演變過程，香港特區(qū)政府、議員和立法會(huì)主席的理解，以及主席裁決的具體內(nèi)容。

一、《基本法》規(guī)定的“涉及政府政策”

《基本法》第74 條的產(chǎn)生經(jīng)過了一個(gè)演變過程，先后經(jīng)歷過6 稿?！?〕以下方案條文均來自李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》（中冊(cè)），三聯(lián)書店（香港）有限公司2012 年版，第778-787 頁(yè)。

（一）第1 稿條文（第71 條）

方案1：香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)成員可根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序，個(gè)別或聯(lián)名提出法律草案，但下列三項(xiàng)在提出前必須得到行政長(zhǎng)官之書面同意：（1）涉及稅項(xiàng)及政府開支者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及行政機(jī)關(guān)之結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者。

方案2：香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)成員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，制訂和修改法律，凡不涉及公共開支和公共政策之法律草案，可由立法機(jī)關(guān)成員個(gè)別或聯(lián)名提出?！?〕1987 年12 月基本法起草委員會(huì)秘書處《香港特別行政區(qū)基本法（草案）》（匯編稿），同前注〔1〕，李浩然主編書，第781 頁(yè)。

1987 年6 月10 日政制專責(zé)小組討論提出的建議之一：立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)包括提出法案、通過法例及修訂法例等（但不包括提出稅收或與財(cái)務(wù)支出有關(guān)的法案），行政機(jī)關(guān)也有權(quán)力向立法機(jī)關(guān)動(dòng)議法案（包括財(cái)政預(yù)算案）。對(duì)該建議，贊成理由：一個(gè)獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)需擁有完整的立法權(quán)，即包括立法提案權(quán)……反對(duì)理由：如立法機(jī)關(guān)也有權(quán)提出法案，可能導(dǎo)致政策上的混亂，喪失行政效率。建議之二：立法機(jī)關(guān)沒有立法提案權(quán)，這權(quán)力只應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)在于修訂、通過或否決法案。對(duì)此建議，贊成的理由為：這建議與現(xiàn)行的制度相同，而目前政府在這制度下運(yùn)作效率很高。將提案權(quán)與審決權(quán)分開是互相制衡的方法。反對(duì)理由：在民意的指導(dǎo)下應(yīng)有主動(dòng)提出法案的權(quán)力，法案可能包括或不包括有關(guān)財(cái)務(wù)的問題?！?〕1987 年6 月10 日政制專責(zé)小組之行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系工作組《行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系討論文件》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第780-781 頁(yè)。

比較兩方案，第1 方案授予議員提出法案的權(quán)力更大。情形有二：（1）議員提出的法案涉及下列3項(xiàng)情形的，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官書面同意：涉及稅項(xiàng)及政府開支者；涉及政府政策者；涉及行政機(jī)關(guān)之結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者。（2）除了前述3 種情形外，議員可根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序個(gè)別或聯(lián)名提出法律草案?？梢?，議員可以提出議案的范圍很大，前者3 種情形下只要行政長(zhǎng)官書面同意，而其他議案不需要。方案2 授予議員提出議案的權(quán)力更小。議員針對(duì)兩類情形不能提出法案，其他的可以依法提出。

（二）第2 稿條文（第74 條）

方案1：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員可根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序個(gè)別或聯(lián)名提出法律草案，但下列3 項(xiàng)在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意：（1）涉及財(cái)政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者。

方案2：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會(huì)議成員個(gè)別或聯(lián)名提出?！?〕1988 年4 月基本法起草委員會(huì)秘書處《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）草稿》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第781 頁(yè)。部分觀點(diǎn)為：第2 組多數(shù)委員傾向?qū)⒎桨? 列為主流意見，不同意說明中所列方案，以便行政機(jī)關(guān)不受太多的干擾?！?〕1987 年12 月《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)第六次全體會(huì)議委員們對(duì)基本法第四、五、六、十章和條文草稿匯編的意見》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁(yè)。

對(duì)比發(fā)現(xiàn)，第2 稿與第1 稿差別不大。第2 組多數(shù)委員建議將方案2 列為主流意見，其目的是為了使行政機(jī)關(guān)不受太多的干擾，后來這一方案獲得立法機(jī)關(guān)的支持，也是基于“行政主導(dǎo)”體制的考慮。

（三）第3 稿條文（第73 條）

方案1：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員可根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序，個(gè)別或聯(lián)名提出法律草案，但下列三項(xiàng)在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意：（1）涉及財(cái)政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者。

方案2：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會(huì)議成員個(gè)別或聯(lián)名提出?！?〕1988 年4 月基本法委員會(huì)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）征求意見稿》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁(yè)。本稿與前兩稿差距不大。

部分意見：有的委員主張，凡涉及公共開支或公共政策之法律草案，必須由不少于十分之一的立法機(jī)關(guān)成員聯(lián)名提出，但不必得到行政長(zhǎng)官之書面同意。〔7〕《各專題小組的部分委員對(duì)本小組所擬條文的意見和建議匯集》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁(yè)。

（四）第4 稿條文（第73 條）

香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意?！?〕1989 年2 月《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁(yè)。討論中相關(guān)意見和建議認(rèn)為：“政府政策”的范圍太廣泛。建議刪除，其理由是限制太大，因?yàn)椴畈欢嗨蟹刹莅付紶可嬲摺P(guān)于待澄清的問題之一，要明確“涉及政府政策者”所指為何？〔9〕1988 年10 月基本法咨詢委員會(huì)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）征求意見稿咨詢報(bào)告第五冊(cè)——條文總報(bào)告》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第784-785 頁(yè)。

本稿綜合了前3 稿中的兩個(gè)方案條文，但做了相應(yīng)修改。第一句話反映第3 稿方案2 的內(nèi)容。第二句話反映第3 稿中方案1 的部分內(nèi)容。既體現(xiàn)了對(duì)議員法案提議權(quán)的嚴(yán)格限制，又使之有一定的靈活性。但對(duì)于此稿并非意見一致，一直有人提出“政府政策”范圍太大，甚至有人認(rèn)為嚴(yán)格限制立法機(jī)關(guān)的立法提案權(quán)違反《中英聯(lián)合聲明》。其理由是，因《中英聯(lián)合聲明》說明立法權(quán)屬立法機(jī)關(guān)，但據(jù)第73 條，立法機(jī)關(guān)對(duì)大部分的法案皆無提案權(quán)?！?0〕同前注〔1〕，李浩然主編書，第783 頁(yè)。

（五）第5 稿條文（第74 條）

香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支、政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。〔11〕1990 年2 月16 日《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第785 頁(yè)。該稿與第4 稿相同。

討論過程中部分觀點(diǎn)和建議內(nèi)容：“此條規(guī)定使立法機(jī)關(guān)喪失獨(dú)立的職權(quán)?！薄啊采婕罢哒撸谔岢銮氨仨毜玫叫姓L(zhǎng)官的書面同意’這一規(guī)定會(huì)引起爭(zhēng)辯。由于‘政府政策’一詞沒有任何界定，所以那些可能屬政府政策或被認(rèn)為可能是政府政策者，在提出前也須得到行政長(zhǎng)官的書面同意?！薄霸谔岢錾婕罢叻ò盖氨仨毜玫叫姓L(zhǎng)官的書面同意，這規(guī)定是不需要的，而且會(huì)給予行政長(zhǎng)官太多權(quán)力。”“建議刪除‘凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意’一句?！薄?2〕1989 年11 月基本法委員會(huì)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）咨詢報(bào)告第三冊(cè)——條文總報(bào)告》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第786 頁(yè)。

（六）第6 稿條文（第74 條）

與第4 稿、第5 稿完全相同，本稿為1990 年4 月全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》所采納。

結(jié)合相關(guān)案例，聯(lián)系該條文產(chǎn)生過程可以得出以下結(jié)論：（1）該條最初有兩個(gè)方案，從第2 稿開始，多數(shù)成員傾向于第2 方案。第4 稿開始，只有一個(gè)文本，而且以原來的第2 方案表達(dá)為主，但對(duì)之前的第2 方案進(jìn)行了修改，吸收了原來第1 方案中的“須得到行政長(zhǎng)官的書面同意”的規(guī)定。（2）第4-6稿，即法律最終采用的文本都是為了確?！靶姓鲗?dǎo)”，在立法提案權(quán)上，《基本法》在政府和議員之間作出了差別對(duì)待，對(duì)政府沒有作出限制，對(duì)議員提出議案作了嚴(yán)格限制。第1-3 稿均設(shè)計(jì)了兩個(gè)方案，但最后放棄第1 方案而采用第2 個(gè)方案，表明《基本法》制定者傾向于對(duì)議員提出議案權(quán)力作出更嚴(yán)格的限制?！霸诖饲樾蜗?，行政長(zhǎng)官可同意，亦可以不同意，如不同意，則有關(guān)法律草案的創(chuàng)議就此終止。行政長(zhǎng)官可借此權(quán)力對(duì)議員們的提議進(jìn)行甄別和選擇，凡符合基本法原則和香港特區(qū)利益，亦符合政府施政方針的提議才給予考慮?！薄?3〕郝建臻：《香港特別行政區(qū)行政與立法的關(guān)系》，法律出版社2011 年版，第54 頁(yè)。（3）一直有人主張上述條文方案對(duì)立法機(jī)關(guān)議員提案權(quán)限制過嚴(yán)；有人主張“政府政策”這個(gè)概念過于寬泛，需要進(jìn)一步明確其含義；還有人認(rèn)為這一條文設(shè)計(jì)違反《中英聯(lián)合聲明》。盡管如此，《基本法》最后仍然采用了對(duì)立法會(huì)議員立法提案權(quán)嚴(yán)格限制的方案，其目的意在確保“行政主導(dǎo)”。這些爭(zhēng)議在后來涉及立法會(huì)主席裁決“涉及政府政策”的含義過程中一直存在。

二、香港特區(qū)相關(guān)主體對(duì)“涉及政府政策”的判斷體制和程序

《基本法》第74 條所規(guī)定“涉及政府政策”的限制反映在《香港立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條“提交法案的預(yù)告”：“（4） 立法會(huì)主席如認(rèn)為某法案涉及政府政策，則就該法案所作的預(yù)告須附有由行政長(zhǎng)官對(duì)該法案的書面同意。”對(duì)這一條文的規(guī)定也曾產(chǎn)生爭(zhēng)議。1998 年《立法會(huì)議事規(guī)則》制定之初，行政機(jī)關(guān)曾批評(píng)該議事規(guī)則與《基本法》第74 條相抵觸，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由行政長(zhǎng)官而非立法會(huì)主席來決定議員草案是否符合《基本法》第74 條的限制。盡管如此，一直以來都是由立法會(huì)主席行使《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條賦予的法律草案審查權(quán)，行政部門并未再對(duì)此進(jìn)行公開批評(píng)?！?4〕參見付婧：《香港特別行政區(qū)立法會(huì)提案權(quán)研究》，載《地方立法研究》2017 年第5 期，第19 頁(yè)。相比較而言，立法會(huì)積極主動(dòng)實(shí)施《基本法》這一規(guī)定，一定程度上改變了《基本法》第74 條過于強(qiáng)調(diào)“行政主導(dǎo)”的原初設(shè)計(jì)，但從立法會(huì)主席對(duì)“涉及政府政策”的判斷來說，仍然對(duì)此作出寬松的解釋，使得議員提出的涉及公益方面的絕大多數(shù)法案被認(rèn)定為“涉及政府政策”，從而需要獲得行政長(zhǎng)官的書面同意。

1997 年以后形成的慣例做法是，當(dāng)議員提出法律草案時(shí)，首先必須取得立法會(huì)主席就草案是否涉及《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條的書面意見。立法會(huì)主席在根據(jù)《立法會(huì)議事規(guī)則》第51 條就議員草案做出決定前，通常會(huì)先咨詢與該法案有關(guān)的決策局的意見，并會(huì)請(qǐng)?zhí)岢龇ò傅淖h員就政府的立場(chǎng)做出回應(yīng)。故議員草案必須通過《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條的審查后才能進(jìn)入立法會(huì)一讀程序。〔15〕同前注〔14〕，付婧文，第19 頁(yè)。議員須先請(qǐng)立法會(huì)主席裁決其擬提出的議員法案是否違反《立法會(huì)議事規(guī)則》。具體說，議員須先請(qǐng)立法會(huì)主席裁決其擬提出的議員法案是否屬于“涉及政府政策”的情形，如果主席判斷不屬于“涉及政府政策”以及《基本法》第74 條規(guī)定的議員不得提出的情形，議員可以提出議案，才進(jìn)行提交法案的正式程序。如果主席判斷屬于“涉及政府政策”的情形，根據(jù)《基本法》規(guī)定，主席會(huì)裁決，議員在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。正式程序開展前尋求裁決的程序被稱為“正式程序前的裁決”，以區(qū)別立法會(huì)主席根據(jù)《立法會(huì)議事規(guī)則》所賦予的具體權(quán)力作出的裁決。

從實(shí)際開展看，議員向立法會(huì)主席提交申請(qǐng)裁決后，主席通常會(huì)將議員提出的法案提交政府部門發(fā)表意見，再由提出議案的議員針對(duì)政府的表態(tài)發(fā)表意見，然后由立法會(huì)法律顧問發(fā)表意見，最后主席綜合上述各方觀點(diǎn)，根據(jù)自己的理解，特別是結(jié)合先前立法會(huì)主席的做法，作出認(rèn)定和裁決。從第一屆立法會(huì)以來，立法會(huì)主席共作了37 份裁決，還有3 份是由秘書按照主席的要求答復(fù)相關(guān)議員。

立法會(huì)主席的裁決通常僅限于程序問題，若主席作出與以往裁決不同的決定，需要給出合理的解釋。在回歸后立法會(huì)運(yùn)作的十幾年里，立法會(huì)主席曾多次拒絕行政機(jī)關(guān)的意見，在裁決議員提出的法律草案時(shí)作出自己獨(dú)立的判斷。立法會(huì)主席范徐麗泰在針對(duì)議員草案作出的裁決中逐漸建立起一系列原則來定義“政府政策”等詞語(yǔ)的含義。同時(shí)，1998-2008 年長(zhǎng)達(dá)10 年的任期使得范徐麗泰的裁決保持了良好的連貫性和穩(wěn)定性，這些原則亦被第四、第五屆兩任立法會(huì)主席曾鈺成沿用，為立法會(huì)的后續(xù)運(yùn)作提供了慣例……這一系列裁決顯示出立法會(huì)的獨(dú)立運(yùn)作，即立法會(huì)主席并非在議員和行政機(jī)關(guān)之間隨心所欲地作出裁決，而是超然于兩者之上，僅追隨《立法會(huì)議事規(guī)則》行事?！?6〕同上注，第20 頁(yè)。到目前為止，第六屆立法會(huì)主席梁君彥繼續(xù)前任一直采用的方法判斷“涉及政府政策”。

第一屆立法會(huì)（1998—2000 年）主席范徐麗泰作出“涉及政府政策”的裁決共6 件，分別涉及：鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》〔17〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990716.pdf，2020 年8 月20 日訪問。此為香港特區(qū)立法會(huì)網(wǎng)站，以下網(wǎng)址均為立法會(huì)網(wǎng)站所載的主席裁決所在的網(wǎng)址。，李卓人議員提出的《1998 年雇傭（修訂）（第2號(hào)）條例草案》，〔18〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719a.pdf，2020 年8 月20 日訪問。《勞資關(guān)系（代表權(quán)、咨詢權(quán)及集體談判權(quán)）條例草案》，〔19〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719b.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁耀忠議員提出的《假日（1999 年）條例草案》，〔20〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/990915.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳榮燦議員提出的《2000 年雇傭（修訂）（第2 號(hào)）條例草案》，〔21〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000628.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及陳國(guó)強(qiáng)議員提出的《2000 年法律援助（修訂）條例草案》，〔22〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000629.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第二屆立法會(huì)（2000—2004）主席范徐麗泰作出的裁決共14 件，分別涉及：李華明議員及單仲偕議員提出的《公平競(jìng)爭(zhēng)條例草案》，〔23〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/c010212.pdf，2020 年8 月20 日訪問。鄭家富議員提出的《2000 年雇傭（修訂）（第3 號(hào)）條例草案》，〔24〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010215c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！?001年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例草案》，〔25〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010226c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。李國(guó)寶議員提出的《中國(guó)銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔26〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525ac.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！禡izuho Corporate Bank, Limited（香港合并）條例草案》，〔27〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011115c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！吨行偶稳A銀行有限公司（合并）條例草案》，〔28〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0424cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！兜篮嚆y行有限公司（合并）條例草案》，〔29〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre1218cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！对蜚y行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔30〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0301cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！队篮嚆y行有限公司（合并）條例草案》，〔31〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0317cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。吳亮星議員提出的《東亞銀行有限公司條例草案》，〔32〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525bc.pdf，2020 年8 月20 日訪問。《東亞銀行有限公司（合并）條例草案》，〔33〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011113c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。《東亞銀行有限公司（附屬公司合并）條例草案》，〔34〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre0107cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳國(guó)強(qiáng)議員、李鳳英議員及梁富華議員提出的《2001 年雇傭（修訂）（第2 號(hào)）條例草案》，〔35〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0314cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及李家祥議員提出的《2004 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》，〔36〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0304cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第三屆立法會(huì)（2004-2008）主席范徐麗泰作出的裁決共5 件，分別涉及：李國(guó)寶議員提出的《花旗銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔37〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre1213cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。《中國(guó)工商銀行（亞洲）有限公司（合并）條例草案》，〔38〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre0426cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。何鍾泰議員提出的《2006 年香港城市大學(xué)（修訂）條例草案》，〔39〕https://www.legco.gov.hk/yr05-06/chinese/pre_rul/pre0502cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。蔡素玉議員提出的《2006 年林區(qū)及郊區(qū)（修訂）條例草案》，〔40〕https://www.legco.gov.hk/yr06-07/chinese/pre_rul/pre0118-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及石禮謙議員提出的《2008 年香港科技大學(xué)（修訂）條例草案》〔41〕https://www.legco.gov.hk/yr07-08/chinese/pre_rul/pre0417-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第四屆立法會(huì)（2008-2012）主席曾鈺成作出的裁判7 件，涉及：李卓人議員提出的《2009 年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例草案》，〔42〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0205-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳偉業(yè)議員提出的《2009 年吸煙（公眾衛(wèi)生） （修訂）條例草案》，〔43〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0511-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。林大輝議員提出的《2009 年香港理工大學(xué)（修訂）條例草案》，〔44〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre1127-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！?010 年香港理工大學(xué)（修訂）條例草案》，〔45〕https://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/pre_rul/pre1215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁家騮議員所提《2010 年醫(yī)生注冊(cè)（修訂）條例草案》，〔46〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre0625-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳茂波議員擬提交的《2011 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》，〔47〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre1102-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及林健鋒議員擬提交的《2012 年入境（修訂）（第2 號(hào)）條例草案》，〔48〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre0712-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第五屆立法會(huì)（2012-2016）主席曾鈺成作出的裁判3 件，分別涉及：梁繼昌議員提交的《2013 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》，〔49〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0222-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。謝偉俊議員提交的《2013 年進(jìn)出口（進(jìn)出口（一般）規(guī)例）（修訂）條例草案》，〔50〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0705-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及亮星議員提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》〔51〕https://www.legco.gov.hk/yr15-16/chinese/pre_rul/pre20151116-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第六屆立法會(huì)（2016-2020）主席梁君彥迄今作出裁決2 件，由秘書長(zhǎng)代主席回復(fù)3 件，分別涉及：陳振英議員提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔52〕https://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/pre_rul/pre20170215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。楊岳橋議員提交的《2019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》的主席裁決，〔53〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190627-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。《2019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》〔54〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190527-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。的立法會(huì)秘書代主席回復(fù)，張超雄議員提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律協(xié)助法例（修訂）（第2 號(hào)）條例草案》，〔55〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190718-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及尹兆堅(jiān)議員提交的《2019 年刑事司法管轄權(quán)（修訂）條例草案》，〔56〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190819-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

結(jié)合下文內(nèi)容可見，主席關(guān)于《基本法》第74 條“涉及政府政策”的裁決有以下特點(diǎn)：（1）從第一屆開始就形成了一套判斷技術(shù)，之后主要是對(duì)此加以運(yùn)用。判斷標(biāo)準(zhǔn)涉及的范圍和內(nèi)容比較穩(wěn)定。下文具體分析。（2）程序比較固定，都是議員向主席提出裁決申請(qǐng)；政府當(dāng)局提出判斷；議員回應(yīng)；立法會(huì)法律顧問提出看法；主席綜合判斷和裁決。（3）涉及《基本法》和《香港立法會(huì)議事規(guī)則》相關(guān)條文的解讀，不同主體解讀的含義存在差異。一般來說，政府當(dāng)局傾向于對(duì)“政府政策”及其“涉及”作擴(kuò)大性解釋；而議員通常作限縮性解釋。主席通常采用歷史主義、體系解釋、目的解釋等方面加以判斷。（4）主席的判斷和裁決各有風(fēng)格，但總體看變化不大。范徐麗泰主席具有開創(chuàng)性和奠基性特點(diǎn)，曾鈺成和梁君彥兩位主席具有繼承和發(fā)展的特點(diǎn)，特別是在結(jié)合議員法案內(nèi)容的具體分析上，更注重說理成分。（5）總體看，基于“行政主導(dǎo)”的政治體制的維護(hù)，對(duì)“涉及政府政策”的理解偏向?qū)捤?，正因?yàn)槿绱?，主席作出的幾乎每一個(gè)裁決都判定“涉及政府政策”。這種裁決維護(hù)了《基本法》確立的行政主導(dǎo)體制。（6）盡管《基本法》對(duì)立法會(huì)議員提案權(quán)的規(guī)定很明顯地削弱了立法會(huì)議員的法律提案權(quán)，但立法會(huì)自身發(fā)展出了一套較為成熟而且獨(dú)立不受干擾的內(nèi)部運(yùn)作程序，有效地行使了相應(yīng)的權(quán)力。

三、立法會(huì)主席解讀《基本法》第74 條的方法

主席在對(duì)議員法律提案作出裁決前，探討了解讀《基本法》第74 條的方法。

在就鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔57〕同前注〔17〕。主席指出：“我在作出裁決時(shí)，我須考慮第74 條的涵義及根據(jù)第51 條下的兩款得出意見。在理解第74 條時(shí)，我須謹(jǐn)記《基本法》的目的、第74 條字面的涵義，以及該條與《基本法》其他有關(guān)條文的關(guān)系?！睋?jù)此，主席對(duì)《基本法》的理解采用了目的解釋、文義解釋和體系解釋等方法。

（一）從制定《基本法》的歷史背景材料來探究其目的

在上述裁決案中，政府當(dāng)局關(guān)于《基本法》第74 條的目的發(fā)表的意見書強(qiáng)調(diào)：將第74 條釋義時(shí)，應(yīng)基于《基本法》的原意，即行政長(zhǎng)官聯(lián)同行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)香港特別行政區(qū)，以維持一個(gè)“行政主導(dǎo)”的政府……其核心意思是，基于“行政主導(dǎo)”體制的維護(hù)，政府提出法案的權(quán)力不受制約，而立法會(huì)議員提出法案的權(quán)力受嚴(yán)格限制。政府這一觀點(diǎn)實(shí)際上出現(xiàn)在1998 年《立法會(huì)議事規(guī)則》起草時(shí)，政府律政司認(rèn)為議員提出的法律草案和修正案都應(yīng)受到《基本法》第74 條的約束，對(duì)《基本法》第74 條應(yīng)采取寬宏的目的解釋，并且修正案是否符合《基本法》第74 條的限制應(yīng)由行政長(zhǎng)官來決定。但立法會(huì)議事規(guī)則委員會(huì)并不接受律政司的主張?！?8〕同前注〔14〕，付婧文，第23 頁(yè)。

議員不接受政府當(dāng)局的上述觀點(diǎn)。鄭家富議員指出，在回應(yīng)政府當(dāng)局對(duì)第74 條的意見時(shí)，必須以盡量不偏離《中英聯(lián)合聲明》的精神來解釋第74 條。他認(rèn)為該條文對(duì)立法機(jī)關(guān)所施加的該類限制是前所未有的，是代表了與過往的憲制性慣例的重大偏離。任何該等改變，其意圖亦應(yīng)推定為盡量不改變以前的慣例，除非在有明文確定的情況下才會(huì)引致相反的結(jié)果而已。按照他的分析，“第74 條的行文結(jié)構(gòu)顯示，只要行政長(zhǎng)官可同意議員提出涉及政府政策的法案，即使該等法案是涉及公共開支、政治體制或政府運(yùn)作，亦不應(yīng)令該法案不可提出?！?/p>

據(jù)此，首先，該議員采用了歷史主義的解釋方法，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)1984 年《中英聯(lián)合聲明》的精神來理解?！吨杏⒙?lián)合聲明》第3 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)政府聲明，中華人民共和國(guó)對(duì)香港的基本方針政策如下：……（三）香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?，F(xiàn)行的法律基本不變。”附件1 規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的立法權(quán)屬香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)可根據(jù)《基本法》的規(guī)定并依照法定程序制定法律，報(bào)請(qǐng)中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。立法機(jī)關(guān)制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均屬有效?！笨梢姡吨杏⒙?lián)合聲明》及其附件并不能給該議員主張?zhí)峁┮罁?jù)。不僅如此，如果按照當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，立法機(jī)關(guān)非官守議員提出議案的權(quán)力很小。當(dāng)時(shí)的情況是，立法局的非官守議員可以提出一些非政策性的私人法案。涉及港府政策、公共法例的提案，全部由官守議員提出。如果立法局不通過政府提出的法案，有關(guān)的政策便無法實(shí)施，然而這種行政與立法的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象很少發(fā)生，因?yàn)樵谛姓种?，有大部分議員也同時(shí)是立法局議員，有助兩局之間的了解?！?9〕同前注〔1〕，李浩然主編書，第780 頁(yè)。而官守議員在1995 年之后逐漸被取消。在1985 年以前，香港立法局所有議員均由總督委任，總督作為英王在香港的代表，有權(quán)否決立法局全體議員的意見。這種總督集權(quán)的政治體制，保證了行政主導(dǎo)體制的順利運(yùn)作。1985 年之后，立法局開始引入功能組別選舉，至1995 年，立法局所有議員都是透過不同方式選舉產(chǎn)生，所有委任議員，不論是官守議員或非官守議員從此在立法局消失?？偠揭膊辉偌嫒瘟⒎ň种飨⒎ň肿兊酶用裰骷皩?duì)抗性?！?0〕參見王禹：《論香港回歸后立法制度的演變及其對(duì)行政主導(dǎo)體制的影響》，載王禹主編：《基本法研究》2008 年第1 期，濠江法律學(xué)社2008 年版，第119 頁(yè)。而《中英聯(lián)合聲明》于1984 年簽訂，當(dāng)時(shí)的立法局沒有實(shí)質(zhì)性權(quán)力，大多數(shù)議員均是政府成員，其擁有的較大立法提案權(quán)不是因?yàn)槠涫橇⒎ň肿h員，而是因?yàn)槠涫钦蓡T，立法局中的非官守議員的法律提案權(quán)很小，立法局也只是總督的咨詢性機(jī)構(gòu)?？梢姡绻凑铡吨杏⒙?lián)合聲明》規(guī)定的“現(xiàn)行的法律基本不變”來理解《基本法》規(guī)定的議員的權(quán)力，立法會(huì)議員也是沒有實(shí)權(quán)的。這說明，鄭議員的主張缺乏充分的證據(jù)。

另外，鄭議員強(qiáng)調(diào)注意《基本法》第74 條的行文結(jié)構(gòu)。該議員的意思是，將第74 條前部分和后部分分開理解，不能以前者來限制后者。該條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意?！比绻亚昂髢删湓挿珠_理解，就會(huì)呈現(xiàn)如下情況：第一句話可以理解為：“凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者”的政府政策，議員可以提出法案。第二句話則可以理解為：“凡涉及政府政策者”之外的其他事項(xiàng)，議員可以提出法案，而且無須“在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意”。〔61〕如當(dāng)時(shí)就有對(duì)政府法案提出權(quán)進(jìn)行限制、擴(kuò)大立法會(huì)議員法案提出權(quán)的主張，建議將條文修改為如下表達(dá)：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案。但凡減少財(cái)政收入或新增財(cái)政支出的法律草案，必須由不少于十分之一的立法會(huì)成員聯(lián)名提出?！薄跋愀厶貏e行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡涉及政府政策、公共開支、政府的結(jié)構(gòu)和管理運(yùn)作者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名可提出私人議案?！薄叭魏紊婕肮查_支、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作管理，或政府政策的法案，須由十位立法會(huì)議員聯(lián)名提出，否則在提出前須得行政長(zhǎng)官書面同意”。同前注〔1〕，李浩然主編書，第787 頁(yè)。顯然不符合立法原意。在立法過程中，此類主張都沒有被采納。綜上，該議員兩點(diǎn)主張不符合《基本法》的本意和目的。

范徐麗泰主席采用了歷史主義的解釋方法來解讀《基本法》第74 條。指出：“我亦參考了基本法起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛先生在1990 年3 月28 日向中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議提交《基本法草案》時(shí)的演辭。當(dāng)他在演辭中說明行政當(dāng)局及立法機(jī)關(guān)的關(guān)系時(shí)，他說：‘行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是互相制衡及互相配合’。《基本法》第四章就香港特區(qū)的政治體制作出規(guī)定。這一章的其中一個(gè)主要目的是分配各個(gè)政府機(jī)關(guān)的職權(quán)，這是為了在行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)之間提供制衡，并提供架構(gòu)，以容許及方便各機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)它們的活動(dòng)。就提出法案而言，《基本法》第62 條規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是擬定及提出法案、議案及附屬法例，并無約束的條文。另一方面，盡管第74 條說明立法會(huì)議員可提出法案，但亦說明他們必須按照《基本法》的條文行事，并須受制于這項(xiàng)條文所施加的限制?！边@段話表明，主席肯定了政府當(dāng)局的理解。

上述三方主體都運(yùn)用了歷史主義解釋方法問題。政府當(dāng)局提到《基本法》的原意，主要是指《基本法》確立的“行政主導(dǎo)”體制。議員強(qiáng)調(diào)要基于《中英聯(lián)合聲明》理解，強(qiáng)調(diào)議員提出法案的權(quán)力不應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。而主席引用基本法起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛的話作為解讀的依據(jù)，基于兩個(gè)機(jī)關(guān)的制衡和相互配合?？梢娙蕉疾捎昧藲v史主義的解釋方法，但具體含義并不相同。

而主席采用的歷史主義解釋方法并不能完美地得出理想的結(jié)論，因?yàn)檫@種解讀并不能體現(xiàn)姬鵬飛先生所說的“制衡”和“容許及方便各機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)它們的活動(dòng)”，按照主席這種解讀，政府提出法案的權(quán)力不受限制，不存在“制衡”，只有單向的行政長(zhǎng)官對(duì)立法會(huì)議員提出法案的限制，這顯然不“方便”立法會(huì)議員有效行使法案提案權(quán)。換言之，如果從制衡角度說，應(yīng)該是雙向制約且平衡。但第74 條只有行政長(zhǎng)官制約議員法案提出權(quán)，政府提出法案權(quán)不受任何制約，這恰恰不符合姬鵬飛主任的“制衡”。這說明，其真正的歷史目的是制定《基本法》時(shí)所確立的“行政主導(dǎo)”，而對(duì)議員法案提出權(quán)的嚴(yán)格限制恰是實(shí)現(xiàn)這種體制的具體機(jī)制。

在就李卓人議員所提出的《勞資關(guān)系（代表權(quán)、咨詢權(quán)及集體談判權(quán)） 條例草案》所作裁決時(shí)，〔62〕同前注〔19〕。主席范徐麗泰同樣指出：“在作裁決時(shí)， 我須考慮第74 條的涵義及根據(jù)第51 條下的兩款得出意見。在理解第74 條時(shí)，我須謹(jǐn)記《基本法》的目的、第74 條字面的涵義，以及該條與《基本法》其他有關(guān)條文的關(guān)系。”

關(guān)于《基本法》第74 條的目的，政府當(dāng)局的意見與前述鄭家富議員擬提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的看法相同，也是強(qiáng)調(diào)要基于《基本法》所確立的“行政主導(dǎo)”體制的“原意”。而李卓人議員的意見有三，其中第一點(diǎn)指出，政府當(dāng)局只是以字典意思解釋公共開支、政治體制、政府運(yùn)作及政府政策， 并無考慮到第74 條更廣泛的意義，即授權(quán)立法會(huì)議員提出法案。立法會(huì)與行政機(jī)關(guān)是分立的，立法會(huì)亦獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，而有關(guān)其提出法案的權(quán)力的解釋應(yīng)是盡量廣闊，至于解釋對(duì)該權(quán)力的任何限制時(shí)亦應(yīng)是盡量把范圍收窄。政府當(dāng)局在解釋《基本法》時(shí)，事實(shí)上可算是把立法會(huì)議員就公共事務(wù)提出有關(guān)法案的權(quán)力廢掉。指香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力是少于殖民地時(shí)代的說法，是沒有充分理?yè)?jù)的。第74 條是要保存1997 年主權(quán)移交前已存在的程序及行事方式?？梢姡钭咳俗h員也運(yùn)用了歷史主義的解釋方法，即“指香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力是少于殖民地時(shí)代的說法，是沒有充分理?yè)?jù)的。第74 條是要保存1997 年主權(quán)移交前已存在的程序及行事方式?！?/p>

主席采用與之前鄭家富議員提出《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中相同的歷史主義解釋方法對(duì)《基本法》第74 條的含義予以說明。如前指出，在鄭家富議員擬提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，主席所采用的歷史主義解釋方法并不十分妥當(dāng)和有力。實(shí)際上從歷史主義解釋方法的運(yùn)用來說，可以有一個(gè)更有力的論據(jù)，那就是在該條起草過程中，前3 稿都有方案1 和方案2，到了第4 稿之后，只采用了單一方案，而且采用了之前的方案2，顯示出對(duì)立法會(huì)議員提案權(quán)的嚴(yán)格限制。以第3 稿為例：

方案1：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員可根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序，個(gè)別或聯(lián)名提出法律草案，但下列三項(xiàng)在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意：（1）涉及財(cái)政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者。方案2：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議成員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會(huì)議成員個(gè)別或聯(lián)名提出。

第4 稿第73 條、第5 稿第74 條和最終通過的第6 稿條文完全一樣：香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。

最后采用的文本主要以之前的方案2 為主。方案2 與方案1 有明顯的不同。方案1 意味著，議員有廣泛的提案權(quán)，只是在涉及三類議案時(shí)，必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。而按照方案2 的規(guī)定，其中的第一種情形“涉及財(cái)政收入或支出者”和第三種情形“涉及政府的結(jié)構(gòu)及管理運(yùn)作者”，議員都不可以提出此種議案。對(duì)第二種情形“涉及政府政策者”則須獲得行政長(zhǎng)官的書面同意。

（二）文義解釋和體系解釋方法的采用

在前述鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔63〕同前注〔17〕。政府當(dāng)局和立法會(huì)主席都采用了體系解釋和文義解釋的方法。

政府當(dāng)局指出：（1）香港特區(qū)行政機(jī)關(guān)的職能是制定及執(zhí)行政策，以及提出法案及財(cái)政預(yù)算（《基本法》第62 條），而行政長(zhǎng)官則獲賦權(quán)拒絕接受經(jīng)立法會(huì)通過的法案（《基本法》第49 條）。因此，有關(guān)行政機(jī)關(guān)就提出法案而獲賦予的權(quán)力，明顯是無約制的。至于立法機(jī)關(guān)，盡管根據(jù)《基本法》第64條、第73 條第4-6 項(xiàng)，立法會(huì)可以質(zhì)詢及辯論政府政策及其他關(guān)乎公眾利益的事項(xiàng)，此等職能是有別于制訂政策或提出法案以執(zhí)行政策。此外，《基本法》第73 條并無提及立法會(huì)有職權(quán)制定政策。（2）政府當(dāng)局接納香港特區(qū)的立法機(jī)關(guān)是獲賦予其本身的立法權(quán)力，但該項(xiàng)權(quán)力是受制于《基本法》所施加的條件、限制或程序。盡管第74 條是一項(xiàng)賦權(quán)條文，賦權(quán)予議員提出法案，但這條文亦同時(shí)對(duì)這項(xiàng)權(quán)力施加了條件及限制。相關(guān)條文對(duì)政府的廣泛授權(quán)和對(duì)議員權(quán)力的限制，既明顯體現(xiàn)了文義解釋的方法，也體現(xiàn)出體系解釋方法的運(yùn)用。

主席指出：“在探索第74 條的涵義時(shí)，我注意到《基本法》第73 條就立法會(huì)職權(quán)作出規(guī)定。如果沒有第74 條的規(guī)定，我們或許可以說立法會(huì)議員提出法案的權(quán)力是不受限制的。然而，第74 條明確說明，‘凡不涉及公共開支或政治體制或政府運(yùn)作的法案，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意’。因此，盡管立法會(huì)議員是可以向立法會(huì)提出法案，仍必須受制于第74 條的規(guī)定……因此，我認(rèn)為第74 條屬一項(xiàng)賦權(quán)條文，讓立法會(huì)議員可提出法案，但同時(shí)亦就此施加條件及限制?！边\(yùn)用條文的通常含義把第73、74 條結(jié)合起來解讀，體現(xiàn)出文義解釋和體系解釋的方法。

四、確定“涉及”和“政府政策”的奠基性含義

在就鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔64〕同前注〔17〕。范徐麗泰就《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條的個(gè)別詞語(yǔ)提出了意見。由于《立法會(huì)議事規(guī)則》中采用的“涉及”“政府政策”都直接來源于《基本法》第74 條，所以可以作為主席解讀《基本法》第74 條中這兩個(gè)概念的方法。

（一）關(guān)于確立兩個(gè)概念的方法

主席說：“政府當(dāng)局認(rèn)為鄭議員提出的該《條例草案》‘涉及政府政策’，因此按《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條所規(guī)定，條例草案必須取得了行政長(zhǎng)官的書面同意才可予以提出。在我就此表達(dá)意見前，我想在這里表明就第51（4）條的內(nèi)容而言，我在就‘涉及’及‘政府政策’這兩個(gè)詞語(yǔ)得出意見時(shí)所會(huì)采用的一般做法。有關(guān)一般做法，我認(rèn)為如果我嘗試為這些詞語(yǔ)下定義，我便是低估了其難度。我察悉到英國(guó)國(guó)會(huì)上議院1985 年就一宗個(gè)案所作的判決，法庭當(dāng)時(shí)所研究的是，某一事項(xiàng)是否涉及循公訴程序的審訊。白禮治議員（Lord Bridge） 在判決中說：‘如果法定語(yǔ)言不夠明確，即如這里的情況，那么便沒有可能抽象地定出一項(xiàng)明確的測(cè)試，以決定任何個(gè)案是如何界定，因此，必須……按每宗個(gè)案的情況逐一作出考慮?！艺J(rèn)同這種說法。因此我就這些詞語(yǔ)所得出的意見會(huì)成為準(zhǔn)則，而我會(huì)在考慮每宗個(gè)案時(shí)，視乎個(gè)案的實(shí)況予以應(yīng)用?！睋?jù)此，主席提出要根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況加以確定的解讀方法。

（二）對(duì)“涉及”的理解

主席指出，“在評(píng)論鄭議員的條例草案時(shí)，政府當(dāng)局說如法案對(duì)有關(guān)事宜具有直接、間接、相應(yīng)或附帶影響，便應(yīng)視之為‘涉及’該事宜。而鄭議員認(rèn)為循第74 條有目的的釋義來看，該條是強(qiáng)烈建議法案必然是‘直接’涉及該條文所指的4 個(gè)范圍，該條的限制才可得以應(yīng)用?！笨梢?，政府當(dāng)局和議員理解不一致。政府對(duì)“涉及”作廣義理解，而議員作限制性解讀。主席指出：“我認(rèn)為如避免使有關(guān)的法案受第51（3）及（4）條的范圍所囿制，該法案的執(zhí)行必不能對(duì)該項(xiàng)條文所訂明的其中一個(gè)或多個(gè)范圍帶來實(shí)質(zhì)影響?！睋?jù)此，主席綜合協(xié)調(diào)了政府當(dāng)局和議員看法，采納了他們各自合理的部分，對(duì)其中部分不予采納。第一，強(qiáng)調(diào)不能過于“囿制”性地解讀“涉及”的范圍，議員將范圍只限制在“直接涉及的四個(gè)范圍”，明顯具有局限性。主席沒有采納其觀點(diǎn)。第二，強(qiáng)調(diào)法案執(zhí)行是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，這是對(duì)政府當(dāng)局觀點(diǎn)的矯正，因?yàn)檎?dāng)局提出“間接、相應(yīng)或附帶影響”都屬于“涉及”，而實(shí)際情況是，有些不屬于實(shí)質(zhì)性影響的政府政策事項(xiàng)不宜納入“涉及”范圍。此后，在后續(xù)裁決中反復(fù)適用和細(xì)化。

（三）對(duì)“政府政策”的理解

在主席作出裁決之前，政府當(dāng)局提出的意見是，政府政策并不單指行政長(zhǎng)官根據(jù)《基本法》第48（4）條及第56 條制定或決定的政策，同時(shí)亦包括政府正在制定中的政策及政府不制定任何政策的決定?？梢姡?dāng)局對(duì)“政府政策”作了廣義的解讀。

而鄭議員關(guān)于“政府政策”的看法與政府當(dāng)局明顯不同，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)“政府政策”作嚴(yán)格的限制性解讀。（1）認(rèn)為“政府政策”的釋義應(yīng)與《基本法》內(nèi)“政策”一詞的一般用法有所不同。他認(rèn)為一項(xiàng)政策應(yīng)該是一系列為了達(dá)到某個(gè)目的而訂下的行動(dòng)，而政府政策則純粹是就行政當(dāng)局為達(dá)到一個(gè)目的而采取的行動(dòng)提供指引及作出決定。（2）認(rèn)為制定中的政策不是政府政策。（3）進(jìn)一步指出如有關(guān)政策要達(dá)至政府政策的地位，必須是由行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議所作決定者。（4）強(qiáng)調(diào)“一旦法案制定成法律后，任何先前代替該法案而存在的政府政策即告取消……法例一旦生效，行政長(zhǎng)官便不可再‘決定’對(duì)政策作出任何改變。該法律的存在及政府必須遵守法例的規(guī)定，禁止了該等改變?！?/p>

主席對(duì)“政府政策”的認(rèn)識(shí)顯然更傾向于贊同政府的看法，但也有限制。（1）認(rèn)為第74 條所指的政府政策，是由行政長(zhǎng)官或行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議根據(jù)《基本法》第48（4）條及第56 條決定的政策。這采納了政府的觀點(diǎn)而拒絕了議員的觀點(diǎn)。（2）在執(zhí)行《基本法》以前，由前總督或前總督會(huì)同行政局決定而仍然生效的政策，亦屬此列。（3）制定法案不會(huì)令政府當(dāng)局?jǐn)M透過法例執(zhí)行的政府政策被取消。任何條例所產(chǎn)生的法律效力，均不會(huì)禁止行政長(zhǎng)官就一項(xiàng)與法例中反映的現(xiàn)行政策有別的新政府政策作出決定。行政長(zhǎng)官為執(zhí)行新的政策所須做的，便是提出一項(xiàng)修訂條例草案，或提出一項(xiàng)廢除相關(guān)法例的條例草案。所以法例中所反映的政策屬于政府政策。這一點(diǎn)在之后的多次裁決中獲得繼續(xù)確認(rèn)和適用。（4）《立法會(huì)議事規(guī)則》第51（4）條所指的政府政策應(yīng)包括：由行政長(zhǎng)官授權(quán)的政府官員所決定的政策，由行政長(zhǎng)官指定的政府官員在立法會(huì)或立法會(huì)的委員會(huì)所公布的政策。這是通過對(duì)涉及主體和公開公布的場(chǎng)所角度對(duì)“政府”及其“政府政策”所作更為寬松的解讀，不同于議員的觀點(diǎn)?？梢?，主席對(duì)“政府政策”的理解是很寬泛的。

但主席也對(duì)“政府政策”作了限制。（1）在該次裁決中指出：“就《議事規(guī)則》第51（4）條而言，我不會(huì)把在制定中的政策視作政府政策?！痹诖它c(diǎn)上否定了政府當(dāng)局的看法。（2）在其他案件中強(qiáng)調(diào)，不能把政策目的或目標(biāo)混同于政府政策。在立法會(huì)主席就鄭家富議員所提《2001 年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（ 修訂）條例草案》的裁決中，〔65〕同前注〔25〕。主席對(duì)二者進(jìn)行了區(qū)別，限制了其范圍。主席指出：“我須在這階段指出，我認(rèn)為局長(zhǎng)不應(yīng)在就條例草案提出觀點(diǎn)時(shí)，把‘政府政策’與‘政策目的或目標(biāo)’交替互用。政策目的或目標(biāo)不過是一些理想，而在作出具體政策決定以達(dá)致該等政策目的或目標(biāo)前，它們?nèi)匀欢贾皇且恍├硐耄徽邲Q定必須是明確的，亦不應(yīng)在不同時(shí)間有不同的演繹。諸如‘盡量照顧勞動(dòng)人口，越多越好’，以及‘在其工作生涯完結(jié)時(shí)，能夠累積足夠的退休金’等言辭，只屬相對(duì)概念，并不能協(xié)助我根據(jù)第51（3）及（4）條作出裁決。由于執(zhí)行條例草案會(huì)對(duì)政府在強(qiáng)積金計(jì)劃方面的政策帶來實(shí)質(zhì)影響，我裁定條例草案必須得到行政長(zhǎng)官書面同意才可提交?！边@說明主席對(duì)“政府政策”的把握也是有限的。

五、“涉及政府政策”測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用和細(xì)化

范徐麗泰擔(dān)任第一至第三屆主席迄今，在1999 年前述裁決中已奠定了基礎(chǔ)，之后不斷完善。

（一）對(duì)“涉及”的具體運(yùn)用和完善

1.對(duì)“涉及”的進(jìn)一步理解。在就何鍾泰議員所提《2006 年香港城市大學(xué)（修訂）條例草案》的裁決中，〔66〕同前注〔39〕。主席指出：“就‘涉及’一詞，我亦曾經(jīng)表明，法案的執(zhí)行如對(duì)《議事規(guī)則》第51（4）條內(nèi)訂明的一個(gè)或多個(gè)范圍造成實(shí)質(zhì)影響，便屬‘涉及’這些范圍……我接納局長(zhǎng)的意見，同意就這方面而言是有政府政策存在……我裁定《2006 年香港城市大學(xué)（修訂）條例草案》涉及《議事規(guī)則》第51（4）條所指的政府政策，所以必須得到行政長(zhǎng)官書面同意才可提交?！痹谠摬脹Q中，主席采用“實(shí)質(zhì)影響”作為界定“涉及”的標(biāo)準(zhǔn)。

第四屆立法會(huì)主席特別注重采用實(shí)質(zhì)性影響的標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。在就石禮謙議員所提《2008 年香港科技大學(xué)（ 修訂）條例草案》的裁決中，〔67〕同前注〔41〕。主席指出：“就‘涉及’ 一詞，我亦曾經(jīng)表明，法案的執(zhí)行如對(duì)《議事規(guī)則》第51（4）條內(nèi)訂明的一個(gè)或多個(gè)范圍造成實(shí)質(zhì)影響，便屬于‘涉及’這些范圍。由于條例草案一經(jīng)通過成為法例后，便會(huì)撤銷行政長(zhǎng)官委任公職人員為大學(xué)校董會(huì)成員的權(quán)力，所以我認(rèn)為條例草案會(huì)對(duì)關(guān)乎委任香港科技大學(xué)校董會(huì)成員的政府政策有實(shí)質(zhì)影響。因此裁定該《條例草案》涉及《議事規(guī)則》第51（4）條所涵蓋的政府政策，須得到行政長(zhǎng)官的書面同意才可提交。”

2.關(guān)于“實(shí)質(zhì)性影響”的認(rèn)定。前文指出，在就鄭家富議員擬提出的《1999年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔68〕同前注〔17〕。主席采用了實(shí)質(zhì)性影響的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否構(gòu)成“政府政策”。在就鄭家富議員所提《2000年雇傭（修訂）（第3 號(hào)）條例草案》的裁決中，〔69〕同前注〔24〕。主席指出：“由于執(zhí)行條例草案會(huì)對(duì)現(xiàn)行政府政策造成實(shí)質(zhì)影響，我裁定條例草案涉及政府政策，所以必須得到行政長(zhǎng)官書面同意才可提交?！敝飨暢稍?013 年2 月22 日就梁繼昌議員所提《2013 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》的裁決中，〔70〕同前注〔49〕。認(rèn)為整項(xiàng)《專業(yè)會(huì)計(jì)師條例》 清楚反映政府政策，而且他要考慮的是擬議修訂是否對(duì)政府政策造成實(shí)質(zhì)影響。

第一，最高、最低和附帶限度。在2004 年就李家祥議員擬提出的《2004 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》所作裁決中，主席范徐麗泰議員提到立法機(jī)關(guān)法律顧問的意見，即用以測(cè)試某項(xiàng)法案是否對(duì)政府所闡明的政府政策有實(shí)質(zhì)影響所適用的尺度，并不是高至要求該法案必須對(duì)該政策有極重要的影響，也不是低至法案只是與該政府政策有細(xì)微的關(guān)系，以及一項(xiàng)法案若純粹旨在修訂條例，以處理一項(xiàng)政府政策所附帶的問題，并不涉及政府政策。由于規(guī)管會(huì)計(jì)專業(yè)是政府政策，而李家祥議員擬提出的條例草案旨在公會(huì)理事會(huì)及其調(diào)查委員會(huì)加入由行政長(zhǎng)官委任的業(yè)外人士，因此裁定擬議條例草案涉及政府政策?！?1〕同前注〔36〕。通過上限、下限和附帶對(duì)“實(shí)質(zhì)性”作了明確。第四屆立法會(huì)主席堅(jiān)持前主席的判斷標(biāo)準(zhǔn)。特別注重采用實(shí)質(zhì)性影響的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否構(gòu)成“政府政策”。

第二，法律草案明顯影響現(xiàn)行的政府政策，有關(guān)影響不是微不足道或極小的。在就李卓人議員擬提出的《2009 年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例草案》所作裁決中，〔72〕同前注〔42〕。主席曾鈺成指出：“我認(rèn)為，現(xiàn)行有關(guān)向強(qiáng)積金賬戶作出特別供款（即并非由計(jì)劃成員及其雇主作出供款）的政府政策，已在《強(qiáng)積金條例》及《強(qiáng)積金規(guī)例》中明確地反映……李議員的條例草案明顯是影響現(xiàn)行的政府政策，而有關(guān)影響不可以說是微不足道或極小的?！边@是從否定方面考慮的標(biāo)準(zhǔn)。

主席在就陳偉業(yè)議員擬提出的《2009 年吸煙（公眾衛(wèi)生）（修訂）條例草案》所作的裁決中指出：“陳議員的條例草案明顯是影響政府政策，而有關(guān)影響不可以說是微不足道或極小的?！薄?3〕同前注〔43〕。

第三，為免一項(xiàng)法案受《議事規(guī)則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會(huì)對(duì)政府政策造成實(shí)質(zhì)影響。在就李卓人議員擬提出的《2009 年強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（修訂）條例草案》 所作裁決中，〔74〕同前注〔42〕。主席指出：“……前立法會(huì)主席憑所作出的多項(xiàng)裁決而確立的原則是，要使一項(xiàng)法案不為《議事規(guī)則》第51（4）條所囿制，則該項(xiàng)法案不能對(duì)此條所訂明的其中一個(gè)或多于一個(gè)范圍帶來實(shí)質(zhì)影響?！?/p>

在就林大輝議員所提《2009 年香港理工大學(xué)（修訂）條例草案》的裁決中，主席指出：“我在過往所作的裁決曾經(jīng)表明，為免一項(xiàng)條例草案受《議事規(guī)則》第51（4）條所囿制，條例草案必須不會(huì)對(duì)包括在法例中所反映政策的政府政策造成實(shí)質(zhì)影響。條例草案提出的上述更改對(duì)《理大條例》所反映政府政策有實(shí)質(zhì)影響?！薄?5〕同前注〔44〕。在就其所提《2010 年香港理工大學(xué)（修訂）條例草案》的裁決中，主席指出：“為免一項(xiàng)法案受《議事規(guī)則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會(huì)對(duì)政府政策，包括法例中所反映的政策造成實(shí)質(zhì)影響……然而，《2010 年修訂條例草案》仍載有上文第8 段所述，與《2009 年修訂條例草案》相同的建議，而我認(rèn)為該等建議會(huì)對(duì)委任理大校董會(huì)成員的現(xiàn)行政府政策造成實(shí)質(zhì)影響?！薄?6〕同前注〔45〕。

在就陳茂波議員擬提交的《2011 年專業(yè)會(huì)計(jì)師（修訂）條例草案》的裁決、〔77〕同前注〔47〕。就謝偉俊議員擬提交的《2013 年進(jìn)出口（進(jìn)出口（一般）規(guī)例）（修訂）條例草案》的裁決、〔78〕同前注〔50〕。就吳亮星議員擬提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》所作的裁決中，〔79〕同前注〔51〕。主席都明確指出，過去的裁決已確立一項(xiàng)清晰原則：為免一項(xiàng)法案受《議事規(guī)則》第51（4）條囿制，該法案必須不會(huì)對(duì)政府政策造成實(shí)質(zhì)影響。

第六屆立法會(huì)主席梁君彥繼續(xù)采用前主席的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在就陳振英議員擬提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》所作的裁決中，〔80〕同前注〔52〕。主席指出，前任立法會(huì)主席裁定該等法案全都涉及《議事規(guī)則》 第51（4）條所指的政府政策。過去的裁決已確立一項(xiàng)清晰原則：為免一項(xiàng)法案受《議事規(guī)則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會(huì)對(duì)政府政策造成實(shí)質(zhì)影響。

在就《2019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》的裁決時(shí)，〔81〕同前注〔53〕。主席梁君彥指出：“在決定條例草案是否涉及《議事規(guī)則》第 51（4）條所指的政府政策時(shí)，我遵循確立已久的原則，即為免一項(xiàng)法案受該條文囿制，該法案必須不會(huì)對(duì)政府政策造成實(shí)質(zhì)影響……我認(rèn)為條例草案顯然涉及政府政策，因?yàn)闂l例草案會(huì)對(duì)有關(guān)法例所反映的現(xiàn)行政府政策（關(guān)乎在刑事司法管轄權(quán)方面奉行‘屬地原則’及域外刑事司法管轄權(quán)的行使范圍），造成實(shí)質(zhì)影響?！?/p>

3.關(guān)于優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)。在就陳國(guó)強(qiáng)議員等所提《2001 年雇傭（修訂）（第2 號(hào)）條例草案》的裁決中，〔82〕同上注。立法會(huì)主席指出：“在此事上，議員提出的意見只是關(guān)于該政策的優(yōu)劣。正如我過往已指出，我根據(jù)《議事規(guī)則》第51 條作出的裁決，不應(yīng)涉及考慮任何立法建議的優(yōu)劣，不論該建議是由政府當(dāng)局還是由議員提出?！?/p>

在就陳偉業(yè)議員擬提出的《2009 年吸煙（公眾衛(wèi)生）（修訂）條例草案》所作的裁決中，〔83〕同前注〔35〕。主席指出：“至于陳議員在其解釋中指出，暫緩禁煙規(guī)定的建議是要協(xié)助該等場(chǎng)所‘渡過經(jīng)濟(jì)寒冬’，這是一項(xiàng)關(guān)乎優(yōu)劣的論斷，而在根據(jù)《議事規(guī)則》作出裁決時(shí)，我不應(yīng)考慮有關(guān)建議的優(yōu)劣?！?/p>

在就梁家騮議員所提《2010 年醫(yī)生注冊(cè)（修訂）條例草案》的裁決中，〔84〕同前注〔46〕。第四屆主席指出：“至于梁議員認(rèn)為他的建議可有效確保‘管理醫(yī)療組織’的專業(yè)水平，并指政府在落實(shí)醫(yī)務(wù)總監(jiān)的建議方面步伐緩慢，這是有關(guān)建議的優(yōu)劣，我在根據(jù)《議事規(guī)則》裁定某項(xiàng)議員法案可否獲準(zhǔn)提交時(shí)，是不應(yīng)考慮這些觀點(diǎn)的?！?/p>

（二）關(guān)于“政府政策”范圍的運(yùn)用和完善

自第一屆主席確定基本標(biāo)準(zhǔn)，之后不斷對(duì)其適用并進(jìn)一步明確其范圍。

1.政府政策包括已在法例中反映的政策。在就梁耀忠議員提出的《假日（1999 年）條例草案》所作裁決中，〔85〕同前注〔20〕。主席指出：“我在較早時(shí)就議員擬提出的條例草案作出裁決時(shí)，當(dāng)討論到《基本法》第74條內(nèi)的‘政府政策’一詞時(shí)，已清楚表明了我的意見，即政府政策包括已在法例中反映的政策。于我看來，政府在1997 年10 月提出的條例草案，而該草案其后于1997 年12 月11 日被制定為《1997 年雇傭（修訂）（第6 號(hào)）條例》，已明顯反映出行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議決定自1999 年起，為香港的雇員提供每年12 天法定假日。因此，我裁定梁耀忠議員的條例草案涉及根據(jù)《雇傭條例》，有關(guān)雇員的法定假日的政府政策?！痹诰完悋?guó)強(qiáng)議員所提《2000 年法律援助（修訂）條例草案》的裁決中，〔86〕同前注〔22〕。主席指出：“我說過這些政策包括在法例中所反映的政策。我認(rèn)為條例草案是涉及反映在《法律援助條例》內(nèi)的政府政策?！痹诰屠顕?guó)寶議員等所提《道亨銀行有限公司（合并）條例草案》的裁決中，〔87〕同前注〔29〕。主席信納條例草案涉及有關(guān)管制銀行、以法團(tuán)利潤(rùn)抵銷虧損及租務(wù)管制的政府政策。這些政策已在相關(guān)的法例內(nèi)反映。在就李國(guó)寶議員所提《花旗銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》的裁決中〔88〕同前注〔37〕。，主席指出裁定該《條例草案》涉及《議事規(guī)則》第51（4）條所指的政府政策，須行政長(zhǎng)官書面同意才可提交。

2.政府政策包括行政長(zhǎng)官或行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議所決定的政策。在相關(guān)裁決中，除肯定行政長(zhǎng)官或者行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議作出的政策屬于《基本法》第74 條中的“政府政策”外，還有一些細(xì)微的值得注意的判斷技術(shù)。

第一，法案對(duì)其他法律中的政府政策影響構(gòu)成“政府政策”。主席在就陳榮燦議員所提《2000 年雇傭（修訂）（第 2 號(hào)）條例草案》的裁決中〔89〕同前注〔21〕。指出：“在審議條例草案及考慮各有關(guān)方面所提出的論點(diǎn)時(shí)，我曾一度感到困惑，因?yàn)闆]有人提出條例草案是涉及政府對(duì)有關(guān)外籍家庭傭工執(zhí)行司機(jī)職務(wù)的政策。其后，因?yàn)榫珠L(zhǎng)及立法機(jī)關(guān)法律顧問所發(fā)表的意見，認(rèn)為有關(guān)條例草案不會(huì)達(dá)致陳榮燦議員的目的，亦不會(huì)導(dǎo)致《雇傭條例》內(nèi)所反映的政策有任何改變，才清除了我的困惑。事實(shí)上，建議的條例草案的條文，按它們現(xiàn)有的措辭而言，是不會(huì)對(duì)陳榮燦議員宣稱要改變的政策造成任何影響，因此亦不會(huì)涉及該政策。相反，條例草案所會(huì)影響的，是涉及在另一項(xiàng)法例（即《職業(yè)安全及健康條例》）內(nèi)所反映的政府政策?！边@說明，議員法案內(nèi)容沒有改變?cè)摲ò钢械恼?，但?huì)導(dǎo)致其他法律中的政府政策受影響，此時(shí)須行政長(zhǎng)官同意?？梢姟罢摺狈秶軓V。

第二，法案可能對(duì)政府政策產(chǎn)生影響的可以構(gòu)成“政府政策”。主席在就蔡素玉議員所提《2006 年林區(qū)及郊區(qū)（修訂）條例草案》的裁決中〔90〕同前注〔40〕。指出：雖然一項(xiàng)法案并不抵觸或重大偏離現(xiàn)行政策，但也不一定表示該法案與政府政策無關(guān)，蔡素玉議員的條例草案涉及政府保護(hù)樹木的政策。

3.政府政策包括由行政長(zhǎng)官指派的政府官員在立法會(huì)或其委員會(huì)上宣布的政策。主席在1999年裁決中確立該標(biāo)準(zhǔn)。主席在2001 年就李華明議員及單仲偕議員所提《公平競(jìng)爭(zhēng)條例草案》的裁決中〔91〕同前注〔23〕。指出：“我在以往已作出的裁決內(nèi)已說明我的觀點(diǎn)，即‘政府政策’包括……由行政長(zhǎng)官指派的公職人員在立法會(huì)或其委員會(huì)上頒布的政策。我認(rèn)為條例草案涉及政府處理反競(jìng)爭(zhēng)行為的政策?！?/p>

第五屆立法會(huì)主席繼續(xù)由曾鈺成擔(dān)任，繼續(xù)采用之前標(biāo)準(zhǔn)判斷“政府政策”。第六屆立法會(huì)主席或立法會(huì)秘書根據(jù)主席指示繼續(xù)運(yùn)用之前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

（三）其他問題

第六屆立法會(huì)主席還遇到了其他一些問題。

1.接納裁決前的咨詢程序。就張超雄議員擬提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律協(xié)助法例（修訂） （第2 號(hào)）條例草案》〔92〕同前注〔54〕。的答復(fù)中，主席指示立法會(huì)秘書衛(wèi)碧瑤回復(fù)指出：“議員向立法會(huì)提交法案，必須符合《基本法》、現(xiàn)行法例及《議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，并遵循立法會(huì)的慣例，而涉及程序已載述于立法會(huì)網(wǎng)頁(yè)內(nèi)的‘立法會(huì)議員提交法案資料文件’（立法會(huì)B（3）9/16-17 號(hào)文件）。按照有關(guān)程序及慣例，議員提交法案前，應(yīng)先就立法建議咨詢相關(guān)事務(wù)委員會(huì)﹔之后主席會(huì)就法案書面征詢政府當(dāng)局的意見，并考慮提交法案議員的回應(yīng)后，才會(huì)裁決法案是否符合《議事規(guī)則》第51（4）條的規(guī)定（即法案若涉及政府政策，則有關(guān)議員須獲行政長(zhǎng)官書面同意，方可提出）……基于以上所述，主席會(huì)按照既定程序及慣例，待你就法案咨詢相關(guān)事務(wù)委員會(huì)后，才考慮你的法案是否符合《議事規(guī)則》?！痹谝讏?jiān)議員擬提交的《2019 年刑事司法管轄權(quán)（修訂）條例草案》〔93〕同前注〔56〕。的答復(fù)中，立法會(huì)秘書衛(wèi)碧瑤作了同樣的回復(fù)。可見，不符合要求的議案無法獲得立法會(huì)主席接納。

2.涉及其他事項(xiàng)無須考慮“政府政策”。就張超雄議員擬提交的3 項(xiàng)法案《2020 年安老院（修訂）條例草案》《2020 年殘疾人士院舍（修訂）條例草案》《2020 年侵害人身罪（修訂）條例草案》所作的裁決，〔94〕https://www.legco.gov.hk/yr19-20/chinese/pre_rul/pre20200409-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁君彥主席指出：“由于我信納三項(xiàng)法案全都涉及《議事規(guī)則》第51（3）條所指的政府運(yùn)作，我認(rèn)為無須裁定該等條例草案是否涉及公共開支或政府政策。我裁定張超雄議員擬提交的3 項(xiàng)條例草案不可向立法會(huì)提出?！庇捎诒敬尾脹Q只是附帶提到“政府政策”，不需要采用此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

六、結(jié)論

立法會(huì)主席積極主動(dòng)行使《基本法》規(guī)定的權(quán)力，通過與政府、議員及立法會(huì)法律顧問等互動(dòng)、交換看法等方式，將《基本法》中比較空洞的“涉及政府政策”予以具體化，這對(duì)于《基本法》的有效貫徹實(shí)施具有重要的意義。

從某種意義上說，《基本法》關(guān)于立法會(huì)議員提出法案的權(quán)力大小直接影響“行政主導(dǎo)”體制能否得到有效貫徹。對(duì)于議員提出法案權(quán)力大小和限制與否的權(quán)力并非完全屬于特別行政區(qū)，甚至可以說這種權(quán)力屬于中央事權(quán)。全國(guó)人大有權(quán)修改法律，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋《基本法》來對(duì)《基本法》第74 條的規(guī)定予以具體化，但全國(guó)人大及其常委會(huì)并未對(duì)《基本法》第74 條作出更加明確的規(guī)定和解釋。這一方面體現(xiàn)出最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)香港特別行政區(qū)的高度信任，以更好地實(shí)現(xiàn)特區(qū)自治權(quán)；另一方面，這種處理體現(xiàn)出中央的謙抑和尊重，符合權(quán)力配置的功能最適當(dāng)和科學(xué)原則，屬于國(guó)家治理現(xiàn)代化和科學(xué)化的具體舉措。因?yàn)?，相?duì)而言，香港特別行政區(qū)立法會(huì)主席、政府和議員等更熟悉香港的情況，一定能找出更符合其實(shí)際情況的處理方法。具體意義如下：

1.立法會(huì)通過制定《立法會(huì)議事規(guī)則》，在判斷“涉及政府政策”方面取得了主動(dòng)權(quán)，使得《基本法》基于“行政主導(dǎo)”的體制而設(shè)立的過于偏向政府法律草案提出權(quán)，而嚴(yán)格限制議員提出法案權(quán)的情況得到一定程度的緩解，立法會(huì)法律的這種設(shè)置能調(diào)動(dòng)議員提出法律草案的積極性。相比較來說，如果政府判斷議員提出的法案是否“涉及政府政策”，反而有違反自然正義原則的嫌疑。

2.政府和議員對(duì)于《基本法》相關(guān)規(guī)定和《立法會(huì)議事規(guī)則》相關(guān)條文的理解有很大差別，這種情況是正常的。但立法會(huì)主席透過采用目的解釋、體系解釋和文義解釋等方法解讀《基本法》 第74 條，得出了正確的觀點(diǎn)，立法會(huì)主席對(duì)《基本法》第74 條的理解和處理維護(hù)了“行政主導(dǎo)”的政治體制。從這個(gè)意義上說，立法會(huì)主席在維護(hù)香港政治體制方面發(fā)揮著重要的功能和作用。

3.主席通過對(duì)“涉及”的解釋，既克服了政府權(quán)力過分?jǐn)U大，又克服了議員對(duì)其過于限制的解讀。總體來說，所確定的“實(shí)質(zhì)性影響”標(biāo)準(zhǔn)是平衡雙方不同主張的結(jié)果。主席對(duì)“實(shí)質(zhì)性影響”的解讀既避免把過于瑣碎的事項(xiàng)納入其中，也避免把重要的事項(xiàng)排除在外，是符合香港實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)。

4.主席對(duì)“政府政策”多方面的擴(kuò)大性解釋，如主體的多樣性，不局限于狹義的特區(qū)政府；內(nèi)容的豐富性，不局限于政府的行政事務(wù)；具有時(shí)間的歷史延續(xù)性。更重要的是通過將“政府政策”包括了法例中的“政策”，使得即使屬于立法會(huì)法律規(guī)制的事項(xiàng)，也同樣可能會(huì)處于“政府政策”的范圍內(nèi)。如涉及刑事犯罪方面的立法事項(xiàng)，本屬于法律保留事項(xiàng)，屬于立法會(huì)立法權(quán)范圍，但包含于其中的刑事政策被理解為政府刑事政策。通過這種方法的界定，“政府政策”可以說涉及特區(qū)自治的各個(gè)方面。如此，立法會(huì)議員要就此提出法律草案，其權(quán)力就非常小了，其結(jié)果是有助于促使“行政主導(dǎo)”體制更好地運(yùn)作。