郭文濤

2020 年6 月20 日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）。《政務處分法》是繼《監(jiān)察法》之后，深化國家監(jiān)察體制改革的又一重大法律成果，是我國第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的法律，加強和推進了政務處分的法治化、規(guī)范化，進一步完善了國家監(jiān)察制度，必將有力助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?〕參見王希鵬：《〈公職人員政務處分法〉的開創(chuàng)意義與核心要義》，載《人民論壇》2020 年第19 期，第52 頁。按照《政務處分法》的相關(guān)規(guī)定，該法建立了雙軌懲戒制度：監(jiān)察委員會承擔監(jiān)督責任，可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務處分”；任免機關(guān)、單位承擔主體責任，也可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“處分”?！?〕參見陸國棟：《對政務處分和處分的主體、職責是怎樣規(guī)定的？》，載《中國紀檢監(jiān)察》2020 年第13 期，第20 頁。雙軌懲戒制度明確了兩類懲戒主體的各自職責，統(tǒng)一了違法情形、處分種類和適用規(guī)則，實現(xiàn)了對違法公職人員的懲戒全覆蓋，有利于兩類懲戒主體強化職責擔當，明晰職能定位，提高懲戒的實效性和針對性?！?〕參見瞿芃：《公職人員政務處分法表決通過》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2020 年6 月21 日，第1 版。這樣一來，目前對違法公職人員的懲戒，既有政務處分，又有處分。這兩種懲戒制度雖在法律性質(zhì)、處分主體、處分依據(jù)等方面存在不同，但是在適用對象、違法情形、處分種類等方面存在交叉重疊的情形，因而可能導致在實踐中存在不銜接協(xié)調(diào)的問題。本文對這些問題予以探究，試圖妥善處理公職人員雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)。

一、公職人員懲戒制度由單軌制向雙軌制的轉(zhuǎn)變

在國家監(jiān)察體制改革前，我國對違法公職人員的懲戒稱為處分，依據(jù)是《公務員法》《行政機關(guān)公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章。可以說，彼時的公職人員懲戒制度只是一種單軌制，只能由任免機關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依法對所有行使公權(quán)力的公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，可以對違法的公職人員作出政務處分。這樣一來，對違法公職人員來說，就存在政務處分和處分兩種懲戒制度。

（一）公職人員懲戒的單軌制

公職人員懲戒的單軌制，是指任免機關(guān)、單位始終是唯一能夠?qū)`法公職人員作出處分的有權(quán)主體。這種處分機制是一種對違法公職人員的懲戒制度，在法律性質(zhì)上屬于公職人員任免機關(guān)、單位的內(nèi)部管理行為，屬于任免機關(guān)、單位的職能自治，是任免機關(guān)、單位內(nèi)部依法自我管理原則的要求。這種公職人員懲戒的單軌制具有以下兩個顯著特征：

1.處分權(quán)來源于任免機關(guān)、單位的行政管理權(quán)或人事任免權(quán)。任免機關(guān)、單位之所以擁有對違法公職人員的處分權(quán)，這是因為任免機關(guān)、單位與公職人員之間存在著行政管理關(guān)系或人事任免關(guān)系，處分權(quán)是行政管理權(quán)、人事任免權(quán)衍生的權(quán)力。任免機關(guān)、單位對公職人員擁有行政管理權(quán)（人事任免權(quán)），進而擁有處分權(quán)，這一般都有法律法規(guī)上的明確授權(quán)。以行政機關(guān)的公務員為例，《憲法》第89 條第17 項規(guī)定，國務院可以依照法律規(guī)定，任免、培訓、考核和獎懲行政人員；《憲法》 第107 條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。根據(jù)《憲法》制定的《公務員法》，對公務員的管理、任免、監(jiān)督、獎懲等事項作出了具體規(guī)定。隨后，國務院根據(jù)《公務員法》制定了《行政機關(guān)公務員處分條例》，細致全面地規(guī)定了違法公務員應當承擔的法律責任。

2.處分屬于任免機關(guān)、單位內(nèi)部控制行為。單軌制下的處分是公職人員任免機關(guān)、單位在不受其他機關(guān)、單位干涉的情況下，對隸屬于自己的公職人員依法進行的一種控制。這種控制的表現(xiàn)形式是對公職人員作出否定性評價，進而確保公職人員規(guī)范行使公權(quán)力。從法律依據(jù)上看，首先，處分是一種內(nèi)部管理行為，本質(zhì)上是任免機關(guān)、單位針對其工作人員的內(nèi)部事務管理行為，效力只發(fā)生在任免機關(guān)、單位內(nèi)部，而不直接涉及外部的其他法人、公民、團體等，只受內(nèi)部人事管理規(guī)范的調(diào)整。其次，這種處分還是一種內(nèi)部責任形式，是公職人員任免機關(guān)、單位的內(nèi)部懲戒措施。因此，盡管對公職人員的監(jiān)督體系有多個主體、內(nèi)外兩個層次，但處分始終是公職人員任免機關(guān)、單位的內(nèi)部事務，任免機關(guān)、單位擁有自由裁量的權(quán)限。

從上述公職人員懲戒的單軌制不難看出，對公職人員的處分屬于任免機關(guān)、單位內(nèi)部監(jiān)督的范疇，這種處分權(quán)來源于行政管理權(quán)或人事任免權(quán)。一方面，在這種單軌制下，任免機關(guān)、單位是自上而下的縱向監(jiān)督，上級擁有對下級的絕對權(quán)威，以此來保證制裁所屬公職人員的違法行為，這實質(zhì)上是行政管理權(quán)或人事任免權(quán)向下延伸的結(jié)果。這種內(nèi)部監(jiān)督的制度設計呈現(xiàn)出金字塔的形態(tài)，雖然具有監(jiān)督上的便利性，但是屬于同體監(jiān)督，難免出現(xiàn)監(jiān)督乏力的狀況，任免機關(guān)、單位極有可能袒護公職人員。另一方面，任免機關(guān)、單位在處分程序上具有封閉性和排他性，缺乏有效的外部監(jiān)督手段來制約自由裁量權(quán)。

（二）公職人員懲戒的雙軌制

按照《監(jiān)察法》第11 條第3 項和第45 條第2 項的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以對違法的公職人員作出政務處分。根據(jù)《監(jiān)察法》制定的《政務處分法》，全面細致地規(guī)定了政務處分的種類、適用規(guī)則、違法情形、程序、救濟途徑、法律責任等事項。按照《政務處分法》第2 條〔4〕《政務處分法》第2 條規(guī)定：“本法適用于監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員給予政務處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員?！焙偷? 條〔5〕《政務處分法》第3 條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應當按照管理權(quán)限，加強對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務處分。公職人員任免機關(guān)、單位應當按照管理權(quán)限，加強對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關(guān)、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當?shù)?，應當及時提出監(jiān)察建議。”的規(guī)定，在國家監(jiān)察體制改革后，我國建立了雙軌懲戒制度：監(jiān)察機關(guān)承擔對公職人員的監(jiān)督責任，可以按照管理權(quán)限，對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務處分”；任免機關(guān)、單位對公職人員承擔教育管理監(jiān)督上的主體責任，仍舊有權(quán)對違法公職人員進行懲戒，稱之為“處分”。與公職人員任免機關(guān)、單位的處分制度相比，監(jiān)察機關(guān)的政務處分制度具有如下兩個顯著特征：

1.政務處分權(quán)來源于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)尤其是處置權(quán)。對于違法的公職人員，監(jiān)察機關(guān)之所以擁有政務處分權(quán)，這是因為監(jiān)察機關(guān)與公職人員之間存在著監(jiān)察與被監(jiān)察的法律關(guān)系，政務處分權(quán)是監(jiān)察權(quán)尤其是處置權(quán)的重要內(nèi)容。監(jiān)察機關(guān)對公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查職責，根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，對違法的公職人員作出政務處分的處置決定，這有著法律上的明確依據(jù)。根據(jù)《監(jiān)察法》第3 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，是國家反腐敗專門機構(gòu)，有權(quán)對公職人員進行監(jiān)察，由此實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)察權(quán)，具體可以分解為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項子權(quán)力。具體到處置權(quán)，監(jiān)察委員會可以對違法的公職人員作出政務處分。這表明，監(jiān)察委員會對違法公職人員的政務處分權(quán)，直接來源于監(jiān)察委員會的處置權(quán)，間接來源于監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)。

2.政務處分屬于一種外部懲戒措施。就目前公開發(fā)表的文章來看，關(guān)于政務處分的法律性質(zhì)，學術(shù)界主要有兩種觀點。第一種觀點認為，政務處分其實是一種外部懲戒措施，因為監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象之間不存在職務或身份上的隸屬關(guān)系，只構(gòu)成一種外部的監(jiān)督管轄關(guān)系，所以政務處分實質(zhì)就是監(jiān)察機關(guān)對于不隸屬自己的公職人員的一種外部懲戒措施?！?〕參見徐繼敏：《監(jiān)察委員會政務處分行為探究》，載《河南社會科學》2018 年第10 期，第68 頁。第二種觀點認為，政務處分是一種內(nèi)部懲戒措施，因為監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象同屬于國家機關(guān)內(nèi)部，即“體制內(nèi)”，都屬于國家機關(guān)對公職人員的紀律處分；〔7〕參見秦毅：《論〈政務處分法〉立法的基本立場》，載《社會科學家》2020 年第4 期，第128 頁。從政務處分的種類、法律依據(jù)、救濟途徑等情況來看，政務處分并沒有改變國家機關(guān)內(nèi)部紀律處分的性質(zhì)?！?〕參見朱福惠：《國家監(jiān)察法對公職人員紀律處分體制的重構(gòu)》，載《行政法學研究》2018 年第4 期，第24 頁；朱福惠：《論監(jiān)察法上政務處分之適用及其法理》，載《法學雜志》2019 年第9 期，第46 頁。

本文認為第二種觀點有待商榷，因為第二種觀點將國家機關(guān)的主體地位予以過度泛化，似乎所有的國家機關(guān)都是一個機關(guān)、一個法人組織，如此則會破壞了國家機關(guān)的分工與組成原理，在學理上和實踐上都站不住腳。筆者贊同第一種觀點，即監(jiān)察委員會與公職人員之間并不存在著職務和身份上的隸屬關(guān)系，而只存在著《監(jiān)察法》意義上的監(jiān)督管轄關(guān)系，這種監(jiān)督管轄關(guān)系不像行政隸屬關(guān)系那樣緊密，因而監(jiān)察機關(guān)對違法公職人員作出政務處分，不是國家機關(guān)內(nèi)部懲戒措施，而只能屬于一種外部懲戒措施。

從上述監(jiān)察機關(guān)政務處分制度具有的顯著特征可以看出，監(jiān)察機關(guān)對違法公職人員進行政務處分，其來源于監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)，尤其是處置權(quán)，屬于一種外部懲戒措施。在這種政務處分制度下，監(jiān)察委員會與公職人員之間不是自上而下的縱向監(jiān)督關(guān)系，而是平行的橫向監(jiān)督關(guān)系，否則很難解釋監(jiān)察委員會為何可以對一個與其沒有行政管理、人事任免關(guān)系的公職人員作出政務處分。監(jiān)察委員會具有“位高權(quán)重”〔9〕參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，載《法學評論》2017 年第1 期，第1 頁。的特點，擁有高度的權(quán)威來制裁違法公職人員，這實質(zhì)上是監(jiān)察權(quán)，尤其是處置權(quán)的應有之義。政務處分這種外部制裁措施，屬于異體監(jiān)督，可以有效避免處分同體監(jiān)督乏力的狀況，制約公職人員任免機關(guān)、單位的自由裁量權(quán)。

二、公職人員雙軌懲戒制度有合有分

在《政務處分法》出臺之后，對違法公職人員來說，存在政務處分和處分雙軌懲戒制度。在《政務處分法》中，政務處分和處分制度有合有分，并行不悖，加強了對公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)了對違法公職人員的懲戒全覆蓋?！?0〕參見王偉：《如何理解政務處分和處分并行體制以及本法適用范圍的規(guī)定？》，載《中國紀檢監(jiān)察》 2020年第13期，第25頁。

（一）公職人員雙軌懲戒制度的“合”

公職人員雙軌懲戒制度的“合”，是指對于違法公職人員，監(jiān)察機關(guān)作出政務處分與任免機關(guān)、單位作出處分這兩種懲戒制度的相同或相似之處。這主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1.在適用對象上實現(xiàn)公職人員全覆蓋。公職人員在國家制度和國家治理體系中處于十分重要的地位，是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中流砥柱。在國家監(jiān)察體制改革前，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全面覆蓋，黨紀處分可以覆蓋全體中共黨員；但是公職人員的監(jiān)督懲戒卻未能實現(xiàn)全面覆蓋，懲戒對象還留有空白地帶。例如，有些村民委員會組成人員既不是黨員，也不是事業(yè)單位工作人員或公務員，如果其存在“微腐敗”等違法行為，黨紀國法無法給予懲戒，這就難以有效震懾基層腐敗分子。

從第19 條到第23 條，《政務處分法》分別規(guī)定了對《監(jiān)察法》第15 條六類監(jiān)察對象的處分適用情況，落實了國家監(jiān)察全面覆蓋的要求，實現(xiàn)了公職人員懲戒全覆蓋。按照《政務處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以對《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的六類人員給予政務處分，任免機關(guān)、單位對這六類人員給予處分也適用于《政務處分法》第二章、第三章，但處分的程序、申訴等適用其他規(guī)定，這表明政務處分和處分覆蓋《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的六類人員，實現(xiàn)了公職人員懲戒全覆蓋。制定《政務處分法》，使懲戒對象全面覆蓋所有公職人員，將政務處分與刑事處罰相銜接、與黨紀處分相匹配，有利于織密懲戒違法公職人員的法網(wǎng)，實現(xiàn)防微杜漸、抓早抓小、懲前毖后、治病救人的目的，建設一支高素質(zhì)的公職人員隊伍，為實現(xiàn)中華民族偉大復興奠定干部基礎(chǔ)。〔11〕參見吳玉良：《關(guān)于〈中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）〉的說明——2019 年8 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020 年第3 期，第528 頁。

2.在違法情形上實現(xiàn)統(tǒng)一。詳細規(guī)定具體處分情形是處分類法律的慣常做法。在《政務處分法》起草中，立法者系統(tǒng)梳理了《公務員法》《行政機關(guān)公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等現(xiàn)有關(guān)于處分制度的法律法規(guī)，從這些處分類法律法規(guī)中歸納概括出普遍適用于各類公職人員懲戒的違法情形，做好了處分類法律法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接，有助于保證法律體系的和諧統(tǒng)一和內(nèi)在一致性。公職人員違法行為種類較多，危害程度各不相同?！墩仗幏址ā返谌路诸愐?guī)定了各種違法行為，這些違法行為在實踐中具有普遍性和典型性，并依據(jù)違法行為的輕重程度匹配不同種類的政務處分，避免出現(xiàn)政務處分決定畸輕畸重、政務處分依據(jù)不統(tǒng)一的情況，確保政務處分工作依法規(guī)范開展。〔12〕參見姜佩杉：《全國人大常委會表決通過公職人員政務處分法》，載《人民法院報》2020 年6 月21 日，第4 版。

根據(jù)《政務處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位都可以適用《政務處分法》第三章的規(guī)定，對違法公職人員作出政務處分、處分；其他處分類法律法規(guī)有特別規(guī)定或者新的規(guī)定時，兩類懲戒主體都可以適用。該條規(guī)定表明，政務處分和處分在違法情形上實現(xiàn)了統(tǒng)一。對各類公職人員科學、統(tǒng)一地設置處分的法定事由，有助于引導公職人員樹立和強化依法用權(quán)意識，規(guī)范政務處分的標準和尺度?！?3〕參見林珊珊：《全面推進政務處分規(guī)范化法治化》，載《學習時報》2020 年7 月8 日，第1 版。

3.在處分種類和適用規(guī)則上實現(xiàn)統(tǒng)一?！墩仗幏址ā访鞔_了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督責任和公職人員任免機關(guān)、單位的主體責任，在明確兩類懲戒主體責任的基礎(chǔ)上，將《公務員法》《行政機關(guān)公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中的處分種類、適用規(guī)則、違法情形等歸納概括出來，進行統(tǒng)一規(guī)定，這進一步改變了公職人員懲戒單軌制下處分標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有利于促進公職人員依法履職，提升黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能。〔14〕參見中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《準確把握政務處分種類和適用規(guī)則》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2020 年7 月6 日，第2 版。以處分種類為例，《公務員法》規(guī)定，處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六類處分；《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》明確了警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除四類處分。《政務處分法》在第7 條中，將對公職人員的政務處分明確為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！墩仗幏址ā吩诮y(tǒng)一處分種類的同時，也統(tǒng)一了適用規(guī)則。

（二）公職人員雙軌懲戒制度的“分”

公職人員雙軌懲戒制度的“分”，是指對于違法公職人員，監(jiān)察機關(guān)作出政務處分與任免機關(guān)、單位作出處分這兩種懲戒制度的不同之處。這主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1.在名稱上實行政務處分和處分的兩分法。對于違法的公職人員，監(jiān)察機關(guān)作出的懲戒稱為政務處分，公職人員任免機關(guān)、單位作出的懲戒稱為處分。政務處分法草案曾規(guī)定，對于違法的公職人員，這兩類懲戒主體都可以作出政務處分決定?！?5〕參見瞿芃：《推進政務處分法治化規(guī)范化——公職人員政務處分法草案透析》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2019 年10 月9 日，第1 版。在草案審議的過程中，一些常委會組成人員和部門、地方、科研機構(gòu)、社會公眾提出，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)作出的是政務處分，任免機關(guān)、單位作出的是處分，建議做好法律之間的銜接。為了避免與現(xiàn)行公務員、事業(yè)單位工作人員處分制度混淆，同時也與國有企業(yè)管理人員與企業(yè)是勞動關(guān)系的性質(zhì)相適應，法律后來作了調(diào)整，任免機關(guān)、單位作出的懲戒沿用處分的稱謂，監(jiān)察機關(guān)作出的懲戒稱為政務處分?！?6〕參見劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）〉修改情況的匯報——2020 年4 月26 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第3 期，第530 頁。

2.在數(shù)量上適用“一事不再罰”原則。對公職人員的違法行為，政務處分和處分皆可適用。如果沒有法律上的明確規(guī)定，就有可能導致對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定，存在著適用上的困境。為了避免懲戒上的重復，《政務處分法》第16 條規(guī)定，對公職人員的同一違法行為，兩類懲戒主體不得重復給予政務處分和處分，這就是“一事不再罰”原則?！?7〕參見陳三坤：《正確理解和適用政務處分與處分》，載《中國紀檢監(jiān)察》2020 年第13 期，第17 頁。按照《政務處分法》第3 條第3 款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關(guān)、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當?shù)?，應當及時提出監(jiān)察建議。由此可見，對于公職人員的同一違法行為，既可以適用政務處分，又可以適用處分，但是先作出的懲戒決定，可以免除后作出的懲戒決定?！?8〕參見任巧：《論對行政公務員的行政處分和政務處分雙軌機制之間的調(diào)適》，載《重慶社會科學》2019 年第12 期，第57 頁?！耙皇虏辉倭P”原則，建立在監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位相互尊重的基礎(chǔ)上，能夠有效避免對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定。

3.在程序和救濟制度上也有不同。在程序制度上，按照《政務處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)作出政務處分，適用《政務處分法》的程序，任免機關(guān)、單位作出處分決定，適用《公務員法》《行政機關(guān)公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定的程序。在救濟制度上，公職人員對監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分決定不服，可以按照《政務處分法》第五章的規(guī)定申請復審、復核，公職人員對任免機關(guān)、單位作出的處分決定不服，可以依法復核、申訴。

三、公職人員雙軌懲戒制度的不銜接協(xié)調(diào)之處

由于《政務處分法》是剛剛制定的，雙軌懲戒制度尚未經(jīng)過實踐運行的檢驗，并不是完美的。雙軌懲戒制度的存在本身并不是問題，問題在于這兩種懲戒措施在適用對象、違法情形等事項上存在交叉重疊，并且懲戒的種類和適用規(guī)則是相同的，這就可能會導致雙軌懲戒制度在實際運作過程中產(chǎn)生諸多不銜接協(xié)調(diào)之處。

1.監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位可能爭奪懲戒管轄權(quán)。按照《監(jiān)察法》第11 條第3 項、第45 條第2項以及《政務處分法》第2 條第1 款、第3 條第1 款之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出政務處分。這表明，監(jiān)察機關(guān)懲戒的違法情形，既包括貪污受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)、利益輸送、權(quán)力尋租、浪費國家資財、徇私舞弊等職務違法行為，也包括偽造檔案資料、挑撥民族關(guān)系、違反公序良俗等一般違法行為。同時，根據(jù)《政務處分法》第2 條第2 款、第3 條第2 款之規(guī)定，任免機關(guān)、單位也可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出處分，懲戒的違法情形同樣沒有區(qū)分職務違法行為和一般違法行為，而是和監(jiān)察機關(guān)一樣適用于《政務處分法》第三章規(guī)定的違法情形。在適用對象和違法情形存在交叉重疊的情況下，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位懲戒管轄權(quán)可能爭奪懲戒管轄權(quán)：監(jiān)察機關(guān)可能不顧主責主業(yè)，將懲戒管轄權(quán)從職務違法行為盲目擴大到所有違法行為；而任免機關(guān)、單位為了偏袒隸屬的公職人員，可能爭奪懲戒管轄權(quán)，在“一事不再罰”的情況下對違法公職人員作出“降格”處分。〔19〕參見中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《正確理解和適用政務處分與處分》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2020 年7 月3 日，第2 版。

2.特殊公職人員的懲戒管轄權(quán)未作出特別規(guī)定?！墩仗幏址ā凡扇　疤崛」蚴健钡姆绞?，對公職人員雙軌懲戒制度的“共性”部分作出了規(guī)定，而沒有對“個性”部分作出特殊規(guī)定，這可能導致法法銜接不順暢、不協(xié)調(diào)。例如，《政務處分法》在適用對象上實現(xiàn)了公職人員全覆蓋，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位都可以對違法的公職人員作出懲戒，但是卻忽略了公職人員存在多種分類，法律對于某些特殊公職人員作出了特別規(guī)定，在這種情況下就不適宜由監(jiān)察機關(guān)直接作出政務處分，而是應當尊重特殊公職人員任免機關(guān)、單位的處分權(quán)。例如，法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會是黨的十八大以來司法體制改革的重要成果，關(guān)于法官、檢察官懲戒制度的改革成果已經(jīng)固化在2019 年新修訂的《法官法》《檢察官法》中，《政務處分法》不宜“溶解”這項改革成果?！?0〕參見張承思：《論我國司法官懲戒體系的重構(gòu)——以司法責任制與國家監(jiān)察體制改革為中心的分析》，載《光華法學》2020年第1 期，第3 頁。

此外，鑒于人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對于人大代表以及人大選舉或任命的公職人員的懲戒，監(jiān)察機關(guān)應當采取特別慎重的態(tài)度，審慎地處理政務處分權(quán)與人大權(quán)力之間的關(guān)系，避免對人民代表大會制度造成“沖擊”，動搖人民代表大會制度的根基和權(quán)威?！?1〕參見陳輝、汪進元：《監(jiān)察委員會處置權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在張力及協(xié)調(diào)》，載《廣西社會科學》2019 年第6 期，第102 頁；劉小妹：《人大制度下的國家監(jiān)督體制與監(jiān)察機制》，載《政法論壇》2018 年第3 期，第14 頁。

3.監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位懲戒信息缺乏共享機制。按照《政務處分法》第19 條到第27 條之規(guī)定，違法的公職人員受到懲戒之后，其所原有的職務、職級、銜級、級別、職稱、薪酬待遇等實體權(quán)利將會受到影響。如果是公職人員任免機關(guān)、單位作出的處分，則自然是由任免機關(guān)、單位執(zhí)行處分決定，克減公職人員的實體權(quán)利。但是若是由監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分，則需要交由公職人員所在的任免機關(guān)、單位去執(zhí)行。按照《政務處分法》第46 條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分，應當及時送達、告知相關(guān)機關(guān)、單位，但《政務處分法》卻沒有規(guī)定監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位懲戒信息的共享機制，尤其是政務處分決定的執(zhí)行監(jiān)督機制，這可能導致監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分得不到任免機關(guān)、單位的執(zhí)行，而成為“法律白條”?！?2〕參見楊艷：《執(zhí)行處分決定容不得打白條》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2020 年9 月2 日，第2 版。此外，在監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位懲戒信息缺乏共享機制的情況下，監(jiān)察機關(guān)可能無法發(fā)現(xiàn)任免機關(guān)、單位的處分信息，從而無法對其提出監(jiān)察建議進行外部監(jiān)督制約，《政務處分法》第3 條第3 款的規(guī)定可能無法落實到位。

4.監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位可能相互推諉或者不作為。此外，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位可能相互推諉或者不作為，兩類主體都不行使對違法公職人員的懲戒管轄權(quán)。一方面，任免機關(guān)、單位對違法公職人員的處分管轄權(quán)，雖然具有監(jiān)督上的便利性，但是屬于同體監(jiān)督，難免出現(xiàn)監(jiān)督乏力的狀況，任免機關(guān)、單位極有可能袒護公職人員，不對違法公職人員行使懲戒管轄權(quán)。另一方面，按照《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與人大權(quán)力機關(guān)是“產(chǎn)生、負責、監(jiān)督”的關(guān)系，與人民政府是“不受干涉，且互相配合、互相制約”的關(guān)系，在辦理公職人員的違法犯罪案件時，與人民法院、人民檢察院、執(zhí)法部門是“互相配合、互相制約”的關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)為了協(xié)調(diào)與其他國家機關(guān)的關(guān)系，或者由于工作繁忙等原因，也極有可能怠于對違法公職人員行使懲戒管轄權(quán)。綜合起來看，在監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位相互推諉或者不作為的情形下，就存在懲戒管轄權(quán)的消極沖突，違法公職人員可能就不會受到任何懲戒，《政務處分法》創(chuàng)設的雙軌懲戒制度就有可能束之高閣。

四、妥善處理雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)

針對公職人員雙軌懲戒制度的四種不銜接協(xié)調(diào)之處，本文建議在《政務處分法》和其他法律法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，對違法行為和公職人員進行類型化區(qū)分，分別交由監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位來進行懲戒，在兩者之間建立相應的懲戒信息共享機制，并加強對監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位的監(jiān)督。如此一來，便能完善我國的公職人員雙軌懲戒制度。

（一）根據(jù)違法行為的不同界分懲戒管轄權(quán)

如前所述，監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分和任免機關(guān)、單位作出的處分在違法情形上實現(xiàn)了統(tǒng)一，兩者都可以對《政務處分法》第三章規(guī)定的公職人員違法行為作出懲戒，并沒有界分懲戒管轄權(quán)。在雙軌懲戒制度下，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位都可能基于《政務處分法》的規(guī)定，爭奪懲戒管轄權(quán)。針對這種不銜接協(xié)調(diào)之處，本文建議將公職人員的違法行為劃分為職務違法行為、一般違法行為，以及行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為這三種類型，并以此界分懲戒管轄權(quán)。

1.職務違法行為應當專屬于監(jiān)察機關(guān)作出政務處分。監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，是履行廉政建設和反腐敗職能的專門機構(gòu)，其主責主業(yè)是對公職人員的職務行為進行監(jiān)督、調(diào)查、處置。因此，盡管《監(jiān)察法》和《政務處分法》規(guī)定監(jiān)察委員會可以對“違法”的公職人員作出政務處分，并沒有區(qū)分職務違法行為和一般違法行為。但是為了聚焦主責主業(yè)，凸顯廉政建設和反腐敗的職能定位，應當對監(jiān)察委員會的懲戒管轄權(quán)進行限縮解釋，即對于僅僅涉及職務違法行為的公職人員，應當由監(jiān)察委員會專屬管轄作出政務處分，任免機關(guān)、單位無權(quán)對職務違法的公職人員作出處分?！豆珓諉T法》第57 條第3 款體現(xiàn)的就是監(jiān)察委員會對于公務員職務違法行為的專屬管轄權(quán)。那么，監(jiān)察委員會可以對哪些職務違法行為進行專屬管轄作出政務處分呢？怎么劃分職務違法行為和一般違法行為呢？

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會調(diào)查公職人員在行使公權(quán)力過程中，利用職務便利實施的或者與其職務相關(guān)聯(lián)的違法行為，重點調(diào)查公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法行為?！北O(jiān)察委員會是在監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)上作出政務處分的，既然監(jiān)察調(diào)查的職務違法行為僅限于該條規(guī)定的范圍內(nèi)，那么政務處分的職務違法行為也應當僅僅限于該條規(guī)定的范圍，亦即監(jiān)察委員會可以對《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定職務違法行為進行專屬管轄作出政務處分。換言之，該監(jiān)察法規(guī)第9 條是劃分職務違法行為和一般違法行為的判斷標準，職務違法行為是指公職人員在行使公權(quán)力的過程中利用職務便利實施的或者與其職務相關(guān)聯(lián)的違法行為，尤其是貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法行為，而一般違法行為是指沒有行使公權(quán)力、沒有利用職務便利實施的或者與其職務不相關(guān)聯(lián)的違法行為，例如偽造檔案資料、挑撥民族關(guān)系、違反公序良俗等行為。

2.一般違法行為應當專屬于任免機關(guān)、單位作出處分。《政務處分法》第三章全面規(guī)定了公職人員的違法行為，其中既包括《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定的職務違法行為，也包括一般違法行為，例如“篡改、偽造本人檔案資料的”（《政務處分法》第29 條第3 款）、“違反規(guī)定取得外國國籍或者獲取境外永久居留資格、長期居留許可的”（《政務處分法》第31 條第2 款）、“誣告陷害，意圖使他人受到名譽損害或者責任追究等不良影響的”（《政務處分法》第32 條第4 項）等。對于僅有職務違法行為的公職人員，應當由監(jiān)察委員會專屬管轄，作出政務處分。但是對于僅有一般違法行為的公職人員，因為其一般違法行為僅僅侵害了任免機關(guān)、單位內(nèi)部的管理秩序，而沒有妨礙國家的廉政建設和反腐敗工作。所以，對于僅有一般違法行為的公職人員，監(jiān)察委員會應當尊重任免機關(guān)、單位的內(nèi)部自律管理權(quán)，將其交由任免機關(guān)、單位專屬管轄作出處分。

3.行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為應當由監(jiān)察機關(guān)作出政務處分。一個公職人員僅僅涉嫌職務違法行為或一般違法行為，這只是韋伯意義上的理想類型，實際情況可能遠比這種理想類型復雜得多。在國家監(jiān)察實踐中，一個公職人員可能既涉及職務違法行為，也涉及一般違法行為。例如司法部原黨組成員、政治部主任盧恩光，既涉嫌行賄買官、經(jīng)營企業(yè)、利益輸送等職務違法行為，也涉及年齡、入黨材料、工作經(jīng)歷、學歷、家庭情況全面造假等一般違法行為，被稱為“五假干部”。那么，對于這種行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為應當由哪個機關(guān)來管轄作出懲戒呢？抑或是由監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位分別進行管轄作出懲戒呢？《政務處分法》并沒有作出明確規(guī)定，對此我們可以參照 《監(jiān)察法》 第34條第2款〔23〕《監(jiān)察法》第34 條第2 款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。”的規(guī)定，一般應當由監(jiān)察機關(guān)為主進行調(diào)查，任免機關(guān)、單位予以協(xié)助，并在監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一由監(jiān)察機關(guān)對行為人的職務違法行為和一般違法行為作出政務處分。

（二）監(jiān)察機關(guān)應當尊重任免機關(guān)、單位對特殊公職人員的懲戒權(quán)

從法條規(guī)定來看，監(jiān)察機關(guān)可以對任何公職人員的違法行為進行懲戒，這些違法行為包括職務違法行為和一般違法行為。根據(jù)上文的論述，職務違法行為應當專屬于監(jiān)察機關(guān)作出政務處分。但是對這些涉及職務違法行為的公職人員，應當進行類型化區(qū)分，對于某些特殊類型的公職人員的職務違法行為，監(jiān)察機關(guān)應當采取特別慎重謙抑的態(tài)度，尊重任免機關(guān)、單位的懲戒權(quán)。

1.監(jiān)察機關(guān)應當尊重司法機關(guān)對法官、檢察官的懲戒權(quán)?！斗ü俜ā返?6 條規(guī)定：“法官有下列行為之一的，應當給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的；（二）隱瞞、偽造、變造、故意損毀證據(jù)、案件材料的；（三）泄露國家秘密、審判工作秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的；（四）故意違反法律法規(guī)辦理案件的；（五）因重大過失導致裁判結(jié)果錯誤并造成嚴重后果的；（六）拖延辦案，貽誤工作的；（七）利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利的；（八）接受當事人及其代理人利益輸送，或者違反有關(guān)規(guī)定會見當事人及其代理人的；（九）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務的；（十）有其他違紀違法行為的。法官的處分按照有關(guān)規(guī)定辦理?！薄斗ü俜ā返?6 條規(guī)定了法官應當給予處分的十種行為，這十種行為既包括職務違法行為，也包括一般違法行為。從《政務處分法》的規(guī)定來看，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對法官的這十種違法行為進行懲戒。但是按照《法官法》第48 條的規(guī)定，對于法官是否存在《法官法》第46 條第4 項、第5 項規(guī)定的違反審判職責的行為，應當由法官懲戒委員會從專業(yè)的角度進行審查，并提出審查意見，人民法院根據(jù)審查意見作出懲戒決定，并給予相應處理。從《法官法》這兩個法條的規(guī)定來看，該法將《法官法》第46 條第4 項、第5 項規(guī)定的職務違法行為，交由法官懲戒委員會進行審查并由人民法院專屬作出處分，這排除了監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查并作出政務處分的管轄權(quán)?！稒z察官法》第47 條、第49 條也作出了與《法官法》類似的規(guī)定。這說明，監(jiān)察機關(guān)對于法官、檢察官的這兩類職務違法行為應當采取特別慎重謙抑的態(tài)度，尊重人民法院、人民檢察院的懲戒權(quán)。這樣做不僅僅是實現(xiàn)法法銜接的需要，更是尊重司法機關(guān)專業(yè)判斷權(quán)的體現(xiàn)。因為 《法官法》 第46條第4項、第5項和 《檢察官法》 第47條第4項、第5 項規(guī)定的職務違法行為具有高度的專業(yè)性，只有法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會這樣專業(yè)的組織才能作出專業(yè)的審查意見，不適宜監(jiān)察機關(guān)這樣的“外行”來進行調(diào)查并作出懲戒。

2.監(jiān)察機關(guān)應當尊重權(quán)力機關(guān)對人大代表的懲戒權(quán)。學術(shù)界對于人大代表是否屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象存在爭議，人大代表不能被簡單地視為公職人員，因其民意代表的身份應當豁免監(jiān)察；〔24〕參見秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第6 期，第139 頁。筆者曾經(jīng)專門撰文論證，按照《監(jiān)察法》第3 條、第15 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的，人大代表屬于監(jiān)察對象。〔25〕參見郭文濤：《監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學學報》2018 年第4 期，第80 頁。至今筆者仍然堅持此觀點，這其中最重要的規(guī)范依據(jù)來自于《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，該監(jiān)察法規(guī)第4 條第6 項將“人大代表、政協(xié)委員、黨代會代表”等廣義的民意代表全部納入了監(jiān)察對象之范圍。新出臺的《政務處分法》第50 條第3 款，亦認為監(jiān)察機關(guān)可以給予人大代表、政協(xié)委員政務處分。雖然人大代表屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，監(jiān)察委員會有權(quán)對人大代表作出政務處分，但是筆者也認為監(jiān)察委員會應當慎重謙抑地使用這種權(quán)力。對于人大代表的職務違法行為，監(jiān)察委員會不宜直接作出政務處分決定，而是應當移交并通報人大及其常委會，由權(quán)力機關(guān)建立特殊的懲戒制度來予以處理。監(jiān)察機關(guān)之所以應當尊重權(quán)力機關(guān)對人大代表的懲戒權(quán)，是因為人民代表大會制度是我國的根本政治制度，權(quán)力機關(guān)相對于其他國家機關(guān)而言處于憲制上的優(yōu)越地位，權(quán)力機關(guān)基于代議自治原理應當享有對于民意代表的自律懲戒權(quán)。

3.監(jiān)察機關(guān)對人大選舉或任命的公職人員的政務重處分應適用特別程序。針對人大選舉或任命的公職人員的政務重處分（撤職或者開除），《政務處分法》第53 條第1 款規(guī)定了特別程序，即應當先由人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去其職務，再由監(jiān)察機關(guān)作出相應的政務重處分。為了體現(xiàn)對權(quán)力機關(guān)選舉權(quán)和任命權(quán)的尊重，在對由其產(chǎn)生的公職人員作出政務重處分之前，先提請人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去相關(guān)公職人員的職務，這種做法是正確的，避免了由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的公職人員不經(jīng)權(quán)力機關(guān)處理而直接由監(jiān)察機關(guān)撤職或者開除而產(chǎn)生的憲制尷尬。因為，由權(quán)力機關(guān)（民意機關(guān)）產(chǎn)生的人選，其任職的合法性來自于權(quán)力機關(guān)（民意機關(guān)）的選舉或任命行為，其職務的去留也必須由原權(quán)力機關(guān)決定（罷免、撤職或免職），其他機關(guān)是無權(quán)決定的。當然，對人大選舉或者任命的公職人員政務輕處分（警告、記過、記大過、降級），由于不涉及職務的去留，不涉及人大選舉權(quán)或者任命權(quán)的行使，因此不需要履行上述特別程序，監(jiān)察機關(guān)可以徑直作出政務輕處分?！?6〕參見郝建臻：《法治監(jiān)察研究》，法律出版社2020 年版，第208-209 頁。

（三）在監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位之間建立懲戒信息共享機制

前文論述到，由于監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位之間缺乏懲戒信息共享機制，一方面可能導致監(jiān)察委員會作出的政務處分決定得不到任免機關(guān)、單位的執(zhí)行，另一方面可能導致任免機關(guān)、單位作出的處分決定得不到監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。這種不銜接協(xié)調(diào)之處，需要在兩者之間建立懲戒信息共享機制。

1.監(jiān)察機關(guān)作出的政務處分決定需要通報送達公職人員所在的任免機關(guān)、單位，并建立相應的檢查督促機制。政務處分決定的執(zhí)行是國家監(jiān)察的“最后一公里”，如果執(zhí)行不到位，甚至出現(xiàn)評獎評優(yōu)一如既往、工資福利一分不少、提拔晉升一路綠燈等現(xiàn)象，政務處分的嚴肅性必然會受到損害，懲戒作用也就難以發(fā)揮。〔27〕參見安徽省碭山縣紀委監(jiān)委課題組：《黨紀政務處分決定執(zhí)行情況的調(diào)研》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2018 年11 月8 日，第7 版。因此，建議國家監(jiān)察委員會適時出臺關(guān)于堅決執(zhí)行政務處分決定的規(guī)范性文件，詳細規(guī)定政務處分決定的通報、送達、執(zhí)行、歸檔、監(jiān)督等事項，并定期對政務處分決定執(zhí)行情況進行檢查督促?！?8〕參見李鑫：《扎實開展檢查 不讓處分執(zhí)行“打白條”》，載《四川黨的建設》2019 年第9 期，第55 頁。對于拒不執(zhí)行政務處分決定的任免機關(guān)、單位的相關(guān)責任人，可以按照《政務處分法》第62 條的規(guī)定責令改正，依法給予處理，由此確保政務處分的嚴肅性和剛性。

2.任免機關(guān)、單位作出的處分決定需要報送監(jiān)察機關(guān)備案審查。在國家監(jiān)察體制改革前，在公職人員懲戒單軌制下，任免機關(guān)、單位基本上是按照干部管理權(quán)限，對隸屬的公職人員各自作出處分決定，各個任免機關(guān)、單位之間缺乏相應的懲戒信息共享機制。在國家監(jiān)察體制改革后，尤其是《政務處分法》出臺之后，我國建立了全面系統(tǒng)的公職人員懲戒制度，監(jiān)察機關(guān)也可以對公職人員作出政務處分，并可對任免機關(guān)、單位作出的處分進行外部監(jiān)督制約。但是如果在任免機關(guān)、單位和監(jiān)察機關(guān)之間缺乏懲戒信息共享機制，監(jiān)察機關(guān)對任免機關(guān)、單位作出的處分進行監(jiān)督制約就有可能成為空談。因此，在《政務處分法》出臺之后，所有公職人員任免機關(guān)、單位作出的處分決定都需要報送監(jiān)察機關(guān)進行備案審查，由監(jiān)察機關(guān)按照《政務處分法》第3 條第3 款的規(guī)定提出監(jiān)察建議，進行監(jiān)督制約，確保處分決定合理合法，實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一?！?9〕參見陳輝：《論監(jiān)察委員會政務處分程序的內(nèi)容構(gòu)造》，載《西部法學評論》2020 年第2 期，第91 頁。對于拒不采納監(jiān)察建議的任免機關(guān)、單位和相關(guān)責任人，可以按照《政務處分法》第61 條的規(guī)定予以處理。

（四）加強對監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位的監(jiān)督

如前所述，在監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位相互推諉或者不作為的情況下，違法公職人員就得不到兩類主體的懲戒。在這種情況下，就要加強對監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位的監(jiān)督，通過堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性，督促監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位依法履行懲戒職責，行使懲戒職權(quán)。黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。”

1.應當發(fā)揮民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力量。人民群眾是實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾中蘊含著十分巨大的監(jiān)督力量。應當充分發(fā)動人民群眾，通過民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等途徑，對監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位進行監(jiān)督，督促監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位切實履行職責，行使對違法公職人員的懲戒管轄權(quán)。按照《憲法》第27 條第2 款和第41 條第1 款的規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員都應當接受人民的批評、建議和監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第54 條亦規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應當接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。因此，當監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，人民群眾可以通過檢舉、控告等途徑，形成民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的強大壓力，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權(quán)，切實體現(xiàn)人民共和國“主權(quán)在民”的立國宗旨。

2.應當發(fā)揮人大監(jiān)督、上級監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的力量。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大及其常委會是監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位的共同上級，對兩類懲戒主體享有法定的監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā贰侗O(jiān)察法》第53 條以及其他國家機關(guān)組織法均規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位應當接受人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督的具體方式有聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢等。因此，當監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，人大及其常委會應當履行憲制責任，通過多種監(jiān)督方式，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權(quán)。當然，由于人大及其常委會立法工作繁重、開會時間較短、人大代表兼職等客觀因素的影響，人大及其常委會可能無法行使監(jiān)督權(quán)，這時候就需要發(fā)揮上級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督作用。按照《監(jiān)察法》第10 條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導關(guān)系，上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導下級監(jiān)察機關(guān)。在監(jiān)察委員會是履行國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)的基礎(chǔ)上，上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位的失職、不作為負有監(jiān)察職責，可以督促兩類懲戒主體行使管轄權(quán)。

3.應當發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的力量。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導是全方位、全面的。《監(jiān)察法》第2 條明確規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導。當監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，各級黨委應當擔負起領(lǐng)導黨、執(zhí)政黨的角色和使命，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的力量，責令兩類懲戒主體改正，行使懲戒管轄權(quán)。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是一項實踐走在理論前面的改革，改革中的大量實踐問題需要上升到理論高度，予以理論證成或理論糾偏。《監(jiān)察法》和《政務處分法》是剛剛出臺的國家監(jiān)察法律，雖然有學者提出要構(gòu)建國家監(jiān)察法學，〔30〕參見吳建雄：《監(jiān)察法學學科創(chuàng)立的價值基礎(chǔ)及其體系構(gòu)建》，載《法學雜志》2019 年第9 期，第34 頁。但學術(shù)界對國家監(jiān)察法學的理論研究無疑尚處在拓荒階段。目前，秦前紅、姜明安、劉艷紅、朱?；?、徐繼敏等學術(shù)名家及其研究團隊，發(fā)表了有關(guān)政務處分的相關(guān)學術(shù)論文，對政務處分的相關(guān)法律問題進行了研究，但尚未觸及《政務處分法》上的雙軌懲戒制度。本文在這些學術(shù)名家的研究基礎(chǔ)上，廣泛地收集了政務處分的相關(guān)期刊報紙文獻，針對雙軌懲戒制度的不銜接協(xié)調(diào)之處，提出了相應的完善方案，粗淺地勾勒了框架性建議。這一框架性建議，尚需要學術(shù)界的理論深化和實務界的實踐填充。不足之處，敬請方家批評指正。