張奕琪

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095)

宅基地是我國農(nóng)村生活不可或缺的一部分。縱觀我國宅基地的發(fā)展歷程，宅基地流轉(zhuǎn)政策與模式在不斷完善，新《土地管理法》的修改與推行促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，同時不斷滿足了農(nóng)民日益增長的生產(chǎn)生活需求。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，人口增長與土地緊缺的矛盾日益加劇，城市擴展需要大量的建設(shè)用地，而農(nóng)村大量的宅基地被閑置，城鄉(xiāng)土地矛盾不斷凸顯。因此，尋找宅基地退出意愿的影響因素及路徑對改革我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度具有重要意義。

一、研究背景

隨著我國城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口不斷向城市遷移，城鎮(zhèn)化成為國家發(fā)展的必然趨勢，這對農(nóng)村宅基地的退出起到了重要的推動作用。與此同時，城鄉(xiāng)一體化進程中產(chǎn)生了諸多問題，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與農(nóng)村宅基地荒廢的矛盾最為突出，制約著城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分，其流轉(zhuǎn)對保障城市建設(shè)用地供給具有重要作用。然而目前我國宅基地使用仍存在諸多問題，如“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)、宅基地違規(guī)私下交易等，還有大量宅基地處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致資源的浪費[1]。宅基地的退出機制也不完善，存在著法律和制度的不健全和不規(guī)范、退出補償標(biāo)準(zhǔn)缺陷等問題，這無疑會影響著中國當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)村人口流轉(zhuǎn)到城市及土地集約高效利用的新趨勢。

在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段,原有的《土地管理法》無法滿足中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的需要。2019年修改的新《土地管理法》增強了農(nóng)民宅基地權(quán)益維護，完善農(nóng)民宅基地有償自愿退出機制，國家新增規(guī)定允許進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，同時宅基地的用益物權(quán)也進一步得到強化，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在近幾年土地資源稀缺的大背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的重中之重必然是農(nóng)村宅基地的自愿有償退出機制，農(nóng)村宅基地的退出是農(nóng)村發(fā)展不可避免的，也是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求[2]。宅基地退出后的土地資源整合，是提升農(nóng)村經(jīng)濟效益，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的途徑。

二、研究意義

在中國經(jīng)濟不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革必然需要與中國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。宅基地不僅僅是中國全體農(nóng)民的生產(chǎn)生活的根本，也關(guān)系著全體農(nóng)民的自身發(fā)展和權(quán)益。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革作為土地制度改革中最關(guān)鍵的一部分，其退出意愿的影響因素、退出法律和制度設(shè)計、退出路徑的選擇等更是受到社會關(guān)注。

本文通過對農(nóng)民參與宅基地有償退出意愿的影響因素和退出路徑的選擇的研究，可為土地改革政策的制定提供一定參考依據(jù)。一旦解決與農(nóng)民利益的最相關(guān)的宅基地問題，必會增強農(nóng)民對改革政策的認(rèn)同感與參與積極度，推動宅基地改革試點工作高效有序地進行[3]。因此，對廣大農(nóng)民退出宅基地意愿和路徑的研究有重要的實踐意義，具體而言：

一是推動土地高效集約利用。通過宅基地退出，可進一步改善農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀，盤活現(xiàn)有土地資源，發(fā)揮最大效益。其次，原有閑置宅基地進行盤活工作，不僅可以促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，而且能夠增加農(nóng)民就業(yè)機會，提高農(nóng)民收入水平[4]。

二是有利于推進以宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[5]。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺、農(nóng)村土地大量閑置，耕地紅線已經(jīng)處于高危警戒線下，積極推進農(nóng)村存量宅基地有償退出，盤活農(nóng)村存量土地資源是破解土地利用困局的有效途徑，更有利于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，全面促進小康社會的建成，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是促進探索合理的土地補償標(biāo)準(zhǔn)和宅基地用益物權(quán)的具體權(quán)能。在新《土地管理法》背景下，實現(xiàn)國家、集體、農(nóng)民三方認(rèn)可的補償標(biāo)準(zhǔn)與補償制度的建立，完善宅基地公平有償退出機制，增強農(nóng)民的“獲得感”[6]。同時改革宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)和使用權(quán)而沒有收益權(quán)的特殊用益物權(quán)，顯現(xiàn)宅基地的市場價值。

三、相關(guān)概念界定

(一)宅基地

宅基地是指農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，宅基地的所有權(quán)歸集體所有[7]。符合條件的農(nóng)戶通過依法向村集體申請，獲得宅基地，來保障其基本生活。農(nóng)戶可以長期并無償使用宅基地，來滿足生存、生活、生產(chǎn)的需要。所以，農(nóng)村宅基地具有社會保障功能和福利性。宅基地上所建的房屋的所有權(quán)歸農(nóng)戶擁有，農(nóng)戶可以進行買賣和租賃，宅基地上的附著物出賣或出租給別人后，買方或租方隨之獲得宅基地的使用權(quán)，但宅基地的所有權(quán)仍為集體所有。宅基地出賣或轉(zhuǎn)租的農(nóng)戶，不得向村集體再次申請新的宅基地。按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，一戶只能申請一處宅基地，即“一戶一宅”，且宅基地面積不得超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)宅基地有償退出

宅基地有償退出，是指由于城鄉(xiāng)規(guī)劃或者其他項目的需要，要求農(nóng)戶放棄宅基地的使用權(quán)，作為對宅基地使用權(quán)放棄的補償，政府或村集體對戶主進行一定形式的補償。由于“房地一體”，建設(shè)用地的退出，必然導(dǎo)致建設(shè)在土地上的建筑物和附屬物的退出，因此，宅基地退出往往界定為：宅基地及宅基地上附著物的退出[8]。宅基地的退出按照使用權(quán)的退出程度可以分為部分退出和完全退出。宅基地使用權(quán)的部分退出是指農(nóng)戶放棄宅基地的占有和使用權(quán)益，而保留收益權(quán)。宅基地使用權(quán)的完全退出，即完全放棄宅基地的占有、使用、收益等用益權(quán)益。宅基地合理流轉(zhuǎn)是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺與農(nóng)村宅基地閑置的矛盾的一種方式，有利于村域土地的合理規(guī)劃。

四、宅基地有償退出意愿的影響因素

農(nóng)村宅基地自愿有償退出是指農(nóng)民離開宅基地從農(nóng)村遷入城市或從原有宅基地遷到新的宅基地。[9]宅基地遷出地對農(nóng)戶會有推力作用，農(nóng)戶目標(biāo)遷入地對農(nóng)戶也會有拉力作用，兩個力共同驅(qū)動農(nóng)村宅基地退出。而農(nóng)戶基于宅基地情感因素和對宅基地退出政策的認(rèn)知偏差，又會產(chǎn)生農(nóng)村宅基地退出的阻力。

(一)宅基地有償退出的驅(qū)動力

龔宏齡，林銘海(2019)基于“推位理論”的推力角度認(rèn)為宅基地區(qū)域落后的生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村土地整合政策的推行是影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的主要因素。由于制度和管理的缺陷，農(nóng)村自身的農(nóng)業(yè)污染對農(nóng)業(yè)環(huán)境造成巨大破壞，加上農(nóng)村其他落后的設(shè)施和服務(wù)，對農(nóng)戶向城市轉(zhuǎn)移起到了推動作用，也促進了宅基地的退出。同時，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村正處于新農(nóng)村建設(shè)熱潮中，“美麗鄉(xiāng)村”、“舊村改造”等項目推進了土地資源的整合，政府要求對規(guī)劃不合理、面積超標(biāo)、設(shè)施破舊、閑置不用等宅基地或農(nóng)村住房進行騰退，這對農(nóng)村宅基地的退出也是個推力。[10]

鄒新樹(2005)從“推位理論”的拉力角度認(rèn)為由于農(nóng)民常年在外務(wù)工，農(nóng)戶對城市生活和工作接納度較高，農(nóng)村宅基地的價值的逐漸喪失，從而農(nóng)戶愿意根據(jù)合理的退出補償標(biāo)準(zhǔn)自愿有償退出宅基地。因此，城市里更好的生活條件和更多的經(jīng)濟收入，是拉動了農(nóng)村人口向城市遷移的基礎(chǔ)，也是拉動宅基地退出的重要因素。[11]

張勇、包婷婷(2017)也分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展下城市建設(shè)用地需求的增加對農(nóng)村宅基地退出的拉力作用。破解稀缺資源的城鎮(zhèn)建設(shè)用地這一瓶頸問題需要農(nóng)民退出原來使用的宅基地，通過城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策，將節(jié)約的宅基地用地指標(biāo)置換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，保障城鎮(zhèn)化發(fā)展對建設(shè)用地的需求，緩解土地供需矛盾。[12]

(二)宅基地有償退出的阻力

王兆林，楊慶媛等(2011)認(rèn)為宅基地退出過程中，情感因素會對農(nóng)戶的決策造成較大影響。一是無論補償標(biāo)準(zhǔn)實際的高低，退出宅基地的農(nóng)戶對于補償價格往往都不滿意。這是由于農(nóng)戶對于自身宅基地存在“稟賦效應(yīng)”。“稟賦效應(yīng)”是指個體對于自身擁有的東西估價會高于他所愿意購買該物的價格。對宅基地所在地村民及村莊的情感，都會增加農(nóng)戶的“稟賦效應(yīng)”。[13]二是由于宅基地對于農(nóng)民的意義不僅僅是生活保障，也是一種精神寄托。對村莊慢慢積淀感情，農(nóng)戶有償退出宅基地的意愿也會相應(yīng)地減弱。[14]

石健(2018)認(rèn)為農(nóng)戶對土地政策的認(rèn)知影響農(nóng)戶的行為決策，農(nóng)戶對宅基地政策認(rèn)知水平越高,退出的意愿越強,對宅基地退出工作的有效實施越有益[15]。由于新《土地管理法》的實施時間短暫，農(nóng)戶對其中條例修改的接觸時間較短和理解不完全，會產(chǎn)生認(rèn)知偏差，從而導(dǎo)致宅基地退出意愿的下降。

五、宅基地退出路徑的選擇

(一)以宅基地?fù)Q房，進城進鎮(zhèn)居住

盧誠，喬偉峰(2018)等認(rèn)為對進城有興趣并有一定經(jīng)濟實力或相關(guān)職業(yè)技術(shù)的農(nóng)民可以將宅基地?fù)Q取城市住房。城鎮(zhèn)相對于農(nóng)村有更優(yōu)質(zhì)的生活條件和更多的就業(yè)機會是吸引農(nóng)戶進城進鎮(zhèn)居住的主要原因，同時城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，能夠豐富農(nóng)民的業(yè)余生活，提高生活質(zhì)量。因此，進城進鎮(zhèn)的退出路徑可以促進中國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，改進農(nóng)戶的生活就業(yè)條件。[16]

(二)以宅基地?fù)Q錢，換取貨幣補償、購房補貼等

郭明強(2019)認(rèn)為在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和住處或村內(nèi)具有“一戶多宅”的農(nóng)民，更容易選擇貨幣化補償退出的路徑。政府及村集體應(yīng)該積極推進擁有閑置宅基地的農(nóng)戶進行宅基地流轉(zhuǎn)，并依法給予合理的補償。同時，通過閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，進一步實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用，完善國家的增減掛鉤政策。[17]

(三)以宅基地?fù)Q權(quán)，換取工作入學(xué)、養(yǎng)老保險、社會保障等

黃瑞芹，謝冰(2012)認(rèn)為社會技能不足致使收入途徑單一，無法從事非農(nóng)的農(nóng)民可以選擇集中技能培訓(xùn)，在培訓(xùn)合格后政府為其安排相應(yīng)工作，實時跟蹤保障就業(yè)服務(wù)；同時給農(nóng)戶購買養(yǎng)老保險，用就業(yè)和保險以換取宅基地退出。[18]相比于農(nóng)村，城市具有更高的教育水平和社會福利，農(nóng)民為了子女可以受到更好的教育，同時自己可以在城里找工作上班，會選擇以權(quán)退出宅基地。將閑置宅基地退出和戶籍改革結(jié)合在一起，為他們提供城鎮(zhèn)戶籍，使農(nóng)戶能享受到城鎮(zhèn)戶籍帶來的福利，促使合理有序的城鎮(zhèn)化。

(四)宅基地盤活，符合規(guī)劃下改建自建，盤活利用，增加收益

郭華益(2019)認(rèn)為改建自建，盤活利用宅基地適用于基于中國的祖輩土地情感等原因不愿離開原宅基地的農(nóng)戶。[19]在新《土地管理法》的背景下，可以在相關(guān)村域規(guī)劃政策下，按照縣或村規(guī)劃新規(guī)定的設(shè)計要求，讓此類農(nóng)戶改建重建，將閑置農(nóng)村宅基地開發(fā)成鄉(xiāng)村旅游的項目，建設(shè)民宿、農(nóng)家樂等，開拓鄉(xiāng)村旅游市場，增加農(nóng)民收入。

六、總結(jié)

本文對土地改革制度中關(guān)鍵的一環(huán)宅基地退出制度進行了細致的綜述研究。通過梳理了宅基地退出的研究背景、研究意義、相關(guān)概念界定，重點對宅基地有償退出意愿的影響因素和退出路徑的選擇進行了文獻綜述分析，得出了如下結(jié)論：

一是農(nóng)戶主觀的宅基地退出流轉(zhuǎn)意愿會受到驅(qū)動力和阻力兩個力同時的作用，兩個力共同驅(qū)動農(nóng)戶宅基地退出。驅(qū)動力是指宅基地遷出地落后的生產(chǎn)生活條件、遷入地更多的經(jīng)濟收入和農(nóng)村土地整合政策的實施，農(nóng)戶宅基地有償退出意愿會因此增強；阻力是指農(nóng)戶自身的情感因素與“稟賦效應(yīng)”及對最新土地政策信息的不完全掌握，會削弱農(nóng)戶宅基地有償退出意愿。

二是宅基地退出可以結(jié)合農(nóng)戶退出的實際意愿并根據(jù)農(nóng)戶不同個人情況，提出供農(nóng)戶多種選擇的退出路徑，包括以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、以宅基地?fù)Q錢、以宅基地?fù)Q權(quán)和宅基地盤活四種路徑，更好地推動宅基地的合理有序退出。

總之，在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進入新常態(tài)的背景下，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地退出流轉(zhuǎn)制度并不完善。中國當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出流轉(zhuǎn)改革的重點應(yīng)是積極探索合理的退出補償標(biāo)準(zhǔn)和補償制度，不斷推進土地的集約利用，避免空心村的擴展和土地資源率的下降，同時在退出過程中不斷保障農(nóng)民合法的權(quán)益，提高農(nóng)戶的收入和生活水平，這對于中國新農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)和落實中央惠民政策，維護社會穩(wěn)定公平具有重要的意義。