侯桂紅

（北京師范大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100875）

行政督察專員制是1932-1949年國(guó)民政府建立于省縣之間的行政制度，專員為省政府的派出官員，其辦事機(jī)構(gòu)稱專員公署或辦事處，其職能為督導(dǎo)縣政，加強(qiáng)省縣聯(lián)絡(luò)。不同于省政府主席和縣長(zhǎng)，專員不是民國(guó)正式官制中的一級(jí)官員。專員及專員公署在完善地方行政體制、促進(jìn)地方治安和社會(huì)建設(shè)、抗擊日本侵略等方面起到了一定的積極作用。

1932年8月，內(nèi)政部和豫鄂皖“剿匪”總司令部分別設(shè)定不同的行政督察專員制，兩制并行至1936年得以統(tǒng)一。此制的統(tǒng)一，是南京國(guó)民政府建立從中央到地方的縱向權(quán)力體系、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代型政權(quán)組織權(quán)力運(yùn)作制度化的表現(xiàn)，折射了南京政府構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的努力。然而既有研究對(duì)此制的統(tǒng)一過程均寥寥數(shù)語(yǔ)①當(dāng)代研究成果包括：（1）翁有為等《行政督察專員區(qū)公署制研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。（2）陳小京《民國(guó)時(shí)期行政督察專員公署體制初探》，載《政治學(xué)研究資料》1988年第3期。（3）趙小平《國(guó)民黨行政督察專員制度簡(jiǎn)述》，載《檔案史料與研究》1990年第3期。（4）沈懷玉《行政督察專員制度之創(chuàng)設(shè)、演變與功能》，載《近代史研究所集刊》1993年第22期。（5）周聯(lián)合《論行政督察區(qū)制度的不合法與不合理問題》，載《學(xué)術(shù)研究》2006年第8期。（6）楊斌《南京國(guó)民政府時(shí)期行政督察專員制度的創(chuàng)設(shè)》，載《民國(guó)檔案》2009年第1期。（7）陳明《南京國(guó)民政府行政督察專員制度的創(chuàng)設(shè)》，載《史學(xué)月刊》2017年第11期。（8）譚肇毅《新桂系的行政督察制度》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。（9）劉莉莉《江西行政督察專員制度考察》，江西師范大學(xué)，2001年。（10）鐘日興《1932-1936年的行政督察專員制度研究——以湖北省為例》，華中師范大學(xué)，2004年。（11）張紅芳《國(guó)民政府行政督察專員制度：以四川省為個(gè)案的考察》，四川師范大學(xué)，2005年。此外，民國(guó)時(shí)期還有近百篇政治學(xué)專業(yè)的時(shí)政對(duì)策性研究，均未對(duì)統(tǒng)一的細(xì)節(jié)問題予以揭示，且其價(jià)值不能與歷史學(xué)基于時(shí)序的考據(jù)學(xué)研究相提并論。，故筆者擬對(duì)此制統(tǒng)一的來龍去脈進(jìn)行考察，意在推進(jìn)相關(guān)問題的探討與研究。

一、統(tǒng)一的背景

1928年南京國(guó)民政府形式上統(tǒng)一中國(guó)，又經(jīng)1930年中原大戰(zhàn)各方軍事角逐后，軍主黨從、武主文從[1]的局面落定，形成了“汪主政、蔣主軍、蔣汪共同主黨”的蔣汪合作體制，進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期。在此背景下，國(guó)民政府進(jìn)行了一系列地方行政建設(shè)。

為了應(yīng)對(duì)省區(qū)幅度過大、省治難周和軍事剿共等問題，1932年8月，行政院頒布內(nèi)政部擬訂的《行政督察專員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)政部條例），蔣介石的豫鄂皖三省“剿匪”總司令部頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》《剿匪區(qū)內(nèi)行政督察專員公署辦事通則》（以下簡(jiǎn)稱剿總條例），建立兩個(gè)不同的專員制。兩制在設(shè)制區(qū)域和直屬上級(jí)機(jī)關(guān)、專員的職權(quán)、組織與編制、運(yùn)作機(jī)制、專員的銓選與任用等諸多方面殊異。如內(nèi)政部條例規(guī)定：全省內(nèi)不普設(shè)專員，只設(shè)離省會(huì)較遠(yuǎn)地區(qū)；設(shè)6人流動(dòng)辦事處，作為負(fù)責(zé)檢查縣政的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)；專員由縣長(zhǎng)兼充，“由省政府委員會(huì)議決遴派，并咨報(bào)內(nèi)政部轉(zhuǎn)呈行政院備案”[2]101-103。而剿總條例規(guī)定：全省內(nèi)普設(shè)專員；設(shè)30人左右的專員公署兼區(qū)保安司令部，“綜理”或“推行轄區(qū)一切行政”；專員兼駐在地縣長(zhǎng)和區(qū)保安司令，由剿總直接委任；專員平時(shí)可指揮區(qū)內(nèi)警保民團(tuán)力量維持治安，大軍進(jìn)剿時(shí)，可領(lǐng)有一部分正規(guī)武裝。①參見豫鄂皖三省剿匪總司令部訓(xùn)令《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例（1932年8月）》，載《湖北地方政務(wù)研究周刊》1933年第1卷第7期。簡(jiǎn)言之，剿總“條例精神上……其動(dòng)機(jī)為軍事的。至行政院公布之暫行條例，其基礎(chǔ)則為行政的。前者欲加強(qiáng)專員之權(quán)力，以利軍事；后者則欲制止專員之發(fā)展……二者恰向?qū)αⅰ盵3]109。

而地方各省并非按照所處是“剿匪”區(qū)或是非“剿匪”區(qū)設(shè)立專員制，而是各隨其心。最初，“各省之中，依院頒條例者為浙江、河北等省，完全遵照部頒條例者為豫鄂皖三省，另有參合兩種條例自訂章程者”②參見沈懷玉《行政督察專員制度之創(chuàng)設(shè)、演變與功能》，載《近代史研究所集刊》1993年第22期上。，如江蘇省。江西省雖是親蔣的熊式輝掌控，省內(nèi)也有中共活動(dòng)，但并未按剿總條例執(zhí)行，所以蔣介石1934年1月要求“贛省專員制依剿總頒發(fā)有關(guān)章則改組”③參見《行營(yíng)另訂江西省各區(qū)行政督察專員公署經(jīng)費(fèi)預(yù)算表甲乙丙三種令發(fā)遵照（1934年4月26日）》，載《江西省政府公報(bào)》1934年第86期。。1933年，不是中央規(guī)定的“匪區(qū)”的河北省因“經(jīng)過戰(zhàn)事各地方，情況特殊，動(dòng)關(guān)外交”，自制《河北省行政督察專員公署辦事細(xì)則》，“各條條文，頗有與院章規(guī)定不盡相符之處”[4]480-481。截至1935年，豫、鄂、皖、蘇、浙、贛、粵、閩、魯、川、湘、黔、陜、甘14省依剿總條例規(guī)定設(shè)立專員，其“組織及職務(wù)悉準(zhǔn)總司令部之規(guī)定及南昌行營(yíng)之修正規(guī)定”[3]102，而細(xì)究其內(nèi)部仍有萬(wàn)千差別。如江蘇省的專員不兼縣長(zhǎng)，且不由剿總委派；[5]各省專員的權(quán)力隨省主席而動(dòng)，身份多為軍人。同時(shí)還有晉、桂、云、綏（遠(yuǎn)）、青、寧、西康、察（哈爾）、新等地方實(shí)力派所據(jù)省份至1936年10月兩制統(tǒng)一前未設(shè)立專員。此混亂現(xiàn)象持續(xù)近4年，中央才統(tǒng)一兩制。

首先，統(tǒng)一的最關(guān)鍵背景是1935年底汪精衛(wèi)被刺。1935年11月1日，汪精衛(wèi)在“五全”大會(huì)前的國(guó)民黨四屆六中全會(huì)的首日被反日青年記者槍擊。此前為與蔣介石爭(zhēng)權(quán)于1935年3月至8月和11月故技重施稱“病”辭職的汪精衛(wèi)沒能像上次一樣回到行政院，而是徹底出局了。12月1日，汪精衛(wèi)正式辭去行政院長(zhǎng)職務(wù)，蔣介石對(duì)已無價(jià)值的汪未作過多慰留。12月7日，蔣介石在國(guó)民黨五屆一中全會(huì)當(dāng)選為國(guó)民黨中常會(huì)、中政會(huì)副主席，兼任行政院長(zhǎng)，由此，自1932年以來的蔣汪二元體制告終，邁入蔣徹底獨(dú)裁時(shí)期。

其次，國(guó)共斗爭(zhēng)形勢(shì)的改變。1935年10月，中共紅一方面軍抵達(dá)陜北吳起鎮(zhèn)，蔣介石的剿共軍事即將結(jié)束，此前在“七分政治、三分軍事”指導(dǎo)下建立與實(shí)行的包括專員制度在內(nèi)的一套“剿匪”區(qū)域行政制度④1932年8月設(shè)立專員公署、1932年8月“編組保甲”、1934年7月省政府合署辦公、1933年夏至1934年10月減輕賦稅、1934年12月縣政府裁局改科、1934年計(jì)口授田、1935年1月各縣分區(qū)設(shè)署。不能不有所改變。蔣介石道：“清剿匪患，當(dāng)在社會(huì)與政治之得力，而不宜專恃兵力，進(jìn)剿與清剿之程度，完全不同。進(jìn)剿之法可應(yīng)用七分政治，三分軍事之原則。而清剿之時(shí)，只可用一分軍事，而須賴九分政治之力也?！雹輩⒁娞烀瘛兜胤礁呒?jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。因此，蔣介石表現(xiàn)出比1932年以來更關(guān)注行政的趨向，[6]193蔣介石的“文膽”“智囊”陳布雷在其回憶錄中也說：“蔣公既任行政院長(zhǎng)，對(duì)內(nèi)政銳意刷新。”[7]85被時(shí)人譽(yù)為“我國(guó)唯一與最有價(jià)值的行政學(xué)期刊”[8]的《行政研究》1936年第一卷亦指出：“行政院近對(duì)于地方行政改革，殊為積極?！雹迏⒁姟缎姓母锵ⅲ航M織運(yùn)用：行政院訂定各項(xiàng)法則》，載《行政研究》1936年第1卷第2期。蔣介石對(duì)包括專員制在內(nèi)的地方行政的重視還表現(xiàn)在后述原本由內(nèi)政部籌備與組織的十省專員會(huì)議也改為了行政院。

再次，要說明一點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為兩種專員制的混亂使人盼望劃一是統(tǒng)一的重要原因。而筆者認(rèn)為，人心思統(tǒng)一在兩制的歸一上雖有，但絕非主要因素。在實(shí)力派割據(jù)一方另訂規(guī)制、各自為政的地方，中央統(tǒng)一與否對(duì)于他們而言并無太多實(shí)質(zhì)價(jià)值與意義。所以，其時(shí)政學(xué)兩界對(duì)專員制吐槽最多的是專員權(quán)力大小、專員公署組織員額和經(jīng)費(fèi)多少的問題，尤其地方實(shí)力派更關(guān)心如何武據(jù)自為、抗衡中央，且讓中央撥更多餉的問題，而非兩制并立所帶來的混亂不一問題。

二、統(tǒng)一的過程

對(duì)于兩制統(tǒng)一的標(biāo)志和開始時(shí)間，既有研究公認(rèn)是1936年10月《行政督察專員公署組織暫行條例》等5個(gè)文件的公布，但統(tǒng)一實(shí)始于更早的1935年7月。

（一）統(tǒng)一始于1935年7月

民國(guó)見諸報(bào)端且為目前公開的資料顯示，兩制統(tǒng)一進(jìn)程始自1936年3月17日行政院第二五四次會(huì)議。1936年3月18日《申報(bào)》載：3月17日晨，行政院第二五四次例會(huì)，蔣中正、蔣作賓、陳樹人、黃慕松、張群、王世杰、劉瑞恒、吳鼎昌、陳紹寬、何應(yīng)欽出席，行政院長(zhǎng)蔣中正擔(dān)任會(huì)議主席。會(huì)議的“討論事項(xiàng)”即是“審查修正行政督察專員公署組織暫行條例草案一案，遵經(jīng)會(huì)同軍事委員會(huì)派員開會(huì)審議，酌加修正檢同修正章案，請(qǐng)核定公布施行，并請(qǐng)將行政院二十一年六月公布之行政督察專員暫行條例，及前豫鄂皖三省剿匪總司令部所頒之剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例，均予廢止案，決議修正通過”[9]。對(duì)此，時(shí)任行政院秘書長(zhǎng)的翁文灝在其3月17日的日記中也有寥寥數(shù)語(yǔ)的記載。[10]

實(shí)際未揭示的檔案顯示，統(tǒng)一議程應(yīng)始自更早的1935年7月13日。事情緣于浙江省政府呈送的《浙江省行政督察專員公署兼區(qū)保安司令部暫行組織規(guī)程》，內(nèi)政部和軍政部對(duì)此審查后，提交1935年7月9日行政院第二二〇次例會(huì)，院會(huì)決議“再付審查”。遂于7月13日上午9點(diǎn)由行政院召集內(nèi)政、軍政兩部并函請(qǐng)軍事委員會(huì)派員會(huì)同第二次審查。當(dāng)日三方出席人分別為：內(nèi)政部民政司長(zhǎng)蔡培和警政司長(zhǎng)李松風(fēng)、軍政部陸軍署軍衡司銓敘科長(zhǎng)寧士毅、行政院政務(wù)處參事陳念中和張平群，列席人為軍事委員會(huì)高級(jí)參謀黃懋和。幾人“經(jīng)詳加討論”，最后審查意見“案關(guān)重要，應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，茲擬具意見三項(xiàng)”：“（一）行政督察專員制度，應(yīng)如何改進(jìn)，有統(tǒng)籌必要擬由內(nèi)政部迅速擬具辦法呈核。（二）區(qū)保安司令部，應(yīng)如何改進(jìn)，并使其與行政督察專員制度系統(tǒng)分明，擬由內(nèi)政、軍政兩部商請(qǐng)軍事委員會(huì)，迅速擬具辦法，再行核議。（三）在上二項(xiàng)辦法未核定以前，浙江省行政督察專員公署暫行組織規(guī)程，與江蘇事同一律……暫準(zhǔn)備案?！?月16日，復(fù)次提交行政院第二二一次會(huì)議，大會(huì)決議：“照審查意見通過?！贝撕蟛痪?，7月26日和8月7日，內(nèi)政、軍政、軍事委員會(huì)三方基本相同的人員又接審了《陜西省行政督察專員公署兼區(qū)保安司令部暫行組織規(guī)程》和《甘肅省行政督察專員公署兼區(qū)保安司令部組織規(guī)程》，均與浙江省一樣提出俟內(nèi)政部擬具辦法后再議，暫準(zhǔn)備案。當(dāng)然，7月30日的行政院二二三次會(huì)議和8月13日的行政院二二五次會(huì)議對(duì)此的決議亦均是“照審查意見通過”。[10]29

行政院之所以有重訂行政督察專員制的動(dòng)議，也即內(nèi)政部和軍政部對(duì)江蘇省后的浙江、陜西、甘肅三省單行規(guī)則提出如上三點(diǎn)相同審查意見的原因在于：三省雖均將自訂單行規(guī)則上呈內(nèi)政部轉(zhuǎn)行政院核示，即走內(nèi)政部條例所規(guī)定的設(shè)立專員的審核程序，但規(guī)程的實(shí)際內(nèi)容均非按照內(nèi)政部條例訂立，而是參照剿總條例及其相關(guān)訓(xùn)令訂立的，唯獨(dú)不同的是專員“由省政府委員會(huì)議決遴派，分呈行政院及軍事委員會(huì)并咨內(nèi)政部備案”，即報(bào)備對(duì)象增加了蔣介石的軍事委員會(huì)。[11]此前1934年行政院一四六次會(huì)議審查通過的《江蘇省行政督察專員公署組織規(guī)程》，只在專員兼保安司令和設(shè)置兩科的專員公署①參見《江蘇省行政督察專員公署組織規(guī)程》，載《中央周報(bào)》1934年第297期。兩點(diǎn)上異于內(nèi)政部條例，似還可勉強(qiáng)通過。而浙、陜、甘三省則不少于4點(diǎn)，即大幅度有違于內(nèi)政部條例。如行政院給予備案，就必須修改院頒條例。所以，內(nèi)政、軍政和軍事委員會(huì)才給出了上述審查意見。

雖自1935年7月16日行政院二二一次院決議即命由內(nèi)政部擬訂新條例草案，但真正頒布卻在8個(gè)月之后。內(nèi)政部早擬出“行政督察專員公署組織暫行條例”后，“經(jīng)會(huì)同軍事委員會(huì)開會(huì)審查”，“酌加修正”，期間又經(jīng)1935年10月22日行政院第二三五次院會(huì)審查，②參見《國(guó)內(nèi)時(shí)事（自本年十月二十日起至同年十月廿六日止）》，載《外部周刊》1935年第86期，第31-32頁(yè)?！昂笥纸?jīng)一度修正”，直到1936年3月17日才正式于前述見諸報(bào)端的二五四次院會(huì)通過。③參見沈懷玉《行政督察專員制度之創(chuàng)設(shè)、演變與功能》，載《近代史研究所集刊》1993年第22期上。之所以耗時(shí)較長(zhǎng)，主要是當(dāng)初力倡內(nèi)政部專員條例的黃紹竑已早于1934年12月從內(nèi)政部長(zhǎng)調(diào)任浙省主席，繼任的陶履謙對(duì)專員制并無黃紹竑那樣的興趣。加之1935年6月2日行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)稱病離任、孔祥熙暫代其職，蔣介石常駐行營(yíng)。再加之隨蔣介石12月10日就任行政院長(zhǎng)，1935年底至1936年3月中央管理地方行政的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)——行政院和內(nèi)政部經(jīng)歷了一次大換血，行政院副院長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，內(nèi)政部長(zhǎng)、政務(wù)次長(zhǎng)、常務(wù)次長(zhǎng)、民政司長(zhǎng)等要職陸續(xù)換成親蔣人物，[12]400，512其中也包括前述參與審查浙江、陜西、甘肅三省條例的兩個(gè)行政院參事。因此，修改難免費(fèi)些時(shí)日，而通過則必在蔣介石權(quán)力布局完結(jié)之后，所以，從提出修改的意向到公諸于眾耗時(shí)頗多。

（二）1936年3月25日新條例面世

1936年3月25日，行政院第十二號(hào)令公布了二五四次會(huì)議通過的《行政督察專員公署組織暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱3月版條例）。以往研究因此條例僅發(fā)布7個(gè)月甚或有的地方未及實(shí)行即被新制取代，均未予鋪陳與重視。但筆者認(rèn)為，此條例比10月所頒公認(rèn)為統(tǒng)一標(biāo)志的《行政督察專員公署組織暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱10月版條例）更重要。其原因有三：

其一，3月版條例是10月版條例的母版和基礎(chǔ)。不僅表象上兩條例同名、同為17條，更重要的是10月版實(shí)質(zhì)照搬了3月版條例中的13條，而另外4條也僅是進(jìn)行了小幅修改，其余文字與表述甚至并無任何絲毫更動(dòng)。其二，3月版條例是厘清國(guó)民政府對(duì)專員制設(shè)計(jì)整體歷史的重要節(jié)點(diǎn)。3月版條例是“以鄂豫皖三省所實(shí)行的行政督察專員公署制度為藍(lán)本”①參見鐘竟成《我對(duì)于行政督察專員制度的意見》，載《行政研究》1937年，第2卷第6期。，一脈相承了蔣介石對(duì)專員制的設(shè)計(jì)理路；而且透露了蔣介石軍事剿共結(jié)束后對(duì)專員制的未來調(diào)整趨勢(shì)。如條例第一條設(shè)制目的由“整飭吏治、增進(jìn)行政效率，以便徹底剿匪清鄉(xiāng)及辦理善后”②參見豫鄂皖三省剿匪總司令部訓(xùn)令《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例（1932年8月）》，載《湖北地方政務(wù)研究周刊》1933年第1卷第7期。改為“整頓吏治、綏靖地方、增進(jìn)行政效率”③參見《行政督察專員公署組織暫行條例（1936年3月25日）》，載《湖北省政府公報(bào)》1936年第189期。；專員的總體職權(quán)由“綜理轄區(qū)內(nèi)各縣市行政及剿匪清鄉(xiāng)事宜”改為“推行法令并監(jiān)督指導(dǎo)暨統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各縣市行政”，因剿共軍事結(jié)束，刪除了“剿匪清鄉(xiāng)”字樣；配合蔣介石任職行政院長(zhǎng)，專員的銓選與任用由“豫鄂皖三省剿匪總司令部”“本部委派”④參見豫鄂皖三省剿匪總司令部訓(xùn)令《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例（1932年8月）》，載《湖北地方政務(wù)研究周刊》1933年第1卷第7期。改為“由行政院主管部就具有法定簡(jiǎn)任職公務(wù)員資格者提出合格人選，呈請(qǐng)國(guó)民政府簡(jiǎn)派”⑤參見《行政督察專員公署組織暫行條例（1936年3月25日）》，載《湖北省政府公報(bào)》1936年第189期。。其三，3月版條例為10月版條例的正式出臺(tái)進(jìn)行了卓有成效的“試探”和鋪墊。

總之，忽視3月版條例，單純分析10月版條例實(shí)際沒有抓住問題的關(guān)鍵，難以揭示國(guó)民黨行政督察專員制統(tǒng)一的復(fù)雜過程及隱含的用意。

（三）1936年5月十省專員會(huì)議

為獲悉3月版新條例和其他“剿匪”區(qū)域行政制度在各省的實(shí)施狀況和問題，尤其作為民國(guó)首創(chuàng)的“專員制度行之?dāng)?shù)年，利弊得失，亟需檢討，而各省民政教育諸大端亦有通盤考核之必要”⑥參見《十省廳長(zhǎng)專員會(huì)議》，載《國(guó)聞周報(bào)》1936年第13卷第19期。，1936年5月，蔣介石召開十省包括專員在內(nèi)的地方高級(jí)行政人員會(huì)議，商討政策調(diào)整與完善。此會(huì)議才是10月版條例之所以調(diào)整、修正3月版條例中的四條的關(guān)鍵所在，而現(xiàn)有研究繞過或一筆帶過此會(huì)議不能不說是專員制統(tǒng)一的邏輯鏈條的不完整，更無法透視蔣介石強(qiáng)化統(tǒng)一中央行政的苦心。

這次會(huì)議是前述行政院二五四次會(huì)議上既定的。[10]29其實(shí)更早在1934年3月南昌行營(yíng)召集各省高級(jí)行政人員會(huì)議時(shí)，蔣介石即與地方“約定此種會(huì)議，可每年舉行一次，既可聽取各地的報(bào)告，亦藉以討論改進(jìn)的途徑”；但1935年因蔣介石追繳紅軍“駐在四川，交通不便，未可召集”。⑦參見天民《地方高級(jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。由于是既定的高級(jí)別會(huì)議，蔣介石在任行政院長(zhǎng)之初即與其提拔的行政院秘書長(zhǎng)翁文灝交代：“行政督察專員及其他行政事件均歸行政院辦?！盵10]5所以行政院秘書處在籌備的各個(gè)階段均較為重視和規(guī)范。

二五四次院會(huì)原定十省專員會(huì)議于1936年4月25日召開，所以，院會(huì)后一周行政院秘書處即展開了為時(shí)月余的謹(jǐn)慎籌備工作。第一階段征集議題，組建籌備隊(duì)伍。1936年3月24日，行政院第1771號(hào)訓(xùn)令內(nèi)政部征詢各司處意見，要求“擬具議題，于四月二日前呈院”。3月26日，行政院又電令各省條陳議題的同時(shí)，“并令內(nèi)（政）教（育）二部遴員到院，會(huì)同籌備”。3月28日，行政院公布“籌備行政會(huì)議人員”名單。⑧參見《時(shí)報(bào)》，1936年3月27日。3月31日，離4月2日行政院限期交議題的時(shí)間還剩兩天，而內(nèi)政部收到的“各司處所擬，有只列議題而無說明者，又有議題分類列細(xì)目者，參差不一”。為不造成太多的延誤，內(nèi)政部先將各部門所擬議題匯總成《改善地方行政組織及其運(yùn)用議題》，“先行呈復(fù)候核”，具體每一議題的“辦法說明”待日后呈復(fù)。[13]在此匯總的議題中，涉及省、專、縣三級(jí)行政的16個(gè)問題基本是蔣介石所推行的“剿匪”區(qū)域行政制度實(shí)施過程中地方至為關(guān)心的，但不論是哪一級(jí)，焦點(diǎn)均集中于人、財(cái)、權(quán)上。具體有關(guān)專員制的6個(gè)問題為：行政督察專員職權(quán)問題、專員經(jīng)費(fèi)問題、專員人選問題、行政督察專員事業(yè)問題、行政督察專員兼縣與實(shí)驗(yàn)縣問題、行政督察專員考核縣行政人員成績(jī)問題。

第二階段是決定會(huì)務(wù)分組及會(huì)議日程和議題審查。1936年4月9日，行政院秘書處召集相關(guān)部門籌備會(huì)，翁文灝主持，院務(wù)處長(zhǎng)蔣廷黻、參事張銳，及內(nèi)政、教育、軍政三部代表到會(huì)。經(jīng)商議，決定大會(huì)會(huì)務(wù)組織“分總務(wù)、會(huì)務(wù)、新聞三組”[14]，同時(shí)“決定會(huì)議日程，分組辦法及參加機(jī)關(guān)”，會(huì)期定于4月25日至27日，“討論會(huì)分為地方行政、治安及教育三組”①參見天民《地方高級(jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。。4月11日下午2時(shí)，議題審查在行政院前樓第一審查室開始，“由參加各機(jī)關(guān)指派高級(jí)職員一人至二人先行會(huì)商擬定”，計(jì)劃14日以前審查完畢送交行政院，“以憑電達(dá)各省”[13]。但4月13日，因“各方所陳提案亦甚多”[14]，“政院工作綦忙，籌備不及”[15]，加之蔣介石督師在外。②參見《十省廳長(zhǎng)專員會(huì)議》，載《國(guó)聞周報(bào)》1936年第13卷第19期。因此，決定會(huì)議延后至5月10日至13日召開。[13]同時(shí)，發(fā)生變動(dòng)的還有參會(huì)人員，原定參加者僅為“交通方便，距京較近”的蘇、浙、皖、贛、湘、鄂、閩、魯、豫、陜10省民政廳長(zhǎng)、教育廳長(zhǎng)及所屬行政督察專員共約90人；不料“所有浙、贛、蘇、皖四省省府主席，及中政會(huì)副秘書長(zhǎng)陳布雷等，亦均參加”，共出席138人。③參見天民《地方高級(jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。此會(huì)被地方高度重視與蔣介石地位的變化重度相關(guān)。

第三階段是確定與編制上會(huì)議題。至1936年5月5日，三組議題中，“民政組議題編竣，其他治安教育各組，尚在積極編制中”。民政組共確定議題16項(xiàng)，“行政專員權(quán)限劃分”是其中8項(xiàng)“重要者”之一。[16]5月9日，即會(huì)議的前一天，蔣介石才自滬返寧，與翁文灝最后面詢會(huì)議事。[10]44

會(huì)議前三天如期按議程舉行。1936年5月10日會(huì)議第一天，按國(guó)民黨會(huì)議的一貫流程上午謁陵、開幕式，蔣介石與另外6人翁文灝、蔣廷黻、行政院副院長(zhǎng)兼財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙、內(nèi)政部長(zhǎng)蔣作賓、教育部長(zhǎng)王世杰、軍政部長(zhǎng)何應(yīng)欽組成大會(huì)主席團(tuán)。下午和11日全天為民政、治安、教育三組分組討論，蔣廷黻、翁文灝、段錫朋（教育部次長(zhǎng)）分任三組主席。12日為全體大會(huì)，上午討論民政議案，蔣介石作賓主席，下午討論民政和治安議案，王世杰為主席。會(huì)議第四天即13日上午討論治安議案和教育議案，何應(yīng)欽為主席，下午議程因國(guó)民黨大佬胡漢民于12日在廣東逝世，因此停會(huì)籌備治喪和吊唁事宜。④參見天民《地方高級(jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。但蔣介石在下午接見專員30余人。⑤參見《蔣介石日記（手稿本）》，美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究所檔案館藏。

這次會(huì)議對(duì)于專員制的實(shí)施價(jià)值重大。盡管整個(gè)會(huì)議“見仁見智，各有不同，爭(zhēng)議多次，仍無硬性之決定”⑥參見鐘竟成《我對(duì)于行政督察專員制度的意見》，載《行政研究》1937年第2卷第6期。。但民政組最后形成決議6項(xiàng)，其中即包含專員制度的決議——“專員制度運(yùn)用得宜，確能輔助省府推行政令，督察各縣施政實(shí)情。惟專署仍宜再加充實(shí)而為省府之一部，權(quán)限亦應(yīng)再加確定”⑦參見天民《地方高級(jí)行政專員會(huì)議概況》，載《正風(fēng)雜志（北平193？）》1936年第2卷第8期。。如此，自1932年以來本屬于臨時(shí)試辦性質(zhì)的專員制得到各方桌面上的肯定，而且達(dá)成了確定和充實(shí)的共識(shí)。暫不論這是蔣介石中央與地方是貌合還是神合的問題，至少這是蔣介石得以1936年10月制定多個(gè)有關(guān)行政督察專員制統(tǒng)一、系統(tǒng)章則的憑借，更是蔣介石此后一系列行為的基礎(chǔ)。如果沒有這次會(huì)議的結(jié)論，之后蔣介石應(yīng)不會(huì)冒然采取將專員制由臨時(shí)、試辦制度向固定、常規(guī)制度轉(zhuǎn)化的一系列舉措。

三、統(tǒng)一的標(biāo)志

十省會(huì)議后5個(gè)月，1936年10月15日，行政院同日以第33、34、35、36號(hào)令分頒4文件：《行政督察專員公署組織暫行條例》《行政院審查行政督察專員人選暫行辦法》《行政督察專員辦事成績(jī)考核暫行辦法》《行政督察專員資格審查委員會(huì)規(guī)則》；10月20日，內(nèi)政部奉行政院令繼頒《行政督察專員公署辦事通則》；1937年4月，續(xù)頒第六個(gè)規(guī)制《行政督察專員資格審查委員會(huì)考詢辦法》。⑧參見《行政督察專員資格審查委員會(huì)考詢辦法》（1937年4月8日），載《福建省政府公報(bào)》1937年第698期。對(duì)專員公署的性質(zhì)、職責(zé)、組織編制、專員的任職資格及審查、考核、專署職責(zé)分工等一一作出了統(tǒng)一規(guī)定。

上述統(tǒng)一規(guī)制是對(duì)5月十省專員會(huì)議6個(gè)議題的反饋和對(duì)3月版條例的完善，其中第33號(hào)令公布的《行政督察專員公署組織暫行條例》即10月版條例修改的4條：第三條、第四條、第六條、第七條，尤其體現(xiàn)了這一結(jié)論。

其一，針對(duì)前述議題一“行政督察專員職權(quán)問題”上“嗣后督察專員與省政府之權(quán)限，應(yīng)如何明白劃”、議題四“行政督察專員事業(yè)問題”上“有無其他必須由專員主辦之事業(yè)”、議題五“行政督察專員兼縣與實(shí)驗(yàn)縣問題”上專員駐在縣是否按實(shí)驗(yàn)縣建設(shè)、議題六“行政督察專員考核縣行政人員成績(jī)問題”上具體考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容為何。[13]10月版的第三條新增專員公署9條職責(zé)，對(duì)上述議題作出了具體相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，10月20日頒布的《行政督察專員公署辦事通則》第十二條強(qiáng)調(diào)規(guī)定，有三件大事：“一、含有時(shí)間性之重要事件，應(yīng)責(zé)成全省各縣市或多數(shù)縣市一體舉辦，而須分區(qū)督察，限期完成者。二、含有特別性之專辦事件，須責(zé)成某行政督察區(qū)所轄之一縣市或數(shù)縣市專辦者。三、含有聯(lián)系性之共通事件，須由甲行政督察區(qū)與乙行政督察區(qū)所屬之毗連縣市協(xié)同辦理者必須由專員公署轉(zhuǎn)飭遵辦?！雹賲⒁姟缎姓讲鞂T公署辦事通則（1936年10月20日）》，載《內(nèi)政公報(bào)》1936年第10期。由此明確了專員的權(quán)限和主辦事業(yè)問題。

其二，針對(duì)議題二“行政督察專員經(jīng)費(fèi)問題”上經(jīng)費(fèi)是斟酌各地實(shí)情分等，還是劃一等同，如劃一，“究以月支若干元為適當(dāng)”，《行政督察專員公署辦事通則》具體規(guī)定將專署按兼縣與否分甲乙丙三等組織員額和三等經(jīng)費(fèi)。

其三，針對(duì)議題三“行政督察專員人選問題”“究竟以何種人才最為適當(dāng)”[13]，10月版第四條將3月版第四條的“由行政院主管部就具有法定簡(jiǎn)任職公務(wù)員資格者提出合格人選”，改為“由行政院院長(zhǎng)或內(nèi)政部部長(zhǎng)提出”②參見《行政督察專員公署組織暫行條例（1936年3月25日）》，載《湖北省政府公報(bào)》1936年第189期。。表面看是將部分人事權(quán)讓渡給內(nèi)政部，但蔣介石是行政院長(zhǎng)，內(nèi)政部是行政院下屬機(jī)關(guān)，且“內(nèi)政部長(zhǎng)又從來是政治上的一個(gè)應(yīng)酬品”[17]414，是蔣介石用來拉攏、羈縻要員的工具。所以，此規(guī)定無疑是繼續(xù)剿總條例（規(guī)定專員由剿總直接委派③參見豫鄂皖三省剿匪總司令部訓(xùn)令《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例（1932年8月）》，載《湖北地方政務(wù)研究周刊》1933年第1卷第7期。）將專員銓選與任用大權(quán)操之于蔣介石手中。同時(shí)，又以《行政院審查行政督察專員人選暫行辦法》《行政督察專員資格審查委員會(huì)規(guī)則》《行政督察專員資格審查委員會(huì)考詢辦法》等3個(gè)文件，新增對(duì)專員資格的標(biāo)準(zhǔn)、審查、考詢的正式規(guī)定。

至于最后一個(gè)微調(diào)，10月版第七條在3月版的基礎(chǔ)上增加了兩個(gè)“區(qū)”字，即專員公署的會(huì)議名稱由“行政會(huì)議”改為“區(qū)行政會(huì)議”④參見《行政督察專員公署組織暫行條例（1936年3月25日）》，載《湖北省政府公報(bào)》1936年第189期。。這一修改的原因，筆者還有待考究。

除上述的幾點(diǎn)繼承與發(fā)展外，10版條例和3月版條例均秉承了蔣介石此前對(duì)專員制度的設(shè)計(jì)風(fēng)格和思路。首先，從形式上沿襲了此前的行事風(fēng)格。如每發(fā)布一個(gè)組織條例必制定一辦事通則或經(jīng)費(fèi)分等表相配套是蔣介石的一貫做法，從1932年8月《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》和《剿匪區(qū)內(nèi)行政督察專員公署辦事通則》[4]465-470開始，至1936年10月《行政督察專員公署組織暫行條例》和《行政督察專員公署辦事通則》[4]491-496，再至1941年7月《戰(zhàn)時(shí)各省行政專員公署組織暫行條例草案》和《行政專員公署編制經(jīng)費(fèi)分等表》[18]，再至1941年10月《戰(zhàn)時(shí)各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織暫行辦法》⑤參見《勇壹字第一六五三一號(hào)訓(xùn)令公布戰(zhàn)時(shí)各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織暫行辦法由（1941年10月18日）》，載《行政院公報(bào)》1941年第20期。和1942年12月《戰(zhàn)時(shí)各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織經(jīng)費(fèi)編制分等表草案》[19]。

其次，從內(nèi)容上完全沿用或翻版即匯總了此前剿總或行營(yíng)已頒相關(guān)章則。如前述的專員公署分等辦法及標(biāo)準(zhǔn)即是沿用蔣介石1934年4月南昌行營(yíng)的訓(xùn)令。⑥參見《行營(yíng)另訂江西省各區(qū)行政督察專員公署經(jīng)費(fèi)預(yù)算表甲乙丙三種令發(fā)遵照（1934年4月26日）》，載《江西省政府公報(bào)》1934年第86期。同時(shí)，《行政督察專員公署辦事通則》所規(guī)定必須“由專員公署轉(zhuǎn)飭遵辦”的三件大事也是一字不差地照搬1934年7月1日南昌行營(yíng)所頒《各省行政督察專員職責(zé)系統(tǒng)劃分辦法》的第九條。⑦參見《安徽省民政公報(bào)》，1934年第4卷第7期.再如《行政院審查行政督察專員人選暫行辦法》中所規(guī)定的專員任用資格5條基本照搬1933年[4]13-14和1935年《公務(wù)員任用法》[4]42-44的相關(guān)規(guī)定，唯一新增的一條“行政督察專員人選，須年在三十歲以上”，也是根據(jù)蔣介石一貫強(qiáng)調(diào)的專員必須“隆其體制”、不能被“同官同職之縣長(zhǎng)所輕”⑧參見豫鄂皖三省剿匪總司令部訓(xùn)令《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例（1932年8月）》，載《湖北地方政務(wù)研究周刊》1933年第1卷第7期。，參照1933年《縣長(zhǎng)任用法》所規(guī)定的“縣長(zhǎng)非年在三十歲以上”而添設(shè)的。[4]19更主要的是，給專員較大的權(quán)力也是蔣介石為加強(qiáng)地方剿共力量而采取的一貫主張和做法，所以，10月版新增9條職責(zé)也基本是自1932年剿總條例以來蔣介石所發(fā)布過的有關(guān)專員職權(quán)的集大成或綜合。

綜上可見，3月版條例和5月十省高級(jí)行政人員會(huì)議是行政督察專員制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)，而且正是3月條例才真正是新階段蔣介石轉(zhuǎn)變此制度設(shè)計(jì)思路的首次表達(dá)，由此才有了10月一系列統(tǒng)一規(guī)制的頒布。而諸上又是蔣介石全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后一系列將專員制度由臨時(shí)、試辦制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)、固定制度，即“確定并擴(kuò)大”專員制度的行為與措施的基礎(chǔ)。這些行為與措施包括1937年12月行政院確立行政改革三原則之一“行政督察專員制應(yīng)予確定并擴(kuò)大之”[20]。1939年1月行政院進(jìn)一步提出“改訂行政專員制度”三原則：“一、充實(shí)組織；二、確定職權(quán)；三、減少單位?！盵18]還有基于這兩個(gè)時(shí)段的改革原則，蔣介石先后密制了四個(gè)擴(kuò)大、幾近實(shí)化專員制的方案（限于篇幅，另有專文探討）?？v覽1932-1949年的長(zhǎng)時(shí)段，不論是3月條例還是10月條例，均是蔣介石調(diào)整專員制的一個(gè)環(huán)節(jié)，在整個(gè)專員制度史上具有承上啟下的重要作用。如果說1936年10月的5個(gè)規(guī)制是專員制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)的話，3月條例無疑是這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)之前、也是整個(gè)專員制的重要拐點(diǎn)。因此，以往研究忽略3月版條例和5月十省專員會(huì)議，專注分析10月版條例與1932年剿總條例的差異則可能喪失此宏觀認(rèn)識(shí)，也難以全面合理地解釋蔣介石在全面抗戰(zhàn)期間一再調(diào)整甚至實(shí)化專員制的理路和邏輯。

四、余論

1936年10月，專員制度在中央層面得以全面制度化統(tǒng)一，反映了國(guó)民政府建立規(guī)范法制化地方行政制度和現(xiàn)代國(guó)家的嘗試和努力，但不完全聽命于中央的地方仍并未因此整齊劃一地按中央新規(guī)調(diào)整或建立此制。及至全面抗戰(zhàn)前夕，南京政府所能直接控制的僅有長(zhǎng)江中下游數(shù)省而已，其余均為地方實(shí)力派割據(jù)把持。而淞滬會(huì)戰(zhàn)后，中央軍的精銳力量消耗較大，迫使地方還政中央的能力降低。地方實(shí)力派統(tǒng)治的綏遠(yuǎn)（1938年5月建立專員制，下同）、青海（1939年9月）、廣西（1940年3月）、云南（1940年5月）、山西（1941年）、新疆（1943年1月）、寧夏（1945年1月）、察哈爾（1947年）、西康（1945年）①參見沈懷玉《行政督察專員制度之創(chuàng)設(shè)、演變與功能》，載《近代史研究所集刊》1993年第22期上。等省，隨著與蔣介石博弈形勢(shì)的變化才陸續(xù)建立行政督察專員制度。

不僅如此，已經(jīng)建立專員制的各省對(duì)中央有關(guān)專員的銓選與任用、職權(quán)、考核、辦公與運(yùn)作等規(guī)制的實(shí)行也形同具文，亦如其時(shí)縣制的推行，“各省有各省的作風(fēng)，一地有一地的辦法”[21]234，難以按中央的統(tǒng)一規(guī)制去實(shí)施。如“許多地方都將專員當(dāng)作酬庸的工具”[22]，為防止和抵制蔣介石籍任命專員滲透控制地方，各省多任意自行辟用和更調(diào)專員，專員的資格和正規(guī)人事程序難以保障。實(shí)力派武據(jù)省份對(duì)專員制任性自為尤甚。如在四川，劉湘于1935年因蔣援統(tǒng)一川政，開始建立專員制，“任用專員，初時(shí)系遴請(qǐng)蔣介石就近核準(zhǔn)，再由蔣介石交武昌行營(yíng)發(fā)布任命。繼之蔣離四川，雖設(shè)重慶行營(yíng)，而劉湘的省政府早已遷避成都，力圖擺脫蔣中央的控制，凡預(yù)變易專員，自己即行決定，只不過形式上還是報(bào)經(jīng)重慶行營(yíng)委派而已。最后更是率意為之，要委就委，要撤就撤，不管準(zhǔn)與不準(zhǔn)，都來個(gè)先斬后奏，已經(jīng)造成既成事實(shí)，蔣中央不得不被迫一一追認(rèn)。劉湘既漸遂其所謀，后便大刀闊斧、毫無顧忌地把不能承命的異己專員先后逐走，以減其腹心之憂”[23]75。因此，在專員公署的日常，大多專員要想作出成績(jī)，一切全憑“人事上的關(guān)系”，難以保障制度化的運(yùn)作，如果專員“與省廳當(dāng)局有相當(dāng)?shù)挠颜x或歷史上的關(guān)系，一切意見都可以充分宣達(dá)，這一點(diǎn)對(duì)于專員公署所發(fā)生的力量是很大的”②參見《鄭亦同.做了行政督察專員以后的感想》，載《江蘇月報(bào)》1935年第4卷第4期。；反之，則會(huì)處處受阻。如陳儀任福建省主席期間（1934年1月至1941年8月）架空專員，1934年8月剿總?cè)蚊牡诰艆^(qū)專員秦振夫?yàn)榇烁鏍钣跁r(shí)任南昌行營(yíng)秘書長(zhǎng)的楊永泰，于是南昌行營(yíng)飭令福建省政府“決不容牟髦法令，任意改途易轍”，對(duì)專員“務(wù)宜假以事權(quán)、責(zé)以效率，毋使因循敷衍，稍涉粉飾”[4]521。但5年后，即至1939年，閩省專署實(shí)際還“往往偏于文書方面……對(duì)于省政之宣達(dá)，縣政之指導(dǎo)，治安之維持，均未能達(dá)到預(yù)期目的”③參見《計(jì)劃調(diào)整行政督察專員制度》，載《閩政月刊》1939年第3卷第5期。。所以若有“專員兼領(lǐng)之縣政進(jìn)步較速，亦只能說是擁有的特殊之權(quán)力、人力、財(cái)力之結(jié)果”④參見鐘竟成《我對(duì)于行政督察專員制度的意見》，載《行政研究》1937年第2卷第6期。。有專員慨嘆：“專員職責(zé)本有規(guī)定，只以省府防制過嚴(yán)，剝削殆盡，處此重要束縛之下，而欲發(fā)展本能，克稱厥職，蓋憂憂乎其難矣?！盵24]由此不難推測(cè)，南京國(guó)民政府未能建立中央權(quán)威、未能實(shí)現(xiàn)地方滲透，也就不可能如中共“一竿子插到底”的建立現(xiàn)代型政權(quán)組織權(quán)力制度化運(yùn)作，更不可能建立政權(quán)、政府的合法性和強(qiáng)制力。而強(qiáng)化國(guó)家的強(qiáng)制能力和合法化能力是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的首要任務(wù)，[25]26但國(guó)民黨行政督察專員制度的統(tǒng)一及其實(shí)行狀況毫無疑義地說明南京政府注定無法完成構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)。